Реформирование бюджетного процесса, нормативно определенное в ряде правительственных документов, в том числе в Постановлении Правительства РФ от 22 мая 2004г. № 249 "О повышении результативности бюджетных расходов" идет по следующим направлениям:

а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

б) разделения бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

г) расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета[15, c.35].

Предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, введение плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам. Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений. Четвертое (основное) направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных результатов. Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования.

Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Простое форсирование ее внедрения может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования.

По доле ресурсов, сосредоточенных на региональном уровне, Россия практически не уступает другим известным в мире федерациям. В то же время российская система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 90-е годы реформы, по-прежнему характеризуется значительной централизацией официальных налогово-бюджетных полномочий. Региональные и местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральными законами. Основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет нестабильных отчислений от федеральных налогов. Недостаток законодательно установленных полномочий оборачивается недостатком ответственности, а чрезмерная формальная централизация - практически неограниченной неформальной автономией. Региональные и местные власти не имеют достаточной заинтересованности в проведении прозрачной и ответственной налогово-бюджетной политики, проведении структурных реформ и создании благоприятных условий для развития всех отраслей экономики [25, c.103].

Мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы предусматривают: наряду с реформированием бюджетного процесса реформирование и бюджетного сектора (реформирование бюджетных организаций и пересмотр принципов их функционирования); переход к новым формам финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг; совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системе Российской Федерации, в том числе управления ликвидностью единых счетов бюджетов и осуществление реформы межбюджетных отношений.

В ходе реформы бюджетных учреждений предполагается: провести инвентаризацию распорядителей бюджетных средств и прекратить существующую путем передачи их функций организациям, подведомственным главным распорядителям средств федерального бюджета; внедрить новые формы бюджетного финансирования; повысить качество и доступность предоставляемых бюджетных услуг; сформировать механизмы, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм. В этой связи должно быть предусмотрено преобразование государственных и муниципальных учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы.

При развитых федеративных отношениях центральные органы власти не должны напрямую участвовать в регулировании бюджетной политики регионов и муниципалитетов. Они могут ориентироваться только на косвенные механизмы влияния.

В рамках реформирования предусматривается совершенствование системы планирования и утверждения региональных бюджетов, поэтапное сокращение количества принимаемых поправок к утвержденным бюджетам, а для повышения качества бюджетного прогнозирования на региональном уровне – совершенствование методической и информационно-аналитической базы, особенно в отношении прогнозирования доходов, а также более широкое использование нормативов при планировании расходов.

Оптимизация бюджетного процесса, повышение эффективности управления бюджетными расходами требуют завершения работы по учету и консолидации в бюджете доходов внебюджетных фондов, созданных по решению региональных администраций, внебюджетных счетов бюджетных учреждений, а также специальных счетов региональных администраций, внедрения раздельного учета текущего и капитального бюджетов, повышения адресности социальных льгот, общих усилий по оценке эффективности и обеспечению приоритетных позиций в расходовании средств региональных и местных бюджетов.

Как следует из опубликованной на сайте Министерства финансов РФ программы повышения эффективности бюджетных расходов, страна переходит к строгой экономии бюджетных средств. Главный принцип новой программы – изменение структуры бюджета и переход на программно-целевую модель работы федеральных и муниципальных органов власти, в основе которой будут лежать долгосрочные целевые программы (ДЦП). Федеральным ведомствам будет предложено составлять ДЦП исходя из целей концепции-2020. У каждого министерства будет как минимум по одной ДЦП. Инструментом ДЦП станут ведомственные целевые программы (ВЦП), у каждой из которых также будет куратор среди министерства, агентства или службы. На переходном этапе (два-три года) в состав ДЦП предполагается включать ныне действующие федеральные целевые программы (ФЦП). Исключительно под разработанные программы главные распорядители бюджетных средств (министерства и ведомства) станут получать бюджетные деньги [17, c.92].

Эффективность реализации ДЦП и ФЦП планируется проверять ежегодно, при этом если целевые показатели не достигнут необходимого уровня, программа подлежит корректировке. Бюджет – лишь один из инструментов достижения целей государственной политики. Чтобы обеспечить эффективность бюджетных расходов, необходимо, во-первых, четко определить эти цели, а во-вторых, увязать в рамках ДЦП бюджетные расходы с другими инструментами – регулятивными мерами, осуществлением контроля, налоговыми льготами. Это значит, что нужно усиливать политическую направленность бюджета, в том числе упрощать его структуру. Вместо нынешней четырехуровневой классификации расходов по каждому из ведомств бюджет может быть представлен в виде 30 – 40 ДЦП, каждая из которых включает по 10 – 15 ВЦП.

В настоящее время на долю программных расходов (ФЦП, нацпроектов) приходится около 15 % бюджетных расходов. Долгосрочными же программами будут охвачены почти 100 % – кроме расходов, которые обеспечивают деятельность государства в целом. Порядок формирования и реализации ДЦП находится в стадии разработки. Однако на стадии обсуждения проекта у Минэкономразвития и Минфина выявлено разное понимание определения ДЦП, из-за чего до сих пор нет методики написания программ. Очевидно, что нынешний вариант программы сделает бюджетные расходы действительно эффективнее. Позиция Минэкономразвития в том, что "можно и нужно обсуждать переход на программный бюджет", а основой должны стать меры по реструктуризации бюджетной сети, повышение эффективности управления госимуществом и формирование федеральной контрактной системы. При ближайшем межведомственном согласовании противоречия могут быть сняты.

Масштабная реформа бюджетных учреждений в России подразумевает деление их на три типа: автономные, новые бюджетные и казенные. Согласно закону "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", вступившего в силу с 1 января 2011 г., главная новация состоит в финансировании не по смете, а по государственному заданию, в котором прописаны показатели эффективности и конечный результат. Доходы, полученные бюджетными учреждениями от оказания платных услуг, использования имущества, будут оставаться в собственном распоряжении. Новые правила касаются учреждений образования, здравоохранения, культуры и др. Учреждения, относящиеся к обороне, правоохранительной деятельности, будут называться казенными. Правила для данных учреждений останутся теми же, что и для нынешних бюджетных учреждений.

Главная цель нового закона – повысить качество предоставляемых услуг. При этом в законе устанавливается четкая связь между финансированием так называемого нового бюджетного учреждения и качеством его работы. В обществе между тем активно идут дискуссии по поводу этого закона. Главный миф – новые бюджетные учреждения будут наращивать платные услуги за счет сокращения объема бесплатных услуг.

Один из плюсов закона в том, что бюджетные организации могут активно использовать свои временно свободные средства, в том числе размещая их на счетах, а также участвовать в создании фондов и внебюджетных организаций. Однако есть противники этой реформы, считающие, что такая свобода может обернуться полным безденежьем и привести к массовому закрытию бюджетных учреждений. Введение новой системы бюджетного процесса необходимо увязывать с комплексом других мер, затрагивающим как бюджетную систему, так и реформирование экономики в целом [12, c. 12].

Никакие прорывы в области бюджетного процесса не дадут эффекта без жестких бюджетных ограничений. Если бюджетная система постоянно будет находиться под риском пересмотра расходных обязательств, если будут меняться одобренные прежде параметры, то это существенно подорвет ожидаемые результаты от реформирования бюджетной системы.