Для полного раскрытия предпосылок нормативного закрепления института антикоррупционной экспертизы (далее АЭ) необходимо начать с определения понятия правовое регулирование. Оно включает в себя деятельность законодателя по созданию новых правовых норм; нормы материального права; деятельность граждан, реализующих права и обязанности; нормы, регламентирующие права и обязанности органов управления, к которым обращаются граждане за защитой нарушенных прав, деятельность органов управления, оказывающих содействие в осуществлении права[1].

К предпосылкам действия закона относятся экономические, социальные и иные предпосылки[2]. Для выявления этих предпосылок необходимо изучить состояние дел в области общественных отношений, положительный (отрицательный) опыт, провести анализ критической информации.

Нужно исследовать социальные факторы законотворчества: экономические, политические, национальные, демографические, социально – культурные. Эти факторы обуславливают потребность в правовом регулировании, на основании которого выявляется необходимость внесения изменений в законодательство либо принятия нового нормативного правового акта (далее НПА)[3].

Принятие ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе») обусловлено ратификацией РФ Конвенции ООН против коррупции, в которой установлено, что государства участники должны стремиться проводить периодическую оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней[4].

Политической предпосылкой принятия ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» стало высказывание Президента РФ о формировании негативного отношения к коррупции[5]. Концепция административной реформы в РФ в 2006 – 2010 г. закрепила необходимость практики проведения АЭ[6]. Помимо этого АЭ направлена на реализацию мер по профилактике коррупции, определенных ФЗ «О противодействии коррупции» и Национальным планом по противодействию коррупции[7].

Научной базой для необходимости принятия ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» послужили исследования специалистов фонда «Индем» и Центра стратегических разработок. Эти исследования проводились в 2003 году, результатом стало издание «Памятки эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта». В этой памятке описываются типичные коррупциогенные факторы с примерами формулировок НПА, содержащих коррупциогенные факторы.

Также предпосылкой законодательного урегулирования института АЭ является возможность легализации коррупционных деяний благодаря положениям НПА[8]. Одним из направлений, оказывающих благоприятное воздействие на развитие политической коррупции, является «попытка скрыть факт коррупции юридическим обоснованием (любой нормативный акт, чаще закон, инструкция по применению)»[9].

Существует необходимость создания законодательства, препятствующего и не способствующего вступлению должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в коррупционные отношения[10]. Законодательства, не только состоящего из норм – запретов, но из норм, препятствующих совершению произвольных действий и лоббирования чьих – то интересов[11]. Эта необходимость также является предпосылкой для нормативного закрепления института АЭ.

Поэтому необходимо отметить, что появлению института АЭ в российском законодательстве послужил ряд предпосылок. Политическими предпосылками являются высказывания главы государства о необходимости формирования негативного отношения к коррупции.

Организационной предпосылкой является необходимость реализации положений Концепции административной реформы в РФ, устанавливающей необходимость внедрения практики проведения АЭ. Закрепление АЭ как меры профилактики коррупции в ФЗ «О противодействии коррупции», в Национальном плане по противодействию коррупции является нормативными предпосылками.

Научными предпосылками появления института АЭ можно признать разработку Памятки эксперту по первичному анализу законодательного акта специалистами Центра стратегических разработок. Наличие устоявшегося мнения среди ученых о необходимости введения АЭ как меры предупреждения коррупции для ограничения усмотрения должностных лиц и государственных служащих.

[1] См.: Хомовский А. А. Объекты изучения эффективности действия права // Советское государство и право. 1977. № 3. С. 112.

[2] См.: Гулиев В. К. Проблемы эффективности реализации законов как источников конституционного права России // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9. С. 12

[3] См.: Там же. С. 13

[4] Пункт 3 ст. 5 Конвенции ООН против коррупции.

[5] См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 05.11.2008 г. // Российская газета. 2008. № 230.

[6] О Концепции административной реформы РФ в 2006 – 2010 годах: Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789 – р (в ред. от 10.03.2009) // Информационная система «Консультант Плюс».

[7] Пояснительная записка к проекту ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Информационная система «Консультант Плюс».

[8] См.: Южаков В. Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 5.

[9] Меньшенина Н. Н. Коррупция как фактор системной дестабилизации на Дальнем востоке России // Россия и АТР. 2008. № 2. С. 123.

[10] См.: Козлов А. В. К проблеме борьбы с коррупцией в налогово – бюджетной сфере // Налоги. 2008. № 2. С. 14.

[11] См.: Там же. С. 15.