Права и обязанности местных властей в области охраны окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов закреплены в федеральном законодательстве достаточно подробно. В соответствии с постулатами общественной теории местного самоуправления местное самоуправление – это самостоятельное решение вопросов местного значения, управление местным хозяйством. На этом основывается тезис о негосударственной природе местного самоуправления, реализованный в ст. 12 Конституции РФ.

В.Н. Лешков писал, что земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства и отвечают перед одним народом; что права земских учреждений, в смысле прав земства, составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это – система права земского, или общественного. Вопросы местного значения в общем виде обозначены в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, в которой вновь повторяется положение о самостоятельном управлении муниципальной собственностью, и к этой функции добавляются: формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка; решение иных вопросов местного значения.

К наиболее важным, на наш взгляд, вопросам относятся вопросы охраны окружающей среды и рационального природопользования, поскольку сегодня необходимо на всех уровнях управления создать мощную правовую базу, т.к. неэкологично хозяйствовать стало невыгодно. Рационализируя и придавая большую эффективность системе управления, следует отметить, что «вместо того, чтобы создавать новые административные ведомства по охране окружающей среды, тем самым уже заранее осложняя центральный бюрократический аппарат, необходимо использовать и адаптировать для этих целей, где это возможно, уже существующие структуры. Многие экономически развитые страны фактически следуют этому курсу, просто добавляя функции экологического контроля действующим органам», – отмечали авторы доклада о правовых системах в некоторых странах, представленного в ФАО еще в 1972 г., с которыми мы полностью согласны. Особенно важно, на наш взгляд, организовать деятельность в области охраны окружающей природной среды и регулирования использования природных ресурсов на местном уровне. Следует отметить, что органы управления именно на местном уровне наиболее полно осведомлены о специфике отношения общества к природе, исторических традициях, работе промышленных предприятий, степени загрязненности, плодородии почв и многих факторах, дающих полную характеристику данной местности и ее природных ресурсов. Сказанное полностью соответствует ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, которая устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Обратимся к основополагающим законодательным актам, определяющим компетенцию органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды и регулирования использования природных ресурсов. Основу правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в России образует Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный нормативный правовой акт определяет исчерпывающий перечень вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа, в том числе и в области охраны окружающей среды. Статья 10 Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» носит название «Управление в области охраны окружающей среды, осуществляемое органами местного самоуправления». Исходя из названных нормативных правовых актов, само муниципальное экологическое управление представляет собой деятельность органов местного самоуправления по организации и проведению мероприятий по охране окружающей среды. Указанная деятельность осуществляется на территории соответствующего муниципального образования и направлена на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду. Самостоятельным направлением деятельности органов местного самоуправления по управлению охраной окружающей среды и природопользованием является организация и проведение мероприятий, направленных на ликвидацию негативных последствий воздействия хозяйственной и иной деятельности на состояние окружающей среды. Законом Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» к ведению органов местного самоуправления относится:

определение основных направлений охраны окружающей природной среды города, разработка экологических программ;

учет и оценка состояний окружающей природной среды и природных ресурсов подведомственной территории;

учет и оценка объемов отходов производства на объектах, расположенных на подведомственной территории, независимо от формы собственности и подчинения;

планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий;

координация деятельности экологических служб предприятий, учреждений, организаций независимо от их форм собственности и подчинения;

организация экологической экспертизы проектов, государственного экологического контроля за состоянием окружающей природной среды;

выдача разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение токсичных отходов;

принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности;

разрешение споров в области охраны окружающей природной среды;

организация охраны памятников природы и иных особо охраняемых природных территорий;

экологическое воспитание, образование, просвещение;

обеспечение населения необходимой экологической информацией;

решение других вопросов охраны окружающей природной среды, отнесенных к компетенции местных Советов народных депутатов и местной администрации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об охране окружающей среды» к числу вопросов местного значения относят организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и др.

Кроме того, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» закрепляет ряд обязанностей органов местного самоуправления, которые также осуществляются ими в рамках экологического управления на соответствующей территории. К их числу, в частности, относятся обязанности по оказанию содействия гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 13) и по принятию необходимых мер по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ч. 1 ст. 55).

Специальными полномочиями по осуществлению экологического управления на территории муниципального образования, как правило, наделяются отдельные структурные подразделения администраций муниципальных образований. Перечисленные полномочия предопределяют возможности представительного органа местного самоуправления активно участвовать в реализации природоохранной функции в комплексе с другими функциями местного самоуправления.

Экологическими проблемами в муниципальных образованиях могут заниматься специальная экологическая служба, входящая в состав местной администрации, либо различные подразделения исполнительного органа, осуществляющие управление в конкретных отраслях муниципального хозяйства и решающие вопросы охраны окружающей среды в комплексе с другими.

Федеральный закон №131-ФЗ к вопросам местного значения относит также газификацию, водоснабжение, строительство и содержание автомобильных дорог местного значения, коммунальное, транспортное, библиотечное и культурное обслуживание населения и некоторые другие вопросы. То же относится и к осуществлению мероприятий по гражданской обороне, обеспечению безопасности людей на водных объектах, содержанию аварийно-спасательных служб, организации и осуществлению мероприятий по работе с детьми и молодежью и др.

Законодательно определен и муниципальный экологический контроль. Н.В. Кичигин, определяя правовую природу муниципального экологического контроля, пишет, что его содержанием является проверка соблюдения нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, осуществляемой в рамках собственной компетенции от имени муниципального образования, за счет средств местного бюджета и иных разрешенных источников финансирования. Подобное ограничение предмета контроля возможно лишь при условии, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления будут полностью охватывать (дублировать) положения федерального и регионального законодательства об охране окружающей среды. В противном случае утрачивается смысл контроля. Объектами муниципального экологического контроля должны быть все субъекты хозяйственной и иной деятельности, расположенные на территории муниципального образования. В результате установления правовой природы муниципального экологического контроля Н.В. Кичигин приходит к закономерному выводу о существовании двух видов экологического контроля: публичного и частного.

Несомненно, к местным делам должно относиться обеспечение экологической безопасности всех потенциально опасных для жителей муниципального образования объектов, независимо от их статуса, равно как и безопасность труда жителей муниципального образования на всех расположенных на его территории предприятиях и т.д.

Среди прочих к вопросам местного значения относятся:

контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.

Для рационализации использования земель и более эффективной охраны окружающей среды на местном уровне в примерном положении о местном самоуправлении (уставе) города в первом разделе («Общие положения») отмечено, что отнесение земель города к категориям земель: городской застройки; общего пользования; сельскохозяйственного назначения; природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения и под городскими лесами; промышленного и иного индивидуально-технического назначения в целях их соответствующего использования производится в плане земельно-хозяйственного устройства города, утверждаемом коллегиальным выборным органом по представлению главы администрации города. Конкретное использование земель, отнесенных к той или иной категории, осуществляется в соответствии с генеральным планом города (населенного пункта). Приоритетными направлениями в деятельности органов местного самоуправления в городе являются создание для жителей города благоприятной среды обитания, охраны их здоровья, обеспечение широкого доступа к образованию и культуре, социальная защита и личная безопасность жителей.

Анализируя зарубежный опыт, на который стоит опереться в силу более широкого и долговременного периода существования муниципалитетов, можно отметить, что более важной сферой деятельности местного самоуправления за последние годы становится охрана окружающей среды и так называемая индустрия отдыха. Характерно, что сейчас все чаще начинают раздаваться призывы к тому, чтобы в местных органах власти даже было предусмотрено должностное лицо, отвечающее за охрану окружающей среды. Разумеется, это ни в коей мере не означает, что остальные подразделения могут полностью устраниться от такой деятельности. В Германии, например, в целом контроль за состоянием окружающей среды и качеством жизни является функцией городского хозяйства. При определенных обстоятельствах, когда экологическая ситуация становится особенно тревожной или когда данный регион имеет особенно важное значение для всей экономики Германии, деньги на эти цели выделяются и землями, и центром.

Сегодня во всем мире отмечается тенденция роста на всех бюджетных уровнях расходов на природоохранные предприятия. Возможность самих местных органов, хотя и не столь значительна, но все же вполне достаточна, чтобы можно было говорить о проведении целенаправленной экологической политики. Особо надо остановиться на чрезвычайно строгой системе штрафов за нарушение экологических норм. Причем размер применяемых санкций настолько велик, что, если предпринимателю приходится платить штраф, это крайне болезненно сказывается на состоянии его финансов. Местные органы власти Германии сами активно участвуют в природоохранных мероприятиях и так называемой рекреационной индустрии, под которой понимается развитие сети парков, заповедников, зоопарков и просто скверов.

Хорошим примером в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов может служить и опыт США. Отдельные аспекты проблемы охраны окружающей среды с успехом решаются в США местными органами управления. Поскольку федеральное и штатное законодательство в основном лишают их прямых полномочий по регулированию природоохранных действий, местные органы используют полномочия, предоставляемые им законодательными актами в области зонирования, здравоохранения и охраны условий жизни граждан. В некоторых графствах США функции управления охраны окружающей среды приданы неспециализированным охранам: местного планирования, архитектуры и строительства, здравоохранения, коммунального хозяйства, транспорта, полиции и т.п. В других образованы специальные подразделения – департаменты охраны окружающей среды. Функции охраны окружающей среды по содержанию неодинаковы в разных графствах, муниципалитетах, тауншипах. В большинстве случаев внимание обращено на рациональное использование и охрану земель, вод, атмосферного воздушного благоустройства и борьбу с загрязнением территорий твердыми отходами. Также уделяется внимание охране растительного и животного мира, борьбе с шумом и т.д.

В графствах Хантердон и Мидлсекс штат Нью-Джерси для управления утилизацией твердых отходов образованы отдельные департаменты по твердым отходам. В графстве Мидлсекс действует Министерство здравоохранения, которое занимается охраной атмосферного воздуха, включая инспектирование, расследование аварийных ситуаций и т.д.

В некоторых графствах, муниципалитетах, тауншипах образованы органы экологического управления универсального профиля (например, Департамент по окружающей среде и планированию графства Эри при штате Нью-Йорк). В его компетенцию входят все вопросы природопользования и регулирования использования природных ресурсов на местном уровне.

Местные власти США приглашаются к разработке планов, программ и проектов в самой начальной стадии. Подготовительная работа заканчивается разработкой согласованного документа или системой документов, которые после утверждения приобретают характер и юридическую силу соглашения. Такие соглашения определяют цели и задачи, мероприятия и сроки их исполнения, кооперацию их кадров, финансовых и материальных ресурсов, источники финансирования, формы совершения работ, способы исполнения и т.д. Важным элементом федерально-штатного и местного взаимодействия управления в управлении охраной окружающей среды является финансовая помощь штатам на мероприятия природоохранительного характера.

В Дании «окружающая среда» стала независимой сферой деятельности, в которой задачи решаются Министерством окружающей среды, региональными (на уровне округа) и городскими властями. Последние два из упомянутых органа исполнительной власти несут ответственность за «ежедневное» управление окружающей средой. Окружные органы управления страны (в дальнейшем региональные власти) осуществляют функции планирования, контроля и разработки направлений деятельности в региональном масштабе, а муниципалитеты – на городском уровне. Региональные власти, например, разрабатывают планы по поддержанию качества воды в системах водоснабжения, озерах, водотоках, планы по использованию водосборной территории, размещение загрязняющих среду мероприятий и т.д. Муниципалитеты планируют размещение водоочистных сооружений, систем водоснабжения, сброс твердых отходов и пр.

Главная цель природоохранной политики Дании состоит в охране окружающей среды и предотвращении загрязнения воздуха, воды и земель, а также контроле за шумовым загрязнением.

Деятельность общества по охране окружающей среды базируется на следующих главных принципах:

оценка объекта и средств решения проблемы;

«загрязнитель» оплачивает природоохранные расходы.

Структура исполнения Закона об охране окружающей среды состоит из следующих действий:

картографирование и планирование;

выдача разрешений и согласований;

надзор и контроль.

Власти выполняют целый ряд функций главным образом по координации и планированию природоохранной деятельности. На основании материалов, разработанных и полученных от местных органов власти, региональные власти картографируют источники загрязнения и поля загрязнения на окрестных территориях и готовят подробный доклад о состоянии окружающей среды. Он ложится в основу для разработки планов, касающихся, например, улучшения качества окружающей среды, размещения предприятий и сброса отходов. Помимо этого муниципалитеты планируют районное теплоснабжение, объем сточных вод, водоснабжение, использование водотоков. Эти планы не должны противоречить принятым региональным планам, и на их основе должны проводиться все природоохранные мероприятия.

В приложении к Закону «Об охране окружающей среды» приведен перечень видов мероприятий, подлежащих предварительному согласованию. Согласовывающим органом, как правило, являются местные власти. Однако строительство или расширение технологически более сложных и экологически опасных предприятий и заводов согласовывается региональными властями, когда эти предприятия имеют спецводоспуск в реки, озера или море. Ни муниципальные, ни региональные власти не могут согласовывать документы предприятиям или заводам, по которым они ведут дела. В этих случаях согласование проводится другими местными властями.

Надзор и контроль за предприятиями, требующими природоохранных согласований, должны проводиться согласовывающей стороной. Помимо выполнения согласовывающих функций, региональные власти должны осуществлять надзор и контроль за экологическим управлением муниципалитетов.

Наиболее важными функциями муниципалитетов являются надзор и контроль за:

предпринимателями, для которых природоохранное согласование обязательно и которые наносят наименьший ущерб окружающей среде;

предприятиями, связанными правилами торговли (правила торговли предъявляют единые требования ко всем предприятиям с одинаковой направленностью деятельности, независимо от их места расположения и источников финансирования);

предприятиями, для которых согласование не обязательно (среди прочих сельскохозяйственные предприятия).

Эти функции надзора осуществляет технический отдел муниципалитета в сотрудничестве, конечно, с межмуниципальными подразделениями по контролю окружающей среды и пищевых продуктов, которые располагают необходимым лабораторным оборудованием и квалифицированным персоналом.

Система административного управления основывается на стремлении централизовать функции и поставить задачи там, где власти «смогли бы чувствовать, откуда дует ветер». Проблемы загрязнения в первую очередь обнаруживаются на местах. Городские власти наиболее «близко» стоят к экологическим проблемам, которые должны ими решаться, и знание ими местной коммуны считается важным фактором в деле гибкого и обоснованного управления окружающей среды.

Расходы на охрану окружающей среды в Дании составляют приблизительно 4% от всего бюджета страны, при этом основная часть (свыше 90%) этих денег поступает из городского бюджета. Расходы региональных и центральной властей составляют меньшую долю (3% и 6% соответственно). Основная часть муниципальных расходов идет на строительство и эксплуатацию различных очистных сооружений. Основным источником природоохранного финансирования в коммунально-городском секторе являются налоги и платы, а также плата пользователей.

В настоящее время объем полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды является очень незначительным и не учитывающим возможности отдельных крупных муниципальных образований. Хотя формально Закон об охране окружающей среды полномочия органов местного самоуправления и дифференцирует на несколько групп, в зависимости от типа муниципального образования: муниципальный район, городской округ, городское или сельское поселение.

Получается, что каждый муниципалитет сам определяет перечень природоохранных мероприятий, которые ему предстоит осуществлять, исходя из собственного понимания законодательства в области охраны окружающей среды, своих ресурсов, интересов, особенностей экологической ситуации в конкретном муниципальном образовании. Представляется, что такая практика как минимум не будет способствовать эффективной реализации указанных мероприятий, а может и породить нарушение прав и законных интересов как граждан, так и природопользователей.

Каким же способом можно оптимизировать полномочия органов местного самоуправления, чтобы сделать их эффективными, учитывающими существующие различия муниципалитетов?

Во-первых, необходимо определить на федеральном и региональном уровнях перечень природоохранных мероприятий, чтобы унифицировать перечень таких мероприятий, установить рамки деятельности органов местного самоуправления.

Во-вторых, необходимо разработать механизм, при котором органы местного самоуправления смогут получать дополнительные полномочия в области охраны окружающей среды. Смысл предлагаемого механизма заключается в следующем.

Все муниципалитеты наделяются унифицированным набором полномочий: в области обращения с отходами и проведения минимального перечня природоохранных полномочий. Если крупный муниципалитет хочет получить дополнительные полномочия, например, по экологическому мониторингу, экологическому контролю и учету негативного воздействия, экологической паспортизации, то он обращается к субъекту Российской Федерации и по установленной процедуре доказывает возможность исполнения соответствующих полномочий.

Субъект Российской Федерации, рассмотрев представленные материалы и согласившись с имеющейся у муниципалитета возможностью реализации дополнительных полномочий в области охраны окружающей среды, принимает решение о возможности осуществления муниципалитетом дополнительных полномочий. Важно отметить, что в данном случае речь идет не о делегировании осуществления части полномочий субъектами Российской Федерации муниципальным образованиям, которое осуществляется на основе финансирования из бюджета субъекта Российской Федерации. Муниципалитеты будут осуществлять «дополнительные» полномочия за счет средств местного бюджета.

Если же муниципалитет в дальнейшем не сможет эффективно реализовывать новые полномочия, то субъект Российской Федерации сможет отменить свое решение о возможности осуществления муниципалитетом дополнительных полномочий.

Реализация предложенного механизма потребует внесения изменений не только в экологическое законодательство, но и в законодательство об общих принципах организации местного самоуправления. Тем не менее, как представляется, только он позволит, с одной стороны, дать дополнительные полномочия в экологической сфере тем муниципалитетам, которые стремятся улучшить экологическую ситуацию на своей территории и имеют для этого необходимые ресурсы и возможности, а с другой – не взвалит на все без исключения муниципальные образования непосильные для реализации полномочия.

Таким образом, на основе проведенного анализа полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды можно сделать вывод, что основным недостатком правового регулирования в области охраны окружающей среды на местном уровне является отсутствие гибкости, полная унификация полномочий, хотя муниципальные образования отличаются друг от друга количеством жителей, территорией, финансовыми возможностями, экологической ситуацией. Указанные различия обусловливают необходимость, с одной стороны, дифференциации полномочий, а с другой – более гибкого подхода к наделению полномочиями органов местного самоуправления.

Итак, охрана окружающей среды не является задачей только одного государства. Это также обязанность общества, каждого из нас. Не случайно в ст. 58 Конституции РФ установлено, что каждый обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Данное понимание имеется и у законодателя. В ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» установлено, что охрана окружающей среды является деятельностью органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц.

Вряд ли подлежит сомнению, что без согласованного участия государства и муниципальных образований в природоохранной деятельности достичь целей сбалансированного решения социально-экономических задач, сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, как установлено в Законе об охране окружающей среды, не получится.

Если говорить о возможностях местного управления по защите окружающей среды и охране здоровья населения, то пример самой России, многовековой опыт разных стран подтвердили, что развитая система местной власти во многом может способствовать поддержанию качества и рациональному использованию природных ресурсов в пределах населенных пунктов. Этот механизм действительно является объективным, сдерживающим фактором стремления некоторых регионов к захламлению своей территории и бесконтрольному разбазариванию природного достояния.