Провозглашение суверенитета Российской Федерации, распад СССР, переход от плановой экономики к рыночной, коренные изменения в правовой системе не могли не оказать влияния на правовую политику в исследуемой области. Кризисные явления, охватившие указанные сферы жизнедеятельности общества, поставили в нелегкое положение инвалидов - лиц, особо нуждающихся со стороны институтов гражданского общества, государства в медицинской, профессиональной, социальной реабилитации.

Правовое регулирование развивалось по пути количественного накопления законов и иных нормативно-правовых актов. При этом следует отметить, что абсолютное большинство льгот, имевшихся у инвалидов, перешло из советского законодательства в российское[1]. В то же время инвалиды наряду с другими социально незащищенными гражданами имели некоторые преимущества в отдельных сферах деятельности. Например, в условиях экономического кризиса, сопровождавшегося активным высвобождением работников, усилением темпов роста численности безработных граждан, обострением проблемы трудоустройства инвалидов, в последнее десятилетие ХХ в. был издан комплекс нормативно-правовых актов, направленных на содействие занятости посредством субсидирования заработной платы инвалидов, квотирования рабочих мест и т.д.[2] Для правовой политики рассматриваемого периода было характерно отставание правового регулирования от фактически сформировавшихся общественных отношений, а также от проблем, требующих незамедлительного решения. Ярким подтверждением этому является ряд указов Президента РФ, устанавливавших компенсационные выплаты различным категориям инвалидов в связи с удорожанием жизни. В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ "О федеральной целевой программе "Разработка и производство технических средств реабилитации для обеспечения инвалидов""[3], которая была введена в действие в связи с неблагоприятной ситуацией, сложившейся в этой отрасли: низкий уровень разработки, освоения, производства реабилитационной техники, ее низкое качество, узкая номенклатура выпускаемых технических изделий, неотлаженная система сервисного обслуживания и ремонта технических средств реабилитации.

Характерной чертой российской правовой политики рассматриваемого периода являлось решение крупномасштабных задач, требующих проведения поэтапных мероприятий, посредством реализации федеральных целевых программ. Данные программы в исследуемой сфере утверждались в основном на три года (в отличие от советских пятилетних планов), что было связано с высоким уровнем инфляции, дефицитом бюджетных средств и не позволяло планировать мероприятия и их финансовое обеспечение на более длительную перспективу.

Наряду с негативными явлениями, присущими российской правовой политике, осуществлявшейся в отношении инвалидов, в 1990-е гг. ХХ в. наметился ряд позитивных процессов.

Во-первых, изменились концептуальные подходы к решению проблем, связанных с инвалидами и инвалидностью. Выявление реабилитационного потенциала, создание условий доступной среды послужили лейтмотивом законов и подза-

конных актов, изданных в рассматриваемый период. Данные изменения стали важной вехой и определили дальнейшие пути развития и совершенствования механизма правового регулирования не только в

1990-е гг., но и на современном этапе.

Одним из документов, способствующих развитию законодательства о доступности для инвалидов среды, стал Указ Президента РФ "О мерах по формированию доступной для инвалидов среды жизнедеятельности"[4], в котором устанавливалась необходимость разработки стандартных требований и производства средств транспорта, связи, информации и иной промышленной продукции, используемой инвалидами. Как известно, в советский период эта проблема практически не рассматривалась законодателем. Благодаря данному указу, а также Постановлению Совета министров - Правительства РФ с одноименным названием[5] нормативная и научно-техническая база для реализации в проектировании и строительстве объектов с обеспечением условий доступности для инвалидов была сформирована. Позднее в соответствии с данными нормативно-правовыми актами была разработана и введена в действие Федеральная целевая программа "Формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности", ставшая составной частью комплексной программы "Социальная поддержка инвалидов"[6]. Реализация этой программы должна была создать условия для максимальной интеграции инвалидов в общество.

В 1990-е гг. произошли существенные изменения в концептуальном подходе к проблемам инвалидов и инвалидности. Была разработана Федеральная целевая программа "Медико-социальная экспертиза и реабилитация инвалидов", которая являлась составной частью уже упоминавшейся Федеральной комплексной программы "Социальная поддержка инвалидов". В ходе реализации этой программы были введены в действие Постановление Правительства РФ "О государственной службе медико-социальной экспертизы"[7], Постановление Правительства РФ "О порядке признания граждан инвалидами"[8], классификации и временные критерии, используемые при осуществлении медико-социальной эксперти- зы[9], приказ Министерства здравоохранения РФ[10], регламентирующий деятельность медико-социальных экспертных комиссий. Данные нормативно-правовые акты должны были по замыслу законодателя способствовать усилению социальной защиты и интеграции инвалидов в общество.

Во-вторых, экономические, политические процессы, а также неудовлетворительное состояние законодательства потребовали совершенствования правового регулирования взаимоотношений инвалидов и государства. Это выразилось в систематизации нормативно-правового материала, накопленного еще в советское время и принятого уже в период существования новой России. Были приняты федеральные законы "О ветеранах", "Социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов", "О государственной социальной помощи". Однако самым главным для инвалидов стал Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181 "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Принятие данного закона свидетельствовало о признании серьезности проблем, с которыми сталкиваются инвалиды, и о необходимости их решения именно на законодательном уровне. Указанный закон не только определил основы правового статуса инвалидов (право на доступ к информации, к объектам инфраструктуры, обеспечение жилой площадью, льготы при оплате жилого помещения и коммунальных услуг, льготы при проезде на междугороднем транспорте, транспорте общественного пользования, льготы при получении образования, права при трудоустройстве и т.д.), но и заложил правовые основы для развития реабилитационной индустрии и формирования системы государственных учреждений медико-социальной экспертизы. В предпоследней главе содержались нормы, регламентирующие особенности правового статуса общественных объединений инвалидов.

Однако у данного закона имелись серьезные недостатки. Как абсолютное большинство принимаемых в России законов, этот закон не имел прямого действия. Для его реализации потребовалось принятие значительного числа подзаконных актов, на что требовалось время. Кроме того, отдельные положения рассматриваемого закона оказались настолько прогрессивными для анализируемого периода, что в силу недостаточных научных исследований, незначительного опыта, дефицита бюджетных средств просто не могли быть реализованы. Соответственно, наблюдался разрыв между законодательными положениями и практикой их реализации, между теорией и действительностью в области обеспечения прав инвалидов.

Следует обратить внимание на те приоритетные направления, центральной фигурой которых являлись различные категории инвалидов.

Первое приоритетное направление возникло в советский период и связано с решением проблем детей-инвалидов. В соответствии с Указом Президента РФ "О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы"[11] проблема выживания, защиты и развития детей была признана приоритетной для российской правовой политики как на федеральном, так и на региональном уровне. Правовые основы политики в отношении детей-инвалидов установил Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

Еще до принятия данного закона наметился ряд острых проблем, требовавших незамедлительного решения: отсутствие государственной системы учета де- тей-инвалидов, неудовлетворительная оснащенность медицинских учреждений современной реабилитационной и диагностической аппаратурой, неразвитость сети учреждений восстановительного лечения, несовершенная система обучения детей-инвалидов, отсутствие консультационной службы, в которой родители могли бы получить рекомендации по уходу, воспитанию, обучению ребенка- инвалида. Такая ситуация наблюдалась на фоне постепенного роста числа детей- инвалидов в России. Указанные обстоятельства вызвали необходимость принятия Федеральной комплексной целевой программы "Дети России", составной частью которой стала Федеральная целевая программа "Дети-инвалиды"[12]. В силу приоритета интересов и благополучия детей во всех сферах жизни общества (в том числе детей-инвалидов) указанной федеральной программе был присвоен статус президентской.

Особенностью этого направления российской правовой политики являлась ее реализация посредством принятия среднесрочных (сроком на 2-3 года) федеральных целевых программ[13].

Несмотря на неоднократное продление Федеральной целевой программы "Дети-инвалиды" и придание ей статуса президентской, ситуация с социальной защитой и реализацией прав рассматриваемой категории граждан в 1990-е гг. оставалась крайне неудовлетворительной. Во многих субъектах Российской Федерации нарушалось право детей-инвалидов на обеспечение жизненно важными лекарственными средствами. Практически повсеместно аптечные учреждения отказывались отпускать детям-инвалидам бесплатные лекарства по рецептам врачей, тем самым грубо нарушая нормы Постановления Правительства РФ от 30 июля 1994 г.[14] в части предоставления льготного обеспечения лекарственными средствами (причем не только детей-инвалидов). Врачи выписывали лекарства, которые не всегда подходили конкретному ребенку-инвалиду, поскольку в муни-

ципальных аптеках отсутствовали определенные группы лекарств, включенных в обязательный перечень, утвержденный приказом Министерства здравоохранения и медицинской промышленности от 17 марта 1995 г. № 63.

В нарушение ст. 41 Конституции РФ, гарантирующей бесплатное оказание медицинской помощи в государственных и муниципальных лечебных учреждениях, во многих регионах РФ наблюдалось игнорирование законодательства об охране здоровья граждан в части оказания детям-инвалидам полноценной медицинской помощи. Не в последнюю очередь это было связано с неудовлетворительным оснащением медицинских учреждений современной медицинской аппаратурой, оборудованием, реактивами, что в качестве мероприятий было предусмотрено Федеральной целевой программой "Дети-инвалиды" на 1996 - 1997 гг.

Невыполнение программных мероприятий, в частности, было сопряжено с несовершенством механизма реализации программ. Проведенная Счетной палатой РФ в январе-марте 1997 г. проверка полноты поступления, эффективного и целевого использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию Федеральной целевой программы "Дети инвалиды" в 1996 г., выявила значительные нарушения и недостатки в использовании этих средств. 20,4% от общей суммы средств федерального бюджета, перечисленных Министерству здравоохранения РФ в 1996 г. на реализацию программы "Дети-инвалиды", было отнесено к нецелевому и неэффективному использованию. Нарушения и недостатки, выявленные в ходе проверки, стали результатом отсутствия единого порядка заключения контрактов и договоров, а также отсутствия должного контроля за их исполнением[15].

Если в целом говорить о результативности реализуемого направления российской правовой политики в 1991 - 2004 гг., то можно отметить следующее:

Федеральный закон "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)" так и не был принят высшим законодательным органом России;

не были разработаны нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность реабилитационных центров для детей-инвалидов;

отсутствовала нормативно-правовая база, регламентирующая порядок единой системы учета детей-инвалидов в РФ.

Сложившаяся ситуация нарушала отдельные гарантированные Конституцией РФ права детей-инвалидов и делала затруднительным процесс формирования, развития и реализации правовой политики РФ в отношении данной категории населения.

Появление второго приоритетного направления правовой политики в исследуемой области связано с техногенной катастрофой, произошедшей на Чернобыльской АЭС в 1986 г. Перед инвалидами этой категории государство имеет особые обязательства, что обусловило развитие целого комплекса законодательных и нормативно-правовых актов, регулирующих правовой статус этих лиц. Анализ экологических, социальных, медицинских последствий радиационных аварий привел к выводу о необходимости повышенного внимания к данной категории инвалидов, их реабилитации и социальной защиты. Принятие Закона РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"[16] в 1991 г. явилось актом признания остроты и актуальности проблем лиц, инвалидность которых наступила вследствие радиационных воздействий. Несмотря на то, что закон был принят в период существования СССР, развитие данного направления пришлось на постсоветское время. По этой причине автор посчитал возможным рассмотрение этого направления правовой политики в данном параграфе.

Данный закон установил льготы в различных сферах жизнедеятельности: оказание медицинской помощи (обеспечение лекарствами, бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов, обеспечение санаторно-курортными путевками и т.д.); обеспечение жилой площадью; предоставление скидки в размере 50% по оплате жилой площади и коммунальных услуг; некоторые преимущества в сфере трудовых отношений; внеочередное вступление в ЖСК; льготы при выходе на пенсию; внеочередное поступление в вузы и ссузы; выплата денежных компенсаций в возмещение причиненного здоровью ущерба. Эти и другие льготы распространялись не только на инвалидов-чернобыльцев, но и на лиц, получивших инвалидность вследствие аварии на производственном объединении "Маяк" в 1957 г., сброса радиоактивных отходов в р. Теча[17], ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне[18], а также из подразделений особого риска[19].

Однако ввиду неполного финансирования федеральной целевой программы по обеспечению жильем "чернобыльцев" в 1995 - 1997 гг. она была выполнена лишь на 29,9%[20].Кроме того, в связи с ростом количества семей участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и увеличением численности среди указанной категории граждан инвалидов общее количество семей, нуждавшихся в улучшении жилищных условий, за этот период существенно возросло. Также следует отметить, что, несмотря на наличие льгот по бесплатному обеспечению жильем, граждане из подразделений особого риска, ставшие инвалидами, фактически не могли воспользоваться этим правом, так как отсутствовал механизм его реализации. Он (механизм реализации) появился лишь благодаря принятию программы "Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф", вошедшей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 гг.

Помимо непосредственного нарушения прав рассматриваемой категории инвалидов имелись факты принятия законов, нормы которых не соответствовали Конституции РФ. Так, были признаны не соответствующими Конституции РФ (ст. 42 и ч. 2 ст. 55)[21] положения ч. 1 и ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"" в части ограничения максимальным размером (10 000 руб.) сумм, исчисленных из заработка ранее назначенного возмещения вреда инвалидам-чернобыльцам, а в случае их смерти нетрудоспособным членам семьи, находившимся на их иждивении, и т.д.

Во исполнение указанного постановления Правительство РФ в трехмесячный срок должно было внести в Г осударственную думу РФ проект федерального закона, направленного на устранение данных противоречий законодательства России о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на Чернобыльской АЭС. Однако, как следует из постановления Государственной думы РФ от 2 апреля 2003 г.[22], вынесенного спустя 10 месяцев после принятия постановления Конституционного суда РФ, Правительство РФ так и не внесло в Г осударственную думу РФ необходимый законопроект.

Еще одной категорией лиц, перед которыми государство имеет повышенные обязательства, являются инвалиды военной службы. В анализируемый исторический период Россия не избежала военных конфликтов, которые имели место в Прибалтике, Закавказье, в Республике Таджикистан. Особо следует отметить вооруженный конфликт в Чеченской Республике, который способствовал росту количества террористических актов и масштабов их проявления и, как следствие, увеличению численности инвалидов среди военнослужащих, выполнявших задачи по поддержанию конституционного строя, обеспечению правопорядка и общественной безопасности (причем не только на территории Чеченской Республики, но и на территории Северо-Кавказского региона). Большого количества нормативно-правовых актов, устанавливающих льготы, компенсации для инвалидов- военнослужащих и сотрудников федеральных органов исполнительной власти, где предусмотрена военная служба, в рассматриваемый период не наблюдается. Это объясняется несколькими причинами.

Во-первых, в 1995 г. был принят Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", определивший правовой статус этой категории населения и установивший льготы в различных сферах жизнедеятельности.

Во-вторых, в законах, ведомственных актах содержались нормы о распространении на военнослужащих и сотрудников федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, ставших инвалидами вследствие участия в контртеррористических операциях на территориях СевероКавказского региона, льгот и компенсаций, установленных для инвалидов Великой Отечественной войны. Так, согласно закону РФ от 21 января 1993 г. на военнослужащих, ставших инвалидами вследствие ранения, контузии, заболевания, полученных в результате выполнения задач в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера в Чеченской Республике и на непосредственно прилегающих к ней территориях Северного Кавказа, отнесенных к зоне вооруженного конфликта, распространялись права и социальные гарантии, установленные законодательством Российской Федерации для инвалидов Великой Отечественной войны[23]. Аналогичная норма содержалась в п. 8 приказа Федеральной пограничной службы РФ от 29 апреля 1998 г. № 207[24].

Дополнительные социальные гарантии для данной категории инвалидов устанавливались отдельными нормативно-правовыми актами и законами. Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 12 июня 1996 г. № 863 федеральные органы исполнительной власти были обязаны обеспечивать детей военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, ставших инвалидами в связи с выполнением задач в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике, бесплатными путевками в детские оздоровительные учреждения[25]. Подобные нормы содержались в уже упоминавшемся законе от 21 января 1993 г., приказе ФПС от 29 апреля 1998 г., а также в постановлениях Правительства РФ[26].

Некоторые документы устанавливали денежные выплаты единовременного характера. Так, в соответствии со ст. 20 Федерального закона "О борьбе с терро-

ti 1QQ

ризмом лицу, принимавшему участие в контртеррористических операциях, получившему увечье, повлекшее наступление инвалидности, полагалось единовременное пособие в размере 500 минимальных размеров оплаты труда (в соответствии с более поздними изменениями - 50 000 руб.).

Формирующаяся в условиях новых социально-экономических реалий правовая политика в отношении инвалидов не учитывала специфику инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы. Несмотря на повышенные обязательства государства по отношению к этому контингенту инвалидов, отсутствовал законодательно закрепленный приоритет по реализации законных гарантий в отношении данной категории инвалидов в общей системе социальной защиты инвалидов. Причем такая ситуация наблюдалась при прогнозируемом росте численности этого контингента инвалидов в связи с наличием военных конфликтов, проведением контртеррористических операций и увеличением числа террористических актов, усложнением военной техники. Следует отметить существование различий в правах и льготах офицерского и рядового состава. В целях решения этих проблем и была разработана и принята Федеральная целевая программа "Социальная защита инвалидов военной службы на период 1997 -

2000 годов"[27] [28], действие которой было продлено до 2001 г. Реализация данной программы способствовала созданию условий для формирования и функционирования системы социальной защиты инвалидов военной службы.

В качестве еще одного приоритетного направления правовой политики России в отношении инвалидов можно выделить правовое регулирование взаимоотношений государства, общественных объединений инвалидов и созданных ими предприятий, учреждений, организаций в изменившихся социальноэкономических реалиях. В условиях снижения объема производства, увеличения числа убыточных предприятий, роста кредитной и дебиторской задолженности, активного высвобождения работников и, как следствие, увеличения темпа роста безработных граждан, возрастания напряженности на официально контролируемом рынке труда было необходимо установить социально-экономические гарантии деятельности вышеуказанных предприятий, учреждений, объединений для обеспечения инвалидам равных возможностей в реализации прав, провозглашенных Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" . Как показал анализ ситуации в сфере занятости в Российской Федерации в рассматриваемый исторический период, способность складывающегося рынка труда к саморегулированию оставалась слабой. По этой причине проведение льготной правовой политики являлось необходимостью в условиях сокращения численности этих предприятий обществ инвалидов и обострения проблемы трудоустройства самих инвалидов[29].

Следует отметить, что, несмотря на экономический кризис, для предприятий, учреждений, организаций инвалидов были установлены льготы по налогу на прибыль. В соответствии с Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2116-1 "О налоге на прибыль предприятий и организаций" до 1 июля 1992 г. у предприятий, находящихся в собственности общественных организаций инвалидов и пользующихся общеустановленными льготами наряду с другими предприятиями всех организационно-правовых форм, освобождалась от налогообложения и часть прибыли, направляемая ими этим общественным организациям на осуществление их уставной деятельности.

С 1 июля 1992 г. с учетом изменений, внесенных Законом Российской Федерации от 16 июля 1992 г. № 3317-1 "О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России", стала освобождаться от налогообложения та часть прибыли, которая расходовалась ими самостоятельно по направлениям уставной деятельности общественной организации инвалидов, в собственности которой они находились, на финансирование мероприятий по социальной и экономической защите инвалидов независимо от того, являлись они работниками данных предприятий или нет, на развитие собственной производственной базы (в том числе на переоснащение и реконструкцию производственных мощностей) и на строительство и реконструкцию принадлежащих им объектов социальной инфраструктуры.

Данная льгота применялась при фактических затратах и расходах, произведенных за счет прибыли. Законом не было предусмотрено полное освобождение предприятий общественных организаций инвалидов от уплаты налога. Предприятия являлись плательщиками в бюджет налога с суммы превышения расходов на оплату труда по сравнению с их нормируемой величиной с 1 января 1993 г. в общеустановленном порядке.

Необходимо подчеркнуть, что льготы по налогу на прибыль не были единственной мерой, принятой государством в целях поддержки данных хозяйствующих субъектов. В условиях функционирования рыночной экономики была создана система социального страхования, направленная на обеспечение социальных гарантий по защите граждан от социальных и профессиональных рисков. Она включала в себя пенсионное обеспечение, обязательное медицинское страхование, выплату пособий в случае безработицы. Средства на эти виды страхования формировались за счет страховых взносов, которые предприятия, учреждения, организации и иные хозяйствующие субъекты независимо от форм собственности были обязаны уплатить в соответствующие фонды (Пенсионный, социального страхования, занятости населения, обязательного медицинского страхования). Порядок, размеры, условия уплаты и условия освобождения от уплаты страховых взносов в указанные фонды устанавливались законами, федеральными законами. Для предприятий, учреждений, организаций, находившихся в собственности общественных организаций инвалидов, был установлен льготный режим.

Такие аспекты, как страховой тариф взносов в Пенсионный фонд России, круг плательщиков, а также порядок льготирования, были установлены на I и II квартал 1993 г. законами Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. № 4232-1[30] и от 30 марта 1993 г. № 4695-1[31], а на II полугодие 1993 г. - Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 г. № 5357-1203 [32].

Страховой тариф взносов в Фонд социального страхования Российской Федерации, круг плательщиков, а также порядок льготирования были установлены на I и II квартал 1993 г. законами Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. № 4230-1[33] и от 30 марта 1993 г. № 4696-1[34], а на II полугодие 1993 г. - Постановлением Верхового Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 г. № 5357-1.

Страховой тариф взносов в Государственный фонд занятости, круг плательщиков, а также порядок льготирования были установлены на I и II квартал 1993 г. законами Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. № 4230-1 и от 30 марта 1993 г. № 4696-1, а на II полугодие 1993 г. - Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 г. № 5357-1.

Вышеуказанными законами Российской Федерации и постановлением Верховного Совета Российской Федерации общественные организации инвалидов и находившиеся в собственности этих организаций предприятия, объединения и учреждения, созданные для осуществления их уставных целей, освобождались от уплаты указанных страховых взносов.

Страховой тариф взносов в фонды обязательного медицинского страхования, круг плательщиков, а также порядок льготирования были установлены на I и II квартал 1993 г. законами Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. № 4230-1 и от 30 марта 1993 г. № 4696-1. Что касается II полугодия 1993 г., то страховой тариф взносов в указанные фонды был установлен Законом Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4966-1[35].

В соответствии со ст. 17 Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 г. с учетом дополнения, внесенного Законом Российской Федерации от 2 апреля 1993 г. № 4741-1[36], предусмотрено, что от уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование освобождаются общественные организации инвалидов, находящиеся в собственности этих организаций предприятия, объединения, учреждения, созданные для осуществления их уставных целей.

Принятые в последующие годы федеральные законы от 5 февраля 1997 г. № 26-ФЗ[37], от 8 января 1998 г. № 9-ФЗ[38], от 4 января 1999 г. № 1-ФЗ[39], от 20 ноября 1999 г. № 197-ФЗ[40] о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на соответствующий год освобождали от их уплаты общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых инвалиды и их законные представители (один из родителей, усыновителей, опекун, попечитель) составляют не менее 80%, их региональные и территориальные организации, а также организации (если численность инвалидов среди их работников составляет не менее 50%, а их доля в фонде оплаты труда не менее 25%), уставный капитал которых полностью состоит из вкладов указанных общественных организаций, и организации, единственным собственником имущества которых являются указанные общественные организации.

Снижение налоговой нагрузки, нагрузки по уплате страховых взносов должно было способствовать смягчению воздействия на указанные организации экономического кризиса, уменьшению численности убыточных предприятий, сохранению рабочих мест для инвалидов, а значит, их профессиональной реабилитации. Однако льготный правовой режим сохранялся недолго.

Созданная в России система социального страхования оказалась не в полной мере эффективной. В процессе ее функционирования обозначились пробле- мы[41], которые можно было решить только путем серьезного реформирования этой системы. В контексте данного исследования важным являлось положение о том, что большая часть страховых взносов переносилась на работодателя. Это положение нашло отражение в Федеральном законе от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ[42].

В соответствии с Федеральным законом № 167-ФЗ и вступившим в силу с 1 января 2002 г. Федеральным законом от 31 декабря 2001 г. № 198-ФЗ[43] были внесены изменения в гл. 24 "Единый социальный налог". Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование были выведены из состава единого социального налога.

Часть этого налога, зачислявшаяся ранее в Пенсионный фонд Российской Федерации, теперь направлялась в федеральный бюджет и предназначалась для выплаты базовой части трудовой пенсии.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона № 167-ФЗ финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуществлялось за счет сумм единого социального налога (взноса), зачисляемых в федеральный бюджет, а финансирование выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии - за счет средств бюджета Пенсионного фонда России.

Статья 239 Налогового кодекса предоставляла льготы по единому социальному налогу отдельным категориям налогоплательщиков, но не страхователям, обязанным в силу ст. 14 Закона № 167-ФЗ своевременно и в полном объеме уплачивать страховые взносы в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации.

Специальной нормы, устанавливающей льготу по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование общественным организациям инвалидов, Закон № 167-ФЗ не содержал. Следовательно, ст. 239 Налогового кодекса, устанавливающая льготы по единому социальному налогу, не распространялась на правоотношения по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.

Аналогичная ситуация наблюдалась в сфере налогообложения указанных предприятий. С 2002 г. налоговые льготы для них были отменены. Из анализа документов следует, что данное решение властей было запланировано. Этот вывод можно сделать, изучив бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 31 мая 2000 г.[44], согласно которому одной из первоочередных задач бюджетной политики на 2001 г. выступала отмена льгот.

Как показал уже проведенный анализ законодательства, данная задача была выполнена. Принятие соответствующих федеральных законов имело серьезные последствия для деятельности общероссийских общественных организаций инвалидов и созданных ими предприятий.

Ликвидация налоговых льгот, введение страховых взносов, пенсионное страхование способствовали ухудшению положения предприятий общероссийских общественных организаций инвалидов. Физическое, моральное старение фондов, низкая эффективность труда инвалидов привели к сокращению рабочих мест инвалидов, уменьшению прибыли от деятельности предприятий, а в отдельных случаях - ликвидации самих предприятии[45].

В первое десятилетие установление льготы по налогу на прибыль, освобождение от уплаты страховых взносов позволяли организациям инвалидов проводить мероприятия (пусть и в минимальном объеме) по медицинской, социальной, профессиональной реабилитации инвалидов. Отмена указанных преференций существенно затруднила деятельность организаций инвалидов по реабилитации и не способствовала интеграции инвалидов в общество.

В рассматриваемый период произошли существенные изменения в составе субъектов, формирующих и реализующих правовую политику в отношении инвалидов. Эти изменения были связаны с принятием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, определившей систему и структуру органов государственной власти РФ. К ним относятся (в рассматриваемом аспекте) следующие субъекты.

Президент РФ, который издает указы и распоряжения, обращается к Федеральному собранию с ежегодными посланиями о положении дел в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики.

Федеральное собрание, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Г осударственной думы, являющееся высшим законодательным органом страны.

Правительство РФ, выступающее высшим органом исполнительной власти. Правительство имеет определенную структуру. В рассматриваемый период за формирование и реализацию государственной политики в сфере социальной защиты инвалидов отвечали разные министерства. До 1997 г. данными вопросами занималось Министерство социальной защиты населения[46]. С 1997 г. - Министерство труда и социального развития РФ[47]. Вопросами профилактики инвалидности и медицинской реабилитации инвалидов с 1997 г. ведало Министерство здравоохранения РФ[48]. В 2004 г. эти министерства были объединены в одно - Министерство здравоохранения и социального развития РФ.

Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ. Такая система органов (за исключением ВАС) существует и теперь.

Прокуратура РФ, осуществляющая надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Вопросы здравоохранения и социальной защиты служат предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, поэтому органы государственной власти субъектов РФ также являются субъектами правовой политики в отношении инвалидов, только на региональном уровне.

Наряду с органами, решения которых носили обязательный характер, существовали органы, решения которых имели рекомендательное значение. Эти субъекты были образованы при органах государственной власти РФ и обладали статусом совещательных, или консультативных. Среди них можно отметить Координационный комитет по делам инвалидов при Президенте РФ[49], призванный оказывать помощь Президенту РФ в формировании и реализации государственной политики по вопросам профилактики инвалидности, реабилитации инвалидов, обеспечения им равных возможностей с другими гражданами в реализации прав и свобод, а также подготавливать предложения Президенту РФ по этим вопросам. Существенным минусом был совещательный статус этого органа, поэтому его решения не имели обязательный характер для решений Президента РФ. В 1994 г. Комитет был упразднен[50].

Новый орган с аналогичным статусом был создан почти через 2 года - 13 июня 1996 г. и назывался Советом по делам инвалидов при Президенте РФ[51]. Однако проблема осталась прежней. Данный орган просуществовал почти 5 лет и был упразднен в марте 2001 г.[52]

На наш взгляд, это решение не было случайностью. Именно в 2001 г. были приняты федеральные законы, существенно ухудшившие положение общественных организаций инвалидов и созданных ими предприятий. Кроме того, уже на тот момент у федеральных органов государственной власти РФ имелись далеко идущие планы по революционным преобразованиям в правовой политике в отношении инвалидов, а в такой ситуации подобный орган (пусть даже и совещательный) мог причинять серьезные неудобства.

Таким образом, ситуация в российской правовой политике 1991 - 2004 гг. в отношении инвалидов складывалась следующим образом. В указанный период правовому обеспечению решения проблем инвалидов уделялось серьезное внимание. Вступивший в силу в 1995 г. Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" был первым законодательным актом, в котором кодифицированы основные правовые нормы, определившие правовой статус инвалидов, предоставление им льгот, содержавшихся раньше в многочисленных нормативно-правовых актах. Тогда же были приняты федеральные законы "О ветеранах", "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации". Однако одновременно с процессом кодификации наблюдался обратный процесс - разрастание нормативно-правовой базы в рассматриваемой сфере. Это было связано не только с изменением концептуального подхода к проблемам инвалидности и инвалидов (преобразование врачебно-трудовой экспертизы в медико-социальную экспертизу, создание доступной для инвалидов среды), но и с тем, что для реализации, в частности, Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" требовалось принятие подзаконных нормативно-правовых актов. Это последнее обстоятельство существенно затрудняло правоприменение.

Практика показала, что федеральное законодательство о социальной защите инвалидов, в том числе касающееся реализации льгот, обеспечения инвалидов жизненно важными лекарственными препаратами и техническими средствами реабилитации, во многих субъектах РФ практически не исполнялось.

Напряженная ситуация складывалась в сфере обеспечения инвалидов Великой Отечественной войны жильем. Это было обусловлено как объективными (низкие темпы строительства жилья, недостаточное финансирование), так и субъективными (неправомерные действия должностных лиц) причинами. Аналогичная ситуация наблюдалась также в сфере обеспечения данной категории инвалидов транспортом, средствами передвижения и их замены[53]. Неблагополучная обстановка складывалась и в отношении предоставления доступа к телефонной сети. Об этом свидетельствовал следующий факт: на

1 августа 1999 г. из общего числа неудовлетворенных заявлений 3,55% составляли заявления инвалидов и участников Великой Отечественной войны[54]. Это не в последнюю очередь объяснялось тем, что во многих субъектах РФ предприятия связи отказывались предоставлять услуги связи на льготных условиях и бесплатно устанавливать телефон ввиду отсутствия финансирования этих льгот государством.

По этой причине для многих инвалидов стали недоступными санаторнокурортное лечение и качественная медицинская помощь.

Общая сумма финансовых средств, необходимых для реализации Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", с учетом всех источников финансирования (по состоянию на июнь 2000 г.) составляла 10,5 млрд руб. в год. Реально финансирование осуществлялось не более чем на 25- 30%[55].

Неэффективная реализация указанного федерального закона была обусловлена и чисто юридическими причинами. Данный закон имел существенный недостаток: в нем отсутствовала норма, предусматривающая разграничение источников финансирования льгот инвалидам.

Эта проблема существовала не только в рассматриваемой сфере. Не случайно уже в упоминавшемся бюджетном послании Президента РФ от 31 мая 2000 г. и Распоряжении Правительства РФ от 26 июля 2000 г. № 1072-р[56] четкое разграничение расходных полномочий между бюджетами всех уровней с наделением их соответствующими финансовыми ресурсами являлось приоритетной задачей бюджетной политики на 2000 - 2001 гг.

Еще одной проблемой являлось то, что средства из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, поступавшие в виде финансовой помощи в субъекты РФ, не носили целевой характер, в силу чего могли быть использованы главами субъектов РФ на решение любых задач. Такая ситуация делала невозможным осуществление контроля за тем, как использовались трансферты, направленные на финансирование расходов, связанных с реализацией Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Федерального закона "О ветеранах".

Решение последней проблемы имело положительные результаты для инвалидов. Несмотря на сложную экономическую ситуацию в 1991 - 2004 гг., основным средством реализации правовой политики по отношению к инвалидам оставались льготы. Анализ документов конца 1990-х и начала 2000-х гг. показал, что действующая система льгот в ближайшем будущем будет кардинально реформирована. Все в том же бюджетном послании 2000 г. в качестве стратегического направления выступала необходимость пересмотра объема и структуры, уточнения и сокращения социальных обязательств государства, так как они являются неподъемными для федерального бюджета. А в уже упоминавшемся Распоряжении Правительства РФ № 1072-р прямо указывалось на замену части льгот денежной компенсацией. Поэтому принятие в 2004 г. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации""[57] стало результатом стратегических мероприятий, запланированных в самом начале 2000х гг. Положительной стороной данного закона являлось четкое разграничение источников финансирования льгот инвалидам - эти льготы финансировались из федерального бюджета (инвалиды были отнесены к так называемым федеральным льготникам). Однако этим же законом часть льгот была отменена, а другая часть переведена в денежную форму. При этом ежемесячная денежная выплата, заменившая льготы, предоставлялась инвалидам без учета районного коэффициента, установленного Правительством РФ в зависимости от района (местности) проживания. Сложившаяся ситуация не просто ухудшила материальный статус, но и поставила в неравное положение инвалидов, проживающих в деревне и в городе, в Новосибирске и Москве, в Поволжье и на Дальнем Востоке. Данный закон вновь стимулировал развитие правовой политики, которая имела иные цели, средства, проблемы. На данном этапе (1991 - 2004 гг.) для нее были характерны такие черты, как фундаментальность изменений, неэффективность регулятивных механизмов, отставание правового регулирования от фактически сложившихся отношений, разрыв между теорией и практикой прав инвалидов, принятие нормативноправовых актов, нормы которых не всегда соответствовали Конституции РФ[58].

[1] Колесникова А.Ю. Правовая политика России в отношении некоторых категорий инвалидов в 1991 - 2004 годах // Правовая политика и правовая жизнь. 2014. № 1 (54). С. 42.

[2] См.: О мерах по профессиональной реабилитации и обеспечению занятости инвалидов : указ Президента РФ от 25.03.1993 № 394 // САПП РФ. 1993. № 13. Ст. 1104; Об утверждении Рекомендаций по квотированию рабочих мест на предприятиях, в учреждениях и организациях для лиц, особо нуждающихся в социальной защите : постановление Минтруда РФ от

06.02.1995 № 9 // Бюллетень Минтруда РФ. 1995. № 3; О Федеральной программе содействия занятости населения в Российской Федерации на 1995 год : постановление Правительства РФ от

31.05.1995 № 540 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 24. Ст. 2275; и т.д.

О федеральной целевой программе "Разработка и производство технических средств реабилитации для обеспечения инвалидов" : постановление Правительства РФ от 24.10.1994 № 1189 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 27.

Ст. 2900.

[4] О мерах по формированию доступной для инвалидов среды жизнедеятельности : указ Президента РФ от 02.10.1992 № 1156 // САПП РФ. 1992. № 14. Ст. 1097.

[5] О мерах по формированию доступной для инвалидов среды жизнедеятельности : постановление Правительства РФ от 25.03.1993 № 245 // САПП. 1993. № 13. Ст. 1144.

[6] О Федеральной комплексной программе "Социальная поддержка инвалидов" : постановление Правительства РФ от 16.01.1995 № 59 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 5. Ст. 416.

[7] О государственной службе медико-социальной экспертизы : постановление Правительства РФ от 03.04.1996 № 392 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 15. Ст. 1630.

[8] О порядке признания граждан инвалидами : постановление Правительства РФ от

13.08.1996 № 965 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 34. Ст. 4127.

[9] Об утверждении Классификаций и временных критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы : приказ Министерства здравоохранения РФ № 30, постановление Министерства труда и социального развития РФ № 1 от 29.01.1997 // Бюллетень Минтруда. 1997. № 2.

[10] О государственной службе медико-социальной экспертизы в медучреждениях Федерального управления "Медбиоэкстрем" : приказ Министерства здравоохранения РФ от

25.06.1997 № 190 // Здравоохранение. 1997. № 8.

[11] О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы : указ Президента РФ от 01.06.1992 № 543 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 23. Ст. 1276.

[12] О президентской программе "Дети России" : указ Президента РФ от 18.08.1994 № 1696 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 17. Ст. 1955.

[13] Программа "Дети России" была изложена в новой редакции в соответствии с указом Президента РФ от 19.02.1996 № 210, а Указом Президента РФ от 15.01.1998 № 29 действие Федеральной целевой программы "Дети-инвалиды" было продлено на 1998 - 2000 гг.

[14] О государственной поддержке развития российской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения : постановление Правительства РФ от 30.07.1994 № 890 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 15. Ст. 1791.

[15] Подробнее об этом: О результатах проверки Счетной палатой Российской Федерации целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию федеральных целевых программ "Планирование семьи", "Безопасное материнство" и "Дети-инвалиды" в 1996 году : приказ Министерства здравоохранения РФ от 13.06.1997 № 182 (Документ опубликован не был).

[16] О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС : закон РСФСР от 15.05.1991 № 1244-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.

[17] О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча : закон от 20.05.1993 № 4995-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 25. Ст. 901.

[18] О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне : федер. закон от 19.08.1995 № 149-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. Ст. 3428.

[19] О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска : постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 2123-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 4. Ст. 138.

[20] О подпрограмме "Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф", входящей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы : постановление Правительства РФ от 16.10.2002 № 760 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 42. Ст. 4155.

[21] По делу о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакциях от 24 ноября 1995 года и от 12 февраля 2001 года), федеральных законов от 12 февраля 2001 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", от 19 июня 2000 года "О минимальном размере оплаты труда" и от 7 августа 2000 года "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации" в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Октябрьского районного суда города Краснодара, жалобами граждан и общественных организаций чернобыльцев : постановление Конституционного суда РФ от 19.06.2002 № 11-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 27. Ст. 2779.

[22] О парламентском запросе Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.М. Касьянову "О необходимости принятия мер по реализации положений законодательства Российской Федерации о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС : постановление Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации от 02.04.2003 № 3779-||| ГД // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 16. Ст. 1418.

[23] О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах : закон РФ от 21.01.1993 № 4328-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 6. Ст. 181.

[24] О предоставлении дополнительных гарантий и компенсаций военнослужащим Федеральной пограничной службы Российской Федерации, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах : приказ Федеральной пограничной службы РФ от 29.04.1998 № 207 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. № 15.

[25] О правах и льготах военнослужащих, выполняющих (выполнявших) задачи в услови

вооруженного конфликта в Чеченской Республике : указ Президента РФ от 12.06.1996 № 863 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25.

Ст. 2997.

[26] О дополнительных мерах по социальной защите членов семей военнослужащих и со

органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, уголовноисполнительной системы, непосредственно участвовавших в борьбе с терроризмом на территории Республики Дагестан и погибших (пропавших без вести), умерших, ставших инвалидами в связи с выполнением служебных обязанностей : постановление Правительства РФ от 25.08.1999 № 936 // Собрание законодательства Российской Федерации 1999. № 35.

Ст. 4321; О предоставлении путевок в лечебно-оздоровительные учреждения военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы и сотрудникам уголовно-исполнительной системы, выполняющим (выполнявшим) задачи по обеспечению правопорядка и общественной безопасности на территории Северо-Кавказского региона, и членам их семей : постановление Правительства РФ от 25.02.2000 № 160 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 10. Ст. 1128.

[27] О борьбе с терроризмом : федер. закон от 25.07.1998 № 130-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3808.

[28] О Федеральной целевой программе "Социальная защита инвалидов военной службы на период 1997 - 2000 годов" : постановление Правительства РФ от 22.04.1997 № 454 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 18. Ст. 2150.