Развитие технологий, многочисленные финансовые затраты на их совершенствование ведущими странами мира, подтверждают, чтона сегодняшний день, осуществление эффективного управления в правовом государстве без помощи электронных ресурсов не представляется возможным[1]. Необходимость использования ИКТ в деятельности органов исполнительной власти объясняется высокой оперативностью принятия решений, доступностью государственных услуг, двусторонней экономической выгодностью для заявителей и субъектов, предоставляющих данные услуги.
Результаты последних исследований, демонстрируют стремительное увеличение количества пользователей Единого портала государственных услуг (далее - ЕПГУ), что свидетельствует о востребованности такого рода проектов. По информации, предоставленной на официальном сайте Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (далее - Минкомсвязь России), каждый второй пользователь российского сегмента Интернета может получать государственные услуги в электронном виде[2], что обусловлено не только возрастающей популярностью электронного способа получения государственных услуг, но и расширением возможностей регистрации в Единой системе идентификации и аутентификации (далее - ЕСИА)[3].
Однако, несмотря на рост пользователей правительственного портала, имеется ряд проблем, связанных, прежде всего, с недостаточным уровнем правового регулирования электронных государственных услуг, что негативно сказывается на их организации и приводит к неравномерному развитию в российских регионах. Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев подчеркивает, что «...сегодня важно сделать услуги не только доступными, но и качественными»[4].
На данный момент значительная часть нормативно-правовых актов, раскрывающих порядок предоставления электронных государственных услуг, обладают существенными недостатками - носят декларативный характер, содержат противоречащие друг другу нормы. В связи с этим, в юридической литературе все больше возрастает интерес не только в отношении правового регулирования использования современных ИКТ в государственном управлении, но и в процессе предоставления государственных услуг[5].
Общеизвестно, что без должногорегламентирования процесса оказания государственных услуг на законодательном уровне, нельзя обеспечить качественно новый (электронный) порядок их предоставления. В целях выявления существующих проблем и пробелов в регулировании правоотношений, возникающих при предоставлении электронных государственных услуг, назрела необходимость в проведении комплексного правового анализа действующей нормативной базы.
Модернизация процесса оказания электронных государственных услуг затрудняется нестабильностью и противоречивостью системы российского законодательства в целом[6]. Трудно не согласиться с тем, что существующие правовые пробелы могут привести к «извращению государственного управления, а административно-правовой вакуум повлечь за собой ослабление публичного управления, его дезорганизацию»[7] .В то же время, тщательно разработанная нормативная основа, на наш взгляд, призвана предупредить неэффективность и безответственность в государственном управлении, осуществляемого с помощью ИКТ.
Отсутствие единого нормативно-правового акта об организации электронных государственных услуг в Российской Федерации предопределило многообразиевидовправовых основ по данной теме. Несмотря на существующую точку зрения о важности принятия закона об электронных государственных услугах[8], на наш взгляд, в этом нет необходимости. Электронная услуга не является новым видом услуги, в данном случае указывается конкретный порядок предоставления государственной услуги. Однако это не уменьшает значимость внесения изменений в действующее законодательство в целях регулирования особенностей процесса оказания государственных и муниципальных услуг с помощью ИКТ.Как справедливо отмечает А.А. Кирилловых, «законодательно-нормативные акты должны учитывать, что переход от бумажного документооборота идет не к чисто электронному, а к смешанному документообороту»[9].
Нормативно-правовые акты, в той или иной мере регулирующие общественные отношения, связанные с предоставлением электронных государственных услуг, составляют значительный объем в российском законодательстве. По этой причине, в целях упрощения проведения исследования актов, предлагается их классификация по юридической силе.
По данному основанию, в Российской Федерации выделяются такие нормативно-правовые акты как законы и подзаконные акты. Согласно общей теории государства и права, закон[10] является первичным по отношению к другим актам. В свою очередь, он так же включает в себя несколько видов: Основной закон государства (Конституция Российской Федерации[11] (далее - Конституция РФ)), федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта федерации. Каждый из вышеперечисленных законов играет свою роль в процессе регулирования электронных государственных услуг, в связи с этим, рассмотрим их более подробно.
Конституция РФ - выступает основным законом государства и закрепляет основы конституционного строя страны, ее государственное устройство, порядок образования представительных, исполнительных, судебных органов власти и системы местного самоуправления, права и свободы человека и гражданина. Таким образом, Конституция РФ определяет права и свободы физических и юридических лиц, обратившихся за электронной государственной услугой. Несмотря на то, что ее текст не содержит конкретных положений, касающихся порядка предоставления электронных государственных услуг, многие ее нормы так же оказывают существенное влияние на процесс их реализации, поскольку обращение заявителя в уполномоченный орган власти или соответствующую организацию за предоставлением электронной государственной услуги с помощью использования современных технологий, непосредственно представляет собой одно из основных прав человека и гражданина, предусмотренных в Основном законе. При этом, предлагается сгруппировать конституционные нормыпо их содержанию на: общие (основополагающие, общепризнанные)[12] и специальные1 нормы, которые непосредственно применяются при осуществлении деятельности по предоставлению электронных государственных услуг. Для реализации основных прав и свобод человека и гражданина, охраны иных ценностей, заложенных в Конституции РФ, процесс предоставления электронных государственных услуг основывается на общеправовых принципах, предусмотренных в Основном законе государства. Акты органов власти, организаций, направленные на урегулирование общественных отношений, складывающихся в сфере предоставления электронных государственных услуг должны раскрывать содержание основных положений Конституции РФ.
Принимаемый в соответствии с Конституцией РФ и по вопросам, предусмотренным в ней, федеральный конституционный закон является разновидностью федеральных законодательных актов, регулирующих порядок предоставления электронных государственных услуг. Учитывая прямую ответственность Правительства Российской Федерации (далее - Правительство РФ) за развитие электронных государственных услуг в стране, особое значение приобретает федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»2, определяющий правовой статус высшего исполнительного органа страны в сфере осуществления внешней и внутренней политики (в том числе по вопросам оптимизации государственных услуг), формировании соответствующих федеральных целевых программ[13]. В рамках своих полномочий, Правительство РФ обеспечивает единство системы исполнительной власти, направляет и контролирует деятельность органов при предоставлении электронных государственных услуг. Федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач, например, касающихся информатизации государственного управления[14]. Следовательно, в области регулирования электронных государственных услуг, федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» обеспечивает эффективное функционирование деятельности Правительства РФ и всей системы исполнительных органов власти. Следует отметить, что он так же является основой для принятия многих нормативных правовых актов, имеющих значение для развития электронных государственных услуг. В частности, он устанавливает, что при осуществлении руководства федеральными министерствами, Правительство РФ утверждает положения о федеральных министерствах, которые непосредственно разрабатывают проекты концепций информатизации государственного управ- ления[15].
Следующим видом закона является федеральный закон[16]. В связи с большим количеством федеральных законов, применяемых в сфере предоставления электронных государственных услуг, предлагаем подразделить их по содержанию на общие (закрепляющие основополагающие нормы и действующие в отношении всех субъектов) и специалъные(издаваемые для урегулирования отношений, имеющих отличительные особенности, требующих принятия особых норм).
В качестве федеральных законов общего характера, оказывающих влияние на порядок предоставления электронных государственных услуг, выступает федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определяющий систему органов государственной власти, действующую в субъектах РФ, порядок их взаимодействия, разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти, входящего в их состав автономного округа[17].
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», устанавливает правовые и организационные основы функционирования системы государственной службы в Российской Федерации[18]. Более конкретизированные требования к деятельности таких служащих раскрываются в федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[19].
При оказании электронных государственных услуг требования, предусмотренные федеральным законом от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» должны соблюдаться не только субъектами предоставления названных услуг, но так же организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, обязаннымив соответствии со своим статусом исполнять требования законодательства Российской Федерации о государственной тайне[20].
Научно-правовой анализ общих федеральных законов подтверждает наличие бесчисленного множества актов данного вида. Их взаимосвязь и взаимовлияние позволяют прийти к выводу о том, что все законы, прямо или косвенно воздействуют на порядок регулирования предоставления электронных государственных услуг[21]. Поэтому, в данном случае, особое значение имеет рассмотрение федеральных законов, носящих специальный характер.
В сфере государственных услуг ведущая роль принадлежит федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[22], устанавливающему основные принципы оказания государственных и муниципальных услуг, права заявителей, общие требования к государственным услугам, особенности организации предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - МФЦ). Тем не менее, он не учитывает всей специфики порядка предоставления услуг с помощью современных технологий. В настоящее время требования к электронным государственным услугам в большей степени устанавливаются подзаконным нормативно-правовым актом Правительства РФ[23]. Так же, вопросы, связанные с обработкой данных или способах подтверждения информации, содержащейся в электронной форме, регулируются иными федеральными законами, например: федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»[24]; федеральным законом от 9 фев. 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[25]; федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»[26] и т.д.
При этом следует указать, что федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», послужил основой для принятия значительного количества подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих порядок предоставления электронных государственных услуг, принимаемых Правительством РФ и иными органами исполнительной власти[27]. Данный факт подтверждает существование правовых пробелов в отношении организации электронных услуг на законодательном уровне, способствующих росту числа нормативноправовых актов, которые зачастую принимаются поспешно, бессистемно, в результате создавая новые коллизии. Более того многие положения, закрепляемые на уровне подзаконных актов, объективно заслуживают включения в содержание актов, обладающих большей юридической силой (законов), так как несут в себе нормы, от реализации которых напрямую зависит эффективность и качество электронных государственных услуг[28].В юридической литературе неоднократно подчеркивались недостатки законодательного регулирования электронных государственных услуг в России[29].
При этом, учитывая распространенную в общей теории права, точку зрения о возможности классификации законов на обыкновенные[30] и кодифицированные, на наш взгляд, соответствующие виды законов так же следует рассмотреть в контексте правовых основ регулирования порядка предоставления электронных государственных услуг. И, если к первой группе можно отнести все вышерассмотренные законы, то в качестве кодифицированных актов, то есть актов сводного характера[31], включающих организованную совокупность взаимосвязанных юридических норм, и устанавливающих правовые основы в области электронных государственных услуг, можно указать: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации[32], Гражданский кодекс Российской Федерации[33], Налоговый кодекс Российской Федерации1, Бюджетный кодекс Российской Федерации2 и т.д.
таким субъектом выступают многофункциональные центры, которые могут быть образованы в виде государственных и муниципальных учреждений, под ними гражданское законодательство понимает казенные, бюджетные или автономные учреждения. Таким образом, несмотря на публично-правовой характер взаимоотношений, возникающих между гражданами (юридическими лицами) и органом государственной власти при предоставлении государственной услуги, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации определяют основные права и обязанности участников данных отношений. От степени проработанности данных норм во многом зависит способность соответствующих органов власти и организаций осуществлять те или иные функции, в том числе, связанные с оказанием электронных государственных услуг.
Отдельные нормы Гражданского кодекса Российской Федерации могут применяться в случае предоставления конкретного вида электронной государственной услуги. В качестве примера можно привести, государственную регистрацию права собственности на земельный участок, осуществляемую Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр). К данной электронной услуге применяется основные правила ст. 8.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая предусматривает, что права на имущество, подлежащие регистрации, возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр. Подробнее см.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : федер. закон Рос. Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ: в ред. федер. закона Рос. Федерации от 7февраля 2017 г. № 12 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301; Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 07.02.2017.
1 В частности, законодательством о налогах и сборах предусматриваются общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, виды налогов и сборов, основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, формы и методы налогового контроля. В главе 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации определяются размеры пошлин, необходимых к оплате при обращении заявителя в орган власти за получением услуги. В 2014 году, по результатам практики предоставления электронных услуг, статья 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации была дополнена частью четвертой, которая предписывает, что размеры государственной пошлины, установленные за совершение юридически значимых действий в отношении физических лиц, применяются с учетом коэффициента 0,7 в случае совершения таких действий с использованием ЕПГУ, региональных порталов государственных и муниципальных услуг и иных порталов, интегрированных с ЕСИА, и получением результата услуги в электронной форме. То есть, при оказании электронных услуг сокращается сумма, обязательная к уплате заявителем. Подробнее см.: О внесении изменений в главу 25.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 21 июля 2014 г. № 221-ФЗ : в ред. федер. закона Рос. Федерации от 28 декабря 2016 г.№ 475-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4222; 2017. № 1 (Часть I). Ст. 16.
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения электронного порядка предоставления электронных услуг в Российской Федерации. Устанавливается, что для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг (выполнение работ) должны учитываться различные показатели, в том числе данные государственного (муниципального) задания. Он так же определяет возможности направления денежных средств в целях информатизации государственного управления, развития электронных государственных услуг в регионах. Согласно опубликованным сведениям, бюджетные расходы субъектов РФ на информатизацию в 2015 г. составили около 72,5 млрд рублей, что на 15,4% больше, чем в 2014 году. Подробнее см.: Расходы регионов России на информатизацию выросли на 15% // CNews- издание о высоких технологиях. URL: http://www.cnews.ru/news/top/2015-09-18_iktrashody_regionov_ rossii_v_2015 _guvelichilis (дата обращения: 18.07.2016 г.).
Кроме того, в 2017 году на реализацию мероприятий по становлению информационного общества в регионах будут выделенысубсидии на развитиеэлектронных государственных услуг. Подробнее^ 2017 году регионы получат субсидии на продвижение госуслуг // Официальный сайт Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. URL: http://minsvyaz.ru/ru/events/35953/ (дата обращения: 14.02.2017 г.).
Особым кодифицированным законом, от реализации которого во многом зависит обеспечение и защита прав и свобод заявителей, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) Несмотря на то, то он прямо не предусматривает административную ответственность за нарушения порядка предоставления электронных государственных услуг, в нем содержится ст. 5.63, устанавливающая санкции за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг. В отсутствии более конкретизированных норм, содержание указанной статьи применяется и в отношении электронных государственных услуг, что на наш взгляд, является спорным. Регулирование и порядок оказания электронных государственных услуг обладают определенной специфичностью, в основе которой находятся особые требования к деятельности, осуществляемой субъектами предоставления услуг[34] [35]. В связи с чем, в целях обеспечения защиты прав заявителей (физических и юридических лиц) при их электронном способе обращения за результатом государственной услуги представляется необходимым внести изменения в ст. 5.63 КоАП РФ[36].
Таким образом, кодифицированные нормативно-правовые акты закрепляют положения в различной степени направленные на организацию предоставления электронных государственных услуг. Тем не менее, некоторые из них не учитываютособого характера таких услуг (например, КоАП РФ). В таком случае, возникает необходимость в совершенствовании действующего административного законодательства.
Вместе с тем, по форме государственного устройства Россия является федерацией, что подразумевает наличие двухуровневой системы законодательства: федеральной и региональной. Последняя может быть представлена в виде закона субъекта Российской Федерации[37], в тексте которого могут содержаться нормы о порядке предоставления электронных государственных услуг[38] [39], но, как показывает практика, в большинстве случаев, акты, регулирующие указанные услуги, принимаются в форме постановлений высших должностных лиц и исполнительных органов субъекта Российской Федерации[40] (далее - субъект РФ). Что свидетельствует о повышенной роли подзаконных актов как правовых основ регулирования электронных услуг.
Так, в Воронежской области, действует закон от 27 мая 2011 года № 81-ОЗ «О некоторых вопросах организации предоставления государственных услуг в Воронежской области»[41], его существенным недостатком является закрепление лишь общих положений в отношении услуг, оказываемых в электронной форме5. В законе не определяются дополнительные стандарты к порядку предоставления электронных услуг, как, например, в законе Архангельской области (которая на данный момент является лидером по качеству сведений об услугах, предоставляемых посредством ЕПГУ[42]) от 2 июля 2012 года № 508-32-ОЗ «О государственных и муниципальных услугах в Архангельской области и дополнительных мерах по защите прав человека и гражданина при их предоставлении», где в ст. 12 раскрываются требования к организации предоставления услуг подведомственных организаций Архангельской области в электронной форме[43].
В связи с вышеизложенным, следует констатировать практическое отсутствие законодательного регулирования требований к порядку предоставления электронных государственных услуг в Воронежской области, что, на наш взгляд, так же оказывает негативное воздействие на их развитие в регионе.
Между тем, несмотря на отсутствие в Республике Татарстан закона, регламентирующего порядок предоставления электронных государственных услуг, данный регион занимает лидирующее место по показателям доли граждан, обращающихся за получением электронных государственных услуг. Это объясняется высокой степенью урегулированности порядка предоставления названных услуг актами иного вида. В субъекте действует постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 28 октября 2010 г. № 864 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде на территории Республики Татарстан, в том числе с использованием универсальных электронных карт»[44]. Данный акт подробно регламентирует процесс организации информационной системы - государственного информационного центра Республики Татарстан, устанавливает
требования к порядку его функционирования в связи с предоставлением электронных государственных услуг, персональную ответственность участников информационного обмена за полноту и достоверность сведений, подлежащих обработке. Кроме того, с 6 июня 2016 года в республике действует специальное постановление Кабинета министров Республики Татарстан № 374 «Об утверждении положения о государственной информационной системе Республики Татарстан «Автоматизированная информационная система многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг», которое не только определило цели создания автоматизированной системы, но и установило ответственность различных субъектов, принимающих участие в процессе предоставления электронных государственных услуг[45]. Следовательно, достижение высоких показателей по количеству и качеству предоставления электронных государственных услуг, объясняется не конкретным видом нормативного акта, закрепившего порядок их организации, а полнотой содержания и требований, устанавливаемых в нем.
Таким образом, анализ регионального законодательства, практика реализации которого демонстрирует положительные результаты в сфере предоставления электронных государственных услуг, позволяет прийти к выводу о важности всестороннего нормативно-правового регулирования порядка предоставления электронных государственных услуг в субъектах РФ. Тем не менее, отметим существующую несистемностъ законодательства субъектов об электронных государственных услугах. Так, для урегулирования общественных отношений в сфере предоставления электронных государственных услуг в одних регионах действуют законы, в других - акты высших органов исполнительной власти субъектов. Поэтому, представляется необходимым, прежде всего, в Концепции региональной информатизации закрепить полномочия соответствующих органов власти субъектов по разработке проектов указанных законов субъектов Российской Федерации, что приведет к единообразию методов нормативного регулирования электронных государственных услуг в отечественном законодательстве, ускорит развитие региональной информатизации.
Подзаконные акты, издаваемые на основе и во исполнение рассмотренных выше законов, выступают вторым видом нормативно-правовых актов, классифицируемых по юридической силе. Следует отметить, что они образуют систему, обусловленную иерархией органов, которые их принимают.
В первую очередь, это указы[46] и распоряжения[47] Президента РФ. При этом если распоряжения направлены на решение конкретных задач, то указы являются документами более широкого, значимого действия. В соответствии с положениями Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», не все указы Президента РФ носят нормативный характер (например, указы о назначении на должность). Однако в рамках регулирования электронных государственных услуг особое значение имеют указы нормативного характера. Таким актом, регулирующим вопросы в области применения ИКТ органами власти, является Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[48]. К 2018 году он устанавливает задачи по достижению высокого показателя доли граждан (не менее 70 процентов), получающих электронные государственные услуги, повышению уровня удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг (до 90 процентов) и т.д.[49]
Вместе с тем, подчеркнем, что многие поручения, закрепляемые в нормативно-правовых актах Президента РФ, не исполняются в предусмотренные сроки. Проводимые заседания Комиссии при Президенте РФ по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития, на которых заслушивались доклады министерств о результатах исполнения задач, закрепленных в указе Президента РФ, не привели к ожидаемым результатам[50], это подтверждается сведениями об исполнении поручений, снятых с контроля[51].
В качестве основы для подготовки и уточнения доктринальных, концептуальных, программных и иных документов, принимаемых по вопросам развития информационного общества в Российской Федерации послужила Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации[52], так же утвержденная Президентом РФ 7 февраля 2008 г. В приложении к документу, имеются Контрольные значения показателей развития информационного общества в Российской Федерации на период до 2015 года, которые содержат цели, не реализованные в полном объеме. Так, например, к 2015 году доля государственных услуг, которые заявитель может получить с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, должна составлять 100%. Однако к 2015 году только 35 процентов услуг было переведено в электронный вид[53], что свидетельствует о ненадлежащем уровне правового регулирования развития электронных государственных услуг.
При этом так же представляется дискуссионной правовая природа стратегии как источника права.
Согласно толковому словарю русского языка С.И. Ожегова, стратегия может означать «искусство руководства общественной, политической борьбой, а также вообще искусство планирования руководства, основанного на правильных и далеко идущих прогнозах»[54].
В соответствии с принятым на шесть лет позже вышеуказанной стратегии федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», под стратегией социальноэкономического развития Российской Федерации понимается документ стратегического планирования, включающий в себя систему долгосрочных приоритетов, цели и задачи государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития страны[55]. Ст. 45 данного закона закрепляет, чтолица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в сфере стратегического планирования, несут дисциплинарную, гражданско-правовую и административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации[56]. Из этого следует, что утвержденная Президентом РФ, Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, не является нормативно-правовым актом, но при этом влечет наступление ответственности должностных лиц, в случае ее неисполнения или ненадлежащего исполнения. Тем не менее, несмотря на недостижение основных показателей стратегии, практика по привлечению должностных лиц к какому-либо из перечисленных видов ответственности на данном основании отсутствует.
В юридической литературе так же не существует единого подхода к определению понятия стратегия. С точки зрения Ж.П. Дорофеевой, она представляет собой программный документ, составляющий систему стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу[57]. Похожего мнения придерживается Ю.А. Тихомиров, определяя стратегии в качестве программных документов плановоцелевого характера, содержащих задачи, этапы, действия и решения. При этом он дополняет, что «в расширяющемся спектре подобных документов нередко растворяется ведущая роль законов»[58]. В свою очередь, С.Ю. Чапчи- ков рассматривает стратегии в качестве «актов второго уровня»[59].
Учитывая вышеизложенное, на наш взгляд, имеется необходимость в изменении подходов к способам закрепления и регулирования порядка осуществления мероприятий, имеющих существенное значение для развития электронных государственных услуг в стране. В связи с тем, что от качества реализации органами власти предписаний, закрепляемых в настоящее время в стратегиях, во многом зависит успешность проектов (в особенности носящих такой масштабный и инновационный характер как перевод государственных услуг в электронный вид), то действия, подлежащие исполнению органами власти, следует определять в актах, носящих нормативно-правовой характер.
Следующим видом подзаконных нормативно-правовых актов выступают постановления и распоряжения Правительства РФ, которые являются основными источниками регулирования порядка организации и функционирования электронных государственных услуг в Российской Федерации[60].
Исходя из многочисленного объема документов Правительства РФ в сфере использования ИКТ в деятельности органов власти, в качестве ключевых можно выделить следующие.
Постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия»[61] определяет содержание понятия системы межведомственного электронного взаимодействия (далее - СМЭВ), принципы его осуществления и основные требования к нему. Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2012 года № 1376 «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг»[62] в дополнение к общим положениям, закрепленным в федеральном законе № 210-ФЗ, раскрывает правовой статус МФЦ как специального субъекта предоставляющего электронные государственные услуги. В частности определяются права МФЦ, функции уполномоченного МФЦ, а так же требования, предъявляемые к используемым в МФЦ автоматизированным информационным системам. Постановление Правительства РФ от 25 января 2013 г. № 33 «Об использовании простой электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг»[63] устанавливает порядок создания и выдачи ключейпростой электронной подписи, порядок использования простой электронной подписи при получении электронных государственных и муниципальных услуг для подтверждения личности заявителя. Постановление Правительства РФ от 24 октября 2011 г. № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)»[64] не только утвердило положение о функционировании ЕГПУ, но и установило правила ведения федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)». В нем так же раскрываются требования к процессу размещения сведений о государственных услугах, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, региональным порталам государственных и муниципальных услуг (функций)[65].
Особое значение в отношении регулирования порядка оптимизации государственных услуг имеют разработанные Правительством РФ концепции: Концепция развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2013 г. № 2516-р[66] и Концепция региональной информатизации, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2014 г. № 2769-р[67]. Указанные документы определяют меры по оптимизации государственных услуг, совершенствованию межведомственного взаимодействия, раскрывают вопросы правового статуса электронных форм документов, детализируют и уточняют способы улучшения качества услуг на региональном уровне и т.д. Многие акты органов исполнительной власти принимаются в соответствии с данными распоряжениями[68]. В том числе, в целях исполнения задач, закрепленных в концепциях, утверждаются соответствующие планы мероприятий[69] («дорожные карты»)[70]. Одним из недостатков концепций, на наш взгляд, является рекомендательный характер ихположе- ний, допускающих возможность государственным органам не исполнять задачи по оптимизации услуг, нарушать сроки их реализации[71].
Особая роль Правительства РФ состоит в разработке и утверждении специальных требований к электронным государственным услугам[72]. Поздний срок их принятия - 26 марта 2016 года - такжесвидетельствует о ненадлежащем исполнении ответственными органами власти (в данном случае: Мин- комсвязь России, Министерство экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России), заинтересованные федеральные органы исполнительной власти и государственные внебюджетные фонды) концептуальных положений, так как согласно Плану мероприятий по реализации Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, указанные требования должны были быть разработаны в 2014 году[73].
Для решения задач, устанавливаемых в актах Президента РФ и Правительства РФ, и осуществления текущей деятельности органы исполнительной власти обязаны разрабатывать и принимать ведомственные нормативноправовые акты. Они представляют собой следующий вид подзаконных нормативных актов, разрабатываемых для определения процедур по совершенствованию порядка предоставления электронных государственных услуг. В качестве примера, укажем, что в соответствии с федеральным законодательством[74], государственные органы в целях организации доступа к информации о своей дея- тельности[75] определяют соответствующие структурные подразделения, права и обязанности которых устанавливаются в ведомственных регламентах[76] [77] [78].
При этом не все органы власти имеют в наличии утвержденный ведомственный акт о порядке раскрытия информации (в том числе об электронных государственных услугах) на официальных порталах. Большая часть ограничилась сокращенным объемом информации о порядке раскрытия сведений[79], когда как другие вообще не утверждали отдельного акта, указывая только на необходимость его принятия[80]. Такая практика свидетельствует не только о неисполнении органами власти своих обязанностей, но и подтверждает отсутствие должного уровня контроля за деятельностью органов исполнительной власти в указанной сфере[81].
По итогам проведения исследования вышеназванных ведомственных актов можно так же прийти к выводу о том, что к правовым основам регулирования электронных услуг, следует отнести и регламенты ведомств1. При этом подразумеваются не только административные регламенты предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных (публичных) услуг, но и административные регламенты федеральных органов исполнительной власти2.
Региональные нормативные правовые акты являются видом подзаконных нормативных актов, составляющим правовую основу регулирования электронных государственных услуг. На территории отдельного субъекта РФ могут приниматься акты, устанавливающие специальные требования в отношении порядка предоставления электронных государственных услуг. В качестве положительного примера может послужить Постановление Правительства Москвы от 15 ноября 2011 г. № 546-1111 104 «О предоставлении государственных и муниципальных услуг в городе Москве», устанавливающего в приложениях единые требования к предоставлению государственных услуг, порядок разработки административных регламентов предоставления государственных услуг, порядокконтроля исполнения административных регламентов предоставления государственных услуг, регламент перевода государственных услуг в электронную форму и т.д.3 Детальный подход к разработке нормативных актов, обеспечивает данному субъекту лидирующие позиции по ключевым показателям качества предоставления электронных государственных [82] [83] [84] услуг1. Однако практика принятия вышеназванных приложений к актам, регулирующим порядок предоставления электронных государственных услуг в российских регионах, не является распространенной, что негативно сказывается на степени правового регулирования электронных услуг в регионах. В таких субъектах как Курская область, Костромская область, республика Бурятия, высшими органами исполнительной власти не приняты регламенты перевода государственных услуг в электронный вид, что, по нашему мнению, замедляет темп модернизации государственного управления в регионах2.
Более того, в некоторых из них наблюдается снижение количества граждан использующих электронные государственные услуги. Несмотря на то, что нельзя с точностью определить причины данных негативных явлений, на наш взгляд, уровень нормативно-правового регулирования электронных государственных услуг имеет ключевое значение. Поэтому, в том числе из-за отсутствия нормативно-правовой базы, закрепляющей требования к порядку предоставления электронных государственных услуг в некоторых субъектах наблюдается сокращение числа граждан, обратившихся за предоставлением электронных государственных услуг3. [85] [86] [87]
Введение в действие положений, регламентирующих требования к электронным государственным услугам позволяет учитывать финансовые, организационные, территориальные и иные возможности, имеющие существенное значение для их развития в регионах. Поэтомунеобходимо внести изменения в содержание Концепции региональной информатизации, в частности в раздел 2, посвященный органам управления региональной информатизацией: и закрепить в качестве полномочия органа государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за формирование стратегии информатизации в субъекте - разработку проектов законов, регламентирующих внедрение и использование информационнокоммуникационных технологий в органах государственной власти субъектов РФ. В тексте такихзаконопроектов, надлежит закрепить требования к предоставлению электронных государственных услуг в регионах. Кроме того, в указанном разделе предлагается определить круг вопросов, подлежащих регулированию подзаконными правовыми актами соответствующих органов государственной власти субъектов (например: требования к информационным системам электронных государственных услуг, порядок применения СМЭВ и т.д.). В результате это приведет к установлению унифицированного подхода к нормативно-правовому регулированию предоставления электронных государственных услуг в субъектах РФ.
Исходя из вышеизложенного, можно прийти к выводу, что в Российской Федерации общественные отношения, складывающиеся в процессе предоставления электронных государственных услуг, регулируются актами двух видов: законами и подзаконными актами, которые, в свою очередь, также включают в себя подвиды. Сложность правового регулирования указанных отношений является следствиемфедеративнго устройства страны, ее двухуровневой законодательной системой. В связи с чем, акты, принимае-
мые на региональном уровне, так же относятся к правовым основам, регламентирующим порядок организации электронных государственных услуг.
Несмотря на существующее множество актов общего характера, косвенно затрагивающих организацию электронных государственных услуг, отметим недостаточный уровень нормативно-правового регулирования электронных государственных услуг, что обуславливается следующими причинами.
Во-первых, несистемностью принятия нормативно-правовых актов, регулирующих порядок предоставления государственных услуг.
Во-вторых, принятием преимущественно общих норм.
В-третьих, рекомендательным характером положений стратегий и концепций - ненормативных документов, устанавливающих порядок оптимизации государственных услуг на федеральном и региональном уровнях.
В-четвертых, неисполнением органами власти обязанности по принятию ведомственных актов, в частности регламентов, по вопросам применения ИКТ в своей деятельности и осуществления электронных государственных услуг.
В-пятых, отсутствием единой концепции организации регионального законодательства.
Исследование правовых актов так же позволяет прийти к заключению, что правовые основы, регулирующие электронные государственные услуги в Российской Федерации, в большей степени представлены административно-правовыми актами, то есть актами, издаваемыми в соответствии с установленной процедурой уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами, и направленные на обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц. Обладая меньшей юридической силой (по сравнению с законами), в настоящее время, именно подзаконные административно-правовые акты конкретизируют основные положения о регулировании порядка предоставления электронных государственных услуг, закрепляемых в Конституции РФ, федеральных конституционных законах,
федеральных законах, законов субъектов РФ. Однако бессистемность, проти-
47
воречивость закрепляемых в них положений, несоблюдение органами сроков по разработке и утверждению необходимых требований, становятся причинами неравномерного развития электронных государственных услуг. Таким образом, целесообразнымпредставляется проведение мероприятий по совершенствованию действующего административного законодательства, изменение подхода органов власти к порядку закрепления норм, касающихся регулирования предоставления электронных государственных услуг, осуществлению своих обязанностей в данной сфере. Предлагаемые изменения нормативных актов должны способствовать повышению качества правового регулирования электронных государственных услуг в стране.
[1]См., например: Shcherbinina N.N. Administrative and legal characteristic of «electronic government»: the experience of the United Kingdom // 3d International Scientific-Practical Conference on the Humanities and the Natural Science 2015. London. 2015. Pp. 77-86.
[2]Более половины россиян выбирают электронные госуслуги // Официальный сайт Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. URL: http://minsvyaz.ru/ru/events/36563/ (дата обращения: 03.03.2017 г.); На Едином портале госуслуг зарегистрирован каждый второй пользователь Рунета// Официальный сайт Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. URL: http://minsvyaz.ru/ru/events/36373/ (дата обращения: 20.02.2017 г.)/
[3] На данный момент в Российской Федерации действует около 18 тыс. точек для подтверждения личности граждан в ЕСИА. Подробнее см.: Более половины россиян выбирают электронные гос-
услуги // Официальный сайт Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. URL: http://minsvyaz.ru/ru/events/36563/ (дата обращения: 03.03.2017 г.).
Совещание с вице-премьерами // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://government.ru/news/12936/ (дата обращения: 21.01.2016 г.).
[5]Актуальные проблемы информационного права : учебник /коллектив авторов; под ред. И.Л. Ба- чило, М.А. Лапшиной. (Магистратура и аспирантура). - М.: ЮСТИЦИЯ, 2016. 534 с.; Байбаков С.В. Развитие государственных услуг в столичном регионе, оказываемых на основе информационно-коммуникационных технологий : дис. ... канд. экон. наук. М., 2006. 170 с.; Данилов Н.А. Правовое регулирование электронного правительства в зарубежных странах : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 158 с.; Иншакова Е.Г. «Электронное правительство» в публичном управлении: административно-правовые проблемы организации и функционирования: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. 213 с.; Ковалева Н.Н. Административно-правовое регулирование использования информационных технологий в государственном управлении: дис. . докт. юрид. наук. Саратов, 2014. 366 с.; Кулдыбаева И.У.Правовое регулирование предоставления электронных государственных услуг : дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2014. 239 с.
[6] При изучении комплекса нормативных актов, касающихся организации электронных государственных услуг, необходимо также указать на действующие международно-правовые акты, в частности: Конвенцию о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных (Директива № 2015/1535 Европейского парламента и Совета Европейского Союза «О процедуре предоставления информации в области технических регламентов, а также правил оказания услуг в информационном обществе (кодификация)» [рус., англ.] (Вместе с <Примерными перечнями финансовых услуг>, «Корреляционной таблицей») (Принята в г. Страсбурге 09.09.2015) // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»), Регламент № 2015/2120 Европейского парламента и Совета Европейского Союза «Об установлении мер относительно открытого доступа в Интернет и изменении Директивы 2002/22/ЕС об универсальных услугах и правах пользователей в отношении сетей электронных коммуникаций и услуг и Регламента (ЕС) 531/2012 о роуминге общественных сетей мобильной связи в пределах Союза» (принят в г. Страсбурге 25.11.2015 г.), Директиву № 2015/1535 Европейского парламента и Совета Европейского Союза «О процедуре предоставления информации в области технических регламентов, а также правил оказания услуг в информационном обществе (кодификация)» (Регламент № 2015/2120 Европейского парламента и Совета Европейского Союза «Об установлении мер относительно открытого доступа в Интернет и изменении Директивы 2002/22/ЕС об универсальных услугах и правах пользователей в отношении сетей электронных коммуникаций и услуг и Регламента (ЕС) 531/2012 о роуминге общественных сетей мобильной связи в пределах Союза» [рус., англ.] (Принят в г. Страсбурге 25.11.2015) // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»), Окинавскую Хартию глобального информационного общества (Окинавская Хартия глобального информационного общества (принята на о. Окинава 22.07.2000г.) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента России. URL: http://kremlin.ru/supplement/3170 (дата обращения: 15.02.2016 г.)). Отметим, что, несмотря на внушительный объем действующих международных актов, регулирующих не только вопросы оказания услуг в электронной форме, но и порядок применения ИКТ в государственном управлении, Российская Федерация не принимает участия в разработке и утверждении большинства из них. Так же, укажем, что международно-правовые источники начинают действовать на территории отдельного государства только в случае соблюдения особого порядка вступления в юридическую силу. Таким образом, особое значение приобретают, такие акты как федеральный закон от 19 декабря 2005г. № 160-ФЗ «О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных» (О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных : федер. закон Рос. Федерации от 19 декабря 2005 г. № 160-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 52 (1 ч.). Ст. 5573) и т.п.
[7] Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2003. С. 43.
[8] См. например: Институт государственных и муниципальных услуг в современном праве РФ / отв.ред. Фадеев В.И. // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
[9] Кирилловых А.А. Законодательство об электронных документах и их архивах: проблемы становления и перспективы развития // Законодательство и экономика. 2015. № 11. С. 36.
[10] Под законами понимаются принимаемые в особом порядке акты законодательного органа, имеющие высшую юридическую силу и направленные на регулирование наиболее важных общественных отношений. См.: Рассказов Л.П. Теория государства и права: Учебник для вузов. 6-е изд. М., 2014. С. 268.
[11] Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. : с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11- ФКЗ // Рос. газ. 1993. 25 дек. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4202.
[12] К данной группе относится, например, закрепляемая в ст. 2 Конституции РФ норма о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, их признание, соблюдение и защита являются обязанностью государства. Органы власти, государственные учреждения, а так же иные субъекты, предоставляющие электронные государственные услуги обязаны соблюдать права и свободы человека при осуществлении своих полномочий. Ст. 17 Конституции РФ, в свою очередь, устанавливает, что согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ в Российской Федерации так же признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина. Применение норм актов международного характера, гарантирующих защиту основных прав пользователей электронных государственных услуг, позволяет совершенствовать процесс их предоставления в соответствии с общепризнанными мировыми стандартами. Неотчуждаемость основных прав и свобод человека подразумевает неотъемлемый характер права гражданина на обращение за предоставлением электронной государственной услуги. При этом не должно нарушаться конституционное требование о соблюдении прав и свобод других лиц. Согласно ст. 18 КонституцииРФ, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл,применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Исходя из содержания данной статьи, можно прийти к выводу о том, что права и свободы заявителей устанавливают содержание различных нормативноправовых актов, принимаемых в целях урегулирования общественных отношений, складывающихся в области предоставления электронных государственных услуг. Осуществление полномочий органов власти и правосудия должно быть направлено на реализацию прав физических и юридических лиц при получении ими электронных государственных услуг.
'К группе специальных норм следует отнести конституционно-правовые принципы, которые приобретают особое значение в контексте электронных государственных услуг. В ст. 19 Конституции РФ предусматривается запрет на любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Таким образом, гарантируется принцип равенства, исключающий дискриминацию в любой форме, в том числе и при оказании электронных государственных услуг. В процессе обработки персональных данных должен соблюдаться конституционный принцип неприкосновенности частной жизни (ст. 23 Конституции РФ). Операторы, получившие право на доступ к информации такого характера в процессе предоставления электронных государственных услуг, не вправе ее раскрывать или распространять без согласия субъекта персональных данных. Кроме того, Конституция РФ устанавливает, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Данное право, в том числе, должно быть гарантировано и при электронном способе направления обращения (при предоставлении электронной государственной услуги).
2 О Правительстве Российской Федерации : фед. конституц. закон Рос. Федерации от 17 декабря 1997г. № 2-ФКЗ : в ред. федер. конституц. закона от 28 декабря 2016 г. № 12-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712; Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 29.12.2016.
[13] Например, см.: О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)» : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 28 января 2002 г. № 65 : в ред. распоряжения Правительства Рос. Федерации от 9 июня 2010 г. № 403 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 5. Ст. 531; 2010. № 25. Ст. 3166.
[14] В соответствии, с планом мероприятий по реализации Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном видеМинкомсвязь России является ответственным органом за определение требований к предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Подробнее см.: Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по реализации Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 25 декабря 2013 г. № 2516-р : в ред. распоряжения Правительства Рос. Федерации от 11 июня 2016 г. № 1202-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 24. Ст. 3136; 2016. № 26 (Часть II). Ст. 4082.
[15] См., например: О Министерстве экономического развития Российской Федерации: пост. Правительства Рос. Федерации от 5 июня 2008 г. № 437 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 15 февраля 2017 г. № 192 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 24. Ст. 2867; Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 17.02.2017.
[16] Федеральный закон представляет собой законодательный акт Российской Федерации, принимаемый в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, составляю-
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ : в ред. федер. ЗаконаРос. Федера- цииот 28 декабря 2016 г. № 465-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005; Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 17.02.2017.
[18] Определяется, что под государственной службой следует понимать профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий различных органов власти. Закрепляемые в рассматриваемом законе общие условия прохождения государственной службы применяются и к государственным служащим, непосредственно принимающим участие в предоставлении электронных государственных услуг. Подробнее, см.: О системе государственной службы Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ : в ред. федер. закона Рос. Федерации от 23 мая 2016 г. № 143-ФЗ// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063; 2016. № 22. Ст. 3091.
|
0%