В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[1] функция по оказанию государственных услуг закреплена непосредственно за федеральными агентствами. Однако, наравне с данными субъектами, ее осуществляют федеральные министерства и федеральные службы.

Понятия «министерство», «агентство» и «служба» являются многозначными и используются в различных смысловых значениях. Термин «министерство» происходит от латинского слова «ministro», что означает «служить, управлять». «Министерства как центральные органы управления специальной компетенции, ведающие отдельной отраслью государственной администрации, были учреждены Манифестом Александра I «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г.»[2].

Термин «агентство» происходит от французского слова «agence». Чаще всего он характеризует подведомственные структуры, которые выполняют отдельные поручения и осуществляют представительские функции. Вместе с тем, понятие «агентство» часто используют и для наименования государственных учреждений (например, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства и др.).

Термин «служба» характеризует «одновременно вид публичной деятельности (государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба, муниципальная служба), вид федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции»[3].

В 2014 году утверждена Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти[4]. Концепция закрепила основные принципы открытости, задачи и механизмы их реализации. Документ направлен на повышение эффективности и результативности приоритетных мероприятий по совершенствованию системы государственного управления. Данные мероприятия определены Указом Президента РФ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[5] и Основными направлениями деятельности Правительства РФ на период до 2018 года[6]. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные федеральным министерствам, внедряют механизмы открытости, которые предусмотрены Концепцией, если иной порядок не установлен федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Федеральное агентство - федеральный орган исполнительной власти, предоставляющий услуги по управлению публичным имуществом и различные публичные учетные функции (ведение реестров, регистров и кадастров). Федеральные агентства предоставляют государственные услуги в сферах: науки; туризма; молодежной политики; здравоохранения; связи, печати и массовых коммуникаций; государственного имущества; строительства; транспорта; космической деятельности; метрологии; водных ресурсов; рыболовства; лесного хозяйства; недропользования; архивного дела.

Так, Федеральным органом исполнительной власти, оказывающим государственные услуги в области транспортной безопасности в сфере воздушного транспорта, является Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация)[7]. Для достижения поставленных целей Росавиацией разработан ряд основополагающих документов. К примеру, урегулирован порядок выдачи разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию объектов аэропортов и иных, входящих в авиационную инфраструктуру, являющихся объектами капстроительства[8].

Федеральным органом исполнительной власти, оказывающим государственные услуги в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене, является Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор)[9]. Для достижения поставленных целей разработан ряд основополагающих документов. К примеру, утверждены: Административный регламент предоставления государственной услуги по установлению сроков ввода в действие графика движения пассажирских поездов на железнодорожном транспорте[10]; Административный регламент предоставления государственной услуги по аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в установленной сфере деятельности[11]. Выявлена проблема: изученные документы не содержат конкретного перечня государственных услуг, а тольео обозначают сферу деятельности, в которой данный орган осуществляет оказание государственных услуг.

Федеральным органом исполнительной власти, оказывающим государственные услуги в сфере туризма, является Федеральное агентство по туризму (Ростуризм)[12]. Для достижения поставленных целей разработан ряд основополагающих документов. К примеру, разработан Регламент Агентства[13], утверждена публичная декларация целей и задач Ростуризма на 2015 год[14]. Выявлена проблема: изученные документы не содержат конкретного перечня государственных услуг, в них функция оказания государственных услуг лишь обозначена как основная, но не конкретизирована.

Федеральным органом исполнительной власти, оказывающим государственные услуги в сфере имущественных и земельных отношений, является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество)[15]. Для достижения поставленных целей разработан ряд основополагающих документов. К примеру, разработаны: Административный регламент по предоставлению государственной услуги по осуществлению в установленном порядке выдачи выписок из реестра федерального имущества[16]; Административный регламент по исполнению государственной функции по проведению проверок использования имущества, находящегося в федеральной собственности»[17]. Выявлена проблема: анализ регламентов показал, что в разделе «Административные процедуры» не достаточно подробно прописаны действия, производимые соответствующими должностными лицами при предоставлении государственных услуг.

Проанализируем отдельные Положения о федеральных министерствах, Административные регламенты Федеральных министерств по предоставлению государственных услуг по следующим критериям: содержание конкретного перечня государственных услуг; алгоритм действий по оказанию государственных услуг; контроль качества предоставляемых государственных услуг.

Федеральным органом исполнительной власти, оказывающим государственные услуги в сфере внутренних дел, является Министерство внутренних дел РФ (МВД России)[18]. Для достижения поставленных целей разработан ряд основополагающих документов. Так, разработаны: Административный регламент по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним[19]; Административный регламент по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу лицензии на приобретение гражданского, служебного оружия и патронов[20]. Выявлена проблема: изученные документы не содержат конкретного перечня государственных услуг, они обозначают сферу деятельности, в которой данный орган осуществляет оказание услуг.

Федеральным органом исполнительной власти, оказывающим государственные услуги в сфере здравоохранения, является Министерство здравоохранения РФ (Минздрав России)[21]. Для достижения поставленных целей разработан ряд основополагающих документов. К примеру, разработан План по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти[22], утвержден Административный регламент по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации медицинских изделий[23]. Выявлена проблема: анализ регламентов показал, что в разделе «Административные процедуры» не достаточно подробно прописаны действия, производимые соответствующими должностными лицами при предоставлении государственных услуг.

Федеральным органом исполнительной власти, оказывающим государственные услуги в сфере культуры и кинематографии, является Министерство культуры РФ (Минкультуры России)[24]. Для достижения поставленных целей разработан ряд основополагающих документов. К примеру, разработан и утвержден План по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти[25]; утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги по выдаче задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия народов РФ[26]. Выявлена проблема: анализ регламентов показал, что критерии качества государственных услуг, которые закреплены в изученных регламентах, в полной мере не дают реальную оценку и не позволяют достоверно определить, остался ли удовлетворенным заявитель оказанной ему государственной услугой.

Федеральным органом исполнительной власти, оказывающим государственные услуги в сфере образования, воспитания, научной, научно-технической и инновационной деятельности, является Министерство образования и науки РФ (Минобрнауки России)[27]. Для достижения поставленных целей разработан ряд основополагающих документов. К примеру, утвержден Административный регламент по предоставлению государственной услуги по присвоению ученых званий профессора и доцента[28]. Выявлена проблема: анализ регламентов показал, что в разделе «Административные процедуры» не достаточно подробно прописаны действия, производимые соответствующими должностными лицами при предоставлении государственных услуг.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Для реализации возложенных на федеральные службы задач, одной из функций является предоставление государственных услуг.

Проанализируем отдельные Положения о федеральных службах, Административные регламенты Федеральных служб по предоставлению государственных услуг по следующим критериям: содержание конкретного перечня государственных услуг; алгоритм действий по оказанию услуг; контроль качества предоставляемых государственных услуг.

Федеральным органом исполнительной власти, оказывающим государственные услуги в сфере миграции, является Федеральная миграционная служба (ФМС России)[29]. Для достижения поставленных целей разработан ряд основополагающих документов. К примеру, утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги по предоставлению статуса вынужденного переселенца и продлению срока его действия[30]; Административный регламент по исполнению государственной функции по исполнению законодательства по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства[31]. Выявлена проблема: критерии качества государственных услуг, которые закреплены в изученных регламентах, в полной мере не дают реальную оценку и не позволяют достоверно определить, остался ли удовлетворенным заявитель оказанной ему государственной услугой.

Федеральным органом исполнительной власти, оказывающим государственные услуги в сфере налогообложения, является Федеральная налоговая служба (ФНС России)[32]. Для достижения поставленных целей разработан ряд основополагающих документов. К примеру, утвержден Административный регламент по предоставлению государственной услуги по информированию налогоплательщиков о действующих налогах и сборах[33]. Выявлена проблема: анализ регламентов показал, что в разделе «Административные процедуры» не достаточно подробно прописаны действия, производимые соответствующими должностными лицами при предоставлении государственных услуг.

Итак, проведенный анализ позволил выявить ряд проблем:

Во-первых, анализ положений о федеральных агентствах, министерствах и службах показал, что одни из них содержат конкретный перечень государственных услуг, которые должны оказывать соответствующие государственные органы (Росавиация, ФАНО России), другие - только сферу деятельности, в которой данный орган осуществляет оказание государственных услуг (Росжелдор, МВД России), в третьих - функция оказания государственных услуг лишь обозначена как основная, но не конкретизирована (Ростуризм, Минтруд России). Для решения выявленных проблем считаем необходимым в разделе I «Общие положения» в каждом Положении установить конкретный перечень государственных услуг, которые должен оказывать соответствующий государственный орган. Это позволит действовать в рамках правового поля, правильно распределить и рассчитать имеющиеся ресурсы, спланировать деятельность, сконцентрировать усилия на эффективном предоставлении государственных услуг, установить четкие критерии оценки результатов их деятельности и контроля.

Во-вторых, анализ Административных регламентов предоставления государственных услуг показал, что в разделе «Административные процедуры» не достаточно подробно прописаны действия, реализуемые соответствующими должностными лицами при предоставлении государственных услуг (Росимущество, Минздрав России, Минобрнауки России, ФНС России). Для решения выявленных проблем считаем необходимым в разделе «Административные процедуры» каждого Административного регламента подробно указать действия, производимые соответствующими должностными лицами при предоставлении государственных услуг. Полагаем, что более подробная детализация позволит обеспечить надлежащее функционирование, гласность, легальность, открытость и предсказуемость действий должностных лиц, а также сузить границы административного усмотрения.

В-третьих, анализ Административных регламентов показал, что не достаточно подробно прописаны действия, позволяющие проводить контроль качества предоставляемых государственных услуг. Существующие критерии качества государственных услуг, которые закреплены в большинстве действующих административных регламентов, в полной мере не дают реальную оценку и не позволяют достоверно определить, остался ли удовлетворенным заявитель оказанной ему государственной услугой (Минкультуры России, ФМС России).

Для решения выявленных проблем считаем необходимым в разделе «Порядок и формы контроля за исполнением государственной функции» каждого Административного регламента закрепить следующие группы критериев качества государственных услуг: требования к процессу взаимодействия персонала и получателя государственной услуги; к результату государственной услуги; к персоналу; к доступности государственной услуги; к месту предоставления государственной услуги. Данные критерии позволяют наиболее полно учитывать объективные и субъективные составляющие при их оценке. Кроме этого, целесообразно проводить контроль не только на завершающей стадии, когда происходит непосредственный контакт с заявителем, но и прослеживать весь процесс оказания государственной услуги, начиная с взаимоотношений между сотрудниками и с межведомственного сотрудничества, на предмет их улучшения и соответственно повышения эффективности деятельности государственных органов.

[1] Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

[2] Жукова Е.Н. Особенности административно-правового статуса федеральных агентств // Журнал российского права. 2012. № 2. С. 62.

[3] Войт М.Н., Воробьева В.В. К вопросу о разграничении функций между федеральной службой и федеральным агентством // Право и практика. 2013. № 2. С. 10.

[4] Распоряжение Правительства РФ от 30.01.2014 № 93-р «О Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 5. Ст. 547.

[5] Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.

[6] Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (утв. Правительством РФ 14.05.2015) // Консультант Плюс. Законодательство.

[7] Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 396 (ред. от 28.11.2015) «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 32. Ст. 3343.

[8] Приказ Министерства транспорта РФ от 22.07.2014 № 195 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию объектов аэропортов и иных объектов авиационной инфраструктуры (включая объекты единой системы организации воздушного движения), являющихся объектами капитального строительства» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2015. № 1.

[9] Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 397 (ред. от 23.09.2015) «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 32. Ст. 3344.

[10] Приказ Минтранса РФ от 29.06.2012 № 189 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства железнодорожного транспорта предоставления государственной услуги по установлению сроков ввода в действие графика движения пассажирских поездов на железнодорожном транспорте» // Рос. газ. 2012. 28 дек.

[11] Приказ Министерства транспорта РФ от 06.03.2013 № 72 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства железнодорожного транспорта предоставления государственной услуги по аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в установленной сфере деятельности» // Рос. газ. 2013. 19 июля.

[12] Постановление Правительства РФ от 31.12.2004 № 901 (ред. от 28.04.2015) «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 2. Ст. 159.

[13] Приказ Федерального агентства по туризму от 20.08.2009 № 190 (ред. от 05.10.2011) «Об утверждении Регламента Федерального агентства по туризму» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 50.

[14] Приказ Федерального агентства по туризму от 20.02.2015 № 58-Пр-15 «Об утверждении публичной декларации целей и задач Ростуризма на 2015 год» // Консультант Плюс. Законодательство.

[15] Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 (ред. от 28.09.2015) «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 23. Ст. 2721.

[16] Приказ Минэкономразвития РФ от 07.10.2011 № 556 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной услуги по осуществлению в установленном порядке выдачи выписок из реестра федерального имущества» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 49.

[17] Приказ Минэкономразвития РФ от 26.10.2011 № 598 «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной функции по проведению проверок использования имущества, находящегося в федеральной собственности» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 7.

[18] Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 (ред. от 12.09.2015) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 10. Ст. 1334.

[19] Приказ МВД России от 07.08.2013 № 605 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним» // Рос. газ. 2013. 04 окт.

[20] Приказ МВД РФ от 11.05.2012 № 501 (ред. от 30.12.2014) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу лицензии на приобретение гражданского, служебного оружия и патронов» // Рос. газ. 2012. 12 сент.

[21] Постановление Правительства РФ от 19.06.2012 № 608 (ред. от 03.06.2015) «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 26. Ст. 3526.

[22] План Министерства здравоохранения Российской Федерации по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2014 год с учетом «горизонта планирования» до 2018 года (утв. Министерством здравоохранения РФ 01.08.2014) // Консультант Плюс. Законодательство.

[23] Приказ Минздрава России от 14.10.2013 № 737н «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации медицинских изделий» // Рос. газ. 2014. 01 авг.

[24] Постановление Правительства РФ от 20.07.2011 № 590 (ред. от 08.05.2015) «О Министерстве культуры Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 31. Ст. 4758.

[25] Приказ Министерства культуры РФ от 29.007.2015 № 2121 «Об утверждении ведомственного плана Министерства культуры Российской Федерации по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2015 год» // Консультант Плюс. Законодательство.

[26] Приказ Министерства культуры РФ от 30.07.2012 № 811 (ред. от 24.07.2013) «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по выдаче задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия» // Рос. газ. 2012. 24 окт.

[27] Постановление Правительства РФ от 03.06.2013 № 466 (ред. от 07.11.2015) «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 23. Ст. 2923.

[28] Приказ Министерства образования и науки РФ от 25.12.2014 № 1620 «Об утверждении Административного регламента Министерства образования и науки Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по присвоению ученых званий профессора и доцента» // Консультант Плюс. Законодательство.

[29] Постановление Правительства РФ от 13.07.2012 № 711 (ред. от 31.10.2015) «О вопросах Федеральной миграционной службы» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 30. Ст. 4276.

[30] Приказ ФМС РФ от 29.06.2012 № 218 (ред. от 10.02.2014) «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по предоставлению статуса вынужденного переселенца и продлению срока его действия» // Рос. газ. 2012. 21 нояб.

[31] Приказ Федеральной миграционной службы от 05.12.2007 № 451 (ред. от 22.01.2010) «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по исполнению законодательства Российской Федерации по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства» // Рос. газ. 2008. 19 марта.

[32] Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 (ред. от 03.04.2015) «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 40. Ст. 3961.

[33] Приказ Минфина РФ от 02.07.2012 № 99н (ред. от 26.12.2013) «Об утверждении Административного регламента Федеральной налоговой службы по предоставлению государственной услуги по бесплатному информированию (в том числе в письменной форме) налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также по приему налоговых деклараций (расчетов)» // Рос. газ. 2012. 28 нояб.