Результаты АЭ, проводимой органами прокуратуры, оформляются в виде требований об изменении НПА. Требование об изменении НПА вносится в орган, организацию или должностному лицу, которые вынесли НПА. Оно подлежит обязательному рассмотрению в срок не позднее десяти дней. Требование, выносимое органами прокуратуры РФ, носит обязательный характер.

Однако у органов, организаций и должностных лиц имеется право не согласиться с требованием прокурора. Оно может выразиться в обжаловании требования в установленном порядке[1]. Это право будет реализовываться путем обращения в суд с заявлением об обжаловании решения действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственный или муниципальных служащих. Этот вид производства установлен в главе 25 ГПК РФ.

Требование прокурора об изменении НПА, направленное в законодательный (представительный) орган субъекта РФ или представительный орган местного самоуправления, подлежит рассмотрению на ближайшем заседании таких органов[2]. Возникает вопрос, что делать, если депутаты законодательных (представительных) органов субъектов РФ рассмотрят требование прокурора на заседании и большинством голосов придут к выводу об отклонении такого требования. За такое решение депутаты ответственности нести не будут, потому что они высказывают свое мнение, позицию, выраженную ими при голосовании[3]. Приказ Генпрокуратуры № 400 устанавливает, что в случае отклонения требований необходимо использовать право на обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ[4].

Однако формулировка приказа «обеспечить участие наиболее подготовленных работников в рассмотрении судом заявлений о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью исключения коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ» позволяет сделать ошибочный вывод о том, что в ГПК РФ закреплен именно такой вид производства. В действующем ГПК РФ, в главе 24, закреплен вид производства по делам о признании недействующими НПА полностью или в части. Суть этого производства заключается в признании судом оспариваемого НПА или его части ФЗ или другому НПА, имеющему большую юридическую силу[5]. А не в выявлении коррупциогенных факторов законодательства. Прокурор, участвуя в таком производстве, обращается в суд с заявлением о признании недействующим НПА полностью или в части.

Если НПА затрагивает отношения, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности или иной экономической деятельности, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании такого НПА недействующим[6].

Идеальная ситуация, связанная с обращением в суд с заявлением о признании НПА недействующим полностью или в части, может возникнуть в случае, если НПА принят за пределами компетенции. Пленум ВС РФ в постановлении «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» указывает, что суду при рассмотрении дела по существу необходимо выяснить порядок принятия НПА, в частности, полномочия органа (должностного лица) на издание НПА и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать НПА; предусмотренные правила введения НПА в действие, в том числе правила их опубликования. Если имеет место нарушение этих требований, то суд вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования содержания НПА[7]. Принятие правового акта сверх компетенции является коррупциогенным фактором законодательства. Поэтому в ситуации очевидности принятия акта за пределами компетенции необходимо обращаться в суд.

В случае если требование прокурора об изменении НПА отклоняется должностным лицом, либо представительным органом власти, прокурору придется использовать свое право на обращение в суд с заявлением о признании НПА недействующим полностью или в части.

Может возникнуть ситуация, связанная с не рассмотрением требования прокурора должностным лицом, не уведомлением прокурора о результатах рассмотрения требования об изменении НПА. ФЗ «О прокуратуре» прямо указывает на обязательность рассмотрения такого требования[8]. В случае, если должностное лицо уклоняется от рассмотрения такого требования, возможно привлечение должностного лица к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ[9], устанавливающей ответственность за умышленное неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных законом[10].

Подводя итог, необходимо отметить, что требование прокурора об изменении НПА носит обязательный характер. Однако возможность рассмотрения требований на ближайшем заседании представительного (законодательного) органа не является гарантией безусловного согласия с требованием прокурора депутатами такого органа. Эта ситуация была предусмотрена законодателем в установлении возможности прокурора обращаться в суд в порядке, предусмотренном ГПК. Но прокуроры активно пользовались таким правом и раньше. Не только обращались в суд и вносили протесты на несоответствующие другим законам НПА. Так, прокурорами в 2008 году выявлено около 12,5 тыс. НПА органов государственной власти и местного самоуправления, содержащих коррупционные факторы. В этих НПА содержалось почти 14 тыс. коррупционных норм, притом что свыше 9,5 тыс. нормативных документов вообще противоречили федеральному законодательству. В первой половине 2009 года органы прокуратуры, анализируя нарушения законодательства о противодействии коррупции, выявили более 173 тыс. нарушений. На незаконные НПА, содержащие коррупционные факторы, было принесено 29,4 протестов, внесено 31,6 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых, 19 тыс. должностных лиц были привлечены к дисциплинарной ответственности.

Идеальной ситуацией будет принятие НПА сверх компетенции. Установив этот факт, суд должен будет придти к решению об отмене такого НПА. Представляется, что такая ситуация будет встречаться крайне редко. В этой ситуации необходимо обращаться в суд для того, чтобы признать такой НПА недействующим.

Поэтому остается надеяться, что прокуроры при рассмотрении требований об изменении НПА будут занимать активную позицию, разъяснять последствия практики правоприменения НПА, содержащих коррупциогенные факторы[11]. В случае отклонения таких требований будут почти сразу же готовить заявления об обращении в суд для того, чтобы признать НПА недействующим полностью или частично, либо пользоваться правом внесения протестов на незаконные НПА. Поэтому проведение АЭ должно быть неразрывно связано с другими формами прокурорского реагирования на незаконные НПА.

Заключение Минюста РФ, выносимое в случае выявления коррупциогенных факторов в проекте НПА, носит рекомендательный характер[12]. Но оно подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом[13].

Возникает вопрос, что делать Минюсту РФ, если в проекте НПА при проведении АЭ были выявлены коррупциогенные факторы, но заключение Минюста было отклонено. Исходя из обращения к положению о Минюсте, в такой ситуации возможно внесение представления в порядке, установленном Правительством РФ, федеральным органам исполнительной власти об отмене или изменении принятых ими НПА, противоречащим Конституции РФ и законодательству РФ[14]. Либо внесение предложения в Правительство РФ об отмене или приостановлении действия НПА, не прошедшего государственную регистрацию, не соответствующего Конституции РФ, законодательству РФ, вместе с обоснованием и проектом распоряжения Правительства РФ[15].

Указанные возможности реагирования Минюстом на отклонение заключения носят косвенный характер. Возникает вопрос, как будут такие представления и предложения рассматриваться, будут ли они носит обязательный характер.

Первый заместитель Министра юстиции РФ А.В. Федоров в своем интервью отмечает, что «мне почти каждый день приходится подписывать заключения антикоррупционных экспертиз, указывающие на то, что в рассмотренных документах выявлены коррупциогенные факторы»[16]. В интервью А.В. Федорову не были заданы вопросы о рекомендательном характере АЭ проводимой Минюстом[17].

Исходя из анализа положения о Минюсте, были сделаны выводы, что в случае отклонения заключений по результатам проведенной АЭ, у Минюста все же имеются формы реагирования. Это внесение представлений об изменении или отмене НПА, противоречащего Конституции РФ и законодательству РФ принятого органами исполнительной власти. Внесение предложений в Правительство РФ об отмене или приостановлении действия НПА, не соответствующего Конституции РФ и законодательству РФ, не прошедшего государственную регистрацию.

Но эти формы реагирования имеют косвенный характер, из действующего законодательства нельзя сделать вывод об обязательности рассмотрения таких форм реагирования.

Что дает право согласиться с В.Н. Южаковым, что «заключениям по результатам антикоррупцинной экспертизы придается лишь рекомендательный характер. Причем это относится не только к независимой экспертизе, но и к той, что проводят органы власти. Какой тогда в ней смысл?» [18].

[1] Пункт 4 Ст. 4 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172 – ФЗ.

[2] Пункт 3 Ст. 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проеков нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172 – ФЗ.

[3] См.: Часть 3 ст. 13 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.1999 г. № 184 – ФЗ.

[4] Подпункт 1.7. Пункт 1 Приказа Генпрокуратуры № 400 от 28.12.2009 г.

[5] Гражданский процесс: учебник / Под ред. М.К. Треушникова. – М.: Городец, 2007. С. 209.

[6] Часть 2 ст. 192 АПК РФ: ФЗ от 24.07.2002 г. № 95 – ФЗ (в ред. от 08.12.2011).

[7] Пункт 17 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 г. (в ред. от 09.02.2012) № 48.

[8] Пункт 1 Ст. 6 ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.07.1992 г. № 2202 – 1.

[9] Кодекс об административных правонарушениях РФ: Федеральный закон от 30.12.2001 г. № 195 – ФЗ (ред. от 03.05.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

[10] См.: Часть 1 Ст. 17.7 КоАП РФ

[11] Подпункт 1.6. Пункта 1 Приказа Генпрокуратуры № 400 от 28.12.2009 г.

[12] Пункт 5 т. 4 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172 – ФЗ.

[13] Там же.

[14] Подпункт 11 Пункта 8 Положения о Министерстве Юстиции РФ

[15] Подпункт 12 Пункта 8 Положения о Министерстве Юстиции РФ

[16] Гриб В. Интервью с первым заместителем Министра юстиции Российской Федерации Александром Вячеславовичем Федоровым // Юридический мир. 2009. № 8. С. 6

[17] Там же. С. 7.

[18] Южаков В. Н. Антикоррупционная экспертиза: Шанс на очищение // Ведомости. 2009. № 118. 30 августа.