Осуществление социально-экономических реформ в РФ сопровождается возрастанием ресурсов на социальную сферу. Анализ состояния законодательства об инвалидах позволяет сделать вывод о том, что дальнейшее развитие и совершенствование этого законодательства может быть связано с проведением эффективной правовой политики в отношении инвалидов.

Данная политика должна основываться на ряде принципов. Под принципами правовой политики следует понимать основополагающие идеи, которые определяют стратегически ориентированную деятельность органов государственной власти в сфере правового регулирования вопросов, связанных с проблемами инвалидности и инвалидами. Принципы правовой политики служат критерием оценки правильности предпринимаемых правотворческих и правореализационных решений[1].

Перечислим основные принципы правовой политики РФ в отношении инвалидов.

Приоритетность прав и свобод человека и гражданина. Важнейшим направлением правовой политики РФ в отношении инвалидов является создание всем гражданам этой категории условий для наиболее полной реализации и эффективной защиты своих прав и свобод. Так, ст. 14 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24 ноября 1995 г. устанавливает для инвалидов гарантии права на получение информации. В частности, государство взяло на себя обязательство по выпуску литературы для инвалидов по зрению (выпуск книг, выполненных рельефно-точечным шрифтом, на магнитофонных кассетах, компакт-дисках, флэш-картах).

Принцип законности. Правовая политика РФ в отношении инвалидов основывается на нормах Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ, а также подзаконных нормативно-правовых актов. Не допускается при осуществлении правовой политики в отношении инвалидов игнорирование законодательства под предлогом экономической, политической и иной целесообразности.

Принцип согласованности с международными стандартами правового регулирования. В ст. 3 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" говорится: "Если международным договором (соглашением) РФ установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим ФЗ, то применяются правила настоящего договора (соглашения)". Таким образом, федеральный закон устанавливает приоритет норм международного права над национальным законодательством. 3 мая 2012 г. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН "О правах инвалидов". В период между подписанием Конвенции и ее ратификацией была проведена ревизия законодательства об инвалидах на предмет соответствия Конвенции и необходимости внесения изменений и дополнений в данное законодательство.

Принцип федерализма. Применительно к правовой политике в отношении инвалидов он отражен в ст. 4, 5 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Статья 4 Федерального закона устанавливает компетенцию РФ в сфере социальной защиты инвалидов, а ст. 5 определяет компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов.

Принцип комплексности. Данный принцип означает, что для достижения целей правовой политики в отношении инвалидов должны использоваться не только правовые средства, но и экономические, социальные, а также иные. Если говорить о юридических средствах, то можно привести в качестве примера ст. 9.13 КоАП РФ, которая устанавливает административную ответственность за уклонение от исполнения требований к обеспечению условий для доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. К неюридическим средствам реализации правовой политики можно отнести реабилитацию инвалидов, включающую в себя такие направления, как оздоровительнокультурные мероприятия, спорт, социально-средовая, социально-педагогическая, социально-культурная реабилитация и т.д.

Принцип научной обоснованности. В последние несколько лет правовая политика России в отношении инвалидов носит непоследовательный, иногда конфликтный характер. Так, Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122 "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"" заменил льготы, ранее имевшиеся у инвалидов в натуральной форме, ежемесячной денежной выплатой. Этот же закон установил степени ограничения способности к трудовой деятельности. До 1 января 2005 г. размер пенсии инвалида зависел от группы инвалидности, а с указанной даты стал определяться исходя из степени ограничения способности к трудовой деятельности, так же, как и размер ежемесячной денежной выплаты. При этом I, II, III группы инвалидности признаны соответствующими III, II, I степени ограничения способности к трудовой деятельности. Проблема заключалась в том, что некоторым категориям инвалидов (например, инвалидам по зрению) назначалась II степень утраты способности к трудовой деятельности при I группе инвалидности. В результате люди теряли часть пенсии, ежемесячной денежной выплаты, лишались права на сопровождающего к месту санаторно-курортного лечения. Такая противоречивая ситуация вызывала недоумение, недовольство у населения. Поэтому благодаря деятельности общественных объединений инвалидов, депутатов Государственной думы (в частности, О.Н. Смолина) законодатель отказался от назначения пенсии и ЕДВ в зависимости от степени утраты способности к трудовой деятельности и вернулся к группам инвалидности. Данный пример показывает, что наука могла бы придать правовой политике такие качества, как непротиворечивость, стабильность, последовательность.

Принцип научной обоснованности правовой политики в отношении инвалидов означает:

комплексное использование юридических (теория государства и права, история государства и права, право социального обеспечения) и медицинских (при определении правил признания лица инвалидом, установлении сроков инвалидности, так как в них отражается объективное течение заболевания и клиникотрудовой прогноз) наук;

использование органами государственной власти в своей деятельности научных знаний, касающихся истории развития законодательства о правовом положении инвалидов, статистических данных о количестве инвалидов в целях точной оценки ситуации в ретроспективе, в настоящем времени и в перспективе (ближайшей, средней, отдаленной) для принятия обоснованных стратегических и тактических решений;

выделение в программно-плановых документах разделов о научном и ресурсном обеспечении деятельности органов государственной власти в отношении инвалидов. Так, в Федеральной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. № 832 г., содержался IV раздел "Обоснование ресурсного обеспечения программы", в котором определялись объемы и источники финансирования программы;

проведение экспертизы нормативно-правовых актов, касающихся прав инвалидов в процессе их (актов) подготовки и принятия, на предмет того, какие социальные, экономические, правовые, политические последствия они могут иметь.

Демократический характер. Применительно к правовой политике в отношении инвалидов содержание данного принципа сводится к следующему:

непосредственное участие общественных объединений инвалидов при осуществлении органами государственной власти деятельности, касающейся инвалидов. В частности, в числе разработчиков Федеральной целевой программы "Доступная среда на 2011 - 2015 годы", продленной до 2020 г., выступают общероссийские общественные организации инвалидов;

непосредственное участие отдельных представителей общественных объединений инвалидов, заключающееся в осуществлении содействия при реализации полномочий органов государственной власти при рассмотрении вопросов, связанных с проблемами инвалидности и инвалидов. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1201 была создана Комиссия при Президенте РФ по делам инвалидов. Согласно ч. 1 Положения о Комиссии при Президенте РФ по делам инвалидов Комиссия при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов является совещательным органом при Президенте Российской Федерации, образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных с решением проблем инвалидности и инвалидов в Российской Федерации. В состав этой Комиссии вошли В.Л. Гришин - президент Общероссийского союза общественных организаций инвалидов "Союз "Чернобыль" России", А.Я. Неумыва- кин - президент Общероссийской общественной организации "Всероссийское ордена Трудового Красного Знамени общество слепых", В.Н. Рухледев - президент Общероссийской общественной организации инвалидов "Всероссийское общество глухих" и т.д.;

граждане, в том числе инвалиды или их законные представители, могут использовать конституционное право обращаться лично или коллективно в органы государственной власти или органы местного самоуправления по вопросам, связанным с проблемами инвалидности. Так, инвалид в соответствии со ст. 2 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации" имеет право обращаться лично, а также направляя индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления или должностным лицам. Граждане реализуют право на обращения свободно и добровольно.

Таковы основополагающие принципы правовой политики России в отношении инвалидов. Думается, что в будущем указанные принципы будут дополняться и корректироваться по мере ее (правовой политики) дальнейшего развития.

Российская правовая политика невозможна без постановки определенных целей и применения адекватных поставленным целям средств. На сегодняшний день вопросы, затрагивающие цели и средства в указанной сфере правовой политики, исследованы мало. Между тем, совершенствование механизма правового регулирования, оптимизация правовой политики в области обеспечения и реализации прав инвалидов, развитие общероссийских общественных объединений инвалидов и предприятий, находящихся в их собственности, являются проблематичными без определения целей и средств данной политики.

Исходя из определения правовой политики в отношении инвалидов, можно выделить такие ее цели, как обеспечение им равных возможностей с другими гражданами для реализации прав и свобод, поддержка общероссийских общественных объединений инвалидов. Указанные цели тесно взаимосвязаны между собой. Инвалиды, имеющие физические, психологические, сенсорные, интеллектуальные нарушения, находятся в неравном положении с гражданами, не имеющими инвалидности. По этой причине создание условий, обеспечивающих инвалидам равные возможности для реализации их прав и свобод, будет способствовать повышению качества жизни данной категории населения. Известно, что в структуре общероссийских общественных объединений инвалидов имеются центры, осуществляющие элементарную и профессиональную реабилитацию инвалидов (например, Всероссийское общество слепых). Кроме того, в собственности указанных объединений находятся предприятия, использующие труд данной категории граждан. Реабилитация и трудоустройство способствуют не только повышению материального благосостояния, но и духовному развитию личности. Поэтому государство в ходе формирования и реализации правовой политики в отношении инвалидов должно стремиться к достижению указанных целей. От этого будет зависеть эффективность данной политики.

Чтобы понять сущность правовой политики в отношении инвалидов, необходимо не только выделить ее цели, но и изучить средства, с помощью которых данная политика реализуется.

Цель - это то, к чему стремятся, что нужно осуществить[2].

Под средством в правовой политике понимаются "инструменты и технологии, пути и способы достижения целей, все то, что субъект использовал в движении к результату, то есть это механизм приведения деятельности в соответствие с избирательными целями"[3]. "Особенность юридических средств проявляется в том, что они четко и точно закреплены в нормах права. Это запреты, наказания, поощрения, льготы, правовое стимулирование, договорное регулирование отношений и т.д."[4]. Исторический анализ правовой политики российского государства свидетельствует о том, что первостепенную роль в обеспечении достойного существования инвалидов играла система льгот в различных сферах жизнедеятельности этой категории населения. Со вступлением в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122 ситуация кардинально изменилась. На современном этапе развития правовой политики в рассматриваемой сфере обстоятельства складываются следующим образом.

I. Обеспечение лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения, медицинское и протезно-ортопедическое обслуживание, санаторнокурортное лечение. Согласно ст. 13 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" оказание квалифицированной медицинской помощи инвалидам осуществляется в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ в рамках программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи.

20 февраля 2006 г. было принято Постановление Правительства РФ, утвердившее правила признания лица инвалидом[5]. Данные правила определяют условия признания лица инвалидом, порядок направления гражданина и проведение медико-социальной экспертизы, порядок переосвидетельствования инвалида и обжалование решений бюро, главного бюро, Федерального бюро. В апреле 2008 г. в Правила были внесены серьезные изменения, связанные с определением перечня заболеваний, дефектов, необратимых морфологических изменений, нарушений функций органов и систем организма, при которых группа инвалидности устанавливается без указания срока переосвидетельствования, а категория "ребенок- инвалид" - до достижения гражданином 18 лет. В 2015 г. в Правила были внесены изменения, преобразовавшие порядок установления инвалидности.

В целях обеспечения граждан, имеющих право на получение социальной государственной помощи в виде набора социальных услуг, необходимыми лекарственными препаратами был издан приказ Минздравсоцразвития РФ (в настоящее время утратил силу), который утверждал перечень лекарственных препаратов, назначаемых по решению врачебной комиссии врачебно-профилактического учреждения, обеспечение которыми осуществлялось в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) при оказании государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг[6].

При наличии медицинских показаний инвалиды, имеющие право на государственную помощь в виде набора социальных услуг, могут получить путевку на санаторно-курортное лечение, оплачиваемую за счет средств федерального бюджета. Медицинская реабилитация, получаемая в период санаторно-курортного лечения, имеет важное значение для инвалида.

В связи со вступлением в силу с 1 января 2005 г. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ из Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" были исключены следующие льготы:

обеспечение лекарственными средствами;

бесплатное санаторно-курортное лечение для неработающих инвалидов и детей-инвалидов (в настоящее время норма отменена).

С введением вышеуказанного закона в силу с предприятий, занятых производством продукции для инвалидов, были сняты льготы, что привело к повышению цен на нее. Несоответствие роста цен на указанную продукцию и роста денежных выплат инвалидам не способствует достижению целей, выделенных автором.

Получение и оплата коммунально-бытовых услуг, получение, приобретение, строительство, содержание жилых помещений. Данная сфера регламентируется законами "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации", Постановлением Правительства РФ "О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг".

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, имеют право на компенсацию в размере 50% на оплату за наем и за содержание жилого помещения государственного или муниципального жилого фонда и на оплату коммунальных услуг (независимо от принадлежности жилого фонда). В том случае, если указанные лица проживают в жилых домах, не имеющих центрального отопления, то им предоставляется скидка на стоимость топлива, приобретенного в пределах норм, установленных для населения, и стоимость транспортных услуг для доставки этого топлива. В соответствии с индивидуальной программой реабилитации или аби- литации жилые помещения, занимаемые инвалидами, оборудуются специальными средствами и приспособлениями. Инвалиды и семьи, имеющие в своем составе инвалидов, имеют право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилого строительства, ведение подсобного и дачного хозяйства.

В связи с изменениями Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", внесенными Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, были исключены следующие льготы:

освобождение от арендной платы за землю и помещение для хранения средств передвижения, имеющихся в личном пользовании;

50% скидка за пользование телефоном и радиотранслирующей точкой.

Последняя монетизация, прошедшая 1 января 2010 г., отменила в виде натуральной льготы 50% скидку на оплату коммунальных услуг. Ранее инвалиды получали квитанцию на оплату коммунальных услуг с учетом 50% скидки. После указанной даты инвалид должен оплачивать коммунальные услуги в полном объеме. У части инвалидов сумма денежных выплат, положенных взамен отмененной в натуральной форме льготы, оказалась ниже суммы фактически оплаченных коммунальных услуг. Проблема заключается в том, что были установлены нормативы потребления, нормативы площади

и т.д. Компенсация в размере 50% рассчитывается исходя из установленных нормативов, в которые гражданин не всегда может уложиться. Кроме того, если Правительством РФ установлены случаи применения повышающих коэффициентов к нормативам потребления коммунальных услуг, меры социальной поддержки по их оплате не распространяются.

Проведенная монетизация также оказалась не в пользу инвалидов.

Кроме того, в связи с изменениями, внесенными федеральными законами от 20 июля 2012 г. № 124-ФЗ и от 29 июня 2015 г. № 176-ФЗ, правом на компенсацию расходов в размере 50% платы за наем и платы за содержание жилого помещения, включающей в себя плату за услуги, работы по управлению многоквартирным домом, за содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, исходя из занимаемой общей площади могут пользоваться инвалиды, проживающие в квартирах государственного или муниципального жилого фонда. До принятия указанных изменений на 50% скидку могли претендовать и инвалиды, проживавшие в приватизированных квартирах. Таким образом, данные федеральные законы сузили круг получателей указанной скидки. В связи с введением платы за капитальный ремонт инвалидам I и II групп, детям-инвалидам, гражданам, имеющим детей-инвалидов, предоставляется компенсация расходов на уплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, но не более 50% указанного взноса.

Воспитание, обучение детей-инвалидов, образование инвалидов. С 1 января 2005 г. в данной сфере жизнедеятельности инвалидов произошли существенные изменения. В соответствии со ст. 18 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (утратила силу с 1 сентября 2013 г.) детям - инвалидам дошкольного возраста предоставлялись необходимые реабилитационные меры и создавались условия для пребывания в детских дошкольных учреждениях общего типа. В тех случаях, когда состояние здоровья таких детей исключало возможность их пребывания в таких учреждениях, создавались специальные дошкольные учреждения.

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. отменил Постановление СНД и ВС РФ[7], устанавливавшее предельный размер оплаты за пребывание детей в дошкольных учреждениях и освобождавшее родителей детей-инвалидов от платы за дошкольные учебные заведения.

Стандарты финансирования учебных заведений на федеральном уровне утверждаются только для федеральных учебных заведений. Стандарты финансирования региональных учебных заведений устанавливает субъект РФ. Сложившаяся ситуация оказывает непосредственное влияние на размер компенсаций за обучение. Таким образом, родители и дети-инвалиды, проживающие в разных субъектах, оказались не в равном положении, так как размер компенсаций зависит от размера бюджета субъекта РФ.

Закон "Об образовании"[8] предоставлял детям-инвалидам и инвалидам I и II групп право на внеконкурсное поступление при условии успешного прохождения вступительных испытаний в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения среднего или высшего профессионального образования для обучения за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ.

Чемпионы и призеры Паралимпийских игр принимались в вышеуказанные учебные заведения без вступительных испытаний для обучения за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ по программам бакалавриата и программам подготовки специалиста по направлениям подготовки (специальностям) в области физической культуры и спорта.

Размер стипендий студентов-инвалидов увеличивался на 50%.

Поскольку отношения, связанные с обучением и воспитанием детей- инвалидов на дому, регулируются законодательством субъектов РФ, постольку размер компенсаций затрат родителей зависит от объема бюджетных средств соответствующего субъекта. Таким образом, складывается аналогичная ситуация, при которой дети-инвалиды и их родители, проживающие в различных субъектах РФ, находятся в неравном положении. Обучение ребенка-инвалида в школе, обучение с другими детьми способствует его социально-психологической и социокультурной реабилитации. Однако иногда возникают ситуации, когда в субъекте отсутствуют школы, имеющие возможность обучать детей-инвалидов с определенной патологией. В этом случае возникают проблемы, так как субъекты, в которых имеются соответствующие образовательные учреждения, не слишком охотно берут "чужих" детей-инвалидов из других субъектов. Таким образом, создается угроза нарушения конституционного права гражданина на образование.

Нарушению конституционного права инвалида на образование способствовала отмена положений законов "Об образовании" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", гарантирующих компенсацию на обучение детей в негосударственных учебных заведениях общего образования. Данные заведения "гораздо охотнее берут на обучение детей-инвалидов; хотя раньше в законе было довольно много условий для получения компенсаций, некоторые семьи могли их получить. Теперь создается такая ситуация, при которой в негосударственных

учебных заведениях могут обучаться те дети-инвалиды, родители которых могут самостоятельно платить за их обучение"[9].

С введением в действие Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ были отменены нормы, гарантирующие компенсации родителям, осуществляющим образование ребенка в семье.

В настоящее время в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181 дети-инвалиды могут получать общее образование в форме семейного воспитания. В целях реализации права каждого человека на образование федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления осуществляется полностью или частично финансовое обеспечение содержания лиц, нуждающихся в социальной поддержке, в соответствии с законодательством Российской Федерации в период получения ими образования (ст. 5 Федерального закона).

Учитывая, что Российская Федерация поддерживает различные формы образования и самообразования, субъекты Российской Федерации в рамках имеющихся полномочий вправе предусмотреть оказание поддержки нуждающимся семьям при их выборе получения образования в семейной форме. Субъектом Российской Федерации для таких семей может быть введена компенсация в качестве меры социальной поддержки. Полномочия по ее предоставлению (включая основания и порядок предоставления) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках предмета совместного ведения осуществляются самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации.

Обеспечение инвалидов специальными учебными пособиями и литературой, а также возможностью пользоваться услугами сурдопереводчика и тифлосурдопереводчика является расходным обязательством субъекта РФ (за исключением инвалидов, обучающихся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета в государственных образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по соответствующей, имеющей государственную аккредитацию образовательной программе).

Таким образом, анализ законодательства в сфере воспитания, обучения, образования инвалидов привел к выводу о том, что понятие "компенсация" практически исчезло из нормативно-правовых актов.

В соответствии с действующим Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации"[10] для детей-инвалидов предусмотрено несколько вариантов освоения программ общего образования: в дистанционной форме, в рамках инклюзивного или специального (коррекционного) образования. Как показал анализ применения норм данного закона, реализация каждой из перечисленных форм имеет позитивные и негативные стороны[11].

Обеспечение занятости и условия труда инвалидов. В соответствии со ст. 20 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" инвалидам предоставляются гарантии трудовой занятости посредством проведения специальных мероприятий (порядок их проведения определяется теперь органами государственной власти субъектов Российской Федерации), способствующих повышению их конкурентоспособности на рынке труда. К ним относятся:

установление в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности квоты для приема на работу инвалидов и минимального количества специальных рабочих мест для инвалидов;

резервирование рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов;

стимулирование создания предприятиями, учреждениями, организациями дополнительных рабочих мест (в том числе специальных) для трудоустройства инвалидов;

создание инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальными программами реабилитации инвалидов;

создание условий для предпринимательской деятельности инвалидов;

организация обучения инвалидов новым профессиям.

Инвалиды I и II групп имеют право на сокращенную продолжительность рабочего времени не более 35 ч в неделю с сохранением полной оплаты труда. Инвалиды (независимо от группы) могут привлекаться к сверхурочным работам, работам в выходные дни и в ночное время только с их согласия и при условии, если такие работы не противопоказаны им по состоянию здоровья.

Существенные изменения произошли в данной сфере жизнедеятельности инвалидов со вступлением в силу Федерального закона № 122-ФЗ.

Изменилось количество сотрудников предприятий, для которых устанавливается квота рабочих мест для инвалидов (с 30 до 100 чел.). Квота устанавливается законодательством субъекта РФ и не может быть менее 2% и более 4%. Повышение численности сотрудников значительно ухудшило положение инвалидов, поскольку резко сузило круг предприятий, на которых инвалиды имели право трудиться. Особенно это коснулось инвалидов, проживающих в неблагоприятных с точки зрения экономического развития регионах, где крупные предприятия имеются в небольшом количестве либо отсутствуют совсем. Тем не менее, следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 183[12] законодатель предусмотрел право (но не обязанность!) субъекта РФ устанавливать квоту для приема на работу инвалидов в размере не выше 3% среднесписочной численности работников для работодателей, численность работников которых составляет не менее 35 чел. и не более 100 чел.

Со вступлением в силу вышеуказанного закона работодатели были освобождены от обязанности ежемесячно вносить в бюджеты субъектов плату за каждого нетрудоспособного инвалида при невыполнении квоты. Данное положение не отвечает гарантиям трудовой занятости инвалидов, установленной ст. 20 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

До 2010 г. положение осложнялось тем, что возможность трудоустройства, размер ежемесячной денежной выплаты и пенсии инвалида зависели от степени ограничения способности к труду. Инвалиды с III степенью ограничения способности к трудовой деятельности автоматически признавались нетрудоспособными и не могли трудиться, так как получали отказ в приеме на работу не только от работодателей, но и от центров занятости от постановки на учет в качестве безработных. По этим причинам единственным выходом для инвалида, желающего трудиться, было изменение степени ограничения способности к труду с III на II. Однако данное изменение не являлось гарантией трудоустройства. Более того, в этом случае инвалид существенно терял в материальном плане. В 2009 г. законодатель отказался от степеней ограничения трудоспособности и вернулся к группам инвалидности, от которых стали зависеть денежные выплаты, пенсии и некоторые льготы.

Из законодательства были исключены нормы об осуществлении финансово-кредитной политики специализированных предприятий, применяющих труд инвалидов, предприятий, учреждений, организаций общественных объединений инвалидов, что являлось определенной гарантией трудоустройства данной категории граждан. Но ситуация несколько изменилась в связи с преобразованиями, внесенными в ст. 33 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" в июле 2012 г. Согласно указанным изменениям на организации общероссийских общественных объединений инвалидов при соответствии их деятельности требованиям Федерального закона "О развитии малого и среднего бизнеса в Российской Федерации" распространяются требования указанного закона. Необходимо отметить, что представители общероссийских общественных объединений инвалидов в течение нескольких лет добивались распространения действия указанного закона на созданные ими предприятия, организации. Данные изменения должны способствовать развитию указанных предприятий, организаций, созданию новых рабочих мест для инвалидов и, как следствие, увеличению численности трудоустроенных инвалидов. Указанные изменения закона в полной мере соответствуют тем целям правовой политики РФ в отношении инвалидов, которые были выделены выше.

Таким образом, несмотря на сохранение льгот по условиям труда, большей части мероприятий, способствующих повышению конкурентоспособности инвалидов на рынке труда, данные нормы оказались декларативными, оставшимися без механизма их реализации, так как были отменены положения законодательства, о которых говорилось выше.

Пользование услугами учреждений связи, культурно-зрелищных, спортивно-оздоровительных учреждений, предприятий розничной торговли и бытового обслуживания. Федеральный закон "О ветеранах" предоставляет инвалидам войны право на внеочередное пользование всеми услугами учреждений связи, культурно-просветительских и спортивно-оздоровительных учреждений, на внеочередное приобретение билетов на все виды транспорта, внеочередное обслуживание предприятиями розничной торговли и бытового обслуживания[13].

В соответствии с Указом Президента РФ "О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов"[14] инвалиды I и II групп имеют право на внеочередное обслуживание на предприятиях торговли, общественного питания, службы быта, связи, жилищно-коммунального хозяйства, в учреждениях здравоохранения, образования, культуры, в юридических службах и других организациях, обслуживающих население. Также инвалиды I и II групп принимаются вне очереди руководителями и другими должностными лицами предприятий, учреждений, организаций.

На территории некоторых субъектов РФ существуют очереди в детские дошкольные учреждения. В таких ситуациях немаловажной является льгота, заключающаяся в обеспечении в первоочередном порядке детей-инвалидов или детей, один из родителей которых имеет инвалидность, местами в детских дошкольных образовательных организациях, лечебно-профилактических и оздоровительных учреждениях.

В Федеральном законе "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"[15] адаптивной физической культуре, физической реабилитации, спорту инвалидов посвящена отдельная статья. Адаптивный спорт способствует социальной адаптации и физической реабилитации инвалидов. Поэтому одним из направлений деятельности федерального органа государственной власти в сфере физической культуры и спорта, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления является интеграция инвалидов в сферу физической культуры, физического воспитания, спорта посредством физкультурнооздоровительных организаций.

Таким образом, льготы, имеющиеся у инвалидов в данных сферах, не претерпели кардинальных изменений.

Обеспечение инвалидов транспортными средствами. Вступление в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. внесло существенные изменения в данную сферу жизнедеятельности инвалидов. Были отменены нормы, предусматривающие предоставление инвалидам транспортных средств при наличии у них соответствующих медицинских показаний.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2008 г. были утверждены Правила предоставления легковых автомобилей и выплаты единовременной денежной компенсации за счет средств федерального бюджета инвалидам, которые на 1 января 2005 г. состояли на учете в органах социальной защиты населения субъектов Российской Федерации, для обеспечения транспортными средствами бесплатно или на льготных условиях в соответствии с медицинскими показаниями[16]. Согласно этим Правилам инвалиды Великой Отечественной войны, инвалиды боевых действий, участники Великой Отечественной войны из числа лиц, ставших инвалидами в результате общего заболевания, трудового увечья и иных причин, инвалиды из числа бывших несовершеннолетних узников концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками Второй Мировой войны, инвалиды из числа реабилитированных лиц и инвалиды вследствие воздействия радиации, состоявшие на 1 января 2005 г. на учете у органов социальной защиты, имели право выбора: получить легковой автомобиль или единовременную денежную компенсацию. Для лиц, ставших инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и иных причин, инвалидов с детства, детей-инвалидов была предусмотрена только выплата единовременной денежной компенсации.

В соответствии с Законом от 22 августа 2004 г. был отменен бесплатный проезд в городском, пригородном транспорте для инвалидов, сопровождающих инвалидов I группы, детей-инвалидов, их родителей (опекунов, попечителей, социальных работников, осуществляющих уход за детьми-инвалидами). Также была отменена 50% скидка на проезд для инвалида в период с 1 октября по 15 мая на междугороднем транспорте.

Бесплатный проезд в пригородном железнодорожном транспорте, а также к месту лечения и обратно входит в набор социальных услуг, предоставляемых инвалиду в соответствии с Федеральным законом "О государственной социальной помощи"[17].

Таким образом, анализ правовой политики РФ в данной сфере жизнедеятельности инвалидов позволяет сделать вывод о том, что изменения произошли не в пользу данной категории населения. Льготы были отменены не только для инвалидов, но и для лиц, осуществляющих за ними уход, оказывающих им помощь.

Получение бесплатной юридической помощи. В соответствии с Федеральным законом "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации"[18] инвалиды I и II групп, дети-инвалиды имеют право на получение бесплатной юридической помощи в виде правового консультирования в устной и письменной форме; представления их интересов в судах, органах государственной власти и местного самоуправления, в организациях в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ. Бесплатная юридическая помощь может оказываться указанным категориям инвалидов и в иных видах, не запрещенных законодательством РФ.

Получение государственной социальной помощи. Социальное обслуживание инвалидов осуществляется на основании Федерального закона "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации"[19]. В отличие от ранее действовавшего Федерального закона "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", в новом законе инвалиды не выделены в качестве отдельной категории получателей социальных услуг. Упоминание об инвалидах имеется в ст. 15 о признании гражданина нуждающимся в социальном обслуживании ("полная или частичная утрата способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности") и в ст. 20, определяющей виды услуг ("...услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности, в том числе детей-инвалидов").

Формы социального обслуживания практически не изменились. Позитивным изменением для инвалидов является включение в действующий перечень социально-трудовых услуг, направленных на оказание помощи в трудоустройстве и трудовой адаптации.

В новом Федеральном законе более узко, по сравнению с прежним, определен круг получателей бесплатных социальных услуг. Согласно ст. 6 это "граждане, не способные к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющие родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, - если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для субъекта Российской Федерации, в котором они проживают". При этом если ранее такие граждане могли получать социальные услуги бесплатно в любой форме, то теперь они смогут получить их бесплатно только в полустационарной форме и на дому.

С 1 января 2005 г. вступили в силу изменения, внесенные в Федеральный закон "О государственной социальной помощи". С этой даты каждый инвалид имеет право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, в состав которого включаются:

обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) необходимыми лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов;

предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение;

бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугороднем транспорте к месту лечения и обратно.

При предоставлении данных услуг дети-инвалиды и инвалиды I группы имеют право на получение на тех же условиях второй путевки на санаторнокурортное лечение и на бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугороднем транспорте к месту лечения и обратно для сопровождающего их лица.

Инвалид имеет право отказаться: от предоставления набора социальных услуг полностью; от какой-либо одной услуги; от каких-либо двух услуг, указанных в законе. Для этого, а также для возобновления получения набора социальных услуг (услуги) инвалид должен направить соответствующие заявление в территориальное отделение Пенсионного фонда РФ непосредственно, через многофункциональный центр либо другим способом (в том числе в форме электронного документа) до 1 октября текущего года. Если ранее инвалид был обязан подавать данное заявление ежегодно, то с 2009 г. заявление об отказе от набора социальных услуг (услуги), поданное на 2009 г., действует с 1 января 2009 г. по 31 декабря года, в котором инвалид обратится с заявлением о возобновлении предоставления ему набора социальных услуг (социальной услуги). Это изменение благоприятным образом сказалось на инвалидах (особенно I группы, а также тех, кому инвалидность установлена бессрочно), так как освободила их от необходимости ежегодно проходить данную процедуру.

Необходимо отметить, что с 1 января 2005 г. до 1 января 2010 г. в отношении права на получение на тех же условиях второй путевки на санаторнокурортное лечение и на бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте и междугородном транспорте к месту лечения и обратно для сопровождающего лица действовали иные правила. Данные правила были обусловлены наличием у инвалида III степени ограничения способности к трудовой деятельности. Создавалась парадоксальная ситуация, когда гражданин, имевший самую тяжелую I группу инвалидности, но II степень ограничения способности к трудовой деятельности, лишался права на сопровождающего. Однако в 2009 г. в связи с многочисленными обращениями представителей общероссийских общественных объединений инвалидов, отдельных граждан, имеющих инвалидность, законодатель отказался от степеней ограничения способностей и вернулся к группам инвалидности. Указанные изменения законодательства оказали положительное влияние на социальное положение инвалидов, в том числе на их материальное обеспечение.

Реализации прав инвалидов как во всех перечисленных, так и в других сферах жизнедеятельности должна способствовать система материального обеспечения в виде страховых выплат при страховании риска нарушения здоровья, выплат в счет возмещения вреда, причиненного здоровью, компенсаций, пособий, пенсий. В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации"[20] прокуроры подлежат обязательному государственному личному страхованию на сумму, равную 180-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания. Если прокурору в связи с его служебной деятельностью будут причинены телесные повреждения или иной вред здоровью, исключающие дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, органы государственного страхования выплачивают страховую сумму в размере, равном 36- кратному размеру его среднемесячного денежного содержания. В указанном случае прокурору также ежемесячно выплачивается компенсация в виде разницы между его среднемесячным денежным содержанием и назначенной пенсией без учета суммы выплат, полученных по обязательному государственному личному страхованию.

В соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих"[21] обязательному государственному личному страхованию за счет средств федерального бюджета подлежат военнослужащие и граждане, призванные на военные сборы (согласно Федеральному закону "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат")[22]. При увольнении военнослужащего с военной службы или отчислении с военных сборов гражданина, призванного на военные сборы, в связи с признанием его не годным к военной службе вследствие военной травмы ему выплачивается единовременное пособие в размере: 1) 2 000 000 руб. - военнослужащему, проходящему военную службу по контракту; 2) 1 000 000 руб. - военнослужащему, проходящему военную службу по призыву, или гражданину, призванному на военные сборы.

При установлении военнослужащему или гражданину, призванному на военные сборы, в период прохождения военной службы (военных сборов) либо после увольнения с военной службы (отчисления с военных сборов или окончания военных сборов) инвалидности вследствие военной травмы ему выплачивается ежемесячная денежная компенсация в возмещение вреда, причиненного его здоровью, в размере (суммы указаны в соответствии с вышеназванным законом без учета индексаций):

14 000 руб. - инвалиду I группы;

7 000 руб. - инвалиду II группы;

2 800 руб. - инвалиду III группы.

В соответствии с Указом Президента РФ "О мерах по улучшению материального положения инвалидов вследствие военной травмы"[23] гражданам РФ, признанным в установленном порядке инвалидами вследствие военной травмы с 1 сентября 2005 г., установлено дополнительное материальное обеспечение в размере 1000 руб.

В соответствии с Федеральным законом "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний"[24] инвалидам на срок инвалидности выплачиваются страховые взносы в случае смерти застрахованного.

Для некоторой части инвалидов единственным источником материального обеспечения является пенсия. Пенсионное обеспечение данной категории граждан регулируется несколькими законодательными актами.

В соответствии с Законом от 12 февраля 1993 г.[25] право на пенсию по инвалидности имеют лица, проходившие военную службу по контракту, ставшие инвалидами, если инвалидность наступила в период прохождения ими службы или не позднее трех месяцев после увольнения со службы, либо если инвалидность наступила позднее этого срока, но вследствие ранения, контузии, увечья либо заболевания, полученных в период прохождения службы.

Федеральный закон "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"[26] определяет виды пенсий по государственному пенсионному обеспечению, к числу которых относится социальная пенсия нетрудоспособным гражданам, военнослужащим и членам их семей, участникам Великой Отечественной войны, гражданам, пострадавшим в результате радиационных или техногенных катастроф, и членам их семей, условия и порядок их назначения, перерасчета, индексации.

Федеральный закон "О страховых пенсиях"[27] также устанавливает размеры, условия назначения, порядок выплаты, перерасчета страховых пенсий по инвалидности.

В целях повышения уровня материальной обеспеченности лиц, получающих пенсии (в том числе инвалидов), в Федеральный закон "О государственной социальной помощи" была введена ст. 12.1, устанавливающая условия и порядок назначения федеральной и региональной доплат к пенсии, если ее размер меньше прожиточного минимума, установленного Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации".

Данная норма свидетельствует о попытке государства повысить уровень материального благосостояния неработающих пенсионеров. Несмотря на позитивную в целом идею, условия получения федеральной и региональной доплат являются достаточно жесткими: в совокупный доход пенсионера включается даже ежемесячная денежная выплата, заменившая натуральные льготы.

В соответствии со ст. 28.1 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" инвалиды и дети-инвалиды имеют право на ежемесячную денежную выплату. С 1 января по 31 декабря 2005 г. ежемесячные денежные выплаты предоставлялись в размерах, установленных п. 5 ст. 154 Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"". Сумма ежемесячной денежной выплаты с 1 января 2006 г. исчисляется и выплачивается с учетом индексации (изменения) суммы ежемесячной денежной выплаты и стоимости набора социальных услуг, осуществленной за период с 1 января 2005 г., в соответствии с законодательством РФ. В случае, когда инвалид одновременно имеет право на ежемесячную денежную выплату по Федеральному закону "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", по другому федеральному закону или иному нормативно-правовому акту независимо от основания, по которому она устанавливается, ему предоставляется одна ежемесячная денежная выплата, либо по Федеральному закону "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", либо по другому федеральному закону или иному нормативно-правовому акту по выбору гражданина. Размер ежемесячной денежной выплаты подлежит индексации один раз в год с 1 апреля текущего года исходя из установленного федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период прогнозного уровня инфляции.

С 1 января 2005 г. по 1 января 2010 г. размер ежемесячной денежной выплаты также зависел от степени ограничения способности к трудовой деятельности. Однако в связи с ранее упоминавшимися обстоятельствами законодатель вернулся к обусловленности размера ежемесячной денежной выплаты группой инвалидности.

Одним из средств, способствующих реализации прав инвалидов, выступает стимулирование. Следует отметить, что на современном этапе указанное средство пока не получило широкого применения. Наиболее активно оно используется законодателем в основном в сфере обеспечения и реализации права инвалидов на труд. В настоящие время широкое распространение на уровне субъектов РФ получили разработка и внедрение программ занятости инвалидов. В соответствии с данными программами работодатели за счет средств соответствующих бюджетов создают специальные рабочие места для инвалидов. В некоторых регионах зарплата таким сотрудникам и отчисления в виде налогов и страховых взносов производятся также за счет средств соответствующих бюджетов. Реализация данных программ способствует ослаблению зависимости инвалида от социальных выплат, его профессиональной реабилитации, социальной интеграции, а также возращению в бюджет части средств в виде налогов и страховых платежей во внебюджетные фонды.

Наказание - наиболее жесткое средство правовой политики в целом и в отношении инвалидов в частности. Оно применяется тогда, когда имеет место нарушение прав инвалидов со стороны предприятий, организаций, органов местного самоуправления, органов государственной власти. Основные санкции сосредоточены в КоАП РФ. В частности, данный документ предусматривает ответственность за нарушения прав инвалидов в области трудоустройства и занятости (ст. 5.42), ответственность за нарушение требований законодательства, предусматривающих выделение на автомобильных стоянках (остановках) мест для специальных автотранспортных средств инвалидов (ст. 5.43), ответственность за уклонения от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной, социальной инфраструктур (ст. 9.13), ответственность за отказ от производства транспортных средств общего пользования, пригодных для использования инвалидами (ст. 9.14), ответственность за организацию транспортного обслуживания населения без создания условий обслуживания для инвалидов (ст. 11.24).

Анализ средств правовой политики РФ в отношении инвалидов позволяет сделать вывод о том, что изменения законодательства, регламентирующего рассмотренные сферы жизнедеятельности данной категории граждан, произошли не в пользу инвалидов. Эти изменения не в полной мере соответствуют целям, ранее выделенным автором. Льготы, являвшиеся до 1 января 2005 г. одним из основных средств реализации правовой политики РФ в отношении инвалидов, практически исчезли из законодательства об инвалидах. Льготы оставлены в тех сферах, с которыми инвалиды сталкиваются нечасто (поступление в вуз, оказание бесплатной юридической помощи, сокращенная продолжительность рабочего времени в случае их трудоустройства, обслуживание в учреждениях связи, культуры, быта, торговли без очереди). В сферах, где требуются серьезные материальные затраты (обеспечение лекарственными средствами, оплата коммунально-бытовых услуг, проезд в городском пассажирском транспорте), льготы были заменены денежными выплатами или отменены. При этом замена льгот денежными выплатами не всегда оказывается равнозначной. В условиях рыночной экономики существенно повышается роль льгот, установленных для социально незащищенных слоев населения, к которым относятся инвалиды. Однако законодатель в период экономической нестабильности, социальной напряженности отказался от большой части льгот, заменив их денежной компенсацией. Вступление в силу Федерального закона № 122-ФЗ явилось подтверждением, как верно отметил С.В. Смирнов, "общей стратегии социальной политики - отказ от патернализма в условиях перехода к рыночной экономике"[28]. Льготы, являвшиеся понятным, четким, традиционным средством реализации правовой политики в отношении инвалидов, заменены не вполне определенными для понимания "мерами социальной поддержки". Льготы служили определенной гарантией обеспечения инвалидам равных возможностей с другими гражданами. В силу вышеуказанных обстоятельств денежные выплаты, заменившие натуральные льготы, не в полной мере гарантируют инвалидам равные возможности. Монетизация льгот была бы позитивным этапом развития правовой политики в отношении инвалидов при соблюдении ряда условий.

Стабильное экономическое развитие государства. 122-й Федеральный закон разрабатывался и принимался в период кризиса кредитно-финансовой системы РФ в 2004 г. В 2008 г. Россию затронул мировой экономический кризис. В такие периоды Россия становится зависимой от мировых цен на сырьевые ресурсы, поскольку отечественное производство не достигло высокого уровня, позволяющего не зависеть от цен на нефть, газ и другие природные ресурсы. В данных нестабильных условиях для инвалидов более предпочтительными являются льготы, выраженные в натуральной форме.

Отсутствие или низкий уровень инфляции. Темпы инфляции в современной России, а также положения нормативно-правовых актов, в которых прямо указано, что индексация выплат происходит с учетом, а не в соответствии с уровнем инфляции, не в полной мере соответствуют интересам инвалидов, так как в этих случаях выплаты "не успевают" за ростом инфляции.

Дифференцированный характер денежных выплат, размер которых зависит от экономического развития региона, климатических условий, в которых проживает инвалид, и т.д. Монетизация оказалась невыгодной для жителей городов, регионов с высоким уровнем цен (прежде всего на коммунально-бытовые услуги, услуги связи), а также регионов с суровыми климатическими условиями. Таким образом, замена льгот денежными выплатами, которая по замыслу законодателя должна была уравнять всех инвалидов в области реализации прав, не достигла желаемого результата и даже имела обратный эффект.

Решить указанные проблемы в короткий срок, по мнению автора, не представляется возможным. Для полноты картины следует указать на результаты опроса, проведенного автором среди инвалидов: 95% граждан этой категории высказались за отмену монетизации и возращение льгот в натуральной форме.

Следует отметить, что инвалиды не единственная категория граждан, пострадавших от монетизации. Замена льгот денежными выплатами коснулась представителей силовых структур, органов и учреждений прокуратуры РФ. Таким образом, отказ от льгот как средства реализации правовой политики является общей тенденцией развития этой политики по отношению к тем категориям граждан, которые эти льготы имели.

Таким образом, автор полагает, что наилучшим вариантом в сложившейся ситуации стало бы возвращение льгот в натуральной форме в раннее существовавшем объеме. В то же время, исходя из общих тенденций развития льготноправовой политики (отказ от льгот), следует поднять уровень материальной обеспеченности инвалидов, который позволит им приобретать лекарственные средства, оплачивать проезд на транспорте (в том числе междугороднем), коммунальные услуги.