Для наиболее плодотворного историко-правового изучения эволюции правовой политики государства в отношении инвалидов необходимо выделить следующие этапы развития данной политики, которые будут соотноситься с общественно-политическими событиями, происходившими в Российском государстве и обществе. При этом особо подчеркнем: в основе выделения каждого периода лежит сложный комплекс политических, правовых, социальных, экономических факторов. На наш взгляд, целесообразно выделить следующие этапы развития правовой политики в отношении инвалидов.

1917 - 1940 гг. Начало данного периода связано с Великой Октябрьской социалистической революцией. Указанное событие привело к формированию нормативно-правовой основы правовой политики в рассматриваемой сфере. На 20-е гг. ХХ столетия приходится процесс оформления основных направлений и средств реализации правовой политики в отношении инвалидов. Накопленная в 1920-х гг. нормативно-правовая база была адаптирована к изменившимся условиям (социальным, экономическим, политическим) и задачам, стоявшим перед государством в 1930-е гг.

1941 - 1980 гг. Начало данного периода связано с началом Великой Отечественной войны. Особое внимание в военные и послевоенные годы в правовой политике в рассматриваемой сфере уделялось инвалидам Великой Отечественной войны. В течение трех десятилетий указанного периода (1950-е - 1970-е гг.) происходило медленное расширение льгот для всех категорий инвалидов.

1981 - 1990 гг. Изменения в экономической, политической, духовной сферах жизни общества оказали некоторое влияние на правовую политику в отношении инвалидов. Происходило постепенное формирование нормативно-правовой базы, регламентирующей отдельные стороны жизни и деятельности: инвалидов с детства, детей-инвалидов, а также лиц, воспитывающих их; инвалидов - военнослужащих Советской Армии и Военно-Морского флота, КГБ СССР, МВД СССР, выполнявших интернациональный долг в Демократический Республике Афганистан. Кроме того, накопленная в предшествующий период нормативно-правовая база подверглась систематизации.

1991 - современный период. Начало данного периода связано с распадом СССР и образованием Российской Федерации. В этот период определение правового статуса инвалидов переходит на качественно иной уровень - законодательный: был принят и вступил в силу Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", который обозначил основные направления правовой политики в отношении инвалидов. Для достижения целей исследования автор посчитал возможным в постсоветском периоде выделить два этапа. В период с 1991 по 2004 г. наблюдается определенная преемственность в рассматриваемой сфере, связанная с тем, что льготы как основное средство реализации правовой политики в отношении инвалидов еще продолжают существовать. Именно данный фактор сыграл не последнюю роль в выделении этого периода.

2005 г. - современный период. Начало данного периода связано со вступлением в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, отменившего большинство льгот в натуральном выражении и заменившего часть из них денежной компенсацией.

Прежде чем характеризовать российскую правовую политику, осуществляемую по отношению к инвалидам на современном этапе, необходимо остановиться на рассмотрении истории ее развития в советский период, так как без этих знаний невозможно правильно оценить ее современное состояние и спрогнозировать будущие тенденции развития.

Победа в революции в октябре 1917 г. явилась основой возникновения Советского государства, советского права и определяющим фактором в формировании правовой политики по отношению к инвалидам. Высшими органами отраслевого управления являлись народные комиссариаты[1]. Основная масса инвалидов находились в ведении Народного комиссариата социального обеспечения (НКСО) РСФСР. Некоторые категории инвалидов относились к ведению других наркоматов. Согласно Постановлению от 26 ноября 1920 г.[2] к ведению Народного комиссариата здравоохранения подлежали дети - слепые до трех лет, глухонемые до двух лет с целью лечения, наблюдения и принятия профилактических мер, а также глухонемые и слепые дошкольного и школьного возраста, требующие специфического лечения, например туберкулезные и психические больные. В этом постановлении содержится указание на то, что все глухонемые и слепые внешкольного возраста распределяются между Народным комиссариатом просвещения и Народным комиссариатом социального обеспечения. Таким образом, уже в первые годы существования Советского государства был определен круг субъектов, формирующих правовую политику в отношении инвалидов.

Последовавшие за Октябрьской революцией 1917 г. Гражданская война, интервенция, возникновение и развитие нового государства СССР не могли не сказаться на содержании правовой политики вообще и в отношении инвалидов в частности. Вследствие вышеперечисленных обстоятельств не будет преувеличением утверждать, что в 20-е гг. ХХ в. состояние правовой жизни советского общества характеризовалось как переходное.

Уже 1 ноября 1917 г. было обнародовано Правительственное сообщение о социальном страховании инвалидов, согласно которому пенсия инвалидов увеличивалась с 1917 г. на 100% за счет пенсионного фонда. Пенсионное обеспечение инвалидов осуществлялось исключительно за счет средств государственного бюджета. Становление и развитие правовой политики, осуществляемой Советским государством по отношению к инвалидам, происходило (в первые годы существования государства) в сложных условиях. В стране насчитывалось несколько миллионов инвалидов войны и семей, потерявших кормильца. Это обстоятельство требовало от государства проведения мероприятий (прежде всего создания правовой базы), касающихся этой категории населения. Таким образом, одним из приоритетов правовой политики Советского государства, осуществляемой по отношению к инвалидам, было пенсионное обеспечение инвалидов из числа красноармейцев и красногвардейцев, их семей по случаю потери кормильца[3].

Декрет от 16 ноября 1917 г. о передаче больничным кассам лечебных учреждений фабрик и заводов стал основой формирования страховой медицины[4]. Данное обстоятельство привело к необходимости введения врачебной экспертизы трудоспособности в системе социального страхования. При больничных кассах были созданы врачебно-контрольные комиссии, в функции которых входили: проверка правильности диагнозов лечащих врачей, определение временной утраты трудоспособности, экспертиза стойкой утраты трудоспособности[5].

Правительство последовательно проводило курс, направленный на улучшение материального положения инвалидов. Постановление СНК "О вознаграждении рабочих инвалидов при закрытии предприятий" от 22 февраля 1918 г.[6] установило выплату вознаграждения в виде пенсии при закрытии предприятий лицам,

признанным инвалидами по результатам медицинского освидетельствования, в том случае, если они проработали на данном предприятии не менее пяти лет. При этом размер пенсии зависел от "степени" инвалидности (полная или неполная). Если производство было связано с выделением вредных и ядовитых газов, паров и пыли, то пенсия инвалиду назначалась независимо от продолжительности работы либо службы на таком предприятии. Данное постановление распространялось на всех инвалидов (отвечающих требованиям

п. 1 и п. 5 независимо от того, работали они на частных, государственных или общественных предприятиях).

Декрет СНК от 31 октября 1918 г.[7] стал основой советского социального обеспечения. Действие данного документа распространялось на всех лиц, в том числе граждан иностранных государств, источниками существования которых являлся собственный труд, "без эксплуатации чужого".

Положение о социальном обеспечении трудящихся определило структуру органов, ответственных за социальное обеспечение, виды социального обеспечения, основания и размеры пособий и пенсий. Обращает на себя внимание тот факт, что размер пенсии зависел от степени утраты трудоспособности.

Источниками средств на социальное обеспечение являлись взносы отдельных работодателей, частных, национализированных, государственных предприятий и учреждений, артелей, ремесленников, отдельных хозяев, пеней и штрафов за просроченные платежи на социальное обеспечение, доходов с имущества и капитала учреждений социального обеспечения. Позднее в связи с проведением политики военного коммунизма взносы как источники перестали действовать. Социальное страхование было заменено социальным обеспечением из государственного бюджета для нетрудоспособных и безработных.

Таким образом, Гражданская война, интервенция осложнили, но не прекратили социальные преобразования. Победа советской власти открыла путь к дальнейшему развитию и активной реализации правовой политики по отношению к инвалидам.

Важным документом, затрагивающим права и интересы инвалидов, явился декрет СНК от 8 декабря 1921 г.[8] Особое значение этого документа связано с тем, что:

он содержал основания, дающие право на социальное обеспечение по инвалидности;

в документе представлена классификация групп инвалидности, в основе которой лежит иной принцип по сравнению с предыдущей классификацией;

в документе имеются указания на приоритеты правовой политики по отношению к исследуемой категории населения. Данный документ устанавливает шестигрупповую классификацию инвалидности:

группа - инвалид не только не способен к труду в целях заработка, но и нуждается в посторонней помощи для удовлетворения обычных жизненных потребностей;

группа - инвалид не способен ни к какому труду, дающему заработок, но не нуждается в постоянном уходе;

группа - инвалид не способен ни к какой регулярной профессиональной деятельности, но может добыть средства к существованию случайной, временной легкой работой;

группа - инвалид вынужден перейти к другой профессии более низкой квалификации;

группа - инвалид вынужден отказаться от своей обычной профессии и перейти к другой профессии такой же квалификации;

группа - инвалиды, способные продолжать прежнюю профессиональную деятельность, но с пониженной производительностью.

Установление инвалидности давало право на пенсионное обеспечение по инвалидности. Однако таким правом пользовались только инвалиды первых трех групп. Более того, инвалидам II и III групп денежная пенсия назначалась в период от установления инвалидности до помещения их в специальные инвалидные мастерские и трудовые колонии Отдела социального обеспечения либо включения их в инвалидные производственные и производственно-потребительские, кооперативные объединения.

Данная классификация была названа "рациональной", поскольку, определяя инвалидность даже у лиц с незначительным снижением трудоспособности (VI, V и отчасти IV групп), она давала возможность при существовавшей тогда безработице получить работу и пользоваться определенными льготами, предоставляемыми государством инвалидам[9].

Рассмотренная шестигрупповая классификация инвалидности долго не просуществовала и в 1923 г. была заменена трехгрупповой:

к I группе относились лица, полностью утратившие трудоспособность, нуждающиеся в постоянном уходе;

ко II группе относились лица, утратившие полностью способность к профессиональному труду как по своей, так и по какой-либо другой профессии;

к III группе относились лица, нетрудоспособные к систематическому труду по своей профессии в обычных условиях работы по этой профессии, но могущие использовать свою остаточную трудоспособность: а) либо на нерегулярной работе; б) либо при сокращенном рабочем дне; в) либо в другой профессии со значительным снижением квалификации.

Замена шестигрупповой классификации трехгрупповой была осуществлена не механически - ликвидацией IV, V, VI групп, которым пенсии не назначались, а путем существенной переработки формулировок групп инвалидности, в первую очередь III группы, в которую фактически были включены критерии ликвидированной IV группы - возможность работать "в другой профессии со значительным снижением квалификации"[10]. Таким образом, с 1923 г. инвалидами признавались лица, способные осуществлять профессиональную деятельность: а) по новой профессии той же квалификации; б) по прежней профессии с пониженной производительностью.

Активное совершенствование правовой базы, затрагивающее процесс освидетельствования граждан, не смогло полностью удовлетворять требованиям, предъявляемым к экспертизе трудоспособности[11] в условиях восстановления и дальнейшего развития хозяйства, строительства нового общества и государства. Одним из принципиальных дефектов врачебной экспертизы того времени было отсутствие научно-методической базы[12]. Поэтому в 1930 г. был создан специальный научно-исследовательский институт по изучению труда инвалидов, переименованный позднее в Центральный институт экспертизы трудоспособности и организации труда инвалидов, в котором велись теоретические исследования и принимались практические решения по вопросам труда данной категории населения.

Итак, совершенствование законодательства, регулирующего процесс освидетельствования, экспертизу трудоспособности, являлось еще одним приоритетом советской правовой политики, осуществляемой по отношению к инвалидам.

Как отмечалось выше, пенсионное обеспечение инвалидов оставалось одним из приоритетных направлений правовой политики Советского государства, осуществляемой по отношению к данной категории населения[13]. Постепенно расширился круг лиц, имевших право на пенсию по инвалидности. Положение о крестьянских обществах взаимопомощи 1924 г.[14] предусматривало материальное обеспечение членов сельскохозяйственных коммун, артелей и иных форм аграрного производства, утративших трудоспособность вследствие инвалидности. Однако, как полагают некоторые ученые[15], ввиду финансовой слабости колхозов это свелось к мизерным единовременным выплатам.

Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 28 августа 1925 г. было утверждено положение[16], согласно которому правом на пенсионное обеспечение в порядке социального страхования по инвалидности[17] обладали все рабочие и служащие в случае потери трудоспособности: а) вследствие увечья или заболевания;

вследствие старости. В случае смерти или безвестного отсутствия застрахованных (при определенных условиях), инвалидов, имеющих право на пенсию, обеспечению в порядке социального страхования труда подлежат члены семей, не имеющие достаточных средств к существованию и находившиеся на иждивении застрахованных и инвалидов труда. Круг членов семьи этих лиц строго определен данным положением.

В 1927 г. было введено пенсионное обеспечение трудящихся[18], которым присвоено звание Г ероев Труда, в том числе и инвалидов. Пенсии Г ероям Труда были выше обычных и назначались независимо от степени утраты трудоспособности пенсионера.

Именно в 20-е гг. прошлого века начался процесс формирования системы льгот, направленных на улучшение условий жизни и деятельности этой социальной группы. Льготы устанавливались нормативно-правовыми актами, регулировавшими отношения в различных сферах общественной жизни и отраслях народного хозяйства. Одними из первых таких документов являлись:

Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 22 марта 1923 г.[19], предоставлявший право не оплачивать обучение детей в учебных заведениях городов и поселков городского типа инвалидам труда и войны;

Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 13 июня 1923 г.[20], регулировавшее порядок льготных оплат (а в отдельных случаях по решению местных исполнительных комитетов с полным освобождением) за пользование жилыми помещениями в поселках городского типа;

Постановление ВЦИК СССР, СНК СССР от 30 октября 1925 г.63 [21], устанавливавшее льготы по государственному промысловому налогу;

Постановление СНК СССР от 18 ноября 1925 г.[22], распространившее на слепых и их объединения налоговые льготы, установленные для инвалидов труда и войны.

Декрет СНК от 8 декабря 1921 г.[23] возложил на Народный комиссариат социального обеспечения и местные отделы социального обеспечения обязанности по организации производственных и производственно-потребительских инвалидных кооперативов и других трудовых объединений инвалидов[24]. Издание устава этих объединений также возлагалось на Народный комиссариат социального обеспечения. Все без исключения органы государственной власти были обязаны содействовать данным объединениям инвалидов.

Следует отметить, что формирование общественных объединений инвалидов началось до издания указанного Декрета. На основе существовавших в период Г ражданской войны артелей инвалидов постановлением СНК РСФСР от декабря 1921 г. было создано Всероссийское производственно-потребительское объединение инвалидов (ВИКО).

Его основной задачей было трудоустройство инвалидов посредством расширения сети собственных цехов и артелей для надомников, а также строительство детских садов, профессиональных школ, санаториев, спортивных сооружений.

После образования СССР продолжаются мероприятия, направленные на организацию и развитие производственно-потребительских артелей и объединений инвалидов, на обеспечение занятости данной категории граждан. Согласно Постановлению НКСО РСФСР от 26 мая 1923 г.[25] на губернские областные отделы социального обеспечения возлагалась обязанность образовывать организационное бюро по вопросам кооперирования инвалидов с обязательным привлечением к работе в ее составе инвалидов из числа активных работников инвалидных артелей. В функции бюро входило:

а) выяснение возможностей трудового устройства имеющихся контингентов инвалидов на началах артельных, кооперативных и т.п.;

б) ознакомление с трудовыми учреждениями Народного комиссариата социального обеспечения, комитета помощи больным и раненым красноармейцам (и т.д.) для определения порядка и условий их перевода на артельные начала, обследование их состояния;

в) широкая популяризация (устная и печатная) идеи инвалидной кооперации среди трудящихся, красноармейцев и в особенности среди инвалидных масс;

установление тесной и правильной связи с Народным комиссариатом социального обеспечения и Правлением Всероссийского производственнопотребительского объединения инвалидов при Народном комиссариате социального обеспечения по вопросам проведения компаний кооперирования по губернии или области;

д) подготовка и созыв совещания для выбора временного правления и ревизионной комиссии губернского объединения.

При этом губернские и областные отделы социального обеспечения были обязаны принимать все необходимые меры, направленные на создание производственно-потребительских артелей, оказывать им полное содействие снабжением необходимыми средствами, получением на льготных условиях сырья, инструментария, заказов, кредита и осуществлять иную организационную помощь.

Деятельность государства, направленная на создание и совершенствование законодательства по вопросам функционирования производственнопотребительских артелей и объединений инвалидов, имела существенное значение для образования общероссийских общественных объединений инвалидов, действующих в настоящее время: в 1925 г. было создано Всероссийское общество слепых (ВОС), а в 1926 г. - Всероссийское общество глухих (ВОГ). Нельзя умалять значение ВИКО, задачи и структура которого оказали существенное влияние на образование и развитие данных общественных объединений.

В соответствии с уже упоминавшимся Постановлением СНК СССР от 18 ноября 1925 г.[26] на объединения слепых были распространены налоговые льготы, действующие для объединений инвалидов войны и труда.

Не вызывает сомнений и тот факт, что инвалиды не могли конкурировать при устройстве на работу с людьми без ограничения здоровья. Поэтому государство принимает очередной документ, направленный на улучшение социального положения инвалидов посредством их трудоустройства - Декрет ЦИК СНК РСФСР от 5 июля 1926 г.[27] Задачей данных объединений служили повышение материального благополучия входящих в них лиц посредством совместного труда в сферах производства, сельского хозяйства, торговли, оказания личных услуг, взаимопомощи, кредитования лиц, являвшихся членами этих объединений, и повышение уровня культуры инвалидов.

В соответствии с Постановлением СНК РСФСР от 16 августа 1928 г.[28] предусматривается широкий круг мероприятий, направленных на финансовое укрепление положения кооперативных объединений инвалидов.

Таким образом, анализ приведенных выше нормативно-правовых актов позволяет выделить два тесно связанных между собой приоритетных направления советской правовой политики, осуществляемой по отношению к инвалидам.

Интенсивное развитие законодательства, направленное на обеспечение занятости этой категории граждан. Наиболее эффективной формой трудоустройства инвалидов являлись инвалидные объединения, которые осваивали виды трудовой деятельности либо профессии, наилучшим образом подходящие для лиц с теми или иными физическими, интеллектуальными, психическими, сенсорными нарушениями.

Развитие правовой базы, регламентирующей порядок организации и деятельности кооперативных объединений инвалидов. Такое развитие являлось не менее значимым приоритетом советской правовой политики, осуществляемой по отношению к инвалидам.

После окончания Г ражданской войны значительно увеличилось количество инвалидов войны, лиц, утративших трудоспособность вследствие увечья или заболевания, полученного в результате прохождения ими военной службы, лиц, потерявших трудоспособность в результате активного участия в борьбе с контрреволюцией, а также членов семей указанных лиц.

Так, в соответствии с Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 30 октября 1925 г.[29] предусматривались освобождение инвалидов войны и труда I, II, III групп инвалидности, имеющих право на социальное обеспечение или обеспечение в порядке социального страхования, занятых ремеслами и промыслами, от государственного промыслового налога и понижение на 50% ставки данного налога для инвалидов труда и войны IV, V, VI групп.

От государственного промыслового налога были освобождены предприятия комитетов помощи инвалидам войны, больным и раненым красноармейцам и семьям лиц, погибших на войне, действующие в Союзных Республиках, а также столовые, аптеки, санатории, непосредственно эксплуатируемые данными коми-

73

тетами .

Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 11 октября 1926 г.[30] [31] предусматривал для указанных лиц и членов их семей (наряду с другими лицами) такие виды обеспечения, как пенсии и пособия; помещение в учреждения органов социального обеспечения, здравоохранения и народного образования; трудоустройство в форме: обучения и переобучения в профессионально-технических школах НКСО для инвалидов, в трудовые объединения инвалидов, организуемые НКСО, общественные организации инвалидов, предоставляющие помощь; предоставление права на выбор бесплатных патентов на занятие личным ремеслом и торговлей. Лица, имеющие право на обеспечение в соответствии с данным положением, пользуются преимущественным правом на помещение и бесплатное содержание в рамках учреждений социального обеспечения, здравоохранения и народного образования.

В 1928 г. вдовам инвалидов войны, имеющим детей, не достигших шестнадцатилетнего возраста, было предоставлено право на участие в кооперативных объединениях (артелях) инвалидов на правах инвалидов[32].

Советская правовая политика 20-х гг. ХХ в. в отношении данной категории граждан развивалась в направлении установления и расширения льгот и преференций, предоставляемых не только самим инвалидам и членам их семей, но и общественным объединениям, членами которых являлись указанные лица.

Эта задача в полной мере относилась к инвалидам. В соответствии с упоминавшимся ранее Постановлением Народного комиссариата здравоохранения РСФСР, Народного комиссариата социального обеспечения РСФСР, Народного комиссариата просвещения РСФСР от 26 ноября 1920 г.[33] способные к обучению глухонемые и слепые дошкольного и школьного возраста воспитывались в специальных учреждениях Народного комиссариата просвещения РСФСР. К ведению данного органа относились также глухонемые и слепые внешкольного возраста, способные получить общее и специальное образование.

Согласно Декрету СНК РСФСР от 23 ноября 1926 г.[34] была образованна следующая система специализированных учреждений:

а) детские дома для дошкольного возраста;

школы живущих и приходящих для детей школьного возраста;

в) школы живущих и приходящих с профессионально-техническим уклоном для подростков;

школы живущих и приходящих смешанного возрастного типа с соответствующими отделениями;

д) вспомогательные группы для умственно-отсталых детей и подростков при школах для нормальных детей.

Кроме того, в ведении Народного комиссариата социального обеспечения РСФСР находились профессионально-технические школы для инвалидов, в которых последние могли обучаться.

Позднее[35] в целях повышения уровня образования и его доступности инвалидам всех групп инвалидности, не имеющим нетрудовых доходов и не достигшим 35 лет, было предоставлено право обучения в этих школах. Обучение и переобучение в производственно-технических школах Народного комиссариата социального обеспечения РСФСР для инвалидов являлось одной из форм трудоустройства инвалидов войны.

Необходимо учитывать, что нормы, регулирующие вопросы образования инвалидов, содержались в нормативно-правовых актах, регламентирующих различные стороны социального обеспечения инвалидов. Отдельные нормативноправовые акты, посвященные исключительно вопросам образования инвалидов, практически отсутствовали. Создание профессионально-технических школ при Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР как результат реализации соответствующих нормативно-правовых актов позволило повысить образовательный уровень многим инвалидам.

Несмотря на множество серьезных проблем, стоявших перед государством в экономике, политике (причем не только во внутренней, но и во внешней), социальной сфере, инвалиды не были забыты. Именно на 20-е гг. ХХ в. приходился период формирования фундамента советской правовой политики в отношении инвалидов; определялись положения, имеющие первостепенное значение; выбирались наиболее эффективные средства осуществления такой политики.

1930-е гг. - непростой период в истории нашей страны, в котором происходили существенные изменения в государственном и общественном строе. Данные изменения означали создание основ социализма в том его понимании, которое давалось программными документами коммунистической партии, правившей в СССР и монопольно определявшей политику государства78 [36].Эти изменения в определенном смысле коснулись и советской правовой политики, осуществляемой в отношении инвалидов.

Так, согласно Положению о кооперации инвалидов[37] кооперация инвалидов, продолжая оставаться одной из форм социального обеспечения, имела целью не только материальное обеспечение инвалидов посредством их трудоустройства, но и вовлечение инвалидов в "дело социалистического строительства". Положение устанавливало задачи, права первичных артелей инвалидов и их объединений, порядок вступления в члены. Поскольку государство перешло к плановой экономике, деятельность кооперации инвалидов строилась на основе общих планов деятельности и контрольных цифр, устанавливаемых для всей системы кооперации инвалидов. По-прежнему основным средством правовой политики Советского государства в отношении объединений инвалидов, стимулирующим их деятельность, являлись привилегии и льготы. Согласно Постановлению СНК РСФСР от 19 июля 1930 г. по докладу Народного комиссариата социального обеспечения РСФСР[38] кооперативные объединения инвалидов должны были снабжаться продовольствием и дефицитными товарами, а помещения и предприятия артелей инвалидов должны были быть за ними строго закреплены. Но как показала практика, права кооперативных объединений инвалидов соблюдались не всегда и не везде.

В рассматриваемый период "на местах наблюдались многочисленные случаи недопустимого нарушения прав и интересов кооперации инвалидов. Артели инвалидов выселялись из занимаемых ими производственных и торговых помещений, и у них отбирались хозяйственные предприятия; члены артелей вовсе снимались со снабжения продовольствием и дефицитными товарами либо снабжались по крайне недостаточным нормам и т.п."[39].

Таким образом, правовая политика в отношении кооперативных объединений инвалидов по-прежнему осуществлялась посредством установления для них льгот и преимуществ. Такая политика была оправдана для государства и инвалидов, так как кооперации инвалидов ВОС и ВОГ являлись основной формой трудового устройства данной категории населения и помогали тем самым государству в "деле социалистического строительства".

Правовая политика 1930-х гг. в отношении инвалидов войны и военной службы и приравненных к ним лиц, а также членов семей этих лиц была направлена на упорядочение нормативно-правовых актов, затрагивающих права и интересы вышеназванных лиц. В связи с изданием Постановления ВЦИК СНК РСФСР от 1 апреля 1934 г.[40] были отменены многие нормативно-правовые акты 1920-х гг., регулирующие отношения в данной сфере. Изменения в законодательстве носили не только количественный, но и качественный характер. Наиболее существенные изменения касались групп инвалидности и видов обеспечения. Положение от 1934 г. устанавливало три группы инвалидности в зависимости от степени утраты трудоспособности:

к I группе относились лица, полностью утратившие трудоспособность и нуждающиеся в постоянном уходе;

ко II группе относились лица, полностью утратившие трудоспособность к профессиональному труду не только по своей, но и по любой другой профессии;

к III группе относились лица, не способные к систематическому труду по своей профессии в обычных условиях работы для этой профессии, но сохранившие свою остаточную трудоспособность и способные использовать ее: а) либо на нерегулярной работе; б) либо при сокращенном рабочем дне или других облегчающих условиях работы; в) либо в другой профессии со значительным понижением квалификации.

При этом на пенсионное обеспечение могли рассчитывать только инвалиды I и II групп. Инвалиды с III группой инвалидности принимались на обеспечение только в том случае, если по каким-либо причинам не удавалось их трудоустроить. Пенсионное обеспечение и пособия были отодвинуты на второй план, а помещение в учреждения органов социального обеспечения, народного образования и здравоохранения заняло последнее место.

Из этого следует, что инвалиды войны и военной службы и приравненные к ним лица, а также члены их семей по-прежнему пользовались особой социальной защитой со стороны государства.

Правовая политика 1930-х гг., осуществляемая в отношении инвалидов, была направлена на изменение процесса освидетельствования и установления инвалидности. Согласно Постановлению СНК РСФСР от 31 января 1930 г.[41] в задачи данных комиссий входило не только установление инвалидности, ее степени, характера и причин, но и профессиональная и медицинская реабилитация. Профессиональная реабилитация включала переобучение, перемещение на другую работу, определение отрасли труда, в которой может быть использован труд инвалида. Медицинская реабилитация как способ восстановления трудоспособности включала в себя долечивание и установление необходимости протезирования. Постановление регламентировало состав комиссии, порядок обжалования результатов освидетельствования, устанавливало круг субъектов, имеющих право отправлять на освидетельствование. В соответствии с Постановлением СНК РСФСР от 25 августа

1931 г.[42] врачебно-экспертные комиссии были преобразованы во врачебнотрудовые экспертные комиссии. Последние устанавливали не только факт инвалидности, но и необходимость для инвалида постоянного ухода. В обязанности ВТЭК вменялось не только установление полной потери трудоспособности (инвалидности), но и частичной утраты трудоспособности, а также определение необходимых условий труда для лиц с пониженной трудоспособностью (два последних полномочия ранее не входили в обязанности врачебно-экспертных комиссий). Изменился состав врачебно-трудовых экспертных комиссий: теперь туда дополнительно входили представитель от местного органа труда и представитель от предприятия или учреждения. Произошло изменение порядка обжалования решений врачебно-трудовых экспертных комиссий. Если по ранее действовавшему Положению в случае несогласия освидетельствуемого с результатами решения врачебно-экспертной комиссии создавалась конфликтная комиссия, членами которой не могли быть лица, участвующие во врачебно-экспертной комиссии, то по Положению от 25 августа 1931 г. решение вопроса передавалось на вторичное рассмотрение комиссии (по толкованию текста - той же), решение которой являлось окончательным. Таким образом, решения, принимаемые государством, не всегда соответствовали интересам инвалидов.

Серьезное внимание государства к вопросам освидетельствования и врачебной экспертизы доказывало создание в 1930-е гг. научно-исследовательского института по изучению труда инвалидов, в котором большое внимание уделялось как теоретическим, так и практическим решениям вопроса о трудовом устройстве данной социальной группы.

В 1930-е гг. продолжало развиваться такое приоритетное направление советской правовой политики в отношении инвалидов, как пенсионное обеспечение. 13 февраля 1930 г. вступило в силу Постановление ЦИК СССР, СНК СССР, утвердившее Положение о пенсиях и пособиях по социальному страхованию[43]. В этом документе впервые в советском законодательстве была выделена самостоятельная глава (I), в которой определялись порядки, условия назначения пенсии. Согласно этому положению размер пенсии по инвалидности зависел не только от степени утраты трудоспособности, но и от причины наступления инвалидности. Так, если инвалидность наступала вследствие профессионального заболевания или несчастного случая, связанного с работой, то пенсия назначалась независимо от срока работы. Если же инвалидность наступила вследствие иных причин, то для назначения пенсии было необходимо наличие определенного трудового стажа. Важным документом, имеющим существенное значение для пенсионного обеспечения инвалидов, стало Постановление СНК СССР ЦК ВКП (б) ВЦСПС от 23 декабря 1938 г.[44], которое, во-первых, устанавливало минимальный размер пенсии, ниже которого пенсия не могла быть назначена. Этот размер зависел от группы инвалидности и количества нетрудоспособных членов семьи.

Во-вторых, пенсии по инвалидности рабочим и служащим назначались дифференцированно в зависимости от стажа работы и возраста инвалида. Если лицо было занято на подземных и вредных работах, то для назначения инвалидности требовался меньший стаж работы.

В-третьих, для инвалидов труда I и II групп инвалидности устанавливались надбавки, дифференцированные в зависимости от непрерывного стажа работы на одном предприятии или учреждении и категории рабочих и служащих. Самые высокие надбавки к пенсиям устанавливались для лиц, занятых на вредных и подземных работах. Несколько ниже были надбавки у рабочих и служащих железнодорожного, водного транспорта, производственных предприятий связи, металлургической, машиностроительной, электротехнической, угольной, горнорудной, нефтяной, основной химической и резиновой промышленности.

Несмотря на интенсивный процесс коллективизации сельского хозяйства, происходивший в 30-е гг. ХХ в., в законодательстве того периода содержалось не так много норм, затрагивающих интересы инвалидов-колхозников. Следует отметить Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 13 марта 1931 г.[45], где содержалось предложение НКФ РСФСР освободить от государственных налогов кассы общественной взаимопомощи колхозников и колхозниц, а также организованные ими предприятия и учреждения по трудовому устройству и обучению инвалидов.

Итак, правовая политика 1930-х гг. (так же, как и 1920-х) осуществлялась дифференцированно в отношении инвалидов труда, инвалидов войны и военной службы и приравненных к ним лиц и инвалидов-тружеников колхозов.

[1] Систему органов государственной власти и учреждений, функционировавших в советский период, рассматривали: Ежов В.А. Государственное управление СССР в годы Великой Отечественной войны (1941 - 1945). Санкт-Петербург, 1998. 453 с., Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения. Ноябрь 1917 г. - декабрь 1991 г. Москва : РГГУ, 1994. 418 с.

[2] О социальном обеспечении глухонемых и слепых : постановление НКЗ РСФСР, НКСО РСФСР, НКП РСФСР от 26.11.1920 // СУ РСФСР. 1920. № 100. Ст. 540.

[3] См., например: Завгородний А.Ф. Деятельность государственных органов и общественно-политических организаций по социальной защите военнослужащих Красной Армии и их семей в межвоенный период, 1921 - июнь 1941 гг. : дис. ... д-ра ист. наук. Санкт- Петербург, 2001. 411 с.; Кузьмин Н.Ф. На страже мирного труда (1921 - 1941). Москва : Воениздат,1959. 293 с.

[4] Ясырева И.Н. Право социального обеспечения в системе комплексной реабилитации инвалидов : дис. ... канд. юрид. наук. Пермь, 2007. С. 101.

[5] Там же. С. 102.

[6] О вознаграждении рабочих-инвалидов при закрытии предприятий : постановление НКТ РСФСР от 22.02.1918 // СУ РСФСР. 1918. № 28. Ст. 363.

[7] Положение о социальном обеспечении трудящихся : декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 31.10.1918 // СУ РСФСР. 1918. № 89. Ст. 906.

[8] О социальном обеспечении инвалидов : декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 08.12.1921 // СУ РСФСР. 1921. № 79. Ст. 672.

[9] Малеева Т.М., Васин С.А. Инвалиды в России - узел старых и новых проблем // Pro et Contra. 2001. Т. 6. № 3. С. 82.

[10] Малеева Т.М., Васин С.А. Указ. соч.

[11] Ясырева И.Н. Указ. соч. С. 104.

[12] Там же.

[13] Подробнее см.: Астрахан Е.И. Развитие законодательства о пенсиях рабочим и служащим. Исторический очерк (1917 - 1970 гг.). Москва : Юрид. лит., 1971. 216 с.; Скаридова И.В. Правовое регулирование пенсионного обеспечения в советской России (октябрь 1917 г. - 1928 г.) : дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2011. 255 с.

[14] Положение о крестьянских обществах взаимопомощи : декрет ВЦИК СНК РСФСР от 25.09.1924 // СУ РСФСР. 1924. № 81. Ст. 813.

[15] Малеева Т.М., Васин А.С. Указ. соч.

[16] Об утверждении Положения об обеспечении в порядке социального страхования инвалидов труда и членов семейств умерших или безвестно отсутствующих застрахованных и инвалидов труда : постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 28.08.1925 // СЗ СССР. 1925. № 57. Ст. 429.

[17] Система социального страхования была восстановлена в 1921 г.

[18] О героях труда : постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 27.07.1927 // СЗ СССР. 1927. № 45. Ст. 456.

[19] О порядке взимания платы за обучение в учреждениях Народного комиссариата просвещения : декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 22.03.1923 // СУ РСФСР. 1923. № 24. Ст. 279.

[20] Об оплате жилых помещений в поселках городского типа : постановление ВЦИК СССР, СНК РСФСР от 13.06.1923 // СУ РСФСР. 1923. № 55. Ст. 540.

[21] О льготах по промысловому налогу для инвалидов войны и труда и их объединений : постановление ВЦИК СССР, СНК СССР от 30.10.1925 // СЗ СССР. 1925. № 76. Ст. 571.

[22] О распространении на слепых и их объединения налоговых льгот, установленных для инвалидов труда и войны и их объединений : постановление СНК СССР от 18.11.1925 // СЗ СССР. 1925. № 79. Ст. 604.

[23] О социальном обеспечении инвалидов : декрет СНК РСФСР от 08.12.1921 // СУ РСФСР. 1921. № 79. Ст. 672.

[24] Эта тема была объектом исследования в монографиях Гончарук И.Т.: Организация артели инвалидов и основные задачи ее выборных органов. Москва ; Ленинград, 1933. 151 с.; Перестройка работы кооперации инвалидов. Москва, 1933. 25 с.; Специализированные сети и отраслевое управление в кооперации инвалидов. Москва ; Ленинград, 1932. 40 с.; а также в диссертации: Сливка Ю.И. Развитие кооперации в Нижнем Поволжье в 1921 - 1941 гг. : дис. ... канд. ист. наук. Астрахань, 2004. 199 с.

[25] О порядке организации производственно-потребительских артелей и объединений инвалидов : постановление НКСО РСФСР от 26.05.1923 // СУ РСФСР. 1923. № 65. Ст. 631.

[26] О распространении на слепых и их объединения налоговых льгот, установленных для инвалидов труда и войны и их объединений : постановление СНК СССР от 18.11.1925 // СЗ СССР. 1925. № 79. Ст. 604.

[27] Об утверждении Положения о кооперативных объединениях инвалидов : декрет ЦИК СНК РСФСР от 05.07.1926 // СУ РСФСР. 1926. № 41. Ст. 317.

[28] О мерах к обеспечению развития кооперации инвалидов : постановление СНК РСФСР от 16.08.1928 // СУ РСФСР. 1928. № 122. Ст. 769.

[29] О льготах по промысловому налогу для инвалидов войны и труда и их объединений : постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 30.10.1925 // СЗ СССР. 1925. № 76. Ст. 571.

[30] О налоговых льготах комитетам помощи инвалидам войны, больным и раненым красноармейцам и семьям лиц, погибших на войне, и предприятиям упомянутых комитетов : постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 05.03.1926 // СЗ СССР. 1926. № 14. Ст. 100.

[31] Об утверждении Положения о государственном обеспечении инвалидов военной службы и их семей, семей умерших или безвестно отсутствующих военнослужащих, семей лиц, призванных в ряды Рабоче-Крестьянской Красной армии, а также лиц, утративших трудоспособность или лишившихся кормильцев вследствие активного участия в борьбе с контрреволюцией : декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 11.10.1926 // СУ РСФСР. 1926. № 86. Ст. 627.

[32] О праве вдов умерших военнослужащих, умерших инвалидов войны, а также лиц, убитых в борьбе с контрреволюцией, имеющих при себе детей, не достигших шестнадцатилетнего возраста, на участие в кооперативных объединениях (артелях) инвалидов на правах инвалидов : постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 27.08.1928 // СУ РСФСР. 1928. № 118. Ст. 741.

[33] О социальном обеспечении глухонемых и слепых : постановление НКЗ РСФСР, НКСО РСФСР, НКП РСФСР от 26.11.1920 // СУ РСФСР. 1920. № 100. Ст. 540.

[34] Об учреждениях для глухонемых, слепых и умственно-отсталых детей и подростков : декрет СНК РСФСР от 23.11.1926 // СУ РСФСР. 1926. № 83. Ст. 613.

[35] О предоставлении инвалидам, не подпадающим под действие законов о государственном обеспечении и социальном страховании, но принадлежащим к трудовым слоям населения, права обучения и переобучения в профессионально-технических школах для инвалидов : постановление СНК РСФСР от 08.08.1928 // СУ РСФСР. 1928. № 102. Ст. 647.

[36] Чистяков О.И. Советское государство и право в период ломки общественных отношений (1930 - 1941 годы). История отечественного государства и права. Часть II / под ред. О.И. Чистякова. Москва, 1997. С. 234.

[37] Об утверждении Положения о кооперации инвалидов : постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 14.12.1930 // СУ РСФСР. 1931. № 4. Ст. 43.

[38] По докладу Народного комиссариата социального обеспечения РСФСР : постановление СНК РСФСР от 19.07.1930 // СУ РСФСР. 1930. № 35. Ст. 446.

[39] О принятии мер к прекращению нарушений прав и интересов кооперации инвалидов : циркуляр ВЦИК РСФСР от 10.10.1931 // СУ РСФСР. 1931. № 62. Ст. 450.

[40] Об утверждении Положения о государственном обеспечении инвалидов войны и военной службы и лиц к ним приравненных, а также членов семей этих лиц : постановление ВЦИК

СНК РСФСР от 01.04.1934 // СУ РСФСР. 1934. № 17. Ст. 103.

[41] О врачебно-экспертных комиссиях : постановление СНК РСФСР от 31.01.1930 // СУ РСФСР. 1930. № 5. Ст. 64.

[42] Об утверждении Положения о врачебно-трудовых экспертных комиссиях : постановление СНК РСФСР от 25.08.1931 // СУ РСФСР. 1931. № 50. Ст. 371.

[43] Об утверждении Положения о пенсиях и пособиях по социальному страхованию : постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 13.02.1930 // СЗ СССР. 1930. № 11. Ст. 132.

[44] О мероприятиях по упорядочению трудовой дисциплины, улучшению практики государственного социального страхования и борьбе с злоупотреблениями в этом деле : постановление СНК СССР ЦК ВКП (б) ВЦСПС от 23.12.1938 // СП СССР. 1939. № 1. Ст. 1.

[45] Об утверждении Положения о кассах общественной взаимопомощи колхозников и колхозниц : постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 13.03.1931 // СУ РСФСР. 1931. № 16. Ст. 184.