В соответствии с пониманием правовой политики в контексте настоящего диссертационного исследования, обозначенного в предыдущем параграфе, представляется возможным в структуре правовой политики выделить два самостоятельных, но взаимосвязанных направления, которые позволяют выявить разновидности правовой политики и раскрыть правовую природу и особенности правовой политики в отношении инвалидов.

Первым направлением в структуре правовой политики следует назвать политику непосредственно в правовой сфере, соединенную с правотворчеством, конструированием самого права, развитием механизма правового регулирования, формированием концепции правового развития в целом.

Второе направление - это политика посредством действия права, проявляющаяся в осуществлении правового регулирования общественных отношений и правоприменительной деятельности[1].

Основным критерием, позволяющим разграничить правовую политику непосредственно в правовой сфере от других ее разновидностей (экономическая, социальная, культурная, национальная, жилищная, военная, финансовая, международная и др.), является связь управленческой деятельности не только с правовой формой, но и с юридической сферой. Анализ соотношения правовой политики с ее разновидностями позволяет прийти к определенным теоретическим выводам. В том случае, когда речь идет о правовой политике как о политике в сфере права, то это есть особая разновидность государственной политики, ее самостоятельное направление. В отличие от других разновидностей, эта политика имеет не только собственную сферу воздействия, но и свою юридическую природу, необходимую суверенность и самостоятельность[2].

Во втором случае под правовой политикой подразумевается деятельность, осуществляемая посредством действия права, как разновидность социальной практики, опосредованной юридическими формами. Совершенно справедливо, что такая политика в юридической литературе рассматривается как составляющая разновидностей социальной политики[3]. Например, налоговая политика государства осуществляется с помощью юридических и неюридических средств. Но и в этом случае правовая политика имеет свое содержание, свои признаки и специфические особенности. Отмеченное справедливо и в отношении правовой политики, являющейся предметом данной работы. Последняя выступает разновидностью социальной практики, опосредованной юридическими формами, имеющей свое содержание и специфические особенности, прежде всего связанные с особым субъектом правовых отношений в данной сфере.

Правовая политика регулирует общественные отношения по широкому кругу вопросов, в том числе отношения между государством и инвалидами. Поэтому следующим термином, уяснение смысла которого необходимо для понимания особенностей и формулирования понятия правовой политики в отношении инвалидов, является понятие "инвалид".

Значение термина "инвалид" сформировалось исторически. Смысловой аспект в нем делается на неспособности индивидуума осуществлять общественнополезную деятельность, в полном объеме содержать и обслуживать себя.[4]

В современной науке существует несколько концептуальных подходов к определению сущности категории "инвалидность". Эти подходы проанализированы И.Н. Ясыревой[5]. Мы согласны с тем, что наибольшую научную ценность представляет концепция Н.В. Веденеевой, которая объединяет медицинский, социальный, правовой подходы и подход с позиции культурного плюрализма[6]. Но "инвалид" и "инвалидность" - различные категории. Если первое относится к индивиду, то второе характеризует состояние здоровья либо социальное явление. Данный тезис подтверждается положениями нормативно-правовых актов. Так, согласно ст. 1 Декларации о правах инвалидов, принятой ООН в 1975 г., "инвалид - это любое лицо, которое не может самостоятельно обеспечить полностью и (или) частично потребности нормальной личной или социальной жизни в силу недостатка, будь то врожденного или нет, его физических или умственных способно- стей"[7]. Согласно Стандартным правилам обеспечения равных возможностей для инвалидов "инвалидность - это ограничение в возможностях, обусловленное физическими, психологическими, сенсорными, социальными, культурными, законодательными и иными барьерами, которые не позволяют человеку, имеющему инвалидность, быть интегрированным в общество и принимать участие в жизни семьи или общества на таких же основаниях, как и другие члены общества"[8]. Конвенция о правах инвалидов, принятая ООН в 2006 г., ратифицированная Российской Федерацией в мае 2012 г., содержит следующее определение понятия "инвалид": "к инвалидам относятся лица с устойчивыми физическими, психологическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества"[9]. Понятие "инвалид" сформулировано в Федеральном законе № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". В ч. 1 ст. 1 этого закона установлено, что инвалидом является лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость социальной защиты данного лица[10].

Следовательно, международное и российское законодательство четко разграничивают понятия "инвалид" и "инвалидность". Однако, несмотря на это, концептуальные подходы к пониманию сущности инвалидности, используемые как в мировой, так и в российской юридической практике, подразумеваются при определении сущности понятия "инвалид". Так, в дефиниции, содержащейся в Декларации о правах инвалидов, прослеживается социальный ("лицо ... не может самостоятельно обеспечить потребности нормальной личной и социальной жизни") и медицинский ("в силу недостатка ... физических и умственных способностей"). Такое же положение характерно и для определения инвалида, данного в Конвенции о правах инвалидов: медицинский ("лица с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями") и социальный ("которые ... могут мешать их полному эффективному участию в жизни общества") подходы. Таким образом, в современных научных разработках присутствуют различные подходы к пониманию сущности категорий "инвалид" и "инвалидность", что при учете каждого из них позволяет составить комплексное представление об этих явлениях.

Конституция РФ в ст. 37 - 43 устанавливает гарантии социальной защиты. Основной Закон не содержит отдельных норм, закрепляющих права инвалидов. Создание этих норм осуществляется посредством деятельности федеральных и региональных органов государственной власти. Статья 4 Конвенции о правах инвалидов обязывает государства-участников (к которым относится Российская Федерация) принимать все надлежащие законодательные, административные и иные меры для осуществления всеми инвалидами прав, которые установлены данной Конвенцией[11].

Нельзя не отметить еще одно важное положение, содержащееся в ст. 4 рассматриваемого документа, в соответствии с которым при разработке и применении законодательства и стратегий, направленных на осуществление настоящей Конвенции, и в рамках других процессов принятия решений по вопросам, касающимся инвалидов, государства-участники тесно консультируются с инвалидами, включая детей-инвалидов, и активно привлекают их через представляющие их ор- ганизации"[12].

Необходимо отметить, что данное положение не является новым для российского законодательства. Подобная норма содержится в ч. 2 ст. 33 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", согласно которой " федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности привлекают полномочных представителей общественных объединений инвалидов для подготовки и принятия решений, затрагивающих интересы инвалидов"[13].

Важно заметить, что данные нормы активно реализуются на практике: об этом можно судить по таким документам, как федеральные целевые программы "Социальная поддержка инвалидов" на 2006 - 2010 гг., "Доступная среда" на 2011 - 2015 гг. (продлена до 2020 г.), отчеты о результатах деятельности Всероссийского общества инвалидов, Всероссийского общества слепых.

Таким образом, отличительной особенностью правовой политики Российской Федерации, осуществляемой в отношении инвалидов, является активное участие общественных объединений инвалидов в принятии и реализации государственно-властных решений.

История и в особенности современная практика свидетельствуют о том, что наше государство всегда вело активную деятельность по формированию нормативно-правовой базы, затрагивающей права и интересы инвалидов. Сложность рассмотрения российской правовой политики в исследуемой сфере заключается в следующем.

Во-первых, она имеет многоуровневый характер. В соответствии с п. "е" ст. 71 Конституции РФ установление основ федеральной политики и федеральные программы в области ... социального ... развития Российской Федерации находятся в исключительном ведении Российской Федерации, а социальная защита, включающая в себя социальное обеспечение, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "ж" ст. 72 Конституции РФ). В ст. 4, 5 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" определена компетенция федеральных и региональных органов государственной власти РФ.

Во-вторых, правовая политика в отношении инвалидов формируется многими субъектами. На федеральном уровне кроме Федерального собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ к ним относятся профильные министерства, каждое из которых вправе издавать ведомственные акты в подконтрольной области, которые могут затрагивать интересы инвалидов.

В-третьих, как результат - большой объем нормативно-правовой базы (как законов, так и подзаконных актов), так или иначе затрагивающих права и интересы инвалидов.

При этом необходимо учитывать, что инвалиды обладают такими же личными, социальными, экономическими, политическими, культурными правами, как и обычные граждане. По этой причине нормы, регулирующие правовой статус инвалидов в Российской Федерации, находятся в законах и подзаконных актах, регламентирующих различные сферы жизни общества. Базовыми законами для инвалидов являются Конституция РФ и Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Помимо данных законов субъекты правовой политики постоянно ведут работу по созданию нормативно-правовой базы по вопросам обеспечения жизнедеятельности инвалидов. Это вопросы, касающиеся оказания медицинской помощи; санаторно-курортного лечения; обеспечения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения; протезноортопедического обслуживания; беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры (инженерной, транспортной); обеспечения инвалидов, семей, имеющих детей-инвалидов, жильем; оплаты коммунальных услуг; содержания жилых помещений; трудоустройства и условий труда; пенсионного обеспечения, иных выплат; социально-бытового обслуживания; социальной и юридической помощи; пользования услугами учреждений связи, культурнопросветительных, спортивно-оздоровительных учреждений. Соответственно, правовая политика в России, осуществляемая по отношению к инвалидам, охватывает многие сферы жизнедеятельности, так как инвалиды являются участниками разнообразных общественных отношений наряду со здоровыми гражданами. Поэтому еще одной особенностью правовой политики является адресат - лицо, имеющее ограничение жизнедеятельности вследствие нарушения здоровья со стойким расстройством функций организма.

Таким образом, можно сделать следующий вывод. Правовая политика РФ, осуществляемая по отношению к инвалидам, - это научно обоснованная последовательная системная деятельность по разработке стратегии и тактики совершенствования законодательства по вопросам обеспечения жизнедеятельности инвалидов, механизма его реализации, осуществляемая федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ при участии общественных объединений инвалидов, направленная на достижение таких целей, как обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации конституционных прав и свобод, социальная защита, поддержка общественных объединений инвалидов. Характеризуя правовую политику в отношении инвалидов, следует отметить, что она обладает в основном теми же характеристиками, что и правовая политика в целом, но осуществляется в отношении определенной категории населения и имеет многоуровневый характер. Понимание же реального содержания правовой политики в отношении инвалидов в современной России и возможных путей ее совершенствования становится осуществимым в результате развернутого анализа ее историко-правового развития, который и будет проведен в следующих главах диссертации.

[1] См. подробнее: Исаков Н.В. Указ. соч. С. 120 - 122.

[2] Там же. С. 120 - 121.

[3] Там же. С. 121.

[4] Ясырева И.Н. Право социального обеспечения в комплексной реабилитации инвалидов : дис. ... канд. юрид. наук. Пермь, 2007. С. 15.

[5] Там же. С. 15 - 20.

[6] Веденеева Н.В. Социальные аспекты реабилитации инвалидов в Российской Федерации : дис. ... канд. соц. наук. Москва, 2004. С. 52 - 56.

[7] Декларация о правах инвалидов : принята Генеральной Ассамблеей ООН 09.12.1975. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

[8] Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов // Сборник законодательно-правовых документов по профессиональной реабилитации и занятости инвалидов. Москва, 2000. С. 4.

[9] Конвенция о правах инвалидов : принята резолюцией 611106 Генеральной Ассамблеей ООН 13.12.2006. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

[10] О социальной защите инвалидов в Российской Федерации : федер. закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4563.

[11] Конвенция о правах инвалидов.

[12] Там же.

[13] О социальной защите инвалидов в Российской Федерации.