Помимо АЭ НПА подвергаются и другим видам экспертиз. Поэтому необходимо рассмотреть АЭ, сравнивая ее с другими экспертизами НПА и проектов НПА для того, чтобы выяснить, действительно ли введение института АЭ, вносит что-то новое в правовое регулирование.

НПА и их проекты подвергаются нескольким видам экспертиз. Первым видом выступает правовая экспертиза – это исследование, направленное на определение соответствия проектов правовых актов общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ, Конституции РФ, федеральному законодательству, правовым актам более высокой юридической силы, требованиям юридической техники[1].

Нормативной основой правовой экспертизы выступает Конституция РФ, в которой понятие правовая экспертиза прямо не употребляется. Однако при анализе ее положений можно сделать вывод, что нормы Конституции РФ предусматривают проведение правовой экспертизы законопроектов. Так ч. 3 ст. 104 Конституции РФ устанавливает, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождения от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены лишь при наличии заключения Правительства РФ.

По мнению М.В. Евсеевой, закрепление этого положения в Конституции позволяет сделать вывод о необходимости внешней оценки законопроектов и проверке их до внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ[2].

ФЗ «Об общественной палате РФ»[3] закрепляет в п.п. 3) п. 2 ст. 16 право общественной палаты проводить экспертизу проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов ФКЗ и ФЗ, проектов НПА Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и НПА актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления.

Отдельные нормы, касающиеся экспертизы законопроектов, закреплены в ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ»[4], согласно п. 7 ч. 3 ст. 37 Совет Федеральной палаты адвокатов участвует в проведении экспертиз проектов ФЗ по вопросам, относящимся к адвокатской деятельности. Помимо указанных ФЗ упоминание об экспертизе законопроектов есть в ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ»[5]. Согласно ст. 24.10 указанного ФЗ Национальный совет по оценочной деятельности имеет право осуществлять предварительную экспертизу НПА РФ, регулирующих оценочную деятельности.

Также проведение экспертизы законопроектов закреплено в постановлениях палат Федерального Собрания РФ, в постановлениях Правительства РФ, в приказах Министерства юстиции РФ, в региональных НПА.

М.В. Евсеевой были проанализированы указанные НПА, ею сделан вывод о том, что они фрагментарно, противоречиво, абстрактно регламентируют правовую экспертизу законопроектов[6].

Целью правовой экспертизы выступает определение соотношения законопроекта, НПА с Конституцией РФ, с другими ФЗ, ФКЗ, с решениями Конституционного суда РФ, с общепризнанными принципами и нормами международного права, которых может касаться исследуемый законопроект[7].

У АЭ имеется другая цель, закрепленная в ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», а именно в п. 1 ст. 1 выявление в НПА и проектах НПА коррупциогенных факторов и их устранение. Отсюда следует вывод, что АЭ не подменяет правовую экспертизу, а является самостоятельной экспертизой.

Еще одной экспертизой, которой могут быть подвергнуты НПА, является лингвистическая экспертиза. Нормативно она закреплена в регламенте Совета Федерации Федерального собрания РФ[8], в п. 1 ст. 70 указанного регламента закреплено, что проекты актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами. В регламенте Государственной Думы[9], в п. 2 ст. 112 закреплено, что ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта.

Суть лингвистической экспертизы в том, что она заключается в литературном редактировании текстов законопроектов, в работе над их языком и стилем, проверкой соответствия текстов законопроекта правилам современного русского литературного языка, выработке предложений по совершенствованию языка и стиля законопроектов.

Но по мнению Н.В. Ралдугина говорить о лингвистической экспертизе законопроектов не совсем корректно, по причине, того что в «основном осуществляется редакционная, редакционно – техническая доработка, уточняющая правка слов и словосочетаний, оборотов и других составных частей текста в соответствии с правилами орфографии, передаваемая разработчиками законопроекта или направляемая в ответственный комитет. Так что вид работы, выполняемой специалистами отдела лингвистической экспертизы законопроектов, входящего в состав Правового управления, не соответствует в полной мере принятым понятиям экспертизы, а существо работы специалистов – языковедов с законопроектами следовало бы уточнить, не называя ее экспертизой»[10].

Исходя из приведенной позиции, необходимо понять, что АЭ не связана с лингвистической экспертизой и преследует цель выявления коррупциогенных факторов законодательства, а не выявления соответствия правовых норм с точки зрения правил русского языка.

Счетной палатой РФ проводится финансовая экспертиза законопроектов. Это положение установлено в ст. 9 ФЗ «О счетной палате в РФ»[11], согласно указанной статье Счетная палата РФ проводит экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных НПА, международных договоров РФ, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов РФ. Целью финансовой экспертизы выступает соблюдение расходов федерального бюджета, а не выявление правовых норм, способствующих проявлению коррупции.

Также имеет место экологическая экспертиза законопроектов, она регламентирована ФЗ «Об экологической экспертизе»[12], в ст. 1 данного закона закреплено понятие экологической экспертизы. Это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Этот вид экспертизы, исходя из представленного определения, имеет узкую направленность. А именно, анализ НПА с целью охраны экологии и защиты окружающей природной среды.

Особое внимание привлекает криминологическая экспертиза законопроектов, в настоящее время разработан проект ФЗ «О криминологической экспертизе»[13], однако этот законопроект не принят. В теоретическом аспекте криминологическую экспертизу признают, одним из частно – научных методов криминологии[14]. А.В. Плешаков определяет криминологическую экспертизу как изучение, анализ, оценку экономических, культурно - социальных, воспитательных и иных мероприятий, включаемых в решения, с целью определения их возможного влияния на преступность, ее причинный комплекс, социальные последствия и другие криминологически значимые факторы[15].

О криминологической экспертизе говорят применительно к законотворческой работе. По мнению А.И. Долговой «наряду с законопроектами криминологической экспертизе могут подвергаться концепции федеральных и региональных целевых программ, различного рода основных положений, основных направлений и других документов»[16]. Также криминологической экспертизе могут быть подвергнуты уже принятые законы, но предпочтительней проводить криминологическую экспертизу на стадии подготовки и обсуждения законопроектов. На этих стадиях возможно быстро и оперативно внести коррективы, изменения и дополнения[17].

Обратившись к законопроекту, посвященному криминологической экспертизе, можно выявить объект такой экспертизы – проекты законов, и иных НПА органов законодательной и исполнительной власти; вступившие в законную силу указанные НПА, если ставится вопрос об их изменении или отмене; проекты программ борьбы с преступностью, социально – экономических и иных преобразований, как на федеральном уровне, так и в субъектах федерации[18].

В.В. Гордиенко считает, что целью криминологической экспертизы выступает необходимость: «в законопроект заложить те правовые средства, которые позволяли бы нейтрализовать разнообразные криминогенные факторы, имеющие место в обществе (к примеру, невысокий уровень правовой культуры, правовой нигилизм, недостаточную активность должностных лиц исполнительных, контролирующих и правоохранительных органов и т.д.)»[19].

Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» определяет АЭ как вид криминологической экспертизы, порядок проведения которой, статус экспертов и последствия поступления отрицательных заключений при проведении такой экспертизы определяется законом и принимаемыми в соответствии с ними НПА субъектов государства[20].

Сходство АЭ и криминологической экспертизы видится в том, что объектом АЭ выступают НПА и проекты НПА[21]. Объектом криминологической экспертизы являются также НПА и проекты НПА.

Цель криминологической экспертизы – принятие органами государственной власти НПА, препятствующих криминальному влиянию на общественные отношения и социальные преобразования[22]. Цель АЭ заключается в выявлении коррупциогенных факторов и их последующего устранения[23].

Коррупциогенными факторами являются положения НПА и проектов НПА, создающих условия для проявления коррупции[24]. Эти факторы могут препятствовать нормальному развитию общественных отношений и прямо способствовать проявлениям коррупции. Многие авторы прямо указывают на несовершенство российского законодательства, а также на наличие в нем коррупциогенных норм[25].

Особую ценность имеет анализ норм ранее действовавшего закона «О милиции»[26], выполненный А.В. Шнитенковым[27]. Согласно ст. 36 указанного закона «милиция имеет право принимать во владение и пользование от организаций транспортные средства и другую технику, необходимые для выполнения возложенных на нее обязанностей». А.В. Шнитенков считает эту норму допущенной ошибкой при разработке НПА, способствующей прямому проявлению коррупции, так как милиция является органом государственной власти и должна материально обеспечиваться исключительно за счет средств федерального бюджета. Позиция А.В. Шнитенкова о недопустимости указанной нормы представляется обоснованной: «Например, одно из крупных акционерных обществ предоставило руководству УВД города автомобили, естественно для использования их в служебных целях. Кто может дать гарантию, что транспортные средства вручены бескорыстно, а не с намеком на положительное решение проблем в будущем»[28].

Приведенный пример выше описывался в юридической литературе без привязки к коррупциогенности законодательства. В Красноярском крае сотрудникам милиции были переданы автомобили за счет краевого внебюджетного фонда «Правопорядок». При вручении автомобилей действовавший на тот момент губернатор, закончил свою речь выражением: «Волкодавы» должны помнить, кому служить». Из этого выражения неясно, кому должна служить милиция, закону гражданам или губернатору[29].

Если бы проект закона «О милиции» был подвергнут АЭ с момента его принятия, то приведенная выше норма могла бы быть исключена из закона в достаточно короткий срок. Тем самым возможность вступления в коррупционные отношения сотрудников милиции с организациями и гражданами путем предоставления материальных средств была бы нейтрализована. Однако этот закон действовал с 1991 г. до момента принятия ФЗ «О полиции»[30] в январе 2011 г., установившего в ст. 48 положение, о том, что материально – техническое обеспечение органов полиции осуществляется только за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета на соответствующий год.

Рассмотрение АЭ с позиции сравнения ее с другими видами экспертиз, которым могут подвергаться НПА и их проекты. А именно правовой, лингвистической, финансовой, экологической, криминологической. Позволяет сделать вывод, о том, что АЭ является разновидностью криминологической экспертизы, потому что объектом криминологической экспертизы являются проекты законов, НПА органов законодательной и исполнительной власти, вступившие в силу НПА.

Объектом АЭ являются также проекты НПА и сами НПА, вступившие в силу. Криминологическая экспертиза направлена на то, чтобы заложить в проект НПА правовые средства, которые могли бы нейтрализовать разнообразные криминогенные факторы. АЭ направлена на выявление коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Коррупциогенность законодательства является одним из криминогенных факторов. Поэтому АЭ, как разновидность криминологической экспертизы, позволит ограничить такое явление как коррупциогенность законодательства, тем самым обеспечив снижение уровня принимаемых НПА, содержащих в себе нормы, прямо способствующие проявлению коррупции.

[1] О правовых актах города Москвы: Закон Москвы от 08.07.2009 г. № 25 // Информационная система «Консультант Плюс».

[2] Евсеева М.В. Проблемы правового регулирования экспертизы законопроектов и пути его совершенствования // История государства и права. 2009. № 1. С. 5.

[3] Об общественной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 4.04.2005 г. № 32 – ФЗ (в ред. от 06.12.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

[4] Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации: Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 63 – ФЗ (в ред. от 21.11.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

[5] Об оценочной деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.07.1998 г. № 135 – ФЗ (в ред. от 21.11.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

[6] См.: Евсеева М.В. Указ. Соч. С. 8.

[7] См.: Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. – М.: Изд. – во МГУ, 1998. С. 17.

[8] О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 г. № 33 – СФ (в ред. от 28.03.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

[9] О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 г. № 2134 – II ГД (в ред. от 13.04.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

[10] Ралдугин Н.В. Указ. Соч. С. 18.

[11] О счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 11.01.1995 г. № 4 – ФЗ (в ред. от 29.12.2010) // Информационная система «Консультант Плюс».

[12] Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23.11.1995 г. № 174 – ФЗ (в ред. от 17.12.2009) // Информационная система «Консультант Плюс».

[13] О криминологической экспертизе: проект федерального закона // Власть: правовые и криминологические проблемы / Отв. ред. А. И. Долгова. – М. : Российская криминологическая ассоциация, 2000. С. 382 – 391.

[14] См.: Криминология: учеб. для вузов. / Под ред. В. Д. Малкова. – М. : Юстицинформ, 2006. С. 160.

[15] См.: Там же. С. 160

[16] Криминология: учебник для вузов / Под общ. ред. д.ю.н. проф. А. И. Долговой. – М. : Инфра – М, 2001. С. 284.

[17] См.: Там же. С. 284

[18] О криминологической экспертизе: проект федерального закона // Власть: криминологические и правовые проблемы / Отв. ред. А. И. Долгова. – М. : Российская криминологическая ассоциация. 2000. С. 384.

[19] Гордиенко В. В. Развитие института криминологической и социально – правовой экспертизы: теория и практика // Российский следователь. 2005. № 7. С. 27.

[20] Статья 14. Модельного закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике».

[21] Пункт 1 ст. 1 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» от 17.07.2009 г. № 172 – ФЗ.

[22] Часть 1 ст. 1 Проекта ФЗ «О криминологической экспертизе»

[23] Пункт 1 ст. 1 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» от 17.07.2009 г. № 172 – ФЗ.

[24] См.: Пункт 2 ст. 1 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» от 17.07.2009 г. № 172 – ФЗ.

[25] См.: Лившиц И. И. О криминалоемкости российских законов // Законодательство и экономика. 2007. № 12. С. 28 – 33; Мошкович М. В поисках гена коррупции // ЭЖ Юрист. 2009. № 10. С. 2.

[26] О милиции: Закон Российской Федерации от 18.04.1991. № 1026 – 1 (в ред. от 26.12.2008) // Информационная система «Консультант Плюс».

[27] Шнитенков А. В. Обычный подарок для госслужащего: проблемные вопросы законодательной регламентации // Юрист. 2004. № 9. С. 62 – 63.

[28] Там же. С. 62.

[29] См.: Щедрин Н. В. Кому служат «Волкодавы» // Власть: криминологические и правовые проблемы / Отв. ред А. И. Долгова. – М. : Российская криминологическая ассоциация, 2000. С. 294 – 298.

[30] О полиции: Федеральный закон РФ от 07.02.2011 г. № 3 – ФЗ (в ред. от 06.12.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».