Правовая политика в отношении инвалидов не стоит на месте. Ее позитивные тенденции находят отражение в обновляемой нормативно-правовой базе, затрагивающей права и интересы этой категории населения.

В 2008 г. Российская Федерация подписала важный в рассматриваемой области международный документ - Конвенцию ООН о правах инвалидов.

В том же году было принято Постановление Правительства РФ № 247, согласно которому бессрочно устанавливается группа инвалидности гражданам, имеющим заболевания, дефекты, необратимые морфологические изменения, нарушения функций органов и систем организма[1].

В 2009 г. был создан Совет при Президенте РФ по делам инвалидов[2]. В настоящее время действует Комиссия при Президенте РФ по делам инвалидов, которая призвана анализировать федеральное законодательство, касающееся инвалидов, и вносить Президенту РФ предложения по его совершенствованию. Аналогичные органы созданы при главах субъектов РФ. Появление этих органов, по нашему мнению, должно способствовать принятию решений, учитывающих реальные потребности инвалидов, органами законодательной и исполнительной власти[3].

В 2010 г. Министерство здравоохранения и социального развития РФ совместно с другими министерствами при участии общероссийских общественных объединений инвалидов разработало целевую программу "Доступная среда", рассчитанную на 2011 - 2015 гг.,[4] которая продлена до 2020 г. В ходе реализации программы были созданы условия для беспрепятственного доступа к наиболее значимым для инвалидов объектам и услугам в таких сферах, как здравоохранение, культура, транспорт, информация и связь, образование, социальная защита, спорт и физическая культура, жилой фонд.

Правительством РФ принимаются меры, упрощающие и облегчающие прохождение медико-социальной экспертизы инвалидами.

Так, в феврале 2012 г. Правительством РФ было принято постановление, разработанное Министерством здравоохранения и социального развития РФ, определяющее сроки переосвидетельствования инвалидности детям-инвалидам с различными формами лейкозов.

В настоящее время активную позицию занимают общественные объединения инвалидов. Представители этих общественных объединений (в частности, Всероссийского общества слепых), находясь в составе рабочих комиссий профильных министерств, советов, созданных при органах государственной власти[5], проводят активную работу по улучшению условий жизни и деятельности инвалидов, деятельности предприятий, находящихся в собственности общественных объединений инвалидов, путем внесения предложений об изменении и дополнении в законодательство.

Несмотря на положительные изменения, происходящие в правовой политике Российской Федерации по отношению к инвалидам, существуют факторы, указывающие на необходимость ее дальнейшего развития.

Во-первых, субъектом, в отношении которого формируется и реализуется правовая политика, являются инвалиды. Инвалид - это лицо, имеющее нарушение здоровья, т.е. нарушение правильной, нормальной деятельности организма[6]. Лицо признается инвалидом только в том случае, если нарушение здоровья связано со стойким, т.е. имеющим прочный, неослабевающий характер, расстройством функций организма. Причем это нарушение функций организма приводит к тому, что лицо испытывает серьезные трудности или полностью теряет способность к нормальной жизнедеятельности, к взаимодействию с обществом. Исходя из этого, инвалиды находятся в неравном положении по сравнению со здоровыми членами общества в плане реализации своих прав и свобод в социальной, экономической, политической, духовной сферах жизнедеятельности. Поэтому инвалиды нуждаются не только в социальном обеспечении, но и в том, чтобы государство создавало, совершенствовало и реализовывало законодательство, устанавливающее им равные со здоровыми гражданами возможности по реализации личных, социально-экономических, политических прав.

Во-вторых, численность инвалидов. Обращает на себя внимание тот факт, что количество данной категории граждан в последние годы не растет такими бурными темпами, как это было в 90-е гг. или в первую половину ушедшего десятилетия XXI в. Однако, несмотря на относительную стабильность статистических показателей, мы вынуждены признать, что ситуация с численностью инвалидов в Российской Федерации не так оптимистична, как кажется на первый взгляд. Согласно данным официальной статистики численность лиц, впервые признанных инвалидами, постепенно снижалась с 2000 по 2004 г. включительно. В 2005 г. этот показатель резко возрос. На наш взгляд, такой скачок был связан с принятием Федерального закона № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г., который разделил всех льготников на федеральных и региональных. В последние годы (с 2006 г.) наблюдается тенденция к снижению числа лиц, впервые признанных инвалидами.

Сравнивая соотношение общей численности инвалидов и общей численности населения России, необходимо отметить, что к концу 2016 г. численность этой группы населения составляла 8,8% населения России.

Тем самым, мы считаем, что преждевременно говорить о стабилизации ситуации в данной сфере.

Рассматривая численность инвалидов в целом в Российской Федерации, особенно стоит остановиться на численности детей-инвалидов. По данным Федеральной службы государственной статистики, продолжается рост численности де- тей-инвалидов: на 1 января 2014 г. число таких детей составило 582 тыс., на 1 января 2015 года - 590 тыс., на 1 января 2016 г. - 613 тыс. чел.[7] Учитывая изложенное, мы (как и в предыдущем случае) полагаем, что преждевременно расценивать ситуацию с инвалидностью как стабильную и имеющую положительную динамику.

В-третьих, оставляет желать лучшего качество правотворческой деятельности в сфере, затрагивающей права и интересы инвалидов. О низком качестве правотворческой деятельности в целом в научной литературе уже говорилось[8]. Это обстоятельство крайне актуально для рассматриваемых нами отношений. Так, за 22 года сменилось два закона о социальном обслуживании граждан (Федеральный закон № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"[9] и Федеральный закон "Об основах социального обслуживания граждан"[10]). В новом законе расширен перечень видов социальных услуг, определен порядок расчета их оплаты, изменен порядок получения социальных услуг, изменен подход к их финансированию:

в Закон "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"[11] было внесено с момента издания свыше 40 изменений. Данные изменения касались в основном установления льгот и компенсаций "чернобыльцам";

в главный ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"[12] было внесено с момента издания более 40 изменений. Изменения были связаны с заменой льгот денежной компенсацией, ратификацией Конвенции ООН о правах инвалидов, обеспечением безбарьерной среды.

Также можно упомянуть Федеральный закон № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"[13] и Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"[14], так как пенсионное обеспечение для некоторых инвалидов является единственным источником средств к существованию: в эти законы было внесено изменений более 20 и более 30, соответственно. При этом следует отметить, что согласно Федеральному закону "О страховых пенсиях" Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"[15] не применяется с 1 января 2015 г., за исключением норм, регулирующих исчисление размера трудовых пенсий и подлежащих применению в целях определения размеров страховых пенсий в части, не противоречащей Федеральному закону. Нововведения были связаны с установлением зависимости размера пенсий сначала от степени ограничения способности к трудовой деятельности, затем от группы инвалидности. Принятие нового закона обусловлено изменением порядка расчета размера страховых пенсий, в том числе по инвалидности, так как в России введена балльная система такого расчета.

Не отличаются постоянством и нормативно-правовые акты, издаваемые Правительством Российской Федерации. Так, за последние 15 лет сменилось два распоряжения правительства, определяющих перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг (изменения произошли в сторону их расширения), предоставленных инвалидам. При этом в действующее на данный момент распоряжение, утвержденное Правительством 30 декабря 2005 г., уже внесен ряд изменений. Также можно указать Постановление Правительства от 20 февраля 2006 г. № 95 "О порядке и условиях признания лица инвалидом". Несмотря на то, что данный документ был принят сравнительно недавно, он также претерпел ряд изменений. Изменения, во-первых, обусловлены внесением поправок в законодательство, связанных с отменой степеней ограничения способности к трудовой деятельности, от которых ранее зависел размер пенсии и иных выплат; во-вторых, конкретизация и расширение прав инвалидов и т.д.

Кроме того, многие вопросы, затрагивающие права и интересы инвалидов, регулируются нормативно-правовыми актами, издаваемыми профильными министерствами. Нормотворческая деятельность в этой сфере также не отличается стабильностью. Так, с 2005 г. сменилось несколько приказов:

о классификациях и критериях, применяемых при осуществлении медикосоциальной экспертизы граждан;

сроках пользования техническими средствами реабилитации;

перечне показаний и противопоказаний для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации; и т. д.

В результате возникает непростая ситуация: главный для инвалидов Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" обрастает множеством нормативно-правовых актов ведомственного характера, что значительно усложняет механизм реализации данного закона (и не только его). Это обстоятельство способствует тому, что инвалидам иногда крайне сложно воспользоваться тем широким объемом прав, которые предоставлены им федеральным законом (например, право на санаторно-курортное лечение, право на предоставление технических средств реабилитации).

Таким образом, законодатель сам лишает закон прямого действия, предлагая дополнительно урегулировать отношения правительству либо соответствующему органу исполнительной власти.

В связи с этим мы полагаем, что дальнейшее развитие правовой политики Российской Федерации в отношении инвалидов должно идти по пути снижения количества ведомственных актов, непосредственно затрагивающих интересы данной категории населения.

Необходимо стремиться к тому, чтобы федеральные законы, затрагивающие права и свободы граждан (в том числе и инвалидов), имели прямое действие и не было необходимости принимать для их реализации приказы, инструкции, письма, издаваемые профильными министерствами.

Далее в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются ее составной частью согласно Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации. Международные нормы, затрагивающие права человека, имеют приоритет перед нормами Российской Федерации. Это положение закреплено в ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, в соответствии с которой признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. В мае 2012 г. российским государством был сделан важный шаг, затрагивающий права и интересы 13 млн инвалидов. 3 мая 2012 г. Президент РФ подписал Федеральный закон "О ратификации Конвенции о правах инвалидов"[16]. С того момента правовая политика Российской Федерации должна была быть направлена на приведение национального законодательства в соответствие с нормами Конвенции о правах инвалидов. Так, в законодательстве РФ нашли отражение понятия, используемые в Конвенции: "абилитация", "дискриминация по признаку инвалидности", "универсальный дизайн". В соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2014 г.[17] в законы РФ внесены изменения, предоставившие инвалидам реальную возможность осуществлять свои права наравне с другими гражданами.

Так, внесены изменения в Федеральный закон "О библиотечном деле", касающиеся порядка реализации права инвалидов на доступ к библиотекам в доступном формате.

Изменения коснулись федеральных законов "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации", "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации", Воздушного кодекса, Кодекса водного транспорта, федеральных законов "О связи", "О железнодорожном транспорте", Устава железнодорожного транспорта и некоторых других федеральных законов.

Необходимо также обратить внимание на еще одно важное обстоятельство. Российская Федерация ратифицировала только саму Конвенцию ООН о правах инвалидов, но не ратифицировала факультативный протокол к ней. Между тем в ст. 1 факультативного протокола к Конвенции ООН о правах инвалидов содержится норма, согласно которой государства - участники данного протокола признают компетенцию Комитета по правам инвалидов принимать и рассматривать сообщения лиц, находящихся под юрисдикцией соответствующего государства, которые считают, что стали жертвами нарушения положений Конвенции со стороны этого государства. Поэтому лица, находящиеся под юрисдикцией Российской Федерации, в случае нарушения положений Конвенции ООН о правах инвалидов не смогут обратиться в Комитет по правам инвалидов, так как в соответствии с ч. 2 ст. 1 Факультативного протокола Комитет не принимает сообщения, если они касаются государства - участника Конвенции, не являющегося участником Факультативного протокола. Соответственно, подписание Факультативного протокола является дополнительной гарантией реализации положений Конвенции

ООН о правах инвалидов с признанием соответствующих полномочий Комитета по правам инвалидов.

Помимо всего прочего, реформирование социального законодательства, осуществляемое в течение последнего десятилетия, не принесло положительных результатов, не способствовало улучшению уровня жизни инвалидов. Нами было проведено анкетирование среди различных групп населения (по возрасту, социальному статусу, состоянию здоровья). 96% опрошенных инвалидов утверждают, что реформы законодательства привели к ухудшению условий их жизни, а 4% считают, что изменения законодательства никак не повлияли на условия их жизни. Примечательно, что ни один из респондентов этой категории граждан не ответил, что правовая политика российского государства, проводимого в отношении инвалидов, привела к улучшению положения инвалидов. В целом результаты опроса показали: 63,3% полагают, что реформа законодательства об инвалидах изменила их жизнь в худшую сторону, 5,3% - изменения улучшили уровень жизни инвалидов. Обращает на себя внимание тот факт, что эти 5,3% опрошенных - лица моложе 25 лет, не имеющие в своем окружении знакомых инвалидов (см приложение).

Далее анализ размещенных в сети Интернет материалов о результатах проверок по соблюдению федерального законодательства о социальной защите инвалидов, проведенных прокурорами различных уровней, продемонстрировал, что в Российской Федерации наблюдаются многочисленные нарушения прав данной категории граждан.

В первом полугодии 2016 г. при осуществлении надзора за исполнением законодательства в сфере охраны прав инвалидов прокурорами выявлено более 71 тыс. нарушений, в целях их устранения внесено 13,5 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых более 8,5 тыс. лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, на правовые акты принесено свыше 3 тыс. протестов, в суды направлено 19 тыс. исковых заявлений, по постановлениям прокурора к административной ответственности привлечено свыше 1,3 тыс. лиц, 668 должностных лиц предостережены о недопустимости нарушения закона, по материалам прокурорских проверок, направленным в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, возбуждено 95 уголовных дел.

Прокурорами выявляются многочисленные нарушения прав инвалидов в сфере занятости, несоблюдения гарантированных государством прав инвалидов, детей-инвалидов на своевременное бесплатное обеспечение путевками на санаторно-курортное лечение, предоставление технических средств реабилитации, обеспечение безбарьерной среды[18].

Таким образом, несмотря на положительные изменения правовой политики Российской Федерации по отношению к инвалидам, существует немало проблем, с которыми приходится сталкиваться инвалидам при реализации права на труд, лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение (в последних двух случаях инвалиды сталкиваются с наличием очередей на обеспечение лекарственными средствами по льготным рецептам и на обеспечение путевками), на доступную среду, образование.

В целом мы считаем, что необходимость развития правовой политики Российской Федерации, осуществляемой в отношении инвалидов, будет существовать всегда. Правовая политика, какую бы сферу она ни регулировала, подвержена влияниям со стороны политики, экономики, духовно-нравственных устоев общества. Изменения политического, экономического курса страны, достижение ранее поставленных целей влекут за собой изменения в правовой политике государства, которые связаны с определением новых целей, приоритетов, средств реализации, принципов и даже субъектов. Если учесть, что в исследуемой нами сфере субъектом, в отношении которого осуществляется данная политика, является одна из самых незащищенных категорий населения, то можно сделать следующий вывод: процесс развития правовой политики в Российской Федерации, осуществляемой в отношении инвалидов, должен иметь перманентный характер и являться одним из приоритетных направлений политики российского государства на каждом этапе его исторического развития.

[1] О внесении изменений в Правила признания лица инвалидом : постановление Правительства РФ от 07.04.2008 № 247 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 15. Ст. 1554.

[2] О Совете при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов : указ Президента РФ от 17.12.2008 № 1792 : [ред. от 24.01.2012] (вместе с Положением о Совете при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 51. Ст. 6138).

[3] О Комиссии при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов : указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1201 : [ред. от 20.12.2016] (вместе с Положением о Комиссии при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов).

[4] О государственной программе Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 -

2015 годы : постановление Правительства РФ от 17.03.2011 № 175 // Собрание

законодательства Российской Федерации. 2011. № 13. Ст. 1765.

[5] Отчет Центрального правления Всероссийского общества слепых о работе с ноября 2006 года по ноябрь 2011 года. URL: http://www.vos.org.ru.

[6] Словарь русского языка. С. 202.

[7] URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/ disabilities (дата обращения: 18.01.2017).

[8] Матузов Н.И., Малько А.В., Шундиков К.В. Концепция правовой политики в Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1. С. 6-27.

[9] О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов :федер. закон от 02.08.1995 № 122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 32. Ст. 3198.

[10] Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации : федер. закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 52 (Ч. 1). Ст. 7007.

[11] О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС : закон от 15.05.1991 № 1244 - 1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.

[12] О социальной защите инвалидов в Российской Федерации : федер. закон от 24.11.1995 № 181 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4563.

[13] О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации : федер. закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 51. Ст. 4831.

[14] О трудовых пенсиях в Российской Федерации : федер. закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52 (Ч. 1). Ст. 4920.

[15] О страховых пенсиях : федер. закон от 28.12.2013 № 400-ФЗ // Российская газета. 2013. № 296. 31 дек.; Российская газета. 2014. № 6. 15 янв. (прил. 1 - 4).

[16] О ратификации Конвенции о правах инвалидов : федер. закон от 03.05.2012 № 46-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 19. Ст. 2280.

[17] О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификации Конвенции о правах инвалидов : федер. закон от 01.12.2014 № 419-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 49 (Ч. VI). Ст. 6928.

[18] URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/news-n43289 (дата обращения: 08.02.2017).