Вопрос о самом существовании административной ответственности организаций в сравнительно недавнем прошлом был дискуссионным среди специалистов по административному праву. Споры были вызваны принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» от 21 июня 1961 года, введенного в действие с 1 января 1962 года,[1] который отменил наложение штрафов в административном порядке на предприятия, учреждения и организации, а также запретил отнесения наложенных на должностных лиц штрафов за счет учреждений, предприятий и организаций в целях персонификации административной ответственности должностных лиц соответствующих предприятий, учреждений и организаций. Но приведенные положения вышеназванного Указа не являются достаточными основаниями для вывода о том, что административная ответственность юридических лиц перестала существовать, поскольку они не нашли последующей реализации в действующем законодательстве.

Несмотря на предписания Указа от 21 июня 1961 года предприятия и организации и после его вступления в силу подвергались штрафам в административном порядке, причем их наложение прямо предусматривалось некоторыми нормативными актами. Например, в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР «Об участии колхозов, совхозов, промышленных, транспортных, строительных и других предприятий и хозяйственных организаций в строительстве, реконструкции, ремонте и содержании автомобильных дорог» от 7 апреля 1967 года (в редакции от 18 июля 1980 года)[2] на юридических лиц налагались административные штрафы за нарушение обязанностей по участию в дорожном строительстве. Кроме того, виды административных взысканий, применяемых к юридическим лицам, не ограничивались штрафом, и существование административной ответственности юридических лиц, в том числе и в виде штрафа, было признано на законодательном уровне Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке введения в действие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях» от 19 февраля 1981 года.[3]

Более того, в связи с процессом приватизации и появлением частного сектора в производственной и непроизводственной отраслях российской экономики возникла настоятельная необходимость в сосредоточении в руках государства определенных механизмов административно – правового воздействия на хозяйствующие субъекты, которые перестали находиться в непосредственном государственном ведении и подчинении. Было принято много законодательных актов, устанавливающих административную ответственность юридических лиц.

Следует отметить, что многие европейские страны, встав перед проблемой резкого роста правонарушений, совершаемых корпорациями и иными юридическими лицами, давно пошли по пути ведения института ответственности за совершение административных правонарушений. Административная ответственность юридических лиц, причем кодифицированными актами, введена в Германии, Италии и Португалии. Широкое применение института административной ответственности юридических лиц в законодательстве зарубежных государств свидетельствует о значимости, действенности и эффективности этой меры государственного принуждения. «Анализ законодательства зарубежных государств показывает, что в основном ответственность юридических лиц устанавливается за административные правонарушения в области хозяйственной деятельности, финансового, налогового и природоохранительного законодательства».[4]

Необходимость и возможность привлечения юридических лиц к административной ответственности обуславливается следующими моментами.

Во – первых, участниками правовых отношений являются юридические лица (а не отдельные должностные лица этого юридического лица), а значит именно на юридические лица возлагаются определенные обязательства, за нарушение которых наступает административная ответственность.

Во – вторых, характерное для современной хозяйственной жизни разделение труда сказывается при совершении юридическими лицами правонарушений. У отдельного члена сообщества не возникает осознания неправомерной направленности конкретного, выполняемого им поведенческого акта, так как он не представляет себе, да и не может представить, что участвует в неправомерном деянии. Кроме того, отдельный соучастник правонарушения в этой ситуации зачастую не выполняет полного состава правонарушения.

В – третьих, зачастую невозможно установить конкретное лицо, которое непосредственно совершило правонарушение. Дело в том, что руководство предприятия и управленческий персонал просто перекладывают вину друг на друга.

В – четвертых, для правонарушений юридических лиц характерным является то, что вынесение только индивидуального наказания в отношении правонарушающего члена сообщества оказывает на само юридическое лицо недостаточное превентивное действие. Причиняемый правонарушениями юридических лиц значительный ущерб и получаемая хозяйственная выгода несопоставимы с размером индивидуального наказания, который, как правило, незначителен и должен учитывать их имущественное положение. При этом из поля зрения как бы выпадает то, что юридическое лицо, извлекающее всю выгоду из этого, остается вне досягаемости закона.

Кроме того, нередко цель взыскания не достигает результата еще и потому, что сообщество выдвигает подставных лиц. Тот же, кто действительно должен был бы нести ответственность, не видит резона предотвращать аналогичные правонарушения и впредь.

В – пятых, с расширением возможностей экономического стимулирования, возрастанием коллективной заинтересованности, должна усиливаться и коллективная ответственность за строгое соблюдение административно – правовых обязанностей. Признавая юридическое лицо самостоятельным субъектом административной ответственности. Возникает проблема соотношения административной ответственности юридических лиц с ответственностью уполномоченных должностных лиц в административном порядке. Е.В. Овчарова отмечает, что если к совершению юридическим лицом административного правонарушения приводят действия или бездействия конкретных должностных лиц, то в такой ситуации встает вопрос об ответственности этих лиц.[5] Кроме того, в специально предусмотренных законодательством случаях деяниях должностного лица также образуют состав административного правонарушения, то есть в конкретной ситуации могут существовать два правонарушителя – юридическое лицо и должностное лицо. В других случаях должностные лица могут привлекаться к дисциплинарной ответственности, так как налицо нарушение ими служебных обязанностей.

В статье 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях нашло отражение следующее положение: административное взыскание на юридическое лицо не освобождает от ответственности за данное правонарушение физическое лицо, равно как привлечение к административной ответственности физического лица не освобождает от ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.[6]

Административная ответственность юридических лиц является составной частью института административной ответственности, который в свою очередь соотносится с понятием «административное принуждение» как часть и целое. В числе признаков, свойств, оснований наступления административной ответственности юридических лиц можно выделить следующие: во – первых, такая ответственность всегда связана с государственным административным принуждением; во –вторых, административная ответственность юридических лиц охватывает все правоотношения, независимо от отраслевой принадлежности, в которых находит свое выражение административно – правовой метод правового регулирования общественных отношений; в – третьих, единым и единственным основанием административной ответственности юридических лиц является совершение ими административного правонарушения – общественно опасного, противоправного, виновного, наказуемого деяния.

Под административной ответственности юридических лиц следует понимать применение к ним части мер административного принуждения, непосредственно связанных с административным правонарушением, а именно: административных взысканий, преследующих цели как наказания правонарушителя за противоправное деяние, так и обеспечение выполнения данным юридическим лицом своих обязанностей и требований государственных органов, а также обязанность юридического лица претерпеть меру административного взыскания.

Основанием административной ответственности юридических лиц является административное правонарушение, то есть запрещенное правом деяние юридического лица.

Понятие административного правонарушения физического лица дано в статье 2.1 КоАП, данное нормативное понятие административного проступка применимо к нарушениям, совершаемым юридическими лицами, с учетом определенных оговорок, касающихся субъективной стороны административных правонарушений юридических лиц.

Объект административного правонарушения – это общественные отношения, на которые административный проступок посягает и которые защищаются мерами административной ответственности.

Объективная сторона административного правонарушения юридического лица – это противоправное действие или бездействие юридического лица, направленное на объект правонарушения, вред, причиненный правонарушением, и причинная связь между противоправным поведением и наступившим вредом. Административные проступки юридических лиц обычно носят длящийся характер.

Субъектами административных правонарушений могут быть как коммерческие, так и некоммерческие организации, как государственные, так и негосударственные юридические лица.

Говоря о субъективной стороне административных правонарушений юридических лиц, надо подчеркнуть, что административная ответственность наступает только при наличии вины юридического лица, совершившего административно – противоправное деяние, за исключением специально предусмотренных законом случаев объективной (безвиновной) административной ответственности организаций.

Применительно к физическим лицам в понятии административного правонарушения, данном в части 1 статьи 2.1 КоАП, вина физического лица в совершении административного проступка рассматривается в форме умысла или неосторожности. Но сущность вины физических и юридических лиц различна. Психологические характеристики типа «субъективное отношение», «умысел», «неосторожность» представляются непригодными для установления виновности юридического лица в совершении проступка. При определении понятия вины юридического лица в административном правонарушении целесообразно за основу взять положение о «вине организации», сформулированное Б.И. Пугинским: вина юридического лица в совершении административного правонарушения понимается как не приложение юридическим лицом допускаемых и требуемых законодательством усилий для выполнения возложенных на него обязанностей, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, а также как не использование предоставленных прав и возможностей для устранения причин административного правонарушения.[7]

В нормативных актах, регламентирующих административную ответственность юридических лиц, как правило, не предусматривается необходимость учета степени вины юридического лица, исходя из того, что само совершение административного правонарушения юридическим лицом предполагает наличие его вины. Это оправдано, когда характер административного правонарушения, безусловно, подразумевает наличие вины юридического лица. Например, составы административных правонарушений в сфере таможенного дела сформулированы в Таможенном Кодексе РФ таким образом, что нарушения таможенных правил могут быть совершены лишь виновно. Но там, где невыполнение юридическим лицом своих обязанностей может быть следствием независящих от него причин, следует принять положения о необходимости учета вины юридического лица или обстоятельств, свидетельствующих о ее отсутствии. Примером такого рода правонарушений являются экологические правонарушения. Так, в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда РФ « О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»[8] от 21 октября 1993 года дано разъяснение о том, что при разрешении споров, вытекающих из административно–правовых отношений, арбитражным судам необходимо проверять, не является ли экологическое правонарушение результатом ненадлежащей деятельности нескольких организаций (отсутствие контроля со стороны природопользователя за эксплуатацией оборудования, сооружений, установок, ошибки в проекте изыскателей, неточности при проектировании объектов экологической защиты, некачественное выполнение работ по строительству очистных сооружений и тому подобное). Если в случае административного правонарушения будет установлено, что вред причинен несколькими предприятиями, организациями, учреждениями, арбитражный суд должен определить размер ответственности каждому причинителю вреда, в том числе изыскательской, проектной, строительной организации, с учетом степени его вины. В законодательном определении административного правонарушения юридического лица, содержащемся в Кодексе РФ об административных правонарушениях закреплен принцип вины юридического лица в совершении административного правонарушения как обязательное условие привлечения его к административной ответственности.

Анализ комплекса мер, связанных с административной ответственностью юридических лиц, позволяет сделать некоторые выводы. Все меры административной ответственности юридических лиц можно подразделит на три группы: 1) меры морально–правового характера в форме предупреждения; 2) меры имущественно–правового характера в форме штрафа, административного ареста имущества юридического лица, возмездного изъятия, конфискации и взыскания стоимости предметов, явившихся орудиями совершения или непосредственными объектами правонарушения; 3)меры организационно–правового характера, направленные на ограничение деятельности юридических лиц, а именно: лишение их отдельных полномочий или специального права, - могут применяться в форме отзыва лицензии, а также ликвидация юридического лица. «Причем надо иметь в виду, что отнесение той или иной санкции к соответствующей группе зависит от ближайшего объекта, на который она направлена, хотя последствия ее применения могут иметь и иное содержание»,[9]- справедливо отметил В.И. Дымченко. Так, отзыв лицензии, который представляет собой лишение специального права, может повлечь имущественные потери для юридического лица, но основное содержание этой меры состоит в воздействии на деятельность организации, а не на ее имущественные интересы, и поэтому названная санкция относится к мерам административной ответственности организационно – правового характера.

Предупреждение, административный штраф, административный арест имущества юридического лица могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных взысканий, а взыскание стоимости, возмездное изъятие и конфискацию предметов, явившихся орудиями совершения или непосредственными объектами административного правонарушения, следует устанавливать и применять только в качестве дополнительных взысканий.

Лишение специального права, предоставленного на основании специального разрешения (лицензии), за одни правонарушения (например, в области строительства) применяется как основное взыскание, а за другие (например, за нарушение таможенных правил) – как дополнительное.

За одно административное правонарушение на юридическое лицо может быть наложено основное либо основное и дополнительное административное взыскание.

Меры административной ответственности в отношении юридических лиц применяются в административном порядке и в судебном порядке, но во втором случае все реже и реже, чем в первом, и, как правило, по инициативе уполномоченных органов исполнительной власти. В административном порядке выносятся предупреждения, налагаются штрафы, производится взыскание стоимости предметов, явившихся орудиями совершения или непосредственными объектами правонарушения, и лишение организации специального права. В судебном порядке производится наложение штрафа, конфискация и лишение специального права. Например, в пункте 7 статьи 114 Налогового Кодекса РФ сказано, что налоговые санкции взыскиваются с налогоплательщика только в судебном порядке. Так, в Арбитражном Суде Алтайского края в 2001 году по искам налоговых органов было рассмотрено 189 дел о взыскании штрафов с юридических лиц. Из них 142 удовлетворено, а в удовлетворении иска отказано в 24 случаях. Удовлетворено 5 исков о взыскании штрафов за нарушение закона «Об охране окружающей среды». По делам о взыскании штрафов за нарушения законодательства о лесопользовании и недропользовании удовлетворено 25 исковых заявлений, а водном случае в удовлетворении иска отказано.

В Кодексе РФ об административных правонарушениях нашло отражение положение о том, что, взыскание стоимости предметов, явившихся орудиями совершения или непосредственными объектами правонарушения, назначается судьей, поскольку согласно пункту 3 статьи 35 Конституции РФ 1993 года никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.

Рассматривая производство по делам об административных правонарушениях, где субъектом ответственности являются юридические лица, Л.Л. Попов и Ю.Ю. Колесниченко выделяют следующие характерные черты:

1)единый порядок производства по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами, отсутствует, но в целом такое производство базируется на нормативной основе, состоящей из трех кодифицированных нормативных актов: Таможенного кодекса, Налогового кодекса, Кодекса об административных правонарушениях;

2)ввиду того, что единообразного порядка осуществления производства по делам об административных правонарушениях в настоящее время нет, существуют ведомственные нормативные акты, самостоятельно решающие процессуальные вопросы по тем видам правонарушений, по которым эти ведомства полномочны применять административные взыскания, например, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и ее региональные отделения;

3)в субъектах Федерации формируется свой (отличный от общефедерального) порядок производства по правонарушениям в области городского благоустройства, общественного питания, торговли и других сфер, ответственность за которые установлена законодательными актами конкретных субъектов;

4)в законодательстве прослеживается тенденция – стремление законодателя сделать исполнение решений, связанных с административными имущественными санкциями и выплатой денежных штрафов, с одной стороны, единым для всех органов, а с другой – вневедомственным, осуществляемым на основе законодательных актов.[10]

К особенностям производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц также относится то, что юридическое лицо непосредственно участвовать в процессе рассмотрения дела не может, следовательно, эта обязанность ложится на его законных представителей. Законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, представляющее в соответствии с законом или учредительными документами юридическое лицо. Полномочия законного представителя должны подтверждаться документами, удостоверяющими его служебное положение. В случае уклонения от явки по вызову судьи суда общей юрисдикции, в производстве которого находится дело, данный представитель может быть подвергнут приводу на основании определения судьи, рассматривающего дело об административном правонарушении. В качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в отношении юридического лица (в отличие от физического) может быть применен арест товаров, транспортных средств и иного, принадлежащего ему имущества. Эти положения предусмотрены Кодексом РФ об административных правонарушениях.[11]

При рассмотрении проблем административной ответственности юридических лиц необходимо также учитывать постановления и определения Конституционного Суда РФ, в которых раскрывается природа этого правового явления.

Так, в определении Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 года по жалобам граждан А.И. Косика и Т.Ш. Кенчхадзе на нарушение их конституционных прав положениями абзаца статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации « О применении контрольно – кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением»[12] даются следующие разъяснения.

К административной ответственности за неприменение контрольно – кассовых машин при ведении денежных расчетов с населением привлекаются не продавец, а предприятие, поскольку продавец в данном случае вступает в правоотношение с покупателем от имени предприятия, то есть стороной в договоре о купле – продаже является именно предприятие. Соответственно и в налоговом правоотношении, возникающим по поводу предпринимательской деятельности, стороной выступает не продавец, а предприятие. Поэтому и такую публично – правовую ответственность, как административная ответственность за нарушение правил применения контрольно – кассовых машин при осуществлении расчетов с покупателями, государство вправе возложить именно на предприятие, что не препятствует последнему в установленном законом порядке предъявлять требования о возмещении ущерба, нанесенного ему по вине работника.

Поскольку нарушение правил применения контрольно – кассовых машин относится к административным правонарушениям, производство по таким делам, по смыслу статьи 118 (часть 2) Конституции РФ, осуществляется судом или иным органом, обладающим административной юрисдикцией, на основе процессуального законодательства, применяемого при рассмотрении дел, возникающих из административных правонарушений.

При этом Конституционный Суд подчеркивает, что при наложении штрафов подлежит доказыванию как сам факт совершения правонарушения, так степень вины правонарушителя. Ответственность предприятия наступает при наличии его вины, в том числе, если им не обеспечено выполнение правил применения контрольно-кассовых машин соответствующими физическими лицами (конкретными работниками), действующими от имени предприятия при расчете с покупателями на основании гражданского законодательства. Также вина юридического лица проявляется в виновном действии (бездействии) соответствующих лиц, действующих от имени предприятия и допустивших неприменение контрольно-кассовых машин.

Представляет интерес Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998года № 14-п по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Российской Федерации «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением»[13] Конституционный Суд РФ, помимо прочего, высказал мнение о конституционности взыскания административных штрафов с юридических лиц в бесспорном порядке.

Налоговый орган на основании полномочий, представленных законом, вправе принять решение о взыскании штрафа с юридического лица. Это решение в соответствии с Конституцией РФ может быть в установленном порядке обжаловано юридическим лицом в вышестоящий налоговый орган и (или) в суд. В случае такого обжалования взыскание штрафа не может производиться в бесспорном порядке, а должно быть приостановлено до выяснения судом решения по жалобе налогоплательщика. Таким образом, бесспорный порядок взыскания штрафов, в случае несогласия юридического лица с решением налогового органа, является превышением конституционно допустимого ограничения права, закрепленного в статье 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Поэтому взыскание штрафов с юридических лиц не может осуществляться в бесспорном порядке без их согласия.

Что касается принудительного взыскания штрафных санкций, то в некоторых законодательных актах, устанавливающих административную ответственность юридических лиц, отсутствуют нормы, предусматривающие принудительное взыскание. Принудительное взыскание штрафов возможно только путем обращения в арбитражный суд. Это приводит к тому, что в случае неуплаты штрафов в добровольном порядке предписания соответствующих органов административной юрисдикции не исполняется, так как бесспорный порядок взыскания штрафов возможен только по согласию юридического лица. В нормативных актах, предусматривающих административную ответственность юридических лиц, механизма принудительного взыскания штрафов нет, а принудительное взыскание через арбитражные суды возможно лишь при наличии у органа власти и управления установленного законодательными актами права на такое обращение.

Одним из выходов в сложившейся ситуации, - как считают В. Панкратов и Т. Гусева[14], - является законодательное закрепление за органами административной юрисдикции возможности обращения в суд с иском о принудительном взыскании штрафа.

В процедуре применения мер административной ответственности к юридическим лицам, как и в порядке обжалования решений, нет единообразия. Как правило, эти процедуры установлены подзаконными актами тех ведомств, к чьей юрисдикции отнесено рассмотрение данного вида правонарушений. Огромен разброс размеров штрафных санкций, накладываемых на юридических лиц. По существу эти санкции сейчас вообще не имеют никаких законодательно установленных границ. Есть и существенные различия в способах исчисления штрафов (минимальные размеры оплаты труда, твердые суммы в рублях, стоимость товара и транспортных средств, сумма неуплаченного таможенного платежа и т.д.).

В связи с этим в области применения штрафных санкций к юридическим лицам возник ряд коллизий и пробелов. Часть 1 статьи 4 Закона «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства»[15] установила, что штраф вносится в соответствующие бюджеты в десятидневный срок со дня вынесения постановления о наложении штрафа. По истечении этого срока он взыскивается с расчетного счета предприятия в бесспорном порядке налоговой службой. В большинстве же законов, устанавливающих административную ответственность юридических лиц, механизма принудительного взыскания штрафов нет.

[1] См.: Ведомости ВерховногоСовета СССР. 1961.№35. Ст.368.

[2] См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1980. №30. Ст.993.

[3] См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1981.№8.Ст.178.

[4] Цит. По: Антонова В.П. Административное право и административный прцесс: старые и новые проблемы. (По материалам «Лазаревских чтений»).// Государство и право.1998. №8. С.5-33.

[5] Овчарова Е.В. Материально – правовые проблемы административной ответственности юридических лиц (к проекту КоАП РФ).// Государство и право. 1998. №7. С. 14-19.

[6] Иванов Л.И. Административная ответственность юридических лиц.// Закон. 1998. №9 С.90.

[7] Пугинский Б.И. Применение принципа вины при регулировании хозяйственной деятельности.// Советское государство и право. 1979.№10.С.63-7-.

[8] Консультант плюс. Версия проф.: Справ. – прав. Система.

[9] Дымченко В.И. Административная ответственность организаций и предприятий. Владивосток. 1985. С.21.

[10] Цит. По:Антонова В.П. Административная ответственность и проблемы административного права (Четвертые «Лазаревские чтения»).// Государство и право. 2000. №10.С.13-32.

[11] Российская газета.2001.17 января.№10.

[12] Сборник законодательства РФ. 2001. №10

[13] Российская газета. 2001.17 января. № 10.

[14] Панкратов В., Гусева Т. Проблемы административной ответственности в сфере налогообложения и предпринимательства.// Законность. 1999.№ 11.С.43-46.

[15] Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993.№ 2. С.58.