На современном этапе комплексное развитие территорий и эффективная реализация стратегических целей и задач их развития невозможны без достижения общественного согласия между органами власти и населением. Мониторинг социально-экономических процессов выступает как инструмент согласования интересов в процессе реализации стратегии регионального развития и является условием и базой, на основе которой возможна консолидация регионального сообщества. В целом существуют три интегральные группы интересов, к которым относятся: население и гражданские институты, бизнес, власть (рис. 1.1). Роль налаживания конструктивного диалога этих групп возрастает с развитием демократических процессов в нашей стране.

Рис. 1.1. Механизм взаимодействия органов государственной власти, институтов гражданского общества и бизнеса

Мониторинг определяется как «специально организованное систематическое наблюдение за состоянием объектов, явлений, процессов с целью их оценки, контроля, прогноза». Мониторинг - постоянное наблюдение за каким-либо процессом, цель которого - выявление соответствия наблюдаемого процесса стандартам, желаемым результатам, первоначальным предположениям.

Анализ текущего состояния управляемой системы является неотъемлемой частью принятия решения на любом уровне, будь то муниципальное образование или целое государство [32]. Данный этап логически предшествует построению прогнозов развития системы в будущем и разработке (на основе этих прогнозов) программных и стратегических документов. Диагностика, являясь, по сути, тем же самым анализом, имеет несколько более конкретную цель, а именно – выявление причин отклонений состояния управляемой системы от желаемого или нормативного состояния. В региональной экономической практике комплексный мониторинг – достаточно сложный процесс, в первую очередь это связано с недостаточной проработанностью методических вопросов ее проведения.

В самом узком понимании мониторинг рассматривается авторами как наблюдение, оценка, анализ и прогноз состояния исследуемого объекта, «постоянное отслеживание какого-либо процесса для установления его соответствия первоначальным предположениям или желаемому результату» [4,c.99].

По мнению Т. А. Гавриловой и В. Ф. Хорошевского мониторинг - непрерывная интерпретация данных в реальном масштабе времени и сигнализация о выходе тех или иных параметров за допустимые пределы [7,c.42].

С. Загрядских, Е. Антосенков и О. Петров определяют мониторинг, как инструмент управления социально-экономическим развитием региона, обеспечивающий оперативный сбор данных о явлениях и процессах, описываемых небольшим количеством особо важных показателей с целью оперативной диагностики объекта исследования в динамике, т.е. как процесс формирования информационной базы управления [16, c.221].

Для Т.А. Оводовой мониторинг - инструмент наблюдения и анализа, применяемый для отслеживания преобразований количественного и качественного характера с целью получения их объективной характеристики и последующего ее использования в диагностике объекта мониторинга по основным индикаторам [32].

В зависимости от его сути, объекта исследования, механизмов осуществления, отличительных особенностей и свойств, термин «мониторинг» трактуется по-разному и чаще всего отождествляется с проведением определенных исследований [26,c.12]. Так, в самом общем смысле под социально-экономическим мониторингом понимается оценка, прогноз, система наблюдения и анализа экономической и социальной обстановки, складывающейся на территории, а также выработка рекомендаций по принятию управленческих решений.

На наш взгляд, сущность социально-экономического мониторинга можно свести к следующему:

1. социально-экономический мониторинг представляет собой объемное понятие, включающее совокупность всех методов диагностики (наблюдение, сбор, анализ и оценка информации) о социально-экономической обстановке, складывающейся на территории. Как непрерывный процесс в данном случае мониторинг, представляет собой ряд последовательных этапов: наблюдение; сбор; анализ ситуации; оценка развития и принятых мер.

2. Во-вторых, можно рассматривать мониторинг как специально организованную и постоянно действующую систему, построенную на определенных принципах, научно-обоснованных методах его проведения, имеющую своей целью совершенствование социально-экономического развития территории, в частности повышение качества жизни населения.

На взгляд же Ю.В. Якишина, наиболее соответствующим заявленной теме исследования является определение социально – экономического мониторинга, под которым понимается система наблюдения, оценки, анализа и прогноза экономической и социальной обстановки, складывающейся на территории субъекта федерации, местного самоуправления [44].

В такой трактовке главная цель функционирования социально-экономического мониторинга состоит, по мнению Ю.В. Якишина, в обеспечении органов территориального управления полной, своевременной и достоверной информацией о процессах, протекающих в различных сферах экономики, о складывающейся социальной ситуации для принятия решений, направленных на поддержку позитивных и ослабление негативных тенденций [44].

Итак, мониторинг - это специальным образом сформированный инструмент информационного обеспечения управленческой деятельности для контроля, оценки, анализа и прогнозирования развития объекта управления на основе непрерывного процесса, состоящего из процедур жизненного цикла переработки информации (сбор, обработка, хранение, отображение и распространение), каждая из которых, в свою очередь, реализуется через свойственные ей методические приемы [14,c.85]. Применяемая модель «жизненного цикла» переработки информации обеспечивает выделение строго упорядоченной совокупности элементов, описывающих эволюционное преобразование исходных ресурсов в конечные продукты системы [14,c.87]. В результате предложенное определение объединяет в себе все существующие подходы и позволяет создать целостное представление о мониторинге, основанное на триаде «цель - процесс - метод», указывающая зачем, что и как необходимо делать.

Рисунок 1.2. Структурная модель системы мониторинга

Источник: Дружинин А.Г. с.57

Следовательно, под системой мониторинга понимается взаимосвязанная совокупность элементов, обеспечивающая осуществление мониторинга [30,c.27].

Функции мониторинга социально-экономического развития территорий [39]:

1. Ведение социально-экономического паспорта территорий.

2. Мониторинг социально-экономического развития.

3. Формирование системы индикаторов социально-экономического развития.

4. Сравнительный анализ уровня социально-экономического развития территорий на основе их социально-экономического паспорта.

5. Планирование и корректировка, анализ и контроль выполнения программ социально-экономического развития территорий.

6. Обоснованное бюджетное планирование на основе расчетов нормативов бюджетной обеспеченности.

7. Формирование бюджета территорий, анализ эффективности исполнения бюджета [39].

В зависимости от назначения мониторинга и уровня социально-экономической системы, в отношении которой он применяется, изменяется структура мониторинга, порядок его проведения и состав исследуемых показателей.

Система сбалансированных показателей (или «Balanced Scorecard», «ССП») была разработана в начале 1990-х гг. гарвардскими профессорами Р.С. Капланом и Д.П. Нортоном. Сбалансированная система показателей – это система стратегического управления компанией на основе измерения и оценки ее эффективности по набору оптимально подобранных показателей, отражающих все аспекты деятельности организации, как финансовые, так и нефинансовые. Изначально ССП была разработана как инструмент управления деятельностью отдельной компании (организации). ССП была внедрена во многих компаниях по всему миру. На основе методики ССП органы государственной власти РФ осуществляют работу по подготовке и внедрению в государственном секторе бюджетирования, ориентированного на результаты деятельности (или «БОР»). Тем не менее, по нашему мнению, система сбалансированных показателей Р.С. Каплана и Д.П. Нортона в оригинальном представлении является лишь методикой разработки системы показателей, отвечающих определенным целям разработчика. Она не дает универсального перечня социально-экономических показателей. Однако принципиально важной особенностью ССП является то, что она оперирует показателями не только современного состояния, но и показателями планируемых изменений, целевыми показателями. Именно поэтому принципы концепции ССП широко применяются при разработке стратегических решений. Системы показателей, применяемые Росстатом, содержат довольно большое количество показателей, которые по своим наименованиям и единицам измерения удовлетворяют названным выше критериям. Однако сами статистические отчеты Росстата, сформированные по данным показателям, не дают информации об их ожидаемом изменении в будущем, они отражают лишь современное состояние экономики.

Таблица 1.1. Базовый состав блоков мониторинга социально-экономических показателей [16,c.222]

Экология

Сельское хозяйство

Население

Торговля

Труд

Инвестиции

Уровень жизни населения

Цены

ЖКХ

Здравоохранение

Образование

Предприятия и организации

Платные услуги

Наука и инновации

Строительство

Туризм и отдых

Транспорт

Культура и искусство

Связь

Финансы

ВРП

Спорт

Внешнеэкономическая деятельность

Производство

Ресурсы

По форме организации процесса мониторинга выделяют аналитический, экспертный мониторинг и мониторинг на модели. При этом, по мнению многих специалистов [5,7,8,21], мониторинг на модели может быть существенно затруднен отсутствием полного набора информации о параметрах объекта и ясности механизма его развития, а так как целью мониторинга является получение этой самой ясности о функционировании объекта, то моделирование считается не столь полезным в самой диагностике, сколько после нее, на стадии прогнозирования реакций объекта на те или иные воздействия, построения альтернативных стратегий. Сказанное выше подтверждает и практика. Основным инструментом комплексного регионального анализа сегодня является мониторинг на основе официальных статистических данных.

Методология мониторинга нашла отражение во многих областях науки. Мониторинг социально-экономических процессов получил распространение в нашей стране только в последние годы, что привлекло внимание большого количества исследователей. В зависимости от назначения мониторинга и уровня социально-экономической системы, в отношении которой он применяется, изменяется структура мониторинга, порядок его проведения и состав исследуемых показателей. Настоящая работа посвящена актуальной проблеме мониторинга взаимоотношений участников социально-экономических и трудовых процессов, протекающих на уровне муниципальных образований. Одним из наиболее эффективных способов проведения мониторинга социально-экономических процессов на территории муниципальных образований является анкетный опрос населения муниципального образования.

При организации опросов необходимо исключить возможность воздействия административного ресурса на результаты опросов. Для обеспечения объективности данных мониторинга необходимо, чтобы организацией и проведением мониторинга занимались независимые структуры. Более точные данные могут быть получены, если инициатором и заказчиком проведения мониторинга выступают более высокие уровни управления относительно исследуемых (подконтрольных).

Организация мониторинга социально-экономических процессов требует системного подхода, от организации системы сбора информации до развития методов и информационных технологий анализа информации, оценки и диагностики состояния объекта мониторинга, построения прогнозов на основе обработки информации данных мониторинга.

По данным проведенного исследования можно сделать вывод о том, что оценки различных показателей, рассчитанные по анкетным данным, отличаются не только по районам, но и по возрастным группам и уровню заработной платы. По результатам анализа различных показателей можно оценить их взаимосвязь. Используя различные группы показателей, можно классифицировать муниципальные образования по степени удовлетворенности жителей качеством жизни, условиями для развития бизнеса, возможностями для отдыха и рекреации.

По результатам обработки данных открытых вопросов вырабатываются устойчивые категории ответов (типологии). Это позволяет перейти от неструктурированных данных к структурированным, которые могут быть использованы для расчета количественных оценок.

Независимые научно-исследовательские структуры, занимающиеся мониторингом социально-экономических процессов региона, требуют большего внимания со стороны администрации региона. Для получения более содержательных результатов и обоснованных результатов необходим опыт практической деятельности, который складывается годами.

Оценка состояния политической и социально-экономической ситуации в регионах Российской Федерации, ее анализ на данный момент в большинстве субъектов не носит законченный и систематизированный характер. Экономическая ситуация анализируется на основе данных статистики, которые не учитывают такой показатель, как восприятие населением экономических процессов, происходящих в конкретном регионе. Социально-политическая ситуация оценивается на основании разрозненных социологических замеров, не имеющих общерегионального характера, и не охватывающих все муниципальные образования. В то же самое время развитие политической системы в стране требует адекватного ситуационного анализа процессов, происходящих как в субъекте в целом, так и в отдельных муниципальных образованиях, что, в свою очередь, способствует повышению эффективности регионального и муниципального управления.

Повышение эффективности регионального управления является в настоящее время одним из необходимых условий социально-экономического развития Российской Федерации как единого государства. Регулярное, периодическое изучение общественного мнения (в режиме мониторинга), как показывает опыт регионов, проводящих такие исследования, позволяет получать органам власти оперативную обратную связь по широкому спектру вопросов, связанных с реализацией социально-экономических программ в регионе, оценку инициатив и деятельности властей, повышает оперативность и эффективность контроля текущей социальной обстановки в регионе. Кроме того, формировать и корректировать имидж региональных властей возможно только на основе анализа общественного мнения жителей региона.

Существующая в настоящее время во многих субъектах РФ система обратной связи, в условиях повышения требований к качеству управления регионами, прогнозирования и стратегического планирования, не позволяет региональным органам власти в полной мере реализовывать поставленные Президентом России и Правительством России задачи по социально-экономическому развитию регионов.

Обратим внимание на то, что существуют муниципальные акторы, которые понимают управление как осуществление личного контроля над людьми. Главным условием своей власти они полагают влияние на экономические и политические процессы на «своей территории». Население же считают своими подчиненными. Они склонны к манипулированию служебной информацией ради собственной выгоды или интересов своей группы.

Социологический мониторинг позволяет использовать методы, с помощью которых фиксируются не только происходящие события, но и то, как они воспринимаются людьми. В свою очередь, это дает возможность разносторонней оценки событий и служит важным фактором прогнозирования поведения людей в тех или иных ситуациях, в последующих событиях.

Эффективное информационно-аналитическое обеспечение управления политическими и социальными процессами в регионе невозможно без точной оценки, анализа и прогноза развития ситуации в каждом муниципальном образовании. Для этого необходимо иметь систему постоянного получения достоверных, репрезентативных данных по каждому муниципальному образованию в каждом субъекте Российской Федерации, другими словами, систему мониторинга социально-экономической и политической ситуации в регионе.

Регулярное получение мнения жителей о деятельности властей становится одним из актуальных вопросов информационно-аналитического обеспечения принятия управленческих решений в каждом регионе. Организация мониторинга изучения общественного мнения и анализ его результатов становится неотъемлемым компонентом формирования имиджа региональных и муниципальных властей среди жителей региона.

Несмотря на методологическую и методическую проработанность социологического мониторинга как научного метода следует отметить очень невысокую степень его практического применения в регионах в тех целях, которые описаны выше.

В СССР в 1992 -1993 году ВЦИОМом была запущена стержневая программа – «Мониторинг социально-экономических перемен». Исследования проводились на всей территории РФ. Данный проект преследовал цель обеспечить российское общество свежей, достаточно полной дифференцированной социологической информацией; поддерживать надежную «обратную связь» управления с помощью достоверной, оперативной информации о восприятии реформ людьми.

Практически в то же время мониторинговые исследования стали проводиться Калужским институтом социологии (КаИС), лабораторией социологии под руководством к.ф.н., доцента Барклянского Ю.А. В этой лаборатории работал и автор данной статьи. В 1992-1994 годах институтом было проведено более 32 обследований, накоплен методологический, методический и организационный опыт проведения мониторинговых исследований. Главным же итогом деятельности стали управленческие решения, которые принимались Правительством РФ по результатам проведенных исследований.

Начало же процессу научного подхода к управлению регионами РФ положил принятый Государственной Думой РФ в июне 1995 года Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", еще в то время подчеркнувший практическую значимость научного предвидения трансформации любого процесса управления.

Первыми в работе по созданию социологических служб оказались промышленно развитые и богатые природными ресурсами регионы: ЯНАО, ХМАО, Пермская область и пр. В данных регионах социологические службы создавались даже в отдельных муниципальных образованиях. Уже к 2000 – 2003 годам в большинстве субъектов РФ были созданы аналитические и (или) социологические службы при региональных администрациях.

Однако, их работа, на наш взгляд, носила и до сих пор носит узконаправленный и несистематический характер. Деятельность таких служб активизируется в период выборов, во время возникновения узкой региональной проблемы, либо по команде из Федерального Центра. О постоянном мониторинге ситуации в каждом районе региона речи не идет.

Исключение, в свое время, составляла лишь Санкт-Петербург, Пермская область. Пермская область, где Постановление "Об областном социологическом мониторинге" было принято еще в 1996 году. В документе были прописаны методологические, методические и организационные аспекты проведения мониторинга, в том числе разработана система показателей, характеризующих социологические аспекты социальной ситуации в режиме мониторинга. В частности, были определены понятия социального и социологического мониторинга.

Очередной всплеск интереса к социологическим исследованиям на уровне регионов возник после Указов Президента РФ № 825 от 28.06.2007 г. и №№ 606, 607 от 28.04.2008 г., предписывающих ежегодно оценивать эффективность деятельности органов исполнительной власти регионов, органов власти местного самоуправления городских округов и муниципальных образований. В числе многочисленных показателей эффективности их работы есть и такие, которые измеряются методом опроса общественного мнения. О данных показателях речь пойдет ниже.

В связи с данными Указами все больше внимания стало уделяться социологическому мониторингу. Однако, по-прежнему в большинстве случаев получаемые данные нужны, прежде всего, для отчета перед Федеральным Центром.

Системный комплексный подход к мониторингу социально-экономической и политической ситуации позволяет получать более точную информацию о состоянии объекта наблюдения, с максимальной точностью оценивать вероятность наступления возможных явлений, в итоге более эффективно воздействовать на социальную сферу с целью повышения или понижения вероятности наступления конкретных событий, тех или других направлений развития.