Исследование института использования лесов целесообразно начать с рассмотрения вопроса о понятии леса. Для того чтобы определить, насколько удачно понятие леса, содержащееся в ЛК РФ, необходимо рассмотреть понятие леса, содержавшееся в ранее действовавшем законодательстве и доктрине лесного права.

Лес является одним из основных понятий лесного права. Об этом свидетельствует то, что основополагающий акт лесного законодательства – ЛК РФ 1997 г. – начинался с преамбулы, в которой давалось следующее определение леса: «регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение». Данное понимание леса можно рассматривать как определение леса в качестве экосистемы.

Понятие леса является базовым, основным для правовой охраны лесов и лесного законодательства.[1]

Понятие леса трактовалось по-разному в различные периоды развития лесного права. Профессор Р.К. Гусев пришел к выводу, что «юридическое понятие «лес» может быть представлено как совокупность произрастающих на земле древесно-кустарниковых организмов, отвечающая определенным количественным и качественным лесотехническим требованиям и признанная лесом в установленном порядке».[2]

Схожее мнение по определению леса высказывается и в современной литературе. Например, А.И. Бадаев определял лес как «совокупность древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях, зарегистрированных в земельном и лесном кадастрах, как площадь, покрытая лесом».[3]

Особой точки зрения придерживался Б.В. Ерофеев, который считал, что юридическое понятие леса связано с формированием понятия лесного фонда России.[4]

Следует отметить, что в биологии и экологии понятия леса схожи. Так, в современном экологическом словаре лес определяется как природный комплекс, в сообществах которого преобладают деревья одного или многих видов, растущие близко друг от друга и образующие более или менее сомкнутый древостой.[5] В биологическом словаре лес также рассматривается как природный комплекс, в составе которого преобладают деревья одного или многих видов, образующие более или менее сомкнутый древостой. [6]В обоих определениях лесом признается природный комплекс, в них проявляется комплексный экосистемный подход к лесу. По сути, данные определения одинаковы.

Интересно, что в лесоведении современные авторы рассматривают леса в качестве экосистемы в рамках так называемого широкого подхода, что, например, получило отражение в ГОСТ-56-108-98 «Лесоводство. Термины и определения»: «Лес – это целостная совокупность лесных, древесных и иных растений, земли, животных, микроорганизмов и других природных компонентов, находящихся во взаимосвязи с внутренней и внешней средой». Данное определение включено в большинство учебников по лесоведению и лесоводству, при этом авторы не пытаются его критиковать.[7]

Правовое понятие леса еще и потому должно основываться на лесоведческом понимании леса, что в лесном законодательстве закрепляются фактически лесоведческие принципы лесопользования и управления лесами: использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов; обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удостоверения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах и др. (ч. 2, 3 ст. 1 ЛК РФ). Роль принципов как ведущих начал в законодательстве сложно переоценить.

В действующем ЛК РФ понятие леса предусмотрено ст. 5: использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. Можно согласиться с точкой зрения, распространенной среди современных ученых, что оно не является удачным.[8] Лес в настоящее время рассматривается в законодательстве не только как экологическая система, но и как природный ресурс. Следует обратить внимание на союз «или» в нормативном определении леса. То есть получается, что лес теперь не может выступать экологической системой и природным ресурсом одновременно, с чем вряд ли можно согласиться.

Таким образом, в результате сравнения действующего ЛК РФ с Лесным кодексом РФ 1997 г. можно прийти к выводу, что в Лесном кодексе РФ 1997 г. содержалось более удачное понятие леса. Оно обязывало осуществлять лесопользование с учетом его важного экологического, экономического и социального значения. К тому же кодекс 1997 г. был проверен на предмет соответствия Конституции РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации»). Новый ЛК РФ уже не признает за лесами важное значение в нормативном определении леса. Понятие в законодательстве должны соответствовать реальной действительности. Предыдущее понятие леса основывалось на научном определении леса, последних достижениях современной науки. При закреплении современного понятия леса существует реальная угроза уничтожения лесов.

Отсутствие в ЛК РФ правовых признаков леса является серьезным недостатком и порождает крупную правовую проблему, в частности вопрос, какую совокупность растительных организмов считать лесом, поскольку согласно ст. 6 ЛК РФ леса могут располагаться не только на землях лесного фонда, но и на землях иных категорий, что обуславливает необходимость распространения на них специального правового режима. ЛК РФ не дает представления о том, включается ли древесно-кустарниковая растительность, растущая не на землях лесного фонда, в состав лесов.[9]

Тем не менее, важным признаком леса является неразрывная связь растительности с землей. Лес, если его отделить от земли, уже не будет лесом.

Из анализа текста ЛК РФ явно видно, что существует и иное значение леса, которое ему придает законодатель: лесной участок. Это является новой тенденцией законодательства, которая стала вырисовываться после принятия ЛК РФ в декабре 2006 г.

Зачастую в ЛК РФ понятие леса подменяется понятием лесного участка. Так, п. 13 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ предусматривает такой вид использования лесов, как строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов. Совершенно очевидно, что в данном случае не используются природные полезные свойства, а происходит его полное уничтожение на участках, предназначенных для прокладки ЛЭП, и др.

Использование лесов осуществляется на основе принципов лесного законодательства, сформулированных в ст. 1 ЛК РФ, среди которых нет такого, на основе которого можно было бы под видом осуществления лесопользования уничтожать леса. Для строительства объектов используется лишь земельная поверхность, занимаемая лесами. Поэтому в данном случае было бы корректно говорить об использовании для строительства земель лесного фонда (либо лесных участков), а не лесов. Данная подмена понятий представляется совершенно недопустимой, поскольку содержит в себе возможность практически неограниченной вырубки лесов. Иными словами, леса могут превратиться в то, что под ними понимает законодатель: в лесные участки без древесно-кустарниковой растительности.

Экологи обращают внимание на то, что «благодаря» нормам ЛК РФ расширяются возможности бесконтрольного строительства и размещения различных объектов на лесных территориях.[10] Как представляется, законодатель пошел по неверному пути. Определение леса согласно ряду статей ЛК РФ (ст. 43-46 ЛК РФ) не согласуется с нормативным определением леса в ст. 5 ЛК РФ («Понятие леса»). Под лесом законодатель зачастую понимает любой лесной участок, т.е. понятие леса подменяется понятием лесного участка. Под лесом необходимо понимать именно лес – совокупность древесно-кустарниковой растительности, произрастающей на земельной поверхности. Подмена понятий может повлечь самые пагубные последствия для леса.

Фактически в настоящее время понятие леса в качестве объекта гражданских прав самостоятельного значения не имеет, оно заменено понятием лесного участка. Развивая данную тенденцию, Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» исключил из п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса РФ (далее ГК РФ) леса в качестве объектов недвижимости и объекта права собственности. Теперь понятие леса в качестве объекта недвижимости и объекта права собственности заменено понятием земельного участка, на котором произрастает лес.

Итак, как показывает анализ статьей ЛК РФ, законодателем лес рассматривается как экосистема, природный ресурс и как лесной (земельный) участок. При этом явно заметно несоответствие между этими значениями понятие леса.

Понятие лесного участка содержится в ст. 7 ЛК РФ, в соответствии с которой лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со ст. ст. 67, 69, 92 ЛК РФ. Лесное законодательство связывает понятие лесного участка с проведением на нем лесоустройства (ст. 67 ЛК РФ). Данное обстоятельство обуславливает специфику лесного участка по сравнению с земельным участком. Статья 67 ЛК РФ определяет общие начала проведения лесоустройства. Согласно ей, а также ч. 3 ст. 23 ЛК РФ лесоустройство проводится на землях лесного фонда, а также на землях обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых природных территорий при условии, что на них расположены леса. Следовательно, можно сделать вывод, что лесные участки признаются в качестве таковых только на перечисленных категориях земель.

В науке существует мнение, что понятие «лесной участок» полностью тождественно понятию «земельный участок».[11]

Формально лесной участок можно рассматривать как земельный участок. Однако здесь необходимо обратить внимание на специфику лесного участка. Земельный участок делает лесным определения совокупность древесно-кустарниковой растительности, произрастающая на нем. Лесной участок обладает особыми свойствами в полной мере благодаря специальным свойствам древесно-кустарниковой растительности. Именно наличие лесов позволило выделить лесные участки в составе земель лесного фонда. Иными словами, понятие лесного участка неразрывно связанно с природными свойствами лесов. Поэтому необходимо признать наличие особенностей у лесного участка по сравнению с земельным участком.

Специфика лесных участков по сравнению с земельными участками призвана Верховным Судом РФ. Он установил, что «правовая природа этих участков не тождественна. Лесные участки являются самостоятельными природными объектами, имеющими специальный правовой режим, определяемый лесным законодательством, ввиду жизненно важной многофункциональной роли лесов и их значимости для общества в целом».[12]

Рассмотрев понятие леса и лесного участка, перейдем к исследованию понятия «использования лесов», которое является одним из основных понятий в ЛК РФ. Законодатель отказался от применения терминов «право лесопользования», «лесопользование», которые употреблялись в Лесном кодексе РФ 1997 г. Следует определить значение понятия «использование лесов» и степень соотношения его с понятием «лесопользование», которое традиционно для науки лесного права.

В ЛК РФ применяется термин «использование лесов», который на первый взгляд совпадает по своему значению с термином «лесопользование». Например, А.В. Мазуров в комментарии к новому ЛК РФ использует понятия «виды использования лесов» и «виды лесопользования» как синонимы.[13] В качестве аргумента к данному тезису можно привести выводы, следующие из сравнения ЛК РФ (2006 г.) и Лесного кодекса РФ 1997 г.: значительная часть видов использования лесов (ст. 25 ЛК РФ) является видами лесопользования, которые были предусмотрены ст. 80 Лесного кодекса РФ 1997 г. Таким образом, часть видов использования лесов является видами лесопользования, поэтому следует исследовать проблему понятия «использование лесов» подробнее.

Ученые определяли понятие лесопользования следующем образом: «под правом пользования лесами следует понимать обеспеченную законом возможность их хозяйственной эксплуатации и извлечения из них полезных свойств и доходов».[14] Можно привести и другое определение лесопользования. Как писала Г.Н. Полянская, «лесопользованием… следует признать извлечение материальных и нематериальных благ («невесомых полезностей» - по лесохозяйственной терминологии), которые приносит лес как особый природный объект». Именно поэтому законодатель говорит о лесных пользованиях, а не о пользованиях в лесу.[15]

Таким образом, право лесопользования можно определить как субъективное право на извлечение полезных свойств леса как природного объекта. Сущность лесопользования заключается в использовании полезных природных свойств лесов, а не в использовании земельной поверхности, занимаемой лесами.

Виды лесопользования сами по себе представляют собой различные направления использования «полезностей» леса как природного объекта и как природного ресурса.[16] При осуществлении лесопользования земельной поверхности принадлежит второстепенная роль.

Далеко не все виды использования лесов согласно ЛК РФ являются видами лесопользования. Совершенно ясно, что, например, разработка месторождений полезных ископаемых не имеет никакого отношения к использованию полезных природных свойств лесов как природного объекта и ресурса. Наоборот, при разработке полезных ископаемых зачастую происходит уничтожение лесов.

К видам лесопользования следует относить те виды деятельности, осуществление которых непосредственно связано с извлечением полезных свойств лесных ресурсов.

Итак, к видам лесопользования исходя из анализа ст. 25 и других статей ЛК РФ можно отнести следующие виды использования лесов: заготовка древесины; заготовка живицы; заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов; заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений; ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты; осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности; осуществление рекреационной деятельности; создание лесных плантаций и их эксплуатация.

Указанный перечень видов использования лесов по своему характеру практически совпадает с перечнем видов лесопользования, который был закреплен ст. 80 Лесного кодекса РФ 1997 г., несмотря на то, что названия некоторых видов использования лесов изменились. Главное, что виды использования лесов (п. п. 1-9 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ) являются видами лесопользования, поскольку они содержат в себе признаки деятельности по лесопользованию.

Ряд видов использования лесов согласно ЛК РФ являются фактически видами землепользования: например, ведение сельского хозяйства; строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных, лекарственных растений и др.[17] Поэтому их сложно признать видами лесопользования. Лесопользование – это, прежде всего, использование полезных свойств леса как природного объекта. При вышеуказанных видах деятельности происходит уничтожение лесов ввиду осуществления строительной деятельности.

Таким образом, все виды использования лесов по своему характеру следует классифицировать на виды лесопользования и виды землепользования. В основу классификации был положен такой критерий, как способность леса выступать в качестве экосистемы с преобладающий в ней ролью древесно-кустарниковой растительности. Те же виды использования лесов, при которых происходит их частичное уничтожение без проведения лесовосстановительных работ, не следует относить к лесопользованию.

Большое значение при использовании лесов имеет соблюдение основных принципов лесного законодательства, исчерпывающий перечень которых изложен в ст. 1 ЛК РФ.

Использование лесов должно быть рациональным. Это означает необходимость их охраны. Рациональное использование природных ресурсов означает сохранение качества окружающей природной среды и природных ресурсов, с одной стороны, и достижения такой национальной модели производства и потребления, при которой разработка природных ресурсов обеспечивает экономический рост и устойчивое развитие общества.[18]

Нормы законодательства о рациональном использовании и охране лесов требуют охраны объекта пользования в процессе его эксплуатации. Характер правовой охраны лесов определяется сущностью и особенностями процесса лесопользования. Право лесопользования и правовая охрана лесов представляют собой элементы единой системы правовых норм, регулирующих процесс лесопользования и обеспечения сохранности лесов. Рациональное использование и охрана лесов, их диалектическая связь должны обеспечиваться адекватным отражением в законодательстве закономерностей развития и существования леса как элемента биогеоценоза, что находит свое выражение в соотношении прав и обязанностей субъектов использования лесов.[19]

В лесном законодательстве с большой силой проявляется неразрывность правовой охраны лесов и рационального их использования, поскольку здесь находит свое выражение важнейший закон, согласно которому рубка и возобновление леса должны быть синонимами.[20] Иными словами, способ, время и территория рубок (либо иных видов использования лесов) должны быть организованы таким образом, чтобы не мешать естественному лесовозобновлению, которое является основой для использования лесов в будущем.

Использование лесов должно осуществляться с учетом концепции устойчивого развития. «Устойчивое развитие определяется как развитие, удовлетворяющее потребности настоящего времени, но не создающее угрозы для способности будущих поколений удовлетворять свои собственные интересы. Другими словами, устойчивое развитие – это экологическое и социальное развитие».[21]

В ЛК РФ концепция устойчивого развития выражается в принципах устойчивого управления лесами, сохранения биологического разнообразия лесов (п. 1 ст. 1 ЛК РФ), сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду (п. 2 ст. 1 ЛК РФ), использования лесов с учетом их глобального экологического значения (п. 3 ст. 1 ЛК РФ), обеспечения рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах (п. 4 ст. 1 ЛК РФ) и др.

Необходима организация использования лесов таким образом, чтобы оно являлось неистощительным. Не случайно организация рационального использования лесов названа в Концепции развития лесного хозяйства стратегически важной задачей. Сущность неистощительного использования лесов заключается в ограничении максимального объема изымаемых из леса лесных ресурсов, обусловленных темпами их естественного восстановления.

Применительно к теме исследования большее значение имеют два принципа, изложенных в статье 1 ЛК РФ, а именно платность использования лесов и недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде являются одним из принципов охраны окружающей среды. Данный принцип установлен и Земельным кодексом Российской Федерации (далее ЗК РФ). Согласно принципу платности использования земли любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации (п. 7 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Система платного лесопользования всегда была одним из ключевых элементов в эколого-экономическом механизме управления лесным хозяйством. Ведь с ее помощью осуществляется не только изъятие лесного дохода, но и достигается баланс экономических интересов всех участников лесной отрасли, происходит стимулирование рационального использования и воспроизводства лесных ресурсов. Платность использования лесов как принцип лесного законодательства тесно переплетается с принципом платности природопользования, установленным Федеральным законом «Об охране окружающей среды».[22] Использование лесов – это один из видов природопользования, поэтому связь этих принципов очевидна. Вместе с тем при реализации этого принципа у органов государственной власти возникают определенные проблемы, которые будут рассмотрены более подробно ниже.

Некоторые вопросы вызывают новый принцип недопустимости использования лесов органами государственной власти и органами местного самоуправления (п. 10 ст. 1 ЛК РФ). Как видно из его содержания, речь идет об органах государственной власти вообще, т.е. как федерального, так и регионального уровня. При этом отметим, что в соответствии со ст. 4 ЛК РФ и Российской Федерации, и субъекты РФ, и муниципальные образования наравне с гражданами и юридическими лицами являются участниками лесных отношений. От имени Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в лесных отношениях участвуют, соответственно, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, полномочия которых регламентированы статьями 81-84 ЛК РФ.[23] В таком случае не совсем ясно, о каких ограничениях использования лесов указанными органами идет речь. А.Ю. Пуряева по этому поводу отмечает, что это касается отсутствия права у указанных органов на пользование лесными участками, т.е. указанные органы не могут быть лесопользователями. В этой связи получается, что реализуя право федеральной собственности на земли лесного фонда, установленное законодательством, Российская Федерация лесопользователем не является.

Учитывая вышеизложенное, можно выделить следующие позиции касательно темы исследования.

1. В действующем ЛК РФ понятие лес в качестве объекта гражданских прав самостоятельного значения не имеет. Под лесом законодатель зачастую понимает любой участок лесной участок, т.е. понятие леса подменяется понятием лесного участка. Более того «лес» исключен из объектов недвижимого имущества. Отсутствие в ЛК РФ правовых признаков леса является серьезным недостатком и порождает крупную правовую проблему, в частности вопрос, какую совокупность растительных организмов считать лесом. Представляется, что следовало бы под лесом понимать именно лес как совокупность древесно-кустарниковой растительности, произрастающей на земельной поверхности.

2. Понятие «использование лесов» является широким понятием, включающим в себя, по существу, понятия «лесопользование» и «землепользование, осуществляемое на лесном участке». Вместе с тем в ЛК РФ сделана единая классификация видов использования лесов, что не может быть верным. Так, например, при строительстве линий электропередач или трубопроводов используются не леса, а земельные участки, на которых они произрастают, в отличии, например от использования лесов в целях заготовки древесины, когда используется непосредственно лесной ресурс.

Таким образом, действующий ЛК РФ не дает четкого определения основополагающим понятиям «лес» и «использование лесов», кроме этого противоречия заложены и в принципах лесного законодательства, определенных ст. 1 ЛК РФ. Все это порождает проблемы при применении конкретных норм лесного законодательства.

[1] Экологическое право / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2008. С. 225.

[2] Гусев Р.К. Правовые проблемы управления государственным лесным фондом СССР: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1971. С. 10.

[3][3] Бадаев А.И. Правовая характеристика лесов и древесно-кустарниковой растительности. Орел, 1999. С. 14.

[4] Ерофеев Б.В. Земельное право России. М., 2001. С. 554.

[5] Костюченков В.Н., Гордеев А.М., Лебедько В.В. Краткий экологический словарь. Смоленск, 2002. С. 54.

[6] Реймерс Н.Ф. Краткий словарь биологических терминов. М., 1995. С. 172.

[7] Никонов М.В. Лесоведение и лесоводство. Великий Новгород, 2001. С. 10.

[8] Зиновьева О.А. правовое регулирование использования лесов в новом Лесном кодексе РФ //Аграрное и земельное право. 2007. № 3. С. 100.

[9] Юдин Е.А. постатейный научно-практический комментарий к Лесному кодексу российской Федерации // Приложение к «Российской газете». М., 2007. С. 31.

[10] Инякона М.М. Роль нового Лесного кодекса Российской Федерации в правовой охране лесов и земель лесного фонда // Аграрное и земельное право. 2007. № 3. С. 121.

[11] Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу российской Федерации. М., 2007. С. 60.

[12] Решение Верховного Суда РФ от 19 сентября 2007 г. № ГКПИ07-936 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 1. С. 57-58.

[13] Мазуров А.В. Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «О ведении в действие Лесного кодекса Российской Федерации». М., 2007. С. 131.

[14] Горбовой В.Ф. Лесное право. Свердловск, 1977. С. 23.

[15] Полянская Г.Н. Актуальные вопросы лесного законодательства. М., 1985. С. 97.

[16] Быковский В.К. использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2009. С. 26.

[17] Крассов О.И. Ук. соч. М., 2007. С. 148.

[18] Буянова М.О. и др. Юридический энциклопедический словарь / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2006. С. 615.

[19] Крассов О.И. Экологические аспекты права лесопользования в СССР // Советское государство и право. 1986. № 11. С. 79-80.

[20] Морозов Г.Ф. Избранные труды. Т. 1. М., 1980. С. 110.

[21] Бринчук М.М. Экологическое право. М., 2005. С. 30.

[22] Пуряева А.Ю. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М., 2007. С. 9.

[23] Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 ноября 2007 г. № 7-Г07-16.