Застройка земель чаще всего связывается с понятием «строительство». В статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) строительство определяется как создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капительного строительства). Хотя ГрК РФ прямо не закрепляет, что в результате строительства создаются объекты, обладающие признаком капитальности (объекты недвижимого имущества), комплексное толкование норм градостроительного и гражданского законодательств позволяет сделать именно такой вывод.

В цивилистической литературе здания и сооружения определяются как рукотворная недвижимость, то есть инженерно-строительные конструкции, объекты, возведенные в результате правомерно осуществленной строительной деятельности.

Зданием, сооружением объект признается после ввода его в эксплуатацию. Для отнесения земельного участка к застроенным в силу наличия на нем объекта, не завершенного строительством, требуется, чтобы был возведен хотя бы фундамент объекта, возможно, начаты работы по возведению стен (что соответствует средней стадии строительства, выделяемой Методическими указаниями по проведению инвентаризации объектов незавершенного строительства, находящихся в федеральной собственности). Застроенный земельный участок характеризуется трансформацией земельной поверхности в связи с наличием незавершенного строительством объекта, и его восстановление в первоначальном виде требует значительных технических и материальных затрат.

Итак, при самом поверхностном взгляде застройка земель связана со строительством и появлением объектов, имеющих определенное телесное воплощение, обладающих признаками недвижимого имущества, – здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, а также самовольно возведенные постройки. Названные объекты являются недвижимостью в силу их укрепления над (под) земной поверхностью [20].

Строительству, как особому виду деятельности, в результате которого создается объект недвижимости, свойственны последовательное выполнение ряда целенаправленных действий, определенный технологический процесс. Процесс строительства довольно длителен. Очевидно, что на подготовительных этапах строительства (освобождение территории строительства от имеющихся на ней строений, осушение территории стройки, устройство подъездных путей и т. п.) не может идти речь о застройке земельного участка и наличии застроенного земельного участка. Поскольку строительство включает не только застройку земель, но и иные виды деятельности, как предшествующие, так и сопутствующие процессу застройки земель, то застройка земель – это лишь часть строительной деятельности. В то же время застройка земель имеет место не только при строительстве (возведении новых объектов недвижимости), но и при реконструкции существующих объектов капитального строительства.

Строительство и реконструкция являются самостоятельными видами градостроительной деятельности и разновидностями градостроительных отношений (например, статьи 1 и 4 ГрК РФ). Реконструкцией объектов капитального строительства признается, в частности, изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства. Застройка земель в результате реконструкции имеет место, например, при увеличении площади объекта недвижимости путем изменения его внешних границ. Очевидно, что когда для реконструкции объекта необходим дополнительный (возможно и незначительный по площади) земельный участок и в дальнейшем он становится занятым объектом недвижимости, речь идет о застройке земельного участка. Реконструкция недвижимого имущества может быть самовольной.

Застройка земель является способом изменения качественных и юридических характеристик земной поверхности и расположенных на ней (под ней) природных объектов и охватывает только часть работ по созданию объекта недвижимости в процессе строительства, а также по реконструкции недвижимого имущества.

При строительстве акцентируется внимание на антропогенном (рукотворном) объекте недвижимости, а при застройке – на природном, природно-антропогенном застраиваемом объекте. Застройка земель и строительство, хотя и взаимосвязанные категории, отличаются не только содержанием, но и объектом. Общим объектом застройки земель (как правоотношения) является земля (земельный участок), объектом строительства – здание (строение, сооружение).

Обычно при анализе норм, регулирующих возведение зданий, сооружений (объектов недвижимости), взор исследователя обращается к градостроительному, гражданскому и земельному законодательству, и мало кто направляет свое внимание на иные (в том числе кодифицированные) акты, регулирующие использование лесных, водных природных ресурсов, добычу полезных ископаемых и охрану соответствующих объектов. В связи с этим отсутствует комплексный взгляд на застройку земель как вид природопользования. Между тем рукотворные объекты недвижимости, возводимые в процессе строительства, всегда взаимодействуют с окружающей их природной средой.

Земельное законодательство не содержит какой-либо общий запрет на возведение зданий, сооружений на землях той или иной категории. В то же время законодатель, учитывая целевое назначение и (или) разрешенное использование земельных участков, формирующих категорию земель, определяет потенциальные виды зданий, сооружений, их предназначение, а в отдельных случаях устанавливает полный запрет на использование земель для хозяйственной деятельности.

В зависимости от того, имеет ли размещение зданий, сооружений на земельных участках основной (определяющий) или дополнительный (вспомогательный) характер, существующие категории земель условно могут быть разделены на две группы. К первой группе относятся земли населенных пунктов, земли специального назначения и земли водного фонда (речь идет о той части земель, которые заняты гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах), ко второй – земли сельскохозяйственного назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов, земли лесного фонда, земли запаса.

Объекты недвижимости могут быть «вертикально интегрированными», соответственно, речь идет о применении норм законодательства о недрах и об освоении подземного пространства. Освоение подземного пространства производится путем приспособления и переустройства выработок, высвобождающихся от горной и технологической деятельности (выработка отработанных рудников, шахт и подземных сооружений, выведенных из эксплуатации), и строительства специальных подземных объектов. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» [5] (далее – Закон о недрах) разграничивает такие виды деятельности, как добычу полезных ископаемых, в том числе использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (подразумевая и строительство необходимых для этого сооружений), а также строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. И в том и в другом случае имеет место недропользование, не всегда получающее должное оформление.

Так, в соответствии со статьей 19 Закона о недрах правообладатели земельных участков могут строить подземные сооружения для своих нужд на глубину до пяти метров, а также бытовые колодцы и скважины на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения. Несмотря на вторжение в недра, деятельность по возведению названных сооружений является реализацией права на использование земельного участка его собственником, землевладельцем, землепользователем или арендатором, и специального разрешения на использование недр не требуется.

Отношения по поводу поверхностных водных объектов составляют предмет правового регулирования водного законодательства, при этом под такими объектами понимаются не только поверхностные воды, но и покрытые ими земли в пределах береговой линии. Такой подход вполне очевиден, поскольку водный объект не может существовать без земельной составляющей. Специфика строительной деятельности и своеобразие водных объектов позволяют предположить использование при строительстве не только и не столько воды (как компонента окружающей среды), водного пространства (акватории), сколько земной поверхности, которая покрыта поверхностной водой.

Здания и сооружения как объекты недвижимого имущества обладают свойством стационарности, обеспечиваемым прикрепленностью к земной поверхности. С учетом этого определение территории гидротехнического сооружения как земельного участка и (или) акватории, содержащееся в статье 3 Федерального закона от 27 июля 1997 года № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» [10], может применяться только к некапитальному гидротехническому сооружению, поскольку гидротехническое сооружение как объект недвижимости не может занимать только акваторию.

Итак, застройка земель – это общественное отношение (или их система), в рамках которого в результате целенаправленной человеческой деятельности соответствующая часть земной поверхности и расположенных на ней (под ней) природных объектов трансформируется в природно-искусственный объект вследствие создания или реконструкции объекта недвижимости либо в квазиприродный объект.

В отдельных случаях преобразование в природно-искусственный объект не происходит, а изменяется уже существующий квазиприродный объект. Такая ситуация имеет место при строительстве объектов недвижимости на водных объектах, имеющих искусственное происхождение, а также на искусственных земельных участках.

Как можно заметить, возведение объектов капитального строительства характеризуется воздействием на природную среду в целом как интегрированный объект. Для правового регулирования строительства требуется принятие эколого-взвешенного законодательства, учитывающего взаимосвязь и взаимообусловленность всех природных ресурсов, задействованных в процессе такой деятельности. Рассматривая застройку земель не только как вид использования земельных, но и иных природных объектов, нетрудно сделать следующий вывод: необходимо, чтобы потенциальное желание заинтересованного субъекта возвести объект недвижимости совпадало с нормами законодательства об использовании и охране природных объектов, природных ресурсов в части санкционирования государством строительной деятельности, что уже нашло отражение в проанализированных нами законодательных актах. Целью законодателя при принятии нормативных правовых актов об охране окружающей среды, а также об использовании и охране отдельных природных объектов (земельного, лесного, водного законодательства, законодательства о недрах – природоресурсного законодательства) является нахождение тонкой грани сочетания и обеспечения интересов общества, государства и человека.

Природоресурсное законодательство дозволяет с учетом тех пределов, которые оно же и содержит, определенное юридически значимое поведение в процессе использования природных объектов при их застройке.

Земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах, каждое в своей части (в сфере использования соответствующего природного ресурса), содержит положения о строительстве зданий, строений, сооружений. Осознанная общественная потребность в сохранении биоразнообразия животного и растительного миров, обеспечении устойчивого функционирования экосистем и предотвращении негативных последствий строительной деятельности для окружающей среды обусловливает закрепление в нормах природоресурсного законодательства ограничений, касающихся допустимости использования природных объектов для строительства и видов возможных к возведению объектов недвижимости.

Застройка земель является деятельностью, всегда оказывающей влияние на природную среду, поэтому многие нормы Закона об охране окружающей среды непосредственно регулируют отношения по застройке земель и определяют условия строительства и реконструкции. Законодательство об охране окружающей среды исходит из презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Как известно, собственно отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений составляют предмет законодательства о градостроительной деятельности. К градостроительным отношениям также отнесены отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию (ст. 4 ГрК РФ).

В качестве одного из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности ГрК РФ называет принцип обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования (ст. 2). Устойчивое развитие предполагает достижение гармонии трех составляющих: природы, общества и хозяйства. Именно в такой последовательности, поскольку обеспечить устойчивое развитие можно только через бережное отношение к природе, природным ресурсам в интересах всего общества.

Гражданское законодательство определяет право на застройку как элемент содержания права собственности и некоторых иных прав на земельные участки (статьи 263 и 264 ГК РФ). Земельное законодательство развивает положения ГК РФ, закрепляя, что собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов (подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ). В соответствии с пунктом 1 статьи 41 ЗК РФ лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют права собственников земельных участков в том числе в части права осуществлять строительство.

Таким образом, возможно выделение четырех основных групп нормативных правовых предпосылок застройки земель в зависимости от их содержания и правовой природы законодательных актов, в которых они указаны:

1) природоресурсные,

2) природоохранные,

3) градостроительные,

4) гражданско-правовые.

Эти предпосылки являются нормативно-конститутивными условиями застройки земель. Нарушение в комплексе всех четырех видов предпосылок (условий) застройки земель или хотя бы одной из них свидетельствует о противоправности действий по возведению объекта недвижимости или реконструкции такого объекта.