Известно, что в каждой экономической формации при развитии государственной системы существовали законы, выражавшие либо волю господствующего класса, либо волю народа. Государство должно было вести надзор за исполнением законов, выражавших эту волю.

Прокуратура относится к одному из традиционных и эффективных органов государственной власти.

Принимая законы, государство прямо заинтересовано в их строгом и точном исполнении всеми субъектами права. В реальности реализации нормативно-правовых актов проявляется реальность существования самой власти. В связи с этим государство непременно вынуждено выполнять надзорную функцию. В России с давних времен одним из основных субъектов обеспечения законности остается прокуратура.

Прокуратура, созданная Петром I почти три века назад как «око государево», как орган государственной власти, существующий для осуществления функции надзора за исполнением законов центральными и местными учреждениями, сохранила до настоящего времени свои сущностные черты, которые предполагают обязательную правовую регламентацию прокурорско-надзорных полномочий.

Дела по протестам коллежского прокурора представлялись генерал-прокурору, который мог их передать на рассмотрение Сената.

Прокуратура с момента ее возникновения не являлась исключительно центральным органом. На местах за правильным разрешением дел надзирали подчиненные генерал-прокурору прокуроры надворных судов. В круг поднадзорных сфер еще тогда входила законность применения надворными судами мер юридической ответственности.

В начале 30-х гг. XVIII в. назначались уже не прокуроры надворных судов, а прокуроры «в губерниях». Именно территориальная (губернская) структура органов прокуратуры на местах нашла юридическое закрепление в документе «Должности губернского прокурора», утвержденном 3 сентября 1733 г. Позже были учреждены должности провинциальных прокуроров.

В данный период своего становления прокуратура существовала отдельно от судебной системы, была независимым звеном государственного механизма обеспечения законности, она стала органом надзора не только за администрацией, но и за судами.

Губернской реформой 1775 г. провинциальная прокуратура была упразднена, и ей на смену пришли губернские и уездные помощники прокурора – «стряпчие сословных судов». В основе деятельности губернского прокурора и губернских стряпчих был надзор за порядком делопроизводства в губернских учреждениях, принятие всех необходимых мер защиты «интересов императорского величества», а также прав его подданных.

Глава 27 «Учреждения для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 г. «О прокурорской и стряпческой должности» посвящена организации прокуратуры в губерниях и непосредственно в судебных местах. Прокуроры должны были осуществлять общий (административный) надзор за соблюдением законности, однако без права непосредственного участия в разрешении дел и принесения протеста. В случае обнаружения тех или иных нарушений закона прокуроры могли лишь доводить об этом до сведения губернского правления и генерал-прокурора.

8 сентября 1802 г. Александром I был подписан Манифест об учреждении министерств, в соответствии с которым должность генерал-прокурора была соединена с должностью министра юстиции. Министр юстиции, стоявший во главе прокуратуры, являлся членом правительства, и в связи с этим надзор за деятельностью правительства практически не осуществлялся. Министр запретил прокурорам опротестовывать решения местных государственных учреждений, вытекающие из предписаний министерств. Вот здесь и возник первый, не потерявший актуальности и сегодня, вопрос о значении прокурорского надзора как действенного средства обеспечения законности деятельности органов исполнительной власти, его предмете и пределах.

Министр юстиции Г.Р. Державин, основываясь на «Учреждении о губерниях и законах» от 8 сентября 1802 г., подготовил и 22 сентября 1802 г. направил губернским прокурорам циркулярный ордер из семи пунктов. В п. 1 говорилось: «О всяком акте присутственного места, противоречащем закону или наносящем вред интересам службы или ущербу интересов Императорского величества или народа, губернский прокурор обязан, не приостанавливая исполнения, сообщить губернскому правлению и одновременно своему министру». Сенатским указом от 15 декабря 1802 г. циркулярный ордер подтвержден и стал обязательным для исполнения всеми присутственными местами.

Прокурорский надзор по Своду законов 1832 г. имел три направления: охранение общего благоустройства в губернии; казенные дела; суд и расправа. Прокуроры имели право лично присутствовать, давать заключения во всех губернских уездных судебных и административных органах, знакомиться с любым делом и требовать от чиновников любые сведения. По фактам нарушения законов они вносили протесты и представления, информировали вышестоящих прокуроров об обнаруженных нарушениях законности и правонарушениях.

До 1862 г. прокуратура осуществляла в основном общенадзорную деятельность, в том понимании, что ее целью было обеспечение законности в самых различных сферах государственной жизни. В соответствии с Основными положениями реформирования судебной власти в России, утвержденными 29 сентября 1862 г. Александром II, полномочия прокуроров были следующие: наблюдение за единообразным и точным соблюдением законов; обнаружение и преследование всякого рода нарушений законности и требование о ее восстановлении; предложение суду предварительных заключений в случаях, предусмотренных положениями гражданского и уголовно-процессуального законодательства. Однако нормами данного правового акта прокуратура была отстранена от надзора за исполнением законов административными органами, что через несколько лет было признано ошибочным, и общенадзорная деятельность была восстановлена.

Необходимо отметить, что по актам XVIII – середины XIX столетий на лиц прокурорского надзора возлагались обязанности по надзору за деятельностью Сената, коллегий, судов, губернаторов и их канцелярий, ряда других учреждений. В последующем на прокуратуру были возложены и различные административные функции, что все больше превращало ее из органа надзора в орган государственного управления. Это показывает, что целью создания прокуратуры являлось не уголовное преследование, а общий (административный) надзор. Характеризуя этот период деятельности прокуратуры, известный русский ученый Н.В. Муравьев писал: «Затрудненные своим неясным и невыгодным положением, разбрасываясь в многообразии обязанностей, ослаблявшем все учреждения, благонамереннейшие и способнейшие из прокуроров сами сознавали, что «один в поле не воин» и что стесненный в своих проявлениях и конечном воздействии, правильный надзор везде и за всеми есть фикция, нечто отвлеченное и недостаточное…».

Прокуроры после 1864 г. стали осуществлять только обвинительную функцию в судах. Участие прокурора в рассмотрении в судах уголовных дел являлось главной, но не единственной функцией прокуратуры. Помимо ее прокуратура осуществляла, правда в очень ограниченных формах, общий (административный) надзор, который под влиянием общественного мнения правительство вынуждено было возродить, однако ни о каком реальном вмешательстве в административные дела не могло быть и речи.

Министр юстиции (генерал-прокурор) Н.В. Муравьев в Наказе чинам прокурорского надзора выделил участие в некоторых делах административного ведомства, а именно: наблюдение в губернских присутствиях по крестьянским, по воинской повинности в качестве отдельной отрасли прокурорского надзора, а формами проявлений деятельности прокурорского надзора: 1) канцелярское делопроизводство; 2) заключения по делам.

К одним из первых нормативных актов «переходного периода», касавшихся прав и обязанностей прокурорского надзора, относятся Облегчительные правила 11 октября 1865 г. (Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета об изменении и дополнении статей Свода законов о судопроизводстве и делопроизводстве при нынешних судебных местах). Наиболее существенными его постановлениями являлись: о передаче прокурорами дознания судебным следователям в случае необоснованного прекращения дела органами полиции; о протестах на приговоры и решения судов.

На основании Положения «О порядке действия прокурорских чинов в судебных установлениях губерний до окончательного введения в действие Судебных уставов 20 ноября 1864 года», принятого 7 марта 1866 г., права и обязанности губернских прокуроров и стряпчих были аналогичны тем, которыми наделялись лица прокурорского надзора в судах. Так, например, губернские прокуроры и стряпчие освобождались от обязательного просмотра целого ряда постановлений различных губернских, городских и уездных административных учреждений (ст. ст. 1 – 6), но за лицами местного надзора сохранялись обязанности просмотра некоторых постановлений органов губернского правления, полицейских органов, касающихся назначения следствия, предания суду, наложения административного взыскания (ст. 9). Из старых дореформенных судебных органов прокурору направлялись решения по уголовным и гражданским делам, по которым в соответствии с Судебными уставами 1864 г. требовалось заключение (ст. ст. 2, 7).

В «переходный» период губернские прокуроры и стряпчие сохраняли право посещать губернские и уездные административные учреждения и требовать материалы их делопроизводства (ст. 13), равно как требовать проведение ревизии (ст. 11). Кроме того, они могли предлагать восстановить надлежащую подсудность (ст. 14). Этим же законом предусматривалось прекращение в дальнейшем надзора за губернскими, уездными и городскими учреждениями губернскими прокурорами и стряпчими по мере упразднения их должностей с образованием подобных постов при судах.

Законом 7 марта 1866 г. судебная прокуратура наделялась полномочиями по «наблюдению за правильностью содержания под стражей и удовлетворению запросов арестантов…», а также «…прямое участие в самом управлении тюрьмами». Под управлением понимались прием, рассмотрение и направление по принадлежности составленных арестантами обращений или заявлений. В связи с осуществлением надзора за местами лишения свободы лицам прокурорского надзора присваивались звания. Так, например, прокурор судебных палат являлся вице-президентом всех губернских комитетов общества попечительного о тюрьмах, а остальные прокурорские чины являлись директорами этих комитетов.

Расширение компетенции прокуроров по мере осуществления судебной реформы проявлялось и в том, что с 1866 г. они осуществляли надзор по административным делам. Прокурор окружных судов был обязан участвовать в заседаниях учреждений по крестьянским делам, а в дальнейшем – в заседаниях губернского правления по делам об освидетельствовании сумасшедших, о воинской повинности, по делам лесосохранительных комитетов и т.п. Причем прокурору не предоставлялось право надзора за законностью принимаемых в учреждениях решений или вынесений протестов, он являлся лишь представителем власти.

До Октябрьской революции роль прокуратуры сводилась в основном к функции поддержания государственного обвинения в суде.

Итак, в дореволюционный период в России прокурорский надзор об административных правонарушениях не получил должной законодательной регламентации. В конце XVIII века прокуроры осуществляли общий (административный) надзор без права непосредственного участия в разрешении дел и принесения протеста, что крайне ограничивало полномочия прокурора, и мешало вынесению законного и обоснованного решения по делу. После судебной реформы 1864 года прокуроры осуществляли обвинительную функцию в судах. Поэтому до 1917 года роль прокуратуры сводилась в основном к функции поддержания государственного обвинения в суде.