Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения [1].

Финансирование целевых программ можно разделить на две части: финансирование объема услуг и конкретные целевые программы. Последние, в свою очередь, могут быть отраслевыми, например - "Дети - сироты", и комплексными, например -"Кубань и великие победы России". В первом случае средства поступают к конкретному субъекту бюджетных расходов, во втором финансирование может поступать в ряд отраслей: ослабленным детям на дополнительное питание через комитет по образованию; на производство соответствующих вакцин и др. В таком случае финансирование направляется или напрямую исполнителю, или через ведомство. Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти, исполнительным органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально - экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально - экономического развития соответствующего субъекта РФ или муниципального образования и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

Программно-целевой метод используется в управлении социальным экономическим развитием как в форме отраслевых федерально-целевых программ (направленных только на одну или несколько отраслей), так и комплексных, связанных со всеми сферами региональной экономики. Вместе с тем на уровне субъектов РФ присутствует повсеместно неверная интерпретация программно-целевого метода управления региональной экономикой. Они рассматриваются исключительно как средство привлечения бюджетных средств, а не как инструментарий активизации экономического роста и мобилизации собственных экономических ресурсов региона. Часто органы государственной власти субъектов РФ обозначают как федерально-целевые программы часть действий местных властей, что в корне противоречит программно-целевому методу [1].

Начиная с 2005 г. в России взят четкий курс на повсеместное внедрение программно-целевого метода управления, что также было обозначено и в Послании Президента 2007 г. Инициаторы перехода к этой методологи считают, что она позволит региональной экономической политике перейти от ресурсного прогнозирования к результативному планированию.

В современной системе управления сформировались определенные концептуальные основы программно-целевого подхода и его применения в разных областях жизни и деятельности общества, существует некая программно-целевая идеология и даже парадигма управления. Этот подход приобретает особую актуальность в связи с реализацией национального проекта «Образование».

В программно-целевом подходе осуществляется интеграция и синтез основных принципов управления и планирования: целевого (направленности на конечный результат), комплексности, связи целей и ресурсов, конкретности, единства отраслевого и территориального планирования (как преодоления местничества и ведомственности). Максимум достигнутого при минимуме затрат (интеллектуальных, материальных, трудовых и т.д.) — вот смысл применения программно-целевого подхода.

Программно-целевое управление в разных контекстах и ситуациях может приобретать разные значения, которые не противоречат пониманию сути этого типа управления. При любом аспекте его рассмотрения сохраняются определенные общие и существенные признаки:

- системное понимание объекта;

- направленность на конечный результат;

- комплексный анализ проблем;

- комплексный подход к выбору целей и средств их достижения;

- увязывание воедино целей и ресурсов;

- создание для такого увязывания специального документа — целевой программы;

- стремление к максимальной эффективности достижения целей при рациональном использовании ресурсов;

- интеграция усилий субъектов управления отраслью и территорией (единство отраслевого и территориального планирования) [2].

Разработка целевых программ рассматривается как творческий процесс. В то же время программы обязательно ориентируются на соответствие определенному набору обязательных требований. В научной литературе выделены требования к программам как документам, соблюдение которых повышает вероятность их успешной реализации, а нарушение — наоборот, ставит ее под сомнение. Программы должны обладать, в частности, следующими свойствами: актуальностью (ориентацией на выявление и решение ключевых проблем), целостностью, реалистичностью, контролируемостью [3].

В сфере образования существуют задачи, объективно требующие использования программно-целевого подхода, потому что применение других известных методов не обеспечивает их решение.

Для применения программно-целевых методов необходимо:

1) Знания о внешней среде территориальной системы, о влияниях среды на систему и возможностях системы влиять на свое окружение. В прогностическом аспекте речь идет о предвидении будущих условий функционирования и развития региональных и муниципальных образовательных систем.

2) Знание актуальных и перспективных требований к этим системам, социального заказа к ним.

3) Полноценная и надежная «входная» информация о состоянии региональных и муниципальных образовательных системах и их изменениях. Последнее, в свою очередь, требует наличия разработанных средств анализа — соответствующих параметров, характеристик, индикаторов, методов сбора статистических данных и их обработки, средств вычислительной и иной оргтехники.

4) Ясное, конкретное, реалистическое видение желаемого будущего территориальных образовательных систем, их результатов и управленческая воля вести эти системы в направлении этого желаемого будущего.

5) Знание существующего положения дел, а также достижений и особенно — проблем, т.е. разрыва между реальными результатами региональных, муниципальных образовательных систем и желаемым будущим (причем выраженное на одном языке, без чего нельзя сопоставить сущее и должное),

6) Оперативная постановка целей и задач.

7) Согласованность целей на разных иерархических уровнях системы; наличие показателей выполнения поставленных целей, действенность процедур мониторинга основных процессов в территориальных системах.

8) Значимым является также наличие необходимых (хотя бы стартовых) для развития системы информационных, материально-технических, финансовых, нормативных, временных и иных ресурсов.

9) Наличие организационно-институциональной инфраструктуры выполнения программы, а также поддержка изменений со стороны организационной культуры, общественного мнения.

Успешное применение программно-целевого метода управления требует также со стороны организаторов управления образованием понимания идеологии и технологии программно-целевого управления; разработанности методических средств анализа и программирования; наличия мотивации руководителей и специалистов и вооруженности их методическими средствами анализа ситуации, разработки целевых программ.

В то же время необходимо указать и известные ограничения для использования программно-целевого подхода,

В качестве специфичных для образования (как системы) факторов, ограничивающих возможности применения программно-целевых методов на региональном и муниципальном уровнях управления образованием или создающих для разработчиков дополнительные трудности, выступают следующие:

1) зависимость основных результатов территориальных образовательных систем от множества факторов, в том числе — слабо контролируемых этими системами. Речь идет, например, о результатах, связанных с такими процессами, как воспитание, оздоровление, социализация учащихся;

2) объективная сложность формализации ожидаемых результатов (целей), их слабая прогнозируемость;

3) не разработанность основных параметров и показателей для объективного целостного анализа состояния дел в территориальных системах образования, что приводит к некачественной постановке приоритетных проблем, затрудняет определение важнейших целей и мониторинг процесса продвижения к цели;

4) замедленность и трудность получения обратной связи от потребителей о качестве «продукции, производимой в системе»;

5) слабая (или отсутствующая) материальная заинтересованность в повышении результатов деятельности (что вытекает из известного отсутствия механизмов установления надежной связи между трудовыми вкладами работников и результатами труда);

6) отсутствие или недостаточность необходимых для реализации программно-целевых подходов в управлении образованием структур и ресурсов (нормативных, финансовых, кадровых, информационных), слабость статистики;

7) объективная сложность переработки большого количества взаимоувязываемой информации, требующая использования современных информационных технологий, а также работы специалистов — аналитиков, прогнозистов, программистов и др., которых традиционно нет в образовательной системе [4].

Опыт применения отдельных целевых программ в практике управления образованием показал их недостаточную эффективность в случае их реализации, обеспечивающей решение лишь локальных проблем.

Управление образовательной системой на основе программно-целевого подхода представляет совокупность сложных процессов, эффективная реализация которых возможна лишь на научной основе. Современным научным основанием описания и реализации управления представляется системный подход. Его осуществление производится в соответствии с программно-целевым принципом управления. Функциональное назначение принципа – целевая ориентация управления и придание ему характера системы в соответствии с основной целью. Реализация программно-целевого принципа управления образованием – один из основополагающих приоритетов развития образовательной системы.

В настоящее время системные исследования проводятся по широкому кругу управленческих проблем. Одной из таких областей применения системных исследований является программно-целевое управление.

Вопросы программно-целевого управления достаточно хорошо разработаны в научной литературе, главным образом, философской и экономической. В системе образования программно-целевой управление исследуется Ю.А.Конаржевским, М.М.Поташником, Г.Н.Сериковым и др.

Главными признаками программно-целевого управления большинство ученых называет наличие цели и программы ее достижения.

В то же время любое управленческое действие характеризуется наличием цели и выработкой управляющих воздействий по ее достижению. Все это говорит о том, что программно-целевое управление не является чем-то принципиально новым [5].

Исходя из анализа особенностей программно-целевого управления некоторые авторы выделяют два подхода к трактовке данного понятия: расширенное и узкое (Е.П.Голубков, Л.С.Пекарский, Б.А.Райзберг). Программно-целевое управление в широком смысле – это «воздействие субъекта управления на объект управления, вырабатываемое на основе методологии системного анализа. При этом средства достижения целей управления (план, целевая комплексная программа, оргструктура и др.) определяются, исходя из этих целей и охвата всех стадий воспроизводственного процесса (жизненного цикла)» (рис. 1)

Рисунок 1. Подходы программно целевого управления

Из этого определения следует, что на стадии выработки управленческого воздействия сущность системного анализа и сущность программно-целевого управления практически совпадают. Однако программно-целевое управление в отличие от системного анализа включает и реализацию принятого решения. Целью же системного анализа является только выработка рекомендаций руководителю для подготовки любого решения.

В узком смысле «сущность программно-целевого управления сводится только к разработке и реализации целевых комплексных программ различного типа, являющихся единым плановым документом, в котором отражены все особенности данного подхода». В современной теории образования находят отражение два основных вида программ. Это программы развития образовательных систем и образовательные программы, и те, и другие могут выступать в качестве целевых.

Образовательные программы обладают признаками целевых программ лишь в случае их взаимосвязанности с программами развития образовательных систем и согласованности с ними (рис.2)

Итак, программно-целевое управление в образовании:

• системно;

• подчинено глобальным образовательным целям;

• осуществимо при помощи программ развития образования или согласованных с ними образовательных программ.

Таким образом, программно-целевое управление предполагает наличие цели, причем четко осознаваемой, и разработку программы по достижению этой цели. Поэтому при рассмотрении программно-целевого управления образованием особую роль играет единая программа развития образовательного учреждения или образовательной системы [6].

Рисунок 2.Признаки программно-целевого управления в образовании