Любые проводимые реформы, касаются ли они всего государства, отдельных его отраслей или деятельности организаций, ‑ это управленческая деятельность, направленная на достижение определенных целей, которые всегда можно сформулировать термином "повышение эффективности". С другой стороны, целесообразно рассматривать эффективность как результативность функционирования системы и процесса управления, как результат взаимодействия управляемой и управляющей систем, т.е. интегрированный результат компонентов управления. Эффективность показывает, в какой мере управляющий орган реализует цели, достигает запланированных результатов.

Оценить эффективность управления, на первый взгляд, можно путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление. Но такой подход является упрощенным и не дает точных результатов, так как целью управляющего воздействия не всегда является прибыль. Кроме того, оценка эффективности по полученной прибыли скрывает роль управления в достижении конечного результата. Результат управления может быть не только экономическим, но и социальным, социально-экономическим, прибыль же часто выступает как опосредованный результат.

Понятие "эффективность решений" можно рассматривать как эффективность разработки решения и эффективность реализации управленческих решений. Это соответствует двум стадиям процесса принятия управленческих решений. На каждом из них могут использоваться свои подходы к оценке и показатели эффективности. В экономической теории различают два вида эффективности: экономическую и социальную. Так, реформа бюджетной сферы в России, связанная с введением новых типов государственных (муниципальных) учреждений направлена на повышение как экономической, так и социальной эффективности. Именно с этих позиций и следует подходить к оцениванию этой реформы.

Оценка – это экспертиза программ и проектов, направленная на анализ работы программ, произведенного ими эффекта и сравнение этих результатов с определенными критериями (например, "что было – что стало после реализации программы" или "что стало – что должно было стать по плану программы"). Таким образом, оценка программ – это всегда сравнение, по итогам которого выносится суждение об эффективности программы, и разрабатываются рекомендации на будущее[25, c.74].

В зависимости от целей существуют следующие типы оценок по назначению:

– Оценка потребности – оценка социально-экономических условий, определивших необходимость в проведении реформ.

– Оценка процесса разработки – анализ качества подготовки реформ (состав и компетентность разработчиков, логическая схема программы реформирования, экспертиза содержания и ресурсной обеспеченности реформ).

– Оценка результативности – экспертиза организационного процесса выполнения программы реформирования, анализ причин отклонений в реализации реформ от намеченных изначально целей.

– Оценка эффективности – сопоставление результатов с затраченными ресурсами.

– Оценка влияния – оценка воздействия выполнения программы на социально-экономическое развитие.

Часто понятие "оценка" воспринимают как синоним общепринятого понятия "контроль". Так же, как и контроль, оценка является основной функцией обратной связи. Однако между контролем и оценкой есть целый ряд существенных различий:

– контроль предполагает постоянное слежение за продвижением проекта (процесса реформирования), в то время как оценка основана на периодическом подведении промежуточных итогов;

– контроль сфокусирован на деталях того, что происходит в процессе реформирования, в то время как оценка сконцентрирована на общей картине;

– за контрольные действия несет ответственность руководитель, в то время как оценки обычно проводятся лицом (группой лиц), не участвующих непосредственно в процессе преобразований, что обеспечивает ее большую объективность.

Эти практические различия между оценкой и контролем позволяют следующим образом определить понятие "оценка": оценка – объективное периодическое подведение итогов для определения статуса процесса реформирования относительно его целей.

При этом существуют две степени оценки происходящих процессов:

– мониторинг – непрерывный процесс оценки реализации процесса, позволяющий его руководителям и участникам постоянно получать информацию о ходе процесса, на основании чего вовремя распознавать существующие и потенциальные проблемы и своевременно вносить коррективы;

– оценка, как составная часть мониторинга, – периодическая оценка процесса и его результатов, их соответствие поставленным целям и задачам. Результаты оценок используются для составления прогноза возможных результатов, как способ определения изменений, которые необходимо внести в процесс реформирования для обеспечения его продуктивности и эффективности.

В последние годы практика проведения промежуточной оценки распространилась достаточно широко, что свидетельствует об актуальности этого инструмента. Во многом это объясняется существенно более низкими потребностями в кадрах и финансах для проведения периодической оценки по сравнению с постоянным мониторингом. При этом важным является превращение оценки процесса реформирования из ретроспективной оценки в составляющий элемент управления процессом, когда осуществление оценки является неотъемлемой частью всего процесса с самого его начала.

Оценка реформ как часть управления изменениями.

В теории и практике современного управления оценка проектов и реформ любого масштаба является неотъемлемой частью управления изменениями. Верность этого тезиса, с одной стороны, подтверждается обязательным наличием раздела об оценке реализации запланированных изменений в любом бизнес плане или программе реформирования. С другой стороны, роль и важность оценки в управлении изменениями обосновывается во многих теоретических работах: например, в работах по стратегическому управлению и управлению инновациями И.Ансоффа и П.Друкера, в работах по организационному научению К.Арджириса, в работах по управлению изменениями Дж.Коттера.

Исследователи выделяют две основные функции оценки реформ: корректировка усилий по достижению поставленных целей и корректировка самих задач, которые должны обеспечить достижение цели. Кроме того, во многих работах по организационному поведению (например в работах К.Левина, К.Арджириса, Э.Шейна) выделяют эффекты обратной связи, возникающие при использовании систем оценки, что позволяет говорить о 3-ей функции оценки реформ – мотивационной. Таким образом. оценка реформ может помочь создать необходимую мотивацию для начала изменений и укреплять мотивацию при проведении изменений [6, c. 82].

Особый интерес к оценке изменений возник в связи с активным реформированием организаций социальной сферы в западных странах. Опыт, накопленный в бизнес организациях был переосмыслен с учетом масштабов, сложности и консервативности организаций социальной сферы.

Рассмотрение проблематики оценивания реформ обычно начинают с прояснения следующих вопросов:

– какова роль (функция) оценки в системе принятия решений,

– кто будет пользователем оценки,

– что будет оцениваться – достижение результата, продвижение и т.д.

В зависимости от роли, пользователей и предмета оценки выбирается подход и методы оценки.

В теоретических работах разделяют две функции оценки социальных реформ – формирующую (Formative) и итоговую (Summative).

Формирующая оценка определяет продвижение, степень внедрения запланированных программ. Формирующую оценку применяют на этапе разработки, внедрения и развития реформы для усовершенствования программ реформы. Эта оценка предназначена для использования администраторами и непосредственными руководителями внедрения программ для принятия решений о корректировке программ или действий, направленных на достижение целей.

Примеры ситуаций применения формирующей оценки:

– на этапе разработки и пилотного внедрения инноваций ‑ для осуществления немедленной обратной связи с целью корректировки и изменения инновационных программ;

– на этапе внедрения ‑ для осуществления контроля над процессами внедрения;

– по ходу реализации долгосрочных программ ‑ для измерения достижения промежуточных целей, для выявления барьеров достижения целей.

Итоговая оценка определяет эффективность социальных реформ по окончании реализации этапа или всей программы. Итоговую оценку применяют для принятия решений о будущем реформы законодательными и исполнительными органами власти. Эта оценка также предназначена для структур или лиц, которые заинтересованы в результатах реформы (крупные спонсоры, потенциальные потребители и общественность).

Примеры ситуаций применения итоговой оценки:

– оценка эффективности реализованной программы – для принятия решения о продолжении финансирования подобных программ в будущем;

– оценка выполнения намеченных целей – для принятия решений о возможности достижения целей всей программы;

– анализ экономической эффективности различных программ социальных реформ – для выбора наиболее эффективной альтернативы в будущем.

Поскольку на начальном этапе можно оценивать только степень внедрения по пунктам плана (программы), а результаты только на более продвинутом этапе реформ, то часто понятие формирующей оценки используют как синоним оценки процесса внедрения, а итоговую оценку ‑ как синоним оценки результатов реформы. Такая интерпретация оставляет неохваченным тот промежуточный период реформы, на котором уже можно судить о результатах реформы и пытаться вносить коррективы, но еще не требуется делать окончательные выводы об успехе реформы в целом. Понятия формирующей и итоговой оценки относятся не к тому, что подвергается оценке, а к тому, какие решения будут приниматься на основе этой оценки.

К основным теоретическим подходам к оценке, встречающимся в западной научной литературе, следует отнести:

1. Целе-ориентированный. Это подход предусматривает оценку реформы по достижению целей, указанных в плане реформы. Такой подход требует постановку конкретных задач, ведущих к достижению цели, выполнение которых может быть измерено. Сам процесс оценки заключается в соотнесении степени достижения с намеченными целями. Критики заявляют, что установленное соответствие или несоответствие само по себе не несет информацию об эффективности программы. Если цели были неадекватными, то есть завышенными или заниженными, то не достижение их в первом случае и достижение их во втором не отражают качество и интенсивность выполнения программы. Так же цели, адекватные в одном контексте, могут оказаться непригодными в другом. Фиксация на конкретных целях может оставить незамеченными важные изменения, не предусмотренные планом.

Западные теоретики делают вывод – использование этого подхода для управления изменениями не имеет большого смысла и может использоваться только в комплексе с формирующей оценкой;

2. Подход, ориентированный на управление. Этот подход в большей степени предназначен для управления реформой. Подход обеспечивает информацию для принятия решений на всех этапах продвижения реформы. Модели, разработанные на основе этого подхода, в той или иной форме включают в себя:

а) оценку контекста внедрения – оценку необходимости достижения поставленных целей ввиду потребностей данной конкретной группы или учреждения, модификацию целей и составление плана для их воплощения;

б) оценку состояния реформируемой системы – оценку возможностей системы, наличия ресурсов, структур для воплощения намеченных целей;

в) оценку процесса внедрения реформы – выявление проблем, возникающих в процессе внедрения и пути их разрешения;

г) оценку результатов реформы – описание и интерпретацию результатов с учетом оценки контекста, системы и процесса реформ.

3. Подход, ориентированный на участников реформ. Если в целе-ориентированном подходе оценщик пытается быть объективным в своей оценке, используя соответствующие методы, то в данном подходе он стремится уйти от неких объективных показателей и пытается получить полную картину о проводимой программе через изучение мнений ее участников. Наблюдая, собирая и анализируя информацию о ходе реформы, оценщик помогает участникам реформы в понимании всех сложностей, связанных с программой, стимулирует дискуссию, выявляет причинно-следственные связи и т.п. Такой подход дает участникам инструмент для влияния на продвижение реформы и выполняет функции формирующей оценки [15, c. 23].

4. Подход, ориентированный на потребителя. По аналогии с оценкой качества продуктов потребления, этот подход подразумевает разработку критериев оценки продукта, например продукта системы образования, которым является и сам результат реформы. Оценка должна ориентироваться на потребности и требования потребителей. Оценка, ориентированная на потребителя, полностью выполняет функции итоговой оценки.

Методы, используемые при оценке реформ в социальной сфере:

1. "Претест-посттест" метод – сравнивает дореформенные показатели с результатами, полученными после осуществления реформ. При этом делается предположение, что на полученные результаты повлияли только действия реформы. Используя этот метод неоднократно, можно установить тенденцию роста некоторых показателей (как относительного, так и абсолютного) в долгосрочном периоде. Однако этим методом некорректно пытаться оценивать краткосрочные результаты.

2. Метод сравнения с аналогичной группой – для получения оценки сравниваются результаты, замеренные на группе, подвергшейся реформе, с результатами, замеренными на аналогичной группе, не подвергшейся реформе. Разницу между этими двумя показателями можно рассматривать как результат реформы. Сложность метода состоит в нахождении аналогичной группы. Однако этот метод позволяет достаточно точно соотнести полученные результаты реформы с конкретными программами, реализованными в ходе реформы.

Сегодня в России практически во всех сферах запланированы или уже реализуются масштабные реформы. Одной из них является реформирование социально-культурной сферы путем введения нового типа организационно-правовой формы государственных и муниципальных учреждений – автономных учреждений (АУ). Изменения такого размаха и параллельности требуют внедрения объективных механизмов оценки эффективности этого нововведения.

При планировании и реализации любых процессов реформирования приходится преодолевать целый ряд трудностей, таких как:

– мобилизация и координация разнообразных ресурсов,

– оптимальное взаимодействие ресурсами, в том числе кадровыми,

– компенсация неблагоприятных событий в ходе реформирования и др [28, c. 36].

Основные риски возникают уже в ходе планирования процессов реформирования, особенно, если это касается крупных реформ в целых отраслях государства. Их разработка и реализация требуют вовлечения большого числа экспертов, административных и законодательных органов, затрагивают интересы больших групп населения, отдельных организаций и т.д. Каждый участник такого процесса имеет свои интересы, ожидания, опасения. Поэтому очень важно, чтобы процесс реформирования был наблюдаем и управляем.

Наблюдаемость подразумевает, что выделены некоторые характеристики процесса реформирования, по которым можно проконтролировать и оценить ход выполнения реформ. Эти характеристики должны быть легко определяемы, по ним следует проводить регулярный контроль.

Управляемость предполагает наличие механизмов своевременного влияния на ход процесса реформирования со стороны органов управления отраслями социально-культурной сферы на разных уровнях управления – федеральном, региональном, муниципальном. Реализуется управляемость через регулярную оценку выполнения плановых показателей (сроки исполнения, финансовые расходы и т.д.), регулярную оценку рисков и результатов процесса реформирования.

Для успешного применения адаптивного управления социальными системами, как следует из приведенного выше материала, необходима регулярная оценка параметров системы, которая служит основой для корректирующих воздействий в процессе реформирования социально-культурной сферы.

При немалом числе методов оценки ситуаций и проблем в социальных системах, а также при существенных различиях в практически используемых для этого методических приемах, тем не менее, можно обнаружить сходные методические позиции, которые в совокупности представляют некие общие критериальные требования:

– объективность и достаточность исходной информации (существенные трудности связаны с теневыми явлениями и закрытостью информации в сфере экономики, социальных отношений, доходов населения и т.д. Специалисты оценивают объективность оценок, полученных на основе региональной и муниципальной статистики на уровне 40-60 %, а достаточность ‑ на уровне 70-80 %);

– сравнительный характер оценок (любая оценка ситуации или проблемы может быть дана только в сравнении ‑ с состоянием, принимаемым за норму, с прежним состоянием, с состоянием соседней или аналогичной организации, территории и т.д. Оценить, значит, во-первых, доказать, что анализируемая ситуация или проблема отличается/не отличается от других, и, во-вторых, показать, насколько и по каким параметрам эти различия имеются);

– многокритериальный характер оценки (как правило, ни одна ситуация или проблема в социальных системах не может адекватно оцениваться с помощью одного не только частного, но и интегрального показателя);

– отбор минимального числа необходимых и достаточных критериев (минимизация критериев должна осуществляться по единственному признаку ‑ соответствию сути ситуации или проблемы);

– привлечение сопутствующей информации (в экономико-социальных системах особенно важны те стороны ситуаций и проблем, которые почти невозможно выразить статистическими методами. Это ‑ настроения, мотивация, образ жизни, экономическое и социальное поведение и т.п. аспекты) [ 32, c. 68].

При оценке хода реформ (модернизации) особое значение имеет вычленение именно реформенной (инновационной) составляющей из всей совокупности внешних и внутренних воздействий на параметры системы. Весьма важным является также использование методов раздельной оценки хода реформ (количественных показателей собственно реформационных/ модернизационных управляющих воздействий) и результатов реформ (системных проявлений этих воздействий). При системной оценке последствий реформ крайне важно различать обязательные и возможные (вероятные), немедленные и отдаленные результаты. При этом следует учитывать, что:

– во-первых, восприятие реформ чаще всего происходит, как правило, по тем их последствиям, которые проявляются немедленно (чаще всего, это далеко не самая популярная часть результата реформирования),

– во-вторых, в конкретных программах немедленные и отдаленные результаты обычно не разделяются,

– в-третьих, оценка отдаленных последствий реформ наиболее сложна уже потому, что ощутимые результаты преобразований (и положительные, и отрицательные) во всей их системной полноте могут проявиться лишь в перспективе.

Оценка является не завершающим третьим этапом проведения реформ, а составной частью основного уровня – реализации процесса реформирования, в нашем случае – процесса перевода бюджетных учреждений в новые формы. При этом, чем раньше начинает проводиться оценка, тем быстрее выявляются проблемы в организации работ, принимаются решения по корректировке (адаптации) программ перевода и корректирующие элементы вносятся в программу перевода.

На первых этапах перевода бюджетных учреждений в автономные, казенные и новые бюджетные основное внимание должно уделяться оценке процессуальных элементов организации перевода:

– подготовке нормативной документации,

– оценке состава документов, предоставляемых учреждениями в процессе подготовки перевода;

– рациональности установленных сроков проведения отдельных работ;

обоснованности критериев перевода и т.д.

Постепенно к этим организационным элементам должна добавляться оценка деятельности переведенных в новые формы бюджетных учреждений:

– повышение качества предоставляемых услуг и выполняемых работ;

– повышение финансовой эффективности функционирования учреждения по сравнению с учреждениями, оставшимися бюджетными.

В результате оценки и анализа ее результатов выявляются "узкие места" в текущем и перспективном ходе работ и совместно с представителями учредителей, организаций и их наблюдательных советов подготавливаются предложения по своевременному устранению выявленных недостатков, т.е. вырабатываются регулирующие воздействия.

Одним из важных интеграционных процессов в управлении реформами, является управление изменениями. Под изменением понимается замещение одного решения другим, признанным наиболее верным по результатам анализа проведенной оценки. Инициировать изменения могут учредитель учреждения, руководство самого учреждения, органы управления федерального, регионального или муниципального уровня, принимающие решения о переводе бюджетных учреждения социально-культурной сферы и науки в автономные или бюджетные учреждения нового типа – Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местная администрация. Эти изменения могут касаться порядка и сроков подготовки и перевода бюджетных учреждений в автономные, критериев перевода, состава документации, предоставляемой учреждениями при подготовке решения о переводе и т.д. Внесение изменений является обычной процедурой при проведении любых крупномасштабных преобразований. Оценка при этом служит эффективным каналом обратной связи, дающей информацию для выработки своевременных корректирующих действий [17, c. 91].

Таким образом, для реализации изменений необходимо:

– довести до сведения всех участвующих в осуществлении процесса перевода учреждений в бюджетные, автономные и казенные – органов власти, отраслевых органов управления, учреждений – информацию о вносимых изменениях;

– переработать соответствующую нормативную документацию;

– заменить устаревшую документацию на измененную;

– оповестить внешние инстанции, связанные с осуществлением перевода, о вносимых изменениях.