Уникальный статус кредитных организаций как особых субъектов хозяйственной деятельности предопределяет наличие специфики правового регулирования большинства аспектов их деятельности. Указанная специфика присуща также регулированию ликвидационных процедур.

Основными федеральными законами, регулирующими ликвидационные процедуры в отношении кредитных организаций, являются Федеральный закон от 25.02.1999 № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»[1], Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»[2], а также Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»[3].

Отдельные нормы можно обнаружить также в Федеральном законе от 23.12.2003 N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", Федеральном законе от 29.07.2004 N 96-ФЗ "О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", Федеральном законе от 27.10.2008 N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года".

В настоящее время законодательно выделяются три различные ликвидационные процедуры кредитных организаций: добровольная ликвидация, принудительная ликвидация и ликвидация в порядке, предусмотренном законодательством о банкротстве. Далее, однако, речь пойдет лишь о двух последних из них.

Различия между процедурами принудительной ликвидации и банкротства кредитных организаций очень незначительны. Первой из них посвящено лишь четыре статьи в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» (ст. 23.1 - 23.4), при этом все указанные статьи имеют отсылки к Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Тем самым порядок принудительной ликвидации кредитных организаций практически не отличается от банкротства.

Особенностью банкротства (принудительной ликвидации) кредитных организаций является то, что эта деятельность регулируется нормами как Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», так и Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)». Их соотношение определяется ст. 50.1 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», согласно которой общий закон о банкротстве применяется в случаях, не урегулированных специальным законом. Следует отметить, что зачастую определение нормы, применяемой к возникающим правоотношениям в связи с ликвидацией кредитной организации, вызывает затруднения ввиду противоречий общего и специального законов, в том числе возникших вследствие внесения в них несогласованных изменений в различные периоды времени. Это, вне всякого сомнения, является серьезной проблемой, однако далее хотелось бы остановиться не на устранении указанных противоречий, а предложить на обсуждение ряд возможных изменений концептуального характера. Представляется, что можно поставить четыре вопроса об изменении законодательства о банкротстве кредитных организаций.

1. Очередность удовлетворения требований кредиторов.

Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» предусматривает ряд особенностей очередности удовлетворения требований кредиторов по сравнению с нормами Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».

Наиболее существенной особенностью является состав требований кредиторов, удовлетворяемых в первую очередь. В их число наряду с требованиями, относимыми к данной очередности Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», включаются требования физических лиц, являющихся кредиторами кредитной организации по заключенным с ними договорам банковского вклада и (или) договорам банковского счета (кроме предпринимателей, адвокатов и нотариусов), а также являющиеся производными от указанных требований требования Агентства по страхованию вкладов и Банка России, перешедшие им в результате осуществления выплат по вкладам (выплаты страхового возмещения).

Отнесение требований вкладчиков банков первой очереди появилось в законодательстве о банкротстве с момента принятия в начале 1999 г. Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Как известно, в этот период страна переживала последствия глубокого финансового кризиса, пагубно сказавшегося на банковской системе и вызвавшего банкротства ряда крупных российских банков, что повлекло, в свою очередь, рост социальной напряженности в среде вкладчиков. Поскольку в тот момент не было каких-либо компенсационных механизмов, способных защитить их интересы, и отсутствовали финансовые возможности для создания таких механизмов, законодатель пошел по пути отнесения требований вкладчиков к привилегированной очереди удовлетворения.

Между тем в части определения очередности удовлетворения требований кредиторов в последние годы законодательство о банкротстве твердо следует принципу: привилегированные кредиторы обладают ограниченными правами при банкротстве и не должны определять течение его процедур. Однако вкладчики банков, в отличие от «обычных» кредиторов первой и второй очереди, обладают всеми правами конкурсных кредиторов. В этой связи отнесение их требований к первой очереди удовлетворения требований кредиторов не в полной мере соответствует общей концепции определения очередности.

Следует отметить, что с 1999 г., когда требования вкладчиков были включены в первую очередь требований кредиторов, созданы иные эффективные механизмы по защите их интересов. Так, с 2004 г. существует и эффективно развивается система страхования банковских вкладов. В настоящее время более 99% открытых вкладов полностью покрываются страховым возмещением, установленным Федеральным законом «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (700 тыс. руб.[4] Тем самым права подавляющего большинства вкладчиков гарантированы, при этом полностью защищены интересы наиболее социально уязвимых граждан, имеющих небольшие сбережения.

Таким образом, действующее законодательство предоставляет вкладчикам кредитных организаций «двойную» защиту, что представляется избыточным.

Необходимо, впрочем, отметить, что мировая практика допускает привилегированное удовлетворение требований по застрахованным депозитам в ликвидационных процедурах. Однако оценивать мировой опыт следует в контексте того, что к застрахованным депозитам, как правило, относятся все счета: как физических лиц, так и компаний.

2. Конкурсный управляющий (ликвидатор).

Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» установлено, что конкурсным управляющим при банкротстве кредитных организаций, имевших лицензию Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады, в силу закона является Агентство по страхованию вкладов (п. 1 ст. 50.20). Аналогичное правило применяется и в отношении ликвидатора в процедурах принудительной ликвидации (ст. 23.2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»).

Между тем на май 2010 г. в Российской Федерации действовало 1048 кредитных организаций, из них банков - 988, а небанковских кредитных организаций 60. При этом 842 банка имели лицензию на привлечение денежных средств физических лиц во вклады. Эти статистические данные говорят, что на Агентство в силу закона должны быть возложены функции конкурсного управляющего (ликвидатора) подавляющего большинства кредитных организаций в случае отзыва лицензии.

Для ликвидации кредитных организаций, не имевших лицензии на привлечение денежных средств граждан во вклады, назначаются арбитражные управляющие - физические лица, хотя функции конкурсного управляющего (ликвидатора) могут быть возложены также и на Агентство. Практика последних лет показывает, что Агентство привлекается для этого в большинстве случаев.

Нужно отметить, что за время осуществления Агентством полномочий в сфере ликвидации банков оно доказало свою эффективность, которая определяется множеством показателей: сократившимися сроками ликвидационных процедур, возросшими показателями удовлетворения требований кредиторов, успехами в оспаривании сомнительных сделок и привлечения руководителей и собственников кредитных организаций - банкротов к субсидиарной и иной ответственности.

Таким образом, можно констатировать следующее:

- работа Агентства как ликвидатора оказалась более эффективной по сравнению с аналогичной деятельностью арбитражных управляющих - физических лиц;

- круг кредитных организаций, для ликвидации которых могут быть привлечены арбитражные управляющие - физические лица, ничтожно мал;

- арбитражные управляющие - физические лица редко привлекаются для осуществления ликвидационных процедур в кредитных организациях даже в случаях, когда это возможно.

Все это приводит к мысли, что отсутствует необходимость сохранения для целей ликвидации кредитных организаций института конкурсного управляющего (ликвидатора) - физического лица, а ликвидация кредитных организаций корпоративным ликвидатором (Агентством по страхованию вкладов) является наиболее оптимальной. Более того, осуществление указанной деятельности только публичными институтами, каковым в полной мере можно считать Агентство, является распространенной мировой практикой.

3. Соотношение процедур банкротства и принудительной ликвидации.

Как установлено ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, она подлежит принудительной ликвидации, а в случае признания ее банкротом - ликвидации в порядке, предусмотренном законодательством о банкротстве. Уже отмечалось, что различие между процедурами принудительной ликвидации и банкротства весьма незначительно, все мероприятия, осуществляемые в принудительной ликвидации, урегулированы нормами законодательства о банкротстве.

Таким образом, последствием отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций является ее безусловная ликвидация, причем, вне зависимости от того, ликвидируется организация в порядке банкротства либо в порядке принудительной ликвидации, механизм ликвидационных процедур будет практически идентичен.

Однако разделение принудительной ликвидации и банкротства кредитных организаций вызывает ряд практических сложностей. Прежде всего, указанные сложности проявляются, если признаки банкротства выявлены у ликвидируемой кредитной организации. При таких обстоятельствах ликвидатор кредитной организации в соответствии со ст. 51 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» должен обратиться в суд с заявлением о признании ее банкротом. Затем все ликвидационные мероприятия, выполненные к этому моменту ликвидатором, повторно совершаются конкурсным управляющим (в большинстве случаев и ликвидатором, и конкурсным управляющим выступает одно и то же лицо - Агентство по страхованию вкладов).

Это влечет необоснованное затягивание ликвидационных процедур, расходование конкурсной массы кредитной организации - должника, что в конечном итоге причиняет убытки кредиторам. Кредиторы, чьи требования были установлены ликвидатором, вынуждены повторно заявлять их для включения в реестр требований кредиторов при банкротстве, что доставляет кредиторам дополнительные неудобства.

Такое положение вещей представляется неразумным. Принудительная ликвидация и банкротство являются по своей сути одной и той же процедурой. Поэтому следует, как минимум предусмотреть полную их преемственность. Более того, представляется, что следует установить для кредитных организаций единую принудительную ликвидационную процедуру, при этом возможно решение вопроса о наличии признаков банкротства у ликвидируемой организации уже в ходе ликвидации.

4. Роль арбитражного суда в ликвидационных процедурах.

Как уже отмечалось, отзыв у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций влечет ее безусловную ликвидацию, он же является поводом для начала ликвидационных процедур. Однако в настоящее время для начала указанных процедур необходимо вынесение арбитражным судом соответствующего решения. При этом арбитражный суд разрешает вопрос о наличии признаков банкротства (если подано заявление о банкротстве кредитной организации) и утверждает кандидатуру конкурсного управляющего (ликвидатора) (в случае подачи как заявления о банкротстве, так и заявления о принудительной ликвидации).

При реализации предложения о возложении на Агентство по страхованию вкладов полномочий по ликвидации всех кредитных организаций в случае отзыва у них лицензий, а также устранения разделения процедур принудительной ликвидации и банкротства (или вынесения вопроса о наличии признаков банкротства для отдельного разрешения), возникает очевидный вопрос о роли арбитражного суда в инициировании ликвидационных процедур. Очевидно, что в таком случае у арбитражного суда не остается каких-либо юрисдикционных полномочий при рассмотрении вопроса о ликвидации кредитной организации. Фактически суд вынужден будет констатировать, что в силу закона после отзыва лицензии кредитная организация подлежит ликвидации и ликвидационные процедуры следует осуществлять Агентству (это имеет место и сейчас при рассмотрении заявления о принудительной ликвидации кредитной организации, имевшей лицензию на привлечение денежных средств физических лиц во вклады).

Сказанное приводит к выводу, что арбитражный суд может быть вовсе исключен из механизма инициирования ликвидации кредитных организаций и этот механизм должен быть административным.

В представленной ситуации становится лишним такой орган управления кредитной организацией, как временная администрация, назначаемая Банком России после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций (ст. 22.1 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»). Основными задачами данного органа в настоящее время являются установление признаков банкротства и сохранение имущества кредитной организации для его передачи конкурсному управляющему (ликвидатору) после вынесения судебного акта о ликвидации кредитной организации (признании ее банкротом). Если для начала ликвидационных процедур не потребуется вынесения арбитражным судом какого-либо решения, после отзыва лицензии ликвидатор (Агентство) сможет немедленно приступить к реализации своих полномочий, а назначение такого промежуточного органа, как временная администрация, не потребуется.

Высказанные предложения являются дискуссионными и лишь обозначают предмет для дальнейшего обсуждения. Они также требуют детальной проработки с целью увязки с существующими ликвидационными механизмами.

[1] Собрание законодательства РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.

[2] Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3232.

[3] Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 44. Ст. 4981.

[4] Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems // Basel Committee on Banking Supervision and International Association of Deposit Insurers: http://www.bis.org/publ/bcbs151.htm.