Провозгласив Российскую Федерацию социальным государством, Конституция прямо указывает, что в нашей стране охраняются труд и здоровье людей, обеспечиваются государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, права инвалидов и пожилых людей[1]. Несмотря на то, что все эти положения нашли отражение в действующем законодательстве, огромное количество проблем еще не решено, государство пытается решить их поэтапно, исходя из возможностей бюджета, текущей экономической ситуации.

Целесообразно, исследуя принципы, цели и средства правовой политики в отношении инвалидов, рассмотреть ее приоритеты на современном этапе.

В общетеоретическом плане проблема приоритетов правовой политики была предметом исследования в работах А.В. Малько, В.А. Александрова, И.М. Зайцева, А.А. Зелепукина, А.П. Коробовой, Н.И. Матузова, О.Ю. Рыбакова, Н.П. Черноморченко, О.В. Ястребовой и др.

Дадим некоторый анализ подходов правоведов к проблеме приоритетов в правовой политике. Н.И. Матузов отмечает: "Приоритетов в современной российской правовой политике много. Под приоритетами в данном случае понимаются первоочередные задачи, проблемы, вопросы, которые необходимо решать сейчас и в ближайшей перспективе. К наиболее общим из них относятся такие, как формирование правового государства, гражданского общества, совершенствование законодательства и практики его применения, создание надежной правовой базы проводимых реформ, борьба с преступностью, выработка эффективных антикор-

мер, наведение порядка во власти, усиление защиты и гарантий прав человека, преодоление правового нигилизма др."[2]. В.А. Александров, И.М. Зайцев, А.А. Зелепукин, О.Ю. Рыбаков,

Н.П. Черноморченко, О.В. Ястребова и другие считают, что приоритеты правовой политики - главные, неотложные направления ее осуществления.

Правовой приоритет может проявляться по-разному. Наличие приоритета, во-первых, свидетельствует, что личность, общество, государство предполагают, намерены осуществить ряд мер правового характера для удовлетворения потребностей, интересов определенного этапа своего развития. Во-вторых, приоритет напоминает о нерешенных задачах прошлого, ближайших и дальнейших в области создания и претворения в жизнь права. В-третьих, приоритет позволяет увидеть как ближайшие, так и перспективные задачи и тем самым выстроить стратегические линии правовой политики[3]. Далее О.Ю. Рыбаков подчеркивает: "Личность, ее права, свободы - вот основной приоритет правовой политики"[4]. Как считают многие ученые-правоведы, правовой приоритет - это своеобразный показатель степени выраженности в первую очередь общенародных интересов. Общенародные интересы как интегрированные интересы множества личностей, кроме государства, защитить некому. Следовательно, можно сделать вывод, что формирование и реализация приоритетов правовой политики невозможны без влияния государства. Применительно к правовой политике следует отметить возрастающую роль государства в определении приоритетов, их поддержании. Более того, сами приоритеты правовой политики обязаны быть ориентированы на жизненно важные потребности российских граждан.

Приоритеты правовой политики имеют свою классификацию. Исходя из того обстоятельства, что целью правовой политики является личность, О.Ю. Рыбаковым предложена следующая классификация ее приоритетов:

приоритеты, имеющие непреходящее значение, лежащие в основе стратегии развития правовой политики по защите прав и свобод личности, отражающие общечеловеческий характер;

-- приоритеты правовой политики в защите социальных прав и свобод личности, имеющие конкретно-исторический характер;

приоритеты, позволяющие личности более эффективно осуществлять защиту своих прав и направленные на ее правовое совершенствование[5].

Таким образом, правовые приоритеты - это проблемы, вопросы какой-либо области деятельности, которые необходимо решать незамедлительно законодательными мерами. Реализация приоритетов правовой политики приведет к формированию комфортных и безопасных условий жизнедеятельности людей.

Однако приоритеты правовой политики именно в отношении инвалидов в научной литературе практически не исследованы. Исходя из вышеизложенного, автором делается попытка исследовать приоритеты правовой политики государства в отношении инвалидов на современном этапе.

Нормативно-правовую основу приоритетов правовой политики в отношении инвалидов, несомненно, составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Приоритеты правовой политики в отношении инвалидов призваны законодательно обеспечить реализацию основных прав и свобод лиц с инвалидностью, создание достойной среды жизнеобеспечения, благоприятных условий их жизнедеятельности в правовом пространстве.

Прежде чем перейти непосредственно к раскрытию содержания приоритетов правовой политики России в отношении инвалидов, необходимо отметить следующее. Принимаемые решения не всегда в полной мере соответствуют интересам инвалидов. К числу документов, улучшающих правовое положение данной категории граждан, относятся Федеральный закон № 143-ФЗ,[6] направленный на совершенствование механизма реализации избирательных прав лиц с инвалидностью; Федеральный закон № 419-ФЗ[7], ориентированный на обеспечение доступности для инвалидов приоритетных объектов жизнедеятельности; Федеральная целевая программа "Доступная среда на 2011 - 2015 годы" (продленная до 2020 г.), направленная на создание безбарьерной среды; ратификация Конвенции ООН о правах инвалидов (остальные позитивные тенденции будут указаны при характеристике конкретных приоритетов). Однако наряду с позитивными тенденциями (для инвалидов) принимаются решения, не всегда отвечающие интересам данной категории граждан (также будут раскрыты при характеристике конкретных приоритетов).

Как было отмечено выше, одной из целей российской правовой политики в отношении инвалидов на современном этапе является их интеграция с обществом посредством создания этим лицам равных с другими гражданами возможностей для реализации конституционных прав и свобод. В соответствии с этим автор выделяет следующие приоритеты современной российской правовой политики в отношении инвалидов: совершенствование деятельности государственной системы медико-социальной экспертизы, совершенствование механизма предоставления средств реабилитации и реабилитационных услуг, обеспечение права на охрану здоровья и медицинскую помощь, образование, трудоустройство, совершенствование системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов. В рамках диссертационного исследования автор рассматривает наиболее важные с его точки зрения приоритеты, к числу которых он отнес следующие.

I. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Реализация инвалидами этого права, обеспечивающего достойную жизнь, приобрела особую актуальность в связи со вступлением в силу с 1 января 2005 г. Федерального закона № 122-ФЗ.

При характеристике данного приоритетного направления следует особо остановиться на санаторно-курортном лечении, которое является составной частью набора социальных услуг. В рассматриваемый исторический период ситуация в данной сфере складывается не совсем благополучно. Так, в 2005 г. на выделенные средства из федерального бюджета - 9,4 млрд руб. (без учета средств, не основанных в 2004 г.) удалось оздоровить 1 070 000 граждан льготных категорий; в 2006 г. - 670 тыс.; в 2007 г. стало возможным приобрести около 450 тыс. путевок, хотя в очереди в то время стояло 700 тыс. граждан льготных ка- тегорий[8]. В 2008 г. ситуация еще больше осложнилась: на выделенные из федерального бюджета 4,7 млрд руб. можно было обеспечить путевками лишь 39% от всех нуждающихся. По данным Счетной палаты, финансирование государственной социальной помощи в части санаторно-курортного лечения, включая проезд к месту лечения и обратно, в 2011 г. сократилось в 1,5 раза по сравнению с 2005 г.[9] В 2012 г. было выдано 326 тыс. путевок, а в 2013 - 260 тыс. (при том, что право на санаторно-курортное лечение сохранили 3,6 млн чел.)[10]. За 2013 - 2015 гг. из федерального бюджета на санаторно-курортное лечение льготников было направлено около 19,3 млрд руб. При этом, в частности, в 2015 г. смогли оздоровиться лишь 25-27 % из тех, кто имел право на предоставление путевки[11].

Приведенная статистика свидетельствует о том, что ситуация в данной сфере имеет ярко выраженную отрицательную динамику. Определенную роль в сложившемся положении играют экономические факторы (ситуация с обеспечением льготников санаторно-курортными путевками лучше обстоит в тех регионах, которые дополнительно к федеральным выделяют на эти цели средства из собственных бюджетов). Однако основная причина - это несовершенство механизма правового регулирования данных отношений. Как уже отмечалось выше, санаторнокурортное лечение является составной частью социального пакета, который основан на принципе солидарно-страхового финансирования. Это означает, что реализация права инвалида на санаторно-курортное лечение будет зависеть от того, сколько других инвалидов выберут данную услугу. Это положение подтверждается приведенной выше статистикой. Наиболее благоприятно ситуация выглядела в

г., когда инвалид не мог выбрать денежную компенсацию вместо льгот. Но с

г., когда инвалиды получили возможность пользоваться этим правом, ситуация с обеспечением санаторно-курортными путевками этой категории граждан стала резко меняться в худшую сторону.

Еще одним недостатком правового характера является отсутствие на законодательном уровне норм о периодичности предоставления данной услуги. Появление такой нормы, несмотря на явный антигуманный характер, позволило бы отчасти сократить очередь на санаторно-курортные путевки. Следует указать на то, что в 2010 г. уже был принят федеральный закон[12], не отвечающий интересам инвалидов, согласно которому количество дней пребывания в санатории было сокращено с 21 до 18 (имеются в виду дни, оплачиваемые из средств Фонда социального страхования). Предполагалось, что такое сокращение позволит увеличить число инвалидов, обеспеченных санаторно-курортными путевками. Однако ситуация не изменилась к лучшему: число приобретаемых для инвалидов путевок не увеличилось, количество процедур уменьшилось, а значит, качество санаторнокурортного лечения снизилось.

Кроме того, согласно ст. 2 (в новой редакции) Федерального закона "О государственной социальной помощи" санаторно-курортное лечение осуществляется в целях профилактики основного заболевания. Если основное заболевание будет трактоваться как заболевание, ставшее причиной инвалидности, то это может ограничить права инвалидов на санаторно-курортное лечение. На настоящий момент ситуация разрешена в пользу инвалидов, но неизвестно, как может измениться позиция профильного министерства в будущем.

Анализируя данное приоритетное направление, нельзя не остановиться на лекарственном обеспечении инвалидов. Поскольку лекарственное обеспечение является частью набора социальных услуг, постольку проблемы, возникающие в этой сфере, отчасти похожи на проблемы, связанные с обеспечением инвалидов санаторно-курортными путевками.

Можно выделить несколько проблемных аспектов в данной сфере.

Первый аспект - это проблемы именно с обеспечением инвалидов лекарственными препаратами. С 1 января 2005 г. вступила в действие Программа дополнительного лекарственного обеспечения (Программа ДЛО), по которой льготные категории граждан (в том числе инвалиды) должны обеспечиваться лекарствами. Данная программа изначально была построена на принципе солидарно-страховой модели. Она действовала относительно благополучно лишь в первый год своего существования (2005), так как ни один льготник не мог воспользоваться денежной компенсацией вместо льгот. Но в 2006 г., когда у льготников появилась такая возможность, из 14,7 млн чел. в Программе осталось 7,9 млн[13]. В основном в Программе остались граждане, нуждавшиеся либо в постоянной лекарственной терапии, либо в дорогостоящих лекарствах. Это обстоятельство было проигнорировано профильными министерствами. В 2006 г. Министерство финансов РФ перечислило в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования гораздо меньшую сумму по сравнению с 2005 г. (34,1 млрд против 50,8 млрд), руководствуясь численностью оставшихся в Программе льготников и усредненной стоимостью одного рецепта. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что принцип средней стоимости рецепта в сложившейся ситуации уже не действовал. Данный факт, а также отсутствие нормативно установленных ограничений при установлении торговых надбавок к цене производства лекарств, способствовавшее резкому росту цен на лекарства, привели к серьезным проблемам в финансировании Программы ДЛО[14].

В 2007 г., когда число участников Программы уменьшилось до 6,6 млн[15], были предприняты меры по ее спасению. Данная Программа была модифицирована в Программу обеспечения необходимыми лекарственными средствами (ОНЛС) с подключением региональных источников финансирования. Показателем "результативности" данного шага стал очередной выход из Программы 1,1 млн чел. в 2007 г.[16] В немалой степени этому способствовали ревизия Перечня лекарственных средств, выдаваемых по рецепту врача (фельдшера), в сторону его сокращения и установление ограничений по количеству выписываемых льготнику рецептов (одномоментно врач мог выписать не более 5 наименований препаратов, а в течение месяца не более 10). Большее число наименований могло быть выписано только по решению клинико-экспертной комиссии поликлиники[17].

Таким образом, к 1 января 2008 г.в Программе осталось 5,5 млн участников. С этого времени Программа была разделена на две подпрограммы, которые существенно отличались друг от друга.

Участниками подпрограммы "Семь нозологий", согласно Постановлению Правительства РФ от 17 октября 2007 г. № 682[18], стали граждане, страдающие "высокозатратными" заболеваниями. Они составляли около 1% от общего числа участников Программы ДЛО в целом (60 тыс. из 5,5 млн)[19]. Закупки лекарств по этой подпрограмме производились централизованно Минздравсоцразвития РФ два раза в год и направлялись в регионы в соответствии с предоставляемыми данными.

Участниками второй подпрограммы, которая представляла собой региональный сегмент Программы ДЛО, стали все остальные льготники. Лекарственное обеспечение этих граждан осуществлялось за счет субвенций из федерального бюджета, выделяемых органам государственной власти субъектов РФ, которые наделялись полномочиями по обеспечению льготных категорий граждан лекарственными средствами. В силу того, что в содержательном плане подпрограмма ОНЛС не претерпела существенных изменений, к 1 января 2009 г. число ее участников снизилось до 5,075 тыс., а к 1 января 2010 г. - до 4,2 млн чел.[20]

В 2010 г., как, впрочем, и в 2011 г., система льготного лекарственного обеспечения инвалидов продолжала работать не в полной мере. В 2010 г. вступил в силу Федеральный закон № 6 1[21], которым установлена система государственных цен на лекарственные препараты. В соответствии с Федеральным законом были приняты Постановление Правительства РФ

№ 86 5[22] и совместный Приказ Минздравсоцразвития РФ и Федеральной службы по тарифам от 3 ноября 2010 г.[23] Согласно этим документам регистрацию предельных отпускных цен производителей на жизненно важные и необходимые лекарственные препараты осуществляло Минздравсоцразвития РФ. Однако к февралю 2011 г. это министерство справилось с регистрацией цен лишь на 247 наименований из 522[24], включенных в Перечень жизненно важных и необходимых лекарственных препаратов. Оставшиеся 275 наименований оказались недоступными для нуждавшихся в них граждан.

Помимо проблем правового характера в системе лекарственного обеспечения инвалидов существовали и организационные недостатки. В частности, наблюдались факты формирования медицинскими учреждениями заявок на лекарства без реальной потребности в них; отказа больным в выписке льготных рецептов; невозможности получить лекарства по льготным рецептам; удаленности аптек, выдающих лекарства по льготным рецептам.

Вступление в силу Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323[25] не способствовало улучшению ситуации в сфере реализации инвалидами прав на охрану здоровья и медицинскую помощь. По-прежнему имеют место трудности с обеспечением этой категории граждан лекарственными препаратами. Предельно лаконично в Федеральном законе определяется медицинский аспект реабилитации инвалидов. В п. 1 ст. 40 содержится не совсем корректная формулировка - "предупреждение и снижение степени возможной инвалидности". Законодательство о социальной защите инвалидов оперирует понятиями "группа инвалидности" и /или "степень ограничения жизнедеятельности". Понятие "степень инвалидности" отсутствует, а Федеральный закон № 323 его конкретизации не содержит.

В силу вышеуказанных обстоятельств в 2013 г. в Программе ДЛО осталось менее 20% от первоначального числа ее участников.

Другой проблемный аспект, с которым в немалой степени связан выход из Программы ДЛО абсолютного большинства ее участников, - это закупка лекарств.

Здесь наблюдается ситуация, аналогичная закупкам технических средств реабилитации. Победителями аукциона становятся поставщики, предлагающие минимальные цены не лекарственные средства в том количестве и той номенклатуры, которые представлены в сводных заявках лечебных учреждений на местах. Приобретению дешевых, малоэффективных лекарственных препаратов способствует также и то, что для участия в конкурсах названия лекарств подаются по международным непатентованным наименованиям, а не по торговым наименованиям. А эффект от лечебного воздействия дешевых препаратов, как правило, минимальный. К тому же такой препарат может просто не подойти пациенту.

Таким образом, существующая в России система обеспечения инвалидов санаторно-курортными путевками и лекарственными средствами не вполне эффективна. Невыполнение или ненадлежащее исполнение государством своих обязательств перед инвалидами нарушает права, установленные законодательством для этой категории граждан.

Относительно санаторно-курортного лечения автором предлагается установить право инвалидов на компенсацию за санаторно-курортную путевку, приобретенную им самостоятельно в размере цены, за которую путевки приобретаются ФСС.

Полностью отказаться от Программы ДЛО невозможно, поскольку лекарственное обеспечение лиц, страдающих высокозатратными нозологиями, должно осуществляться государством.

В целом же необходимо установить право инвалидов на компенсацию за самостоятельно приобретенные лекарственные препараты, изделия медицинского назначения, продукты лечебного питания для детей-инвалидов, если они входят в соответствующий Перечень. Также необходимо разработать процедуру такой компенсации. Прозрачный намек на введение в практику компенсации за приобретенные препараты содержится в принятой в 2013 г. Стратегии лекарственного обеспечения до 2025 г. Правда, заинтересованные министерства не определились с методикой установления референтных цен. Следует подчеркнуть, что по самым оптимистичным прогнозам данная схема заработает в России в 2017 г.

Образование является одной из главных жизненных ценностей, так как именно от него в нашей стране во многом зависят профессия, карьера и социальный статус личности. Это положение в полной мере относится к субъектам с особым правовым статусом, к которым относятся дети-инвалиды, инвалиды I, II групп.

Признание лица инвалидом влечет за собой определенные правовые последствия. На него распространяются дополнительные гарантии и льготы, предусмотренные законодательством, в частности в области образования, без которых получение образования для этих лиц было бы затруднительным или невозможным.

До недавнего времени (2012) основополагающими нормативными актами в сфере образования инвалидов являлись Конституция РФ, Закон РФ "Об образовании", Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Конвенция о правах ребенка.

Так, согласно ст. 16 Закона "Об образовании" вне конкурса при условии успешного прохождения вступительных испытаний в государственные образовательные учреждения среднего профессионального образования и государственные и муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования принимались дети-инвалиды, инвалиды I и II групп, которым согласно заключению федерального учреждения медико-социальной экспертизы не противопоказано обучение в соответствующих образовательных учреждениях. Кроме того, Письмом Министерства образования России от 25 марта 1999 г. было установлено, что при прохождении вступительных испытаний в образовательные учреждения высшего профессионального образования инвалидам предоставляются льготы в виде дополнительного времени на подготовку устного ответа и выполнение письменной работы.

В соответствии со ст. 19 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" инвалидам обеспечивается получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования и среднего профессионального образования, а также бесплатного высшего образования в организациях, в которых созданы специальные условия для получения образования.

Однако на практике во второй половине первого десятилетия ХХ1 в. не все дети-инвалиды школьного возраста могли реализовать конституционное право на образование.

Особенно был велик процент детей, не получающих образования, среди де- тей-инвалидов с отклонениями в психическом и умственном развитии.

Не могли в полной мере реализовать свое право на образование дети с нарушениями слуха и зрения, поскольку в России недостаточно учебников и литературы, напечатанной по специальным методикам, слуховых аппаратов и других технических средств, помогающих детям с сенсорными нарушениями получать полноценное образование и учиться жить свободно и независимо.

Особое место среди многих проблем детей с нарушениями опорнодвигательного аппарата занимали трудности доступа к учреждениям образования и здравоохранения, жилым зданиям и транспорту, спортивным и культурным учреждениям, что делает их жизнь фактически изолированной от общества.

В большинстве субъектов РФ в нарушение пп. 1, 6.1 и 7 ст. 29 Закона РФ "Об образовании" и ст. 18 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" власти не обеспечивали в достаточной степени финансирование и организацию образования детей-инвалидов, в результате чего в субъектах РФ значительная часть таких детей оказывались вне образовательного процесса. В течение ряда лет блокировались все усилия по внесению в Закон РФ "Об образовании" изменений и дополнений, направленных на создание нормативной базы образования лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Кроме того, с 1 января 2005 г. законодатель отказался от федерального регулирования вопросов воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и внес соответствующие изменения в ст. 18 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", передав полномочия по определению порядка воспитания и обучения детей-инвалидов на дому, а также размеров компенсации затрат родителей на эти цели на уровень субъектов РФ, предусмотрев выплату указанных компенсаций за счет региональных бюджетов. Таким образом, размеры исчисления компенсаций на эти цели существенно различались, что в принципе не позволяло обеспечить равный объем образовательных услуг в разных регионах России. Одна из форм образования, перечисленных в законе, направленно и дискриминационно лишена федерального финансирования.

По результатам проверок исполнения законодательства Российской Федерации по соблюдению права детей-инвалидов на образование, проведенных в 2006 г. совместно Г енеральной прокуратурой РФ и Рособрнадзором, были выявлены серьезные нарушения и недостатки в работе органов управления образованием субъектов РФ в этой области[26].

Некоторые подзаконные акты противоречили законодательству. Так, приказом Минздравсоцразвития России от 22 августа 2005 г. № 53 5[27] была прямо установлена классификация по дискриминационному признаку "неспособность к обучению".

Указанный документ давал возможность психолого-медико-педагогическим комиссиям выносить в нарушение действующего законодательства заключения о "необучаемости" некоторых категорий детей-инвалидов и направлять их в интернатные учреждения системы социальной защиты, которые не имеют ни лицензий на право ведения образовательной деятельности, ни соответствующих специалистов и педагогов в штате.

Следует отметить, что указанный выше приказ утратил силу в связи с изданием другого приказа Минздравсоцразвития РФ от 23 декабря 2009 г. № 1013н (также утратил силу), в котором дискриминационная формулировка была заменена на более нейтральную - "способность к обучению элементарным навыкам и умениям (профессиональным, социальным, культурным, бытовым), в том числе правилам выполнения последовательности элементарных целенаправленных действий в привычной бытовой сфере, или невозможность этого обучения в связи с имеющимися ограничениями жизнедеятельности"[28]. Несмотря на введение в действие нового приказа с более сдержанными критериями, проблема доступа детей-инвалидов к образованию по-прежнему осталась актуальной. Дело в том, что отсутствие у конкретного дома-интерната лицензии на осуществление образовательной деятельности не освобождает его администрацию от обязанности организовывать процесс обучения своих воспитанников. Однако некоторые учреждения интернатного типа не используют возможности обучения детей[29], предусмотренные совместным Письмом Минобрнауки РФ (№ ВФ-577/06) и Мин- здравсоцразвития РФ (№ 2608-ВС) от 4 апреля 2007 г.[30] В соответствии с этим документом обучение детей может осуществляться путем зачисления их в специальное (коррекционное) образовательное учреждение либо иное образовательное учреждение, расположенное поблизости.

В связи с введением степеней ограничения способности к трудовой деятельности (которые были отменены с 1 января 2010 г.) нередкими становились случаи отказа высшими и средними учебными заведениями в приеме документов лицам со II степенью ограничения способности к трудовой деятельности с мотивировкой "отсутствие специально созданных условий", что являлось нарушением конституционного права на образование. Кроме того, в связи с переходом к ЕГЭ вузы стали отказывать в приеме документов инвалидам ввиду отсутствия условий для сдачи ЕГЭ. Необходимо отметить, что ЕГЭ сам по себе снижает реальный уровень льгот для инвалидов при поступлении в вузы по сравнению с обычной системой.

Таким образом, установленные законодательством гарантии и льготы для инвалидов в области образования не в полной мере регулировали вопросы обучения и воспитания таких детей и их последующей интеграции в общество.

В последние годы были приняты правовые акты, которые должны существенно изменить ситуацию в сфере образования детей-инвалидов:

в 2011 г. была принята ФЦП "Доступная среда" на 2011 - 2015 гг.[31], которая продлена до 2020 г.[32];

в 2012 г. была ратифицирована Конвенция ООН о правах инвалидов[33];

в 2012 г. был принят и вступил в силу с 1 сентября 2013 г. Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации"[34];

в 2014 г. была принята Государственная программа "Развитие образования" на 2013 - 2020 гг.[35]

Изучение этих и других документов позволяет сделать вывод о том, что создание условий для предоставления детям-инвалидам с учетом особенностей их психофизического развития равного доступа к качественному образованию в общеобразовательных и других образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования, и с учетом заключений психолого- медико-педагогических комиссий является одним из приоритетов современной правовой политики России, реализуемой в отношении инвалидов.

Эти основополагающие акты должны были способствовать решению проблем детей-инвалидов в сфере образования. Однако практика их реализации оказалась неоднозначной. Как известно, образование включает в себя несколько уровней: дошкольное, школьное, профессиональное образование. На каждом из этих уровней в настоящее время существуют проблемы, источниками которых являются деятельность законодателя и действия правоприменителя.

На уровне дошкольного (впрочем, как и школьного) образования законодательство формирует только самые общие рамки государственного регулирования вопросов образования детей-инвалидов, а полномочия спускаются на региональный уровень.

Как отметила вице-спикер Г осдумы VI созыва Л.И. Швецова на заседании Комиссии по делам инвалидов при Президенте РФ, которое состоялось 26 марта 2014 г., в регионах не хватает детских садов и школ компенсирующего вида: "В 2012 году в стране насчитывалось всего 1075 садов компенсирующего вида, что составило 2,34% от численности всех учреждений дошкольного образования, а садов присмотра и оздоровления - 528, или 1,15% от всех учреждений. При этом 4,1% детей не могут посещать дошкольные учреждения по состоянию здоро- вья"[36]. Соответственно, уже на таком этапе теряется время для коррекции здоровья ребенка-инвалида, его социальной реабилитации.

По словам директора ФГНУ "Институт психолого-педагогических проблем детства" Т. Волосовец, "из 6,2 млн детей дошкольного возраста 10% детей с ОВЗ и инвалидностью посещают детские сады компенсирующего типа и 0,5% комбинированного (инклюзивное образование). Надо отметить, что цифры эти выросли в 3 раза за последние 5 лет"[37]. Эти данные свидетельствуют о том, что потребность в дошкольных учреждениях компенсирующего вида не снижается.

Непростая ситуация сложилась на уровне школьного образования.

В настоящее время для детей-инвалидов предусмотрено несколько вариантов освоения программ общего образования: в дистанционной форме, в рамках инклюзивного или специального (коррекционного) образования.

Наиболее благоприятно обстоит ситуация с получением образования в дистанционной форме. Во исполнение перечня поручений экс-президента РФ Д.А. Медведева от 4 января 2009 г. № Пр-26, а также поручения Правительства РФ от 19 января 2009 г. № ВП-П45-229 Минобрнауки России с участием органов исполнительной власти субъектов РФ реализует мероприятие "Развитие дистанционного образования детей-инвалидов" приоритетного национального проекта "Образование".

В рамках указанного мероприятия в субъектах Российской Федерации в 2009 - 2011 гг. созданы условия для дистанционного обучения 20 тыс. детей- инвалидов, занимающихся на дому (75% от общей численности этой категории детей), также оснащены специальным оборудованием и подключены к сети Интернет рабочие места 10 тыс. педагогических работников. Организована работа 82 региональных центров дистанционного образования детей-инвалидов, прошли обучение по вопросам организации такого обучения 10 тыс. педагогических работников и 12 тыс. родителей детей-инвалидов[38].

В соответствии с параметрами реализации приоритетного национального проекта "Образование" до конца 2012 г. возможность получать общее образование на дому дистанционно предоставлена не менее 90% детей-инвалидов, не имеющим медицинских противопоказаний и пожелавшим обучаться с использованием дистанционных технологий. Согласно уже упоминавшейся государственной программе, введенной в действие весной 2014 г., планируется обеспечить получение образования на дому в дистанционной форме всем детям-инвалидам, которым такое образование не противопоказано.

В то же время следует отметить, что получение образования в дистанционной форме решает вопрос "всеобуча" детей-инвалидов, но идет вразрез с объявленным государством курсом на инклюзивное образование и последующую интеграцию инвалидов в общество. Во-первых, образование - это сложный процесс, включающий в себя не только собственно обучение, но и воспитание, а также общение. При получении образования в дистанционной форме такие компоненты, как воспитание и общение, исключаются. Соответственно, говорить о приобретении ребенком-инвалидом социального опыта, его социальной реабилитации не приходится. Во-вторых, количество оплачиваемых часов, определенных для детей, обучающихся на дому, очень мало - до недавнего времени оно регламентировалось Инструкцией Министерства народного образования от 1988 г.[39] Несмотря на индивидуальный подход к каждому ребенку-инвалиду, количество часов, выделяемых в неделю на его обучение, меньше, чем количество часов, выделяемых на обучение ребенка в обычной школе. В этой ситуации ребенок-инвалид обречен на социальное иждивенчество, поскольку при таком количестве часов имеется высокая вероятность прерывания его социальной мобильности. Социальная перспектива такого ребенка полностью зависит от его воли, усидчивости, интеллекта, целеустремленности, а также позиции родителей.

Следующей формой, в которой дети-инвалиды могут получать образование, является инклюзивное образование. Анализ основополагающих и других актов в сфере образования позволяет сделать вывод о том, что инклюзивное образование является на сегодня приоритетной формой получения детьми-инвалидами образования.

За пять лет реализации Государственной программы "Доступная среда" на 2011 - 2020 гг. количество школ, в которых создана безбарьерная среда и, соответственно, могут обучаться дети-инвалиды, увеличилось в 4,8 раза - с 2000 (2,5%) в 2011 г. до 9600 (21,4%) к концу 2016 г. При этом не только создается физическая доступность школ, но и отрабатываются подходы к организации образовательного процесса с учетом особенностей детей-инвалидов, для чего проводится обучение руководителей образовательных организаций и педагогов. Нет сомнений в том, что инклюзивное образование - важный нужный шаг на пути к интеграции инвалидов в общество. Однако в ходе реализации вышеназванных правовых актов возник ряд проблем.

Во-первых, в целях обеспечения детям-инвалидам гарантий на получение качественных образовательных, медицинских и социальных услуг в общеобразовательных организациях необходимо в этих организациях наличие узких специалистов, которые умеют работать с такими детьми (логопедов, дефектологов, тифлопедагогов, сурдопедагогов, тифлосурдопедагогов и т.д.). Но директорам школ невыгодно брать на работу таких специалистов, так как последние, имея надбавки за работу с детьми с особыми потребностями, "съедают" зарплатный фонд обычных учителей. Складывается ситуация, когда экономический критерий вступает в противоречие с социальным.

Во-вторых, как известно, в настоящее время в коррекционных школах по всей России дети с особыми потребностями обучаются 12 лет. В обычных школах программа рассчитана на 11 лет. Вопрос о том, как будет решена эта проблема, остается открытым.

Еще одной формой получения образования детьми-инвалидами является образование в рамках специальных (коррекционных) школ. Реализация вышеназванных документов привела к возникновению серьезной проблемы - сокращению числа коррекционных школ. Этот процесс приводит к разрушению уникальной медико-педагогической базы, которая необходима для развития не только коррекционного, но и инклюзивного образования. Детям-инвалидам не обеспечиваются гарантии на получение качественных образовательных, медицинских и социальных услуг, и нивелируются функции трудового обучения, позволяющего перейти к профессиональному обучению.

По данным вице-спикера Госдумы VI созыва Л.И. Швецовой, "начиная с 2000 года общее число коррекционных школ в стране сократилось на 218 единиц, с 2011 по 2012 год - на 29 единиц. В 2012 - 2013 годах не было открыто ни одного вновь построенного коррекционного учреждения"[40]. Между тем, по словам директора департамента государственной политики в сфере защиты прав детей Минобрнауки Е. Сильянова, на начало 2014 г. из 467 176 детей с ограниченными возможностями здоровья 210 194 ребенка обучались в 1676 коррекционных школах, остальные - в общеобразовательных школах, из них: 110 192 - в коррекционных классах, 146 790 - в общеобразовательных классах[41]. Приведенная статистика является ярким подтверждением того, что потребность в коррекционных школах не снижается. Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" не содержит положений о том, что коррекционные школы нужно закрывать. Из анализа содержания Федерального закона следует вывод о том, что должно развиваться и коррекционное, и инклюзивное образование. В Федеральном законе даже перечислены возможные варианты коррекционных школ, в том числе для аутистов (ранее этого не было). В то же время сам Федеральный закон может быть расценен как основание для ликвидации коррекционных школ. Дело в том, что по ранее действовавшему законодательству разделение школ по специализации называлось видами. В действующем Федеральном законе понятие вида отсутствует. Кроме того, в тексте закона коррекционные учреждения не выделены в отдельный тип.

По словам зампреда Комитета по образованию Государственной думы РФ

О.Н. Смолина, в настоящее время наблюдается два противоположных процесса. С одной стороны, родители, желающие отдать ребенка-инвалида в общеобразовательное учреждение, не могут это сделать[42], так как психолого-медикопедагогические комиссии дают рекомендации на обучение в коррекционные учреждения. Эти рекомендации носят обязательный характер для общеобразовательных организаций. По этой причине последние не могут взять такого ребенка на обучение. С другой стороны, родители, желающие отдать ребенка-инвалида в специальное (коррекционное) учреждение, не могут это сделать[43], так как, во- первых, наблюдается процесс закрытия коррекционных школ, а во-вторых, в законодательстве отсутствует понятие коррекционной программы.

Закрытие специальных (коррекционных) школ, объявленный на всех уровнях курс на инклюзию без создания необходимых условий для детей-инвалидов приводят к нарушению их конституционного права на образование.

[1] Конституция Российской Федерации.

[2] Матузов Н.И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики // Правоведение. 1997. № 4. С. 13.

[3] Рыбаков О.Ю. Личность и правовая политика в российском государстве. Саратов : Изд-во Саратов. гос. акад. права, 2003. С. 64 - 65.

[4] Там же. С. 65.

Рыбаков О.Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности: вопросы теории : дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2005. 366 с. URL:

http://www.dslib.net/teoria-prava/rossijskaja-pravovaja-politika-v-sfere-zawity-prav-i-svobod- lichnosti-voprosy-teorii.html.

[6] О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования механизмов обеспечения избирательных прав граждан : федер. закон 14.06.2011 № 143-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 25. Ст. 3536.

[7] О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификации Конвенции о правах инвалидов : федер. закон от 01.12.2014 № 419-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 49 (Ч. VI). Ст. 6928.

[8] Смольякова Т. Соцстрах принял роды. Галина Карелова о новых пособиях по уходу за ребенком, больничных листах и льготных путевках // Российская газета. 2007. № 4310. 7 марта.

[9] Отчет о результатах контрольного мероприятия "Проверка использования средств федерального бюджета, выделенных в 2010 - 2011 годах на оказание государственной социальной помощи отдельным категориям граждан по санаторно-курортному лечению, включая проезд к месту лечения и обратно". URL: www.ach.gov.ru/userfiles/bulletins/06- buluten.doc_files-fl-2281 .pdf.

[10] Неоконченный курортный роман / К. Бурменко [и др.] // Российская газета. 2013. № 6164 (188). 26 авг.

[11] Проверка использования средств федерального бюджета, выделенных в 2013 - 2014 годах и за истекший период 2015 года на оказание государственной социальной помощи отдельным категориям граждан по санаторно-курортному лечению, включая проезд к месту лечения и обратно, и обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации (совместно с контрольно-счетными органами Тамбовской области, Краснодарского края и Санкт- Петербурга). URL: http://www.ach.gov.ru/press_center/news/26403 (дата обращения: 10.01.2017).

[12] О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной социальной помощи" : федер. закон от 08.12.2010 № 345-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 50. Ст. 6603.

[13] Анализ результатов мониторинга ситуации с обеспечением инвалидов лекарственными средствами по Программе ДЛО в первом полугодии 2010 года. URL: http://www.voi.ru/monitoring/monitoring/2010.html.

[14] Там же.

[15] Анализ результатов мониторинга ситуации с обеспечением инвалидов лекарственными средствами по Программе ДЛО в первом полугодии 2010 года.

[16] Там же.

[17] О порядке назначения и выписывания лекарственных препаратов, изделий медицинского назначения и специализированных продуктов лечебного питания : приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 12.02.2007 № 110 // Российская газета. 2007. № 100. 15 мая.

[18] О закупках в 2010 году лекарственных средств, предназначенных для лечения больных злокачественными новообразованиями лимфоидной, кроветворной и родственной им тканей, гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, рассеянным склерозом, а также после трансплантации органов и (или) тканей : постановление Правительства РФ от 17.10.2007 № 682 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 43. Ст. 5209.

[19] Анализ результатов мониторинга ситуации с обеспечением инвалидов

лекарственными средствами по Программе ДЛО в первом полугодии 2010 года.

[20] Анализ результатов мониторинга ситуации с обеспечением инвалидов

лекарственными средствами по Программе ДЛО в первом полугодии 2010 года.

[21] Об обращении лекарственных средств : федер. закон от 12.04.2010 № 61-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 16. Ст. 1815.

[22] О государственном регулировании цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов : постановление Правительства РФ от 29.10.2010 № 865 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 45. Ст. 5851.

[23] Об утверждении методики установления производителями лекарственных препаратов предельных отпускных цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов : приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ № 961н, Федеральной службы по тарифам № 527-а от 03.11.2010 // Российская газета. 2010. № 268. 26 нояб.

[24] Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2011 год : доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 20.02.2012 // Российская газета. 2012. № 48. 6 марта.

[25] Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации : федер. закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 48. Ст. 6724.

[26] О принятии мер по устранению нарушений прав детей с отклонениями в развитии в сфере образования : письмо Министерства образования и науки РФ от 24.01.2007 № 01-26/05-01 // Администратор образования. 2007. № 7.

[27] Об утверждении классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы : приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 22.08.2005 № 535 // Российская газета. 2005. № 210. 21 сент.

[28] Об утверждении классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы : приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 23.12.2009 № 1013н // Российская газета. 2010. № 63. 26 марта.

[29] Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год : доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 19.02.2013 // Российская газета. 2013. № 68. 29 марта.

[30] О реализации конституционного права детей-инвалидов, проживающих в детских домах-интернатах для умственно отсталых детей, на образование : письмо Министерства образования и науки РФ № ВФ-577/06, Министерства здравоохранения и социального развития РФ № 2608-ВС от 04.04.2007 // Официальные документы в образовании. 2007. № 17. Июнь.

[31] О государственной программе Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 -

2015 годы : постановление Правительства РФ от 17.03.2011 № 175 // Собрание

законодательства Российской Федерации. 2011. № 13. Ст. 1765 (Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 26.11.2012 № 1225. Данный документ, в свою очередь, также утратил силу. 15.04.2014 было принято Постановление Правительства РФ № 297 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 - 2015 годы").

[32] Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 - 2020 годы : постановление Правительства РФ от 01.12.2015 № 1297 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 49. Ст. 6987.

[33] О ратификации Конвенции о правах инвалидов : федер. закон от 03.05.2012 № 46-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 19. Ст. 2280.

[34] Об образовании в Российской Федерации : федер. закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 53 (Ч. 1). Ст. 7598.

[35] Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы : постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 295 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 17. Ст. 2058 (В связи с введением в действие данного документа были признаны утратившими силу распоряжения Правительства РФ от 22.11.2012 № 2148-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 48. Ст. 6735 и 15.03.2013 № 792-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 21. Ст. 2671).

[36] URL: http://onf.ru/2014/03/27/shvetsova-neobhodimy-novy-e-mehanizmy-obespecheniya- zanyatosti-invalidov.

[37] Тополева-Солдунова Е.А. О правах заявляем, а денег жалеем. URL: www.oprf/ru/press/news//2014/newsitem//25177.

[38] О мерах по созданию условий для дистанционного образования детей-инвалидов в 2013 - 2015 годах : письмо Министерства образования и науки РФ от 12.09.2012 № ИР-778/07 // Администратор образования. 2012. № 20.

[39] Об индивидуальном обучении больных детей на дому : письмо Министерства народного образования РСФСР от 14.11.1988 № 17-253-6 (Документ публикован не был).

[40] URL: http://onf.ru/2014/03/27/shvetsova-neobhodimy-novy-e-mehanizmy-obespecheniya- zanyatosti-invalidov.

[41] Мухаметшина Е. Инклюзия пошла галопом. URL: www.gazeta.ru/social/2014/02/18/ 5914461.shtml.

[42] Борта Ю. Подопытные дети. Почему маленьких инвалидов лишают образования? // Аргументы и факты. 2013. № 46.

[43] Борта Ю. Указ. соч.