Прокурорами проводится АЭ НПА органов, организаций их должностных лиц по вопросам касающимся: 1) прав, свобод обязанностей человека и гражданина; 2) государственной или муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность госкорпораций, фондов и иных организаций, создаваемых в РФ на основании ФЗ; 3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы[1].

Решение законодателя отнести к компетенции органов прокуратуры проведение АЭ НПА представляется основанным на том, что прокуратура РФ является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени РФ надзор за исполнением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ[2].

Одной из функций прокуратуры РФ выступает надзор за соблюдением прав человека и гражданина федеральными министерствами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций[3].

Возложение на органы прокуратуры проведение АЭ НПА, регулирующих вопросы государственной или муниципальной собственности, связано с надзором в сфере исполнения законодательства о предоставлении государственного и муниципального недвижимого имущества в аренду, а также отчуждения такого имущества. При проведении прокурорских проверок выявляются нарушения законодательства, выражающиеся в том, что органы местного самоуправления некоторых субъектов РФ устанавливают в своих НПА условия о предоставлении дополнительных документов для заключения договоров аренды государственного и муниципального имущества[4].

Проведение АЭ НПА, регулирующих отношения государственной или муниципальной службы, вызвано тем, что согласно ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»[5] государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе осуществляет Генпрокурор РФ и подчиненные ему прокуроры[6].

Проведение прокуратурой РФ АЭ бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании обусловлено также выявлениями нарушения законодательства при проведении прокурорских проверок. Примером нарушений в сфере бюджетного законодательства является принятие НПА, противоречащих Бюджетному кодексу РФ, устанавливающих иное бюджетное устройство и бюджетный процесс[7]. В сфере налогового законодательства устанавливаются льготы, не предусмотренные НК РФ[8].

В сфере таможенного регулирования выявляются нарушения законности, выражающиеся в издании ФТС НПА о применении положений законодательства о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, в таможенной сфере имеет место широта подзаконного нормотворчества[9].

В сфере лесного, природоохранного, земельного, градостроительного законодательства, законодательства о лицензировании также выявляются нарушения исполнения законодательства. Имеют место нормативные коллизии, по вопросам полномочий должностных лиц и государственных органов по осуществлению экологического контроля, в сфере земельных правоотношений проявлению коррупции способствуют противоречивость и неполнота подзаконных актов[10].

Исходя из вышеизложенного, необходимо признать, что отнесение к компетенции органов прокуратуры проведения АЭ в отношении НПА указанных в п. 2 ст. 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», сделано законодателем обоснованно. Это подтверждается сложившейся практикой прокурорского надзора, выявлением большого количества нарушений исполнения законодательства в различных сферах правового регулирования.

Приказ Генпрокуратуры № 400 устанавливает, что органы прокуратуры проводят АЭ в отношении НПА, принятых поднадзорными им федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления[11].

К федеральным органам исполнительной власти относятся федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства[12]. К органам государственной власти субъектов РФ относятся: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный государственный орган субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с Конституцией (Уставом) субъекта РФ[13]. Исходя из этого, АЭ, проводимой органами прокуратуры, будут затронуты лишь НПА федеральных органов исполнительной власти, а именно федеральных министерств, служб, агентств. А также НПА органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Проведение АЭ федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ в компетенцию органов прокуратуры не входит. Этот тезис можно раскрыть, рассматривая возможность проведения органами прокуратуры АЭ законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций. Деятельность государственных корпораций регулируется ФЗ[14], указами Президента РФ[15], постановлениями Правительства РФ[16], нормативными актами министерств и ведомств[17], НПА государственных корпораций[18], НПА Центрального Банка РФ[19].

Законодательная формулировка п.п. 2 п. 2 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» устанавливает, что АЭ должно быть подвергнуто законодательство, регулирующее деятельность государственных корпораций, то есть действующие НПА, а не их проекты. Возвращаясь к приказу Генпрокуратуры № 400, который закрепляет, что АЭ проводится органами прокуратуры в отношении НПА, принятых поднадзорными ими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления и их должностными лицами[20]. Исходя из этого, АЭ законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, затронет лишь НПА федеральных органов исполнительной власти, а именно, федеральных министерств, агентств и служб. На уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления деятельность государственных корпораций нормативно не регулируется, и субъект РФ не имеет права создать государственную корпорацию[21].

Также следует отметить, что государственная корпорация, по мнению Е.К. Глушко, не является государственным органом, так как ч. 1 ст. 11 Конституции РФ устанавливает, что государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, суды РФ[22].

Обособившись от проблемы АЭ законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, следует сделать вывод, что органами прокуратуры РФ проводится лишь экспертиза проектов НПА федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления и их должностных лиц. ФЗ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ АЭ не подвергаются. Это вывод следует из анализа правовых норм ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», ФЗ «О прокуратуре РФ», Приказа Генпрокуратуры № 400.

Представляется, что такая ситуация вызвана, тем что сама законодательная формулировка ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ», а именно, «предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[23], позволяет сделать вывод о сомнительности отнесения к объектам прокурорского надзора деятельности Администрации Президента РФ, Аппаратов Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, Центробанка[24].

Выход из сложившейся ситуации в невозможности проведения АЭ ФЗ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ видится в изменении законодательства. В установлении предмета надзора за указами Президента РФ, наделении Генпрокурора РФ правом надзора за НПА Правительства РФ[25].

При проведении АЭ органами прокуратуры необходимо руководствоваться методикой, определенной Правительством РФ[26]. В случае выявления коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган или организацию или должностному лицу, которые издали этот акт требование об изменении НПА с предложением об устранении выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, установленном процессуальным законодательством РФ[27].

Образец требования об изменении НПА утвержден приказом генпрокурора № 400, он содержит три части: вводную, описательную и резолютивную. Во вводной части указывается орган, в который вносится требование, дата и место вынесения требования, наименование НПА, в отношении которого была проведена АЭ. В описательной части излагаются, со ссылкой на методику проведения АЭ, выявленные коррупциогенные факторы, наступившие и возможные последствия правоприменения НПА. В резолютивной части указывается о необходимости изменений НПА, излагается способ устранения коррупциогенных факторов, должностное лицо, обязанное рассмотреть требование, необходимость заблаговременного сообщения о месте и времени рассмотрения требования и о результатах рассмотрения требования, классный чин, должность прокурора.

Обращение прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, можно рассматривать как альтернативную меру прокурорского реагирования. Однако Приказ Генпрокуратуры № 400 устанавливает, что в случае отклонения требований необходимо использовать право на обращение в суд[28]. Реализация этой процедуры представляется возможной путем обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании НПА, эта процедура установлена в главе 24 ГПК РФ[29].

Требование прокурора об изменении НПА должно быть рассмотрено органом, организацией, должностным лицом не позднее десяти дней с момента его поступления[30]. В случае, если требование вносится в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, то оно должно быть рассмотрено на ближайшей сессии такого органа[31].

В завершение этого раздела следует отметить, что компетенция органов прокуратуры РФ по проведению АЭ закреплена в законодательстве достаточно определенно. Правовой основой являются ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», ФЗ «О прокуратуре РФ», приказ Генпрокуратуры № 400.

Однако фактически, исходя из анализа норм законодательства, прокуратурой РФ будет проводится АЭ только в отношении НПА федеральных органов исполнительной власти, министерств, агентств, федеральных служб. А также в отношении НПА субъектов РФ и органов местного самоуправления. Проведение АЭ прокуратурой РФ не затрагивает ФЗ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, этот вывод вытекает из положений ФЗ «О прокуратуре РФ» и приказа Генпрокуратуры № 400.

Что касается АЭ законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, то она будет проводиться лишь в отношении НПА федеральных органов исполнительной власти РФ.

2.2.2 Министерство Юстиции Российской Федерации

Минюст России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно – правовому регулированию в установленной сфере деятельности[32]. Минюст проводит юридическую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ[33].

Законодателем на Минюст возложено проведение антикоррупционной экспертизы в отношении проектов ФЗ, проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями[34]. Также Минюст проводит экспертизу в отношении проектов концепций и технических заданий на разработку проектов ФЗ, проектов официальных отзывов и заключений на проекты ФЗ[35].

Проект ФЗ или законопроект – текст предлагаемого к принятию закона, подготовленный в соответствии с законодательной процедурой, установленный для внесения на рассмотрение законодательного органа[36]. Концепция на разработку ФЗ это документ, в котором должны быть определены: основная идея, предмет и цели регулирования, круг лиц, на которых будет распространяться законопроект, место закона в системе действующего законодательства[37]. Проект технического задания на разработку законопроекта должен содержать: а) основание разработки законопроекта; б) сведения о заказчиках и разработчиках законопроекта; в) перечень документов, подлежащих разработке[38]. Официальный отзыв подается Правительством РФ в палаты Федерального собрания РФ[39]. Законопроекты, технические задания, концепции на разработку законопроектов подвергаются АЭ при проведении их правовой экспертизы.

АЭ, проводимая Минюстом, касается НПА федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, которые затрагивают права и свободы человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций, или имеют межведомственный характер[40]. Федеральными органами исполнительной власти НПА издаются в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений[41].

В отношении уставов муниципальных образований Минюстом также проводится АЭ. Устав муниципального образования – основной правовой документ муниципального образования, действующий на определенной территории, содержащий основные принципы организации местного самоуправления, структуру и порядок формирования органов местного самоуправления, гарантии участия населения в решении вопросов местного значения[42]. Полный перечень вопросов регулирования, которые должны быть отражены в уставе муниципального образования, установлен законом[43]. АЭ уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы проводится при государственной регистрации.

АЭ НПА субъектов РФ проводится при мониторинге их применения[44]. К НПА субъекта РФ относятся Конституция (устав) субъекта РФ, закон субъекта РФ, постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ[45], указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ[46].

Мониторинг применения правовых актов – это научно – методическая обоснованная система комплексной оценки содержания и формы НПА, осуществляемая на плановой основе посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза, осуществляемых с целью создания качественной и эффективной системы нормативных актов[47].

В настоящее время функции по мониторингу законодательства отнесены к задачам ИЗиСП при Правительстве РФ[48]. В середине 2006 года в ИЗиСП образован отдел по мониторингу законодательства. Следует отметить, что в РФ на федеральном уровне отсутствует нормативное правовое регулирование организации и проведения правового мониторинга. В положении о Минюсте установлено, что оно осуществляет правовой мониторинг в порядке, установленном законодательством РФ.

Поэтому необходимо отметить, что на законодательном уровне нужно урегулировать вопросы проведения правового мониторинга, принятием закона о правовом мониторинге.

В целом проведение АЭ ряда НПА, а именно законопроектов, проектов указов Президента РФ, проектов Постановлений Правительства РФ, проектов концепций и технических заданий, проектов официальных отзывов и заключений совместно с правовой экспертизой нужно рассматривать, как желание законодателя совместить два вида экспертизы, не расширяя штаты служащих.

Проведение АЭ проектов НПА федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований при их государственной регистрации, является правильным решением законодателя, позволяющим оперативно внести коррективы и изменения в указанные НПА.

Проведение АЭ НПА субъектов РФ при мониторинге их применения, также является хорошим решением. Однако существует необходимость урегулировать на федеральном уровне законом вопросы проведения правового мониторинга, с внесением изменений в подзаконные НПА.

[1] Пункт 2 Ст. 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертище нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172 – ФЗ.

[2] Пункт 1 Ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 г. № 2202 – 1.

[3] Пункт 1 Ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 г. № 2202 – 1.

[4] См.: Паламарчук А. Надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности // Законность. 2008. № 11. С. 10.

[5] О государственной гражданской службе РФ: Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79 – ФЗ (ред. от 21.11.2011, с изм. от 06.12.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

[6] Пункт 3 ст. 67 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004 г. № 79 – ФЗ

[7] См.: Никонов В. А. Мониторинг правовых актов органов местного самоуправления // Законность. 2009. № 7. С. 31.

[8] Там же. С. 31.

[9] См.: Матвиенко Г.В. К вопросу о подзаконном нормотворчестве в таможенной сфере // Таможенное дело. 2008. № 12. С. 43.

[10] См.: Хлуденева Н. И. Коллизии в экологическом законодательстве // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 72.

[11] Пункт 3 Приказа Генпрокуратуры РФ № 400 от 28.12.2009 г.

[12] См.: Структура федеральных органов исполнительной власти: Утверждена указом Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724 (в ред. от 17.01.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

[13] См.: Абзац 1 Ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.1999 г. № 184 – ФЗ

[14] См., например.: О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта: Федеральный закон от 30.10.2007 г. № 283 – ФЗ (ред. от 29.12.2010) // Информационная система «Консультант Плюс».

[15] См., например.: О формировании имущества государственной корпорации по содействию и разработке производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии»: Указ Президента РФ от 06.03.2009 г. № 243 // Информационная система «Консультант Плюс».

[16] См., например.: Об утверждении регламента государственной корпорации «Росатом»: Постановление Правительства РФ от 26.11.2008 г. № 888 // Информационная система «Консультант Плюс».

[17] См., например: О реализации Постановления Правительства РФ от 15 февраля 2008 г. № 76 «О размещении временно свободных средств государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно – коммунального хозяйства»: Приказ Минфина РФ от 07.03.2008 г. № 32Н (в ред. от 19.11.2008) зарег. в Минюсте РФ 17.03.2008 № 11349 // Информационная система «Консультант Плюс».

[18] См., например: О порядке опубликования и вступления в силу актов госкорпорации «Росатом», признанных Министерством Юстиции РФ не нуждающимися в государственной регистрации: Приказ госкорпорации «Росатом» от 22.09.2011 г. № 1/789-П // Информационная система «Консультант Плюс».

[19] См., например: О прекращении исполнения государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» функций временной администрации АКБ «Российский капитал»(ОАО): Приказ ЦБ РФ от 26.08.2009 г. № ОД – 583 // Информационная система «Консультант Плюс».

[20] Пункт 3 Приказа Генпрокуратуры № 400 от 28.12.2009 г.

[21] См.: Семенов А. В., Серегина Т. А. Особенности правового положения государственной корпорации // Право и экономика. 2008. № 2. С.

[22] См.: Глушко Е. К. Административно – правовая природа госкорпораций // Реформы и право. 2008. № 3. С. 40.

[23] О прокуратуре Российской Федерации: Статья 21 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202 – 1 // Информационная система «Консультант Плюс».

[24] См.: Карпов Н. Хорошая теория – залог успешной практики // Законность. 2008. № 7. С. 14.

[25] См.: Викторов И. С. Прокуратура статус на рубеже тысячелетий // Законность. 2000. № 12. С. 24.

[26] Пункт 1 Ст. 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172 – ФЗ; Статья 9.1. ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 г. № 2202 – 1.

[27] Пункт 1 Ст. 9.1. ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.07.1992 г. № 2202 – 1.

[28] Подпункт 1.7. Пункта 1 Приказа Генпрокуратуры № 400 от 28.12.2009 г.

[29] Гражданский процессуальный кодекс РФ: Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 138 – ФЗ (ред. от 23.04.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

[30] Пункт 3 Ст. 9.1. ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.07.1992 г. № 2202 – 1.

[31] Пункт 3 Ст. 9.1. ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.07.1992 г. № 2202 – 1.

[32] Пункт 1 Положения о Министерстве юстиции РФ: Утверждено Указом Президента РФ от 13.10.2004 г. № 1313 (в ред. от 26.04.2012).

[33] Подпункт 8 Пункта 1 Положения о Министерстве юстиции РФ: Утверждено Указом Президента РФ от 13.10.2004 г. № 1313 (в ред. от 23.10.2008).

[34] См.: Подпункт 2 Пункта 1 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» от 17.07.2009 г. № 172 – ФЗ.

[35] Подпункт «б» Пункта 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96.

[36] Комаров С. А., Малько А. В. Теория государства и права: учебно – методическое пособие. – М.: Норма, 2001. С. 170

[37] См.: Пункт 3 Основных требований к концепции и разработке федеральных законов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 02.08.2001 № 576 (ред. от. 07.07.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

[38] См.: Пункт 4 Основных требований к концепции и разработки федеральных законов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 02.08.2001 № 576 (ред. от. 30.04.2009) // Информационная система «Консультант Плюс»

[39] См.: Пункт 97 Регламента Правительства РФ: Утвержден Постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 (ред. от 25.01.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

[40] См.: Подпункт «в» Пункта 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 // Информационная система «Консультант Плюс»

[41] Пункт 2 Раздела 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (в ред. от 25.04.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

[42] Чермит А. Ю. Особенности правового регулирования и вступления в силу уставов муниципальных образований // Общество и право. 2009. № 1. С. 100.

[43] См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Статья 44 Федерального закона от 06.10.2003 г. (ред. от 06.12.2011) № 131 – ФЗ // Информационная система «Консультант Плюс».

[44] Подпункт «г» Пункта 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96.

[45] См.: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: Статья 7 Федерального закона от 06.10.1999 г. (ред. от 23.04.2012) № 184 – ФЗ // Информационная система «Консультант Плюс»

[46] См.: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: Статья 22 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184 – ФЗ // Информационная система «Консультант Плюс».

[47] См.: Никонов В. А. Мониторинг нормативных правовых актов органов местного самоуправления // Законность. 2009. № 7. С. 30.

[48] См.: Подпункт Г Пункта 7 Устава государственного федерального научно – исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ»: Утвержден Постановлением Правительства РФ от 29.12.2006 (ред. от 31.01.2012) № 836.