Прокурор участвует в рассмотрении административных дела, а также при пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

Так, часть 2 ст. 25. 11 КоАП РФ устанавливает обязанность субъекта административной юрисдикции известить прокурора о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении несовершеннолетнего лица, а также дела, возбужденного по инициативе прокурора. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. №120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» возлагает на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров надзор за соблюдением законов органами и учреждениями системы профилактики правонарушений несовершеннолетних (ст. 10). В этой связи прокурор, как правило, присутствует на заседаниях комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Кодекс устанавливает указанный выше порядок извещения прокурора о месте и времени рассмотрения дела как в упомянутых комиссиях, так и в других органах административной юрисдикции. Присутствие прокуроров при рассмотрении дел об административных правонарушениях несовершеннолетних является дополнительной гарантией прав и свобод лиц, не достигших совершеннолетия.

Зачастую органами ГИБДД не соблюдаются требования ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ об извещении прокурора о месте и времени рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними.

В соответствии же с АПК РФ производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается по заявлению административных органов, которые вправе как непосредственно участвовать в процессе, так и оспаривать решение по делу об административном правонарушении (ч. 1 ст. 202, ст. 41 АПК РФ). В результате данные особенности правового положения административных органов в арбитражном процессе дают некоторые основания считать, что участие прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях в арбитражном суде нецелесообразно, поскольку может привести к некоему неравенству сторон «обвинения и защиты».

С другой стороны, исходя, в том числе из прямого указания закона, предусматривающего применение норм АПК РФ с особенностями, установленными в КоАП РФ, последний является специальным актом по отношению к АПК РФ. Следовательно, при разрешении коллизий этих двух актов (за исключением сугубо процедурных моментов рассмотрения дела) приоритет должен быть отдан КоАП РФ.

Однако в арбитражной практике вопрос о полномочиях прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях (как по возбуждению дела, так и по оспариванию решений по делам об административных правонарушениях) нашел некое усредненное (по сравнению с АПК РФ и КоАП РФ) и отчасти весьма противоречивое разрешение.

Согласно КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации, рассмотрение которого отнесено к компетенции арбитражных судов (ч. 1 ст. 28.4).

Однако согласно ч. 2 ст. 202 АПК РФ производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях; прокурор же, исходя из буквального толкования положений АПК РФ, такими правами не обладает.

Описываемое несоответствие было разрешено в п. 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 г. №2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ», в котором ВАС РФ определил, что производство по делу о привлечении к административной ответственности подлежит возбуждению судом на основании заявления прокурора, отвечающего требованиям ст. 204 АПК РФ, и в данном случае в арбитражном процессе прокурор пользуется правами и несет обязанности органа, которые предусмотрены главой 25 и иными нормами АПК РФ.

Согласно ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ: не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в порядке и в сроки, установленные статьями 30.1, 30.2, частями 1 и 3 статьи 30.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

В соответствии с ч. 1 ст. 30.3 КоАП жалоба, а следовательно, и протест прокурора, подается в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. КоАП не конкретизирует, кто должен получить или кому должна быть вручена копия постановления. Судебная практика не проясняет эту неопределенность. В Постановлении ФАС Центрального округа от 27 декабря 2005 г. №А64–15800/05–17 указано, что срок обжалования, установленный ст. 30.3 КоАП, должен исчисляться с даты получения копии постановления лицом, привлеченным к административной ответственности, а не прокурором, поскольку последний не участвовал при производстве по делу ни на стадии возбуждения производства, ни на стадии составления протокола, ни на стадии принятия постановления. Указанная позиция ФАС Центрального округа логична, хотя порой и высказываются суждения, что срок начинает течь с момента получения копии постановления прокурором, даже если он и не принимал никакого участия в производстве по делу об административном правонарушении, с чем вряд ли можно согласиться.

Так, ФАС Поволжского округа в Постановлении от 2 марта 2010 г. №А12–20714/2009 указал, что вывод суда о пропуске прокурором десятидневного срока на подачу заявления об оспаривании решения административного органа несостоятелен.

В соответствии с ч. 2 ст. 208 АПК заявление может быть подано в арбитражный суд в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого решения, если иной срок не установлен федеральным законом.

Согласно отметке отделения связи постановление о привлечении индивидуального предпринимателя М. к ответственности было вручено ему 20 августа 2009 г.

Из материалов дела видно, что проект заявления в порядке ст. 207 АПК об отмене постановления налогового органа о привлечении М. к административной ответственности по ст. 14.5 КоАП поступил в прокуратуру 30 сентября 2009 г., а заявление в порядке ст. 207 АПК о признании незаконным и отмене постановления ИФНС России по городу Волжскому о привлечении М. к административной ответственности в арбитражный суд поступило 7 октября 2009 г.

Следовательно, десятидневный срок на оспаривание указанного постановления прокуратурой области не пропущен.

Такая же и даже более неоднозначная проблема – возможность восстановления прокурором срока для обжалования постановления.

Согласно ч. 2 ст. 30.3 КоАП десятидневный срок может быть восстановлен по ходатайству лица, подающего жалобу.

ГТК России в письме от 27 марта 2003 г. №27–14/13306 «О применении главы 30 КоАП РФ» указал, что рассматривать ч. 2 ст. 30.3 КоАП как возможность восстановления срока принесения протеста прокурору неверно, поскольку для постановлений, вступивших в законную силу, предусмотрен отдельный порядок опротестования.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 24 марта 2005 г. №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указал обратное, а именно срок обжалования постановления по делу об административном правонарушении может быть восстановлен по ходатайству прокурора, принесшего протест.

Необходимо отметить, что такая позиция Верховного Суда РФ может повлечь нарушение принципа правовой определенности и стабильности решения по делу об административном правонарушении. Например, лицо не изъявило желание обжаловать решение о привлечении его к административной ответственности, а прокурор спустя некоторое время (уже после вступления постановления в законную силу) при проверке постановлений по делам об административных правонарушениях усмотрел нарушение законодательства РФ и принес протест на указанное решение, одновременно обратившись с ходатайством о восстановлении пропущенного срока. Таким образом, при удовлетворении ходатайства прокурора момент вступления постановления в законную силу будет необоснованно перенесен на неопределенный срок, хотя привлеченное к административной ответственности лицо этого и не желает.

Вероятно, верным подходом к разрешению сложившейся ситуации будет нечто среднее между мнением ГТК России и Верховного Суда РФ.

В КоАП России подобная норма не предусмотрена. В соответствии с ч. 2 ст. 29.11 копия вынесенного судьей постановления по делу об административном правонарушении вручается либо направляется:

1) физическому лицу, или законному представителю физического лица, или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено;

2) потерпевшему по его просьбе;

3) должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении.

Прокурор в указанный перечень не включен, но по логике ч. 2 ст. 29.11 КоАП прокурору направляется постановление в случае, если дело об административном правонарушении возбуждено им.

Часть 2 ст. 29.7 КоАП предусматривает такую форму участия прокурора в деле об административном правонарушении, как дача заключения. Абсолютно логичным будет и в этом случае направлять прокурору копию постановления, поскольку заключение прокурора может не совпадать с решением органа, рассматривающего дело об административном правонарушении.

Вновь обратившись к выводам, изложенным в Постановлении ФАС Центрального округа от 27 декабря 2005 г. №А64–15800/05–17, можно сказать, что восстановление пропущенного прокурором срока возможно в случае участия прокурора при производстве по делу об административном правонарушении.

Именно в случаях, когда дело об административном правонарушении возбуждено прокурором либо когда он давал заключение по делу в порядке ч. 2 ст. 29.7 КоАП, т.е. когда прокурор участвует при производстве по делу об административном правонарушении, возможно принятие решения о восстановлении прокурору пропущенного срока при принесении им протеста в порядке ч. 1 ст. 30.10 КоАП при наличии объективных оснований для восстановления срока. Представляется, что в остальных случаях во избежание нарушения принципа правовой определенности и стабильности решения по делу об административном правонарушении прокурору необходимо отказывать в удовлетворении принесенного протеста с аргументацией, указанной в письме ГТК России, поскольку КоАП предусматривает процедуру опротестования постановлений по делу об административном правонарушении в порядке надзора.

Процессуальные аспекты принесения и рассмотрения протеста прокурора на не вступившее в законную силу постановление и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление регламентированы в ст. ст. 30.1 – 30.8 КоАП РФ (ч. ч. 1, 2 ст. 30.10 КоАП РФ). Копия решения по протесту прокурора на постановление по делу об административном правонарушении направляется прокурору, принесшему протест, и иным заинтересованным участникам производства в трехдневный срок после вынесения решения (ч. 3 ст. 30.10 КоАП РФ). Необходимо отметить, что в действующей редакции данной статьи речь идет только о протестах на постановление и последующие решения по жалобам. Вместе с тем о возможности прокурора опротестовывать последующие решения по протестам на постановление ничего не говорится. Это приводит к ограничению потенциала прокурорского реагирования в сфере административной юрисдикции.

Представляется возможным дополнить ст. 30.10 КоАП РФ указанием на право прокурора приносить протест на последующие решения компетентных инстанций по протестам на постановление по делу об административном правонарушении. С учетом указанного обстоятельства нами предлагается корректировка п. 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ, в котором также необходимо предусмотреть право прокурора опротестовывать не только само постановление по делу, но и последующие решения по результатам рассмотрения жалоб и протестов на это постановление.

Кроме того, буквальное толкование действующей редакции ч. 3 ст. 30.10 КоАП РФ приводит к сомнительному выводу о том, что копию решения по протесту прокурора на постановление субъект юрисдикции, рассмотревший протест, должен направить в срок заинтересованным лицам, а копию решения по протесту на последующие решения вышестоящих инстанций не должен направлять. Очевидно, что подобный вывод не соответствует подлинному смыслу закона. Во избежание вероятных коллизий предлагаем дополнить данную норму и сформулировать ее в следующей редакции: Копия решения по результатам рассмотрения протеста прокурора на постановление по делу об административном правонарушении или последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам, протестам на это постановление направляется прокурору, принесшему протест, и лицам, указанным в статьях 25.1 – 25.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в трехдневный срок после вынесения решения.

Протест может быть обжалован в порядке надзора прокурором. Право принесения протеста в порядке надзора принадлежит прокурорам субъектов Российской Федерации и их заместителям, Генеральному прокурору Российской Федерации и его заместителям, а в отношении военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, – прокурорам военных округов, флотов и приравненным к ним прокурорам, Главному военному прокурору и их заместителям.

Вступившее в законную силу решение по результатам рассмотрения протеста на постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в порядке надзора должностным лицом, вынесшим постановление.

В порядке надзора жалоба подается, протест приносится непосредственно в суд надзорной инстанции.

Протесты приносятся в порядке надзора в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов Москвы и Санкт-Петербурга, суды автономной области и автономных округов, Верховный Суд Российской Федерации.

Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения протестов правомочны пересматривать в порядке надзора председатели верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, судов автономной области и автономных округов или их заместители, Председатель Верховного Суда Российской Федерации, его заместители либо по поручению Председателя Верховного Суда Российской Федерации или его заместителей судья Верховного Суда Российской Федерации.

Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в порядке надзора протесты на вступившие в законную силу постановление судьи по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов на указанное постановление. Указанные постановление и решения рассматриваются Верховным Судом Российской Федерации в случае, если они были рассмотрены в порядке надзора председателями соответствующих верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, судов автономной области и автономных округов или их заместителями.

Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения протестов (представлений) пересматриваются в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Вступившие в законную силу постановление судьи гарнизонного военного суда по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения протестов пересматриваются в порядке надзора окружными (флотскими) военными судами и Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации в соответствии с законодательством о военных судах.

Протест на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения протестов должны содержать: наименование суда, в который приносится протест; сведения о прокуроре, принесшем протест; сведения о других участниках производства по делу об административном правонарушении; указание на постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения протестов; доводы прокурора, принесшего протест, с указанием оснований для пересмотра в порядке надзора постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения протестов; перечень материалов, прилагаемых к протесту; подпись прокурора, принесшего протест.

К жалобе, протесту должны быть приложены: копия постановления по делу об административном правонарушении; копии решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов, если такие решения вынесены; копия документа, которым удостоверяются полномочия законного представителя физического или юридического лица, копия доверенности или выданный соответствующим адвокатским образованием ордер, которыми удостоверяются полномочия защитника, представителя, в случае, если жалоба подписана указанными лицами; копии жалобы, протеста, число которых соответствует числу других участников производства по делу об административном правонарушении, указанных в статьях 25.1 – 25.4, 25.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Судья, принявший к рассмотрению в порядке надзора протест, обязан известить лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также потерпевшего о подаче жалобы, принесении протеста и предоставить указанным лицам возможность ознакомиться с жалобой, протестом и подать возражения на них.

В случае, если протест приносится с нарушением требований, предусмотренных статьей 30.14 и частью 4 статьи 30.16 Кодекса РФ об административных правонарушениях, указанный протест возвращаются прокурору, принесшему протест.

По протесту, принятым к рассмотрению в порядке надзора, постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов проверяются исходя из доводов, изложенных в протесте, и возражений, содержащихся в отзыве на протест.

Судья, принявший к рассмотрению в порядке надзора протест, в интересах законности имеет право проверить дело об административном правонарушении в полном объеме.

Решение по протесту выносится не позднее двух месяцев со дня поступления протеста в суд, а в случае истребования дела об административном правонарушении – не позднее одного месяца со дня поступления дела в суд.

Повторное, принесение протестов в порядке надзора по тем же основаниям в суд, ранее рассмотревший в порядке надзора постановление по делу об административном правонарушении, решения по результату рассмотрения протестов, не допускаются.

Постановление, принятое по результатам рассмотрения в порядке протеста, вступает в законную силу со дня его принятия.

Итак, прокурор участвует при рассмотрении административного дела в судах, когда в производстве участвуют несовершеннолетние, когда прокурор является инициатором рассмотрение административного дела. Прокурор имеет право вносить протест в суды второй инстанции, а также в порядке надзора. Необходимо отметить, что в главы 29, 30 КоАП РФ следует внести дополнения в виде норм, где закреплялись бы полномочия прокурора в судах первой, второй инстанции и в надзорной инстанции. А также представляется возможным разработать и принять Постановление ВС РФ и ВАС РФ «Об особенностях участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях», в данном постановлении рассматривались наиболее спорные моменты, касающиеся возбуждения прокурором дел об административных правонарушениях, участии прокурора в судебном разбирательстве, принесении протеста в вышестоящие суды. Это позволило бы сформировать единообразную судебную практику, касающуюся участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, а также снизить количество судебных ошибок.