Одним из главных факторов, влияющих на эффективность деятельности субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги, является соблюдение ими основных правовых принципов, то есть таких руководящих идей, которые характеризуют сущность электронных государственных услуг, и закрепляются в нормах-принципах или логически вытекают из содержания норм права.

Отметим, что в общеправовой теории, отсутствует единое представление о понятии и значении принципов права. Так, В.Н. Хропанюк рассматривает их в качестве основных исходных положений, юридически закрепляющих объективные закономерности общественной жизни[1]. А.В. Малько определяет принципы как своего рода отправные пункты, показывающие вектор правового регулирования. По его мнению, они являются более фундаментальными и обобщенными правилами поведения, по сравнению с юридическими нормами, обладают устойчивостью и стабильностью[2]. На особый характер норм-принципов указывает Р.Р. Сахапов: «по своей сути принципы отличаются от обыкновенных норм права тем, что всегда носят императивный характер, при этом в них отсутствуют санкции, а так же иные элементы правовой нормы (гипотезы или диспозиции)»[3]. Л.П. Рассказов характеризует принципы как основополагающие идеи, лежащие в основе права, выражающие его сущность и определяющие его функционирование[4].

Исходя из приведенных дефиниций следует, что большинство ученых сходятся во мнении о «базисном» характере правовых принципов, что они лежат в основе деятельности правового государства, а значит, обязательны для исполнения. Принципы права, отмечаетВ.В. Гриценко, определяют систему и содержание законодательства, порядок правового регулирования определенного круга общественных отношений[5]. Данной позиции придерживается В.И. Левушин, который дополняет, что правовые принципы так же могут являться юридическим основанием для рассмотрения спора в случае пробелов в законодательстве, способствовать правильному толкованию норм[6]. Правовые принципы направлены на обеспечение охраны общечеловеческих ценностей, определение направлений совершенствования законодательных норм, установление основ правового статуса субъектов права и т.д.[7]

Таким образом, принципы предоставления электронных государственных услуг выступают в качестве основополагающих положений, выражающих сущность и значение порядка предоставления электронных государственных услуг, являющихся обязательными для исполнения и способствующих принятию обоснованных и законных решений субъектами, предоставляющими электронные государственные услуги.

При этом, правовые принципы действуют не обособленно друг от друга, а в определенной взаимосвязи, таким образом, создавая систему. Формирование такой единой системы принципов имеет значение не только с теоретической точки зрения, но и с практической, так как обеспечивает качественный уровень законодательства[8]. В научной литературе, система правовых принципов рассматривается как совокупность принципов права, с объективно существующей иерархической структурой, обеспечивающую единство правового регулирования отношений, возникающих в обществе[9].

Относительно правоотношений, складывающихся в процессе предоставления электронных государственных услуг между заявителями и уполномоченными субъектами предоставления названных услуг, российским законодателем не закрепляется специальных правовых принципов, способных образовать единую систему. Однако, принимая во вниманиеположения общей теории права, на наш взгляд, система принципов электронных государственных услугдолжна представлять собой,структурно упорядоченную совокупность основополагающих идей, начал, направленных на урегулирование общественных отношений, возникающих в процессе предоставления электронных государственных услуг.

Традиционно, по сфере действия, общая правовая теория включает в систему принципов права следующие виды:

- общеправовые принципы - распространяют свое действие на все нормы права, гарантируют целостность и стабильность права в целом. К таким принципам относятся: принцип справедливости, принцип приоритета прав человека, принцип равноправия, принцип законности, принцип правосудия. Учитывая, что сущность принципов такого вида раскрываются в основных законодательных актах государства, к ним можно отнести вышерассмотренные в настоящем исследовании конституционные нормы. Следовательно, общеправовые принципы воздействуют и на отношения в сфере элек- тронныхгосударственных услуг;

межотраслевые принципы, являясь производными от общеправовых, отражают особенности нескольких смежных отраслей права. К таким принципам права некоторые авторы относят: объективность, доступность, всесторонность, своевременность, компетентность[10];

отраслевые принципы действуют в рамках отдельно взятой отрасли права. Так как предметом административного права выступают «разнообразные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти, иными государственными органами, должностными лицами»[11], то принципы данной отрасли права приобретают особое значение для процесса предоставления электронных государственных услуг, являющихся формой государственного управления. В качестве таковых следует рассматривать:принцип гласности в осуществлении государственного управления, принцип подконтролъности и подотчетности государственных органов, принцип ответственности государственных органов за принимаемые административные акты (решения)[12].

Между тем, в научной литературе так же выделяют принципы правовых институтов[13]. В их содержании находят закрепление основополагающие требования, применяемые к отдельным отношениям, составляющим предмет правового регулирования[14]. При этом, в то время как одни ученые заявляют о важности определения институциональных принципов[15], другие указывают на необходимость их разграничения только в отношении крупных институтов права[16]. По нашему мнению, обе точки зрения имеют право на существование, так как не являются взаимоисключающими. Некоторые виды общественных отношений в силу своего особенногохарактера предполагают наличие самостоятельной системы принципов. Поэтому, учитывая, что государственная услуга является одним из развивающихся институтов российской системы права[17], а отношения, складывающиеся в процессе предоставления электронных государственных услуг, представляют собой специальный предмет правового регулирования и объективно заслуживают принятия отдельных норм-принципов (институционального вида), представляется целесообразным сформировать систему принципов предоставления электронных государственных услуг.

Для решения данной задачи, прежде всего, необходимо провести анализ принципов, оказывающих существенное влияние на развитие электронных государственных услуг[18]. В Российской Федерации такие принципы содержаться в различных нормативно-правовых актах и документах органов власти: федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[19], федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[20], федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[21], Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации[22], Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде[23], Концепции региональной информатизации[24]. Таким образом, основные положения, в соответствии с которыми должны предоставляться электронные государственные услуги, пронизывают действующую российскую юридическую базу. Однако, в рамках настоящего исследования, наибольшую значимость имеет рассмотрение принципов, содержащихся в актах и документах, носящих узконаправленный характер, то есть ориентированных на урегулирование общественных отношений в рамках института предоставления электронных государственных услуг.

Так, федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в ст. 4 закрепляет общиепринципы предоставления государственных и муниципальных услуг:

1) принцип правомерности услуг, предоставляемых соответствующими органами власти и организациями. Реализация данной нормы на практике обеспечивает соблюдение требований, установленных в законах и подзаконных актах, всеми субъектами предоставления услуг. То есть, независимо от формы предоставления (традиционной, электронной) услуги, в случае нарушения требований к порядку ее предоставления, гражданин имеет право обжаловать неправомерные действия государственного служащего. Обратим внимание, что при рассмотрении такой категории дел, суд при вынесении решения по делу об административном правонарушении руководствуется положениями регламентов органов государственной власти[25], устанавливающих порядок и требования к предоставлению государственных услуг, в том числе в электронном виде[26];

2)принцип заявительного порядка обращения подразумевает, что физическое или юридическое лицо (заявитель) в случае необходимости получения государственной или муниципальной услуги, должно направить соответствующее установленной форме заявление в орган или организацию, уполномоченных на оказание такой услуги. При этом размещение образцов заполнения заявлений в электронном виде на сайтах органов государственной власти, МФЦ, обеспечивают их соответствие нормативно установленным требованиям, а возможность подачи таких заявлений с помощью официальных порталов делают процесс предоставления услуг удобным для пользова- теля[27].

Постановлением Правительства РФ от 26 марта 2016 г. № 236 «О требованиях к предоставлению в электронной форме государственных и муниципальных услуг» устанавливается, что на порталах услуг и официальных сайтах органов власти, размещаются образцы заполнения электронной формы запроса. Однако, в отношении большинства электронных государственных услуг ЕПГУ, закреплены только «шаблоны заявлений» и запросов[28]. Таким образом, на практике рассматриваемый принцип реализуется не в полной мере, особенно в части предоставления электронных государственных услуг. Думается, что систематическое проведение проверок (мониторинга) уполномоченными органами власти по вопросу опубликования форм и образцов заявлений для получения услуги, а так же привлечение к административной ответственности должностных лиц за нарушение нормативно установленных требований, повысят результативность и качество взаимодействия заявителей и субъектов предоставления электронных государственных услуг[29]. Законодательное закрепление требования по осуществлению мониторинга (например, в качестве принципа предоставления электронных государственных услуг), на наш взгляд, обеспечит строгое соблюдение действующих правовых норм, приведет к упрощению процесса подачи заявления на получение услуги;

3) принцип правомерности взимания государственной пошлины. Государственные или муниципальные услуги должны предоставляться заявителям бесплатно, за исключением случаев предусмотренных законом. То же самое правило действует и в отношении электронных государственных услуг. Как было отмечено ранее, вопрос о размере пошлин за предоставление услуг в электронном виде достаточно актуален, так как, на настоящий момент,в Российской Федерации установлены дифференцированные ставки размеров пошлин, обязательных к оплате заявителем, при его обращении за предоставлением государственных услуг в традиционной и электронной форме[30]. Между тем, данная идея не является новшеством. В нормативных актах Ирландии, регулирующих вопросы реформирования ЭП, закреплены такие преимущества электронных государственных услуг как: снижение размеров пошлин, а так же установление приоритета предоставления услуги через Интернет, введение более поздних сроков для подачи электронных заявок[31];

4) принцип информационной публичности деятельности органов и организаций, принимающих участие в процессе оказания государственных и муниципальных услуг. Данный принцип раскрывается в содержании федерального закона от 9 фев. 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[32]. Относительно электронных государственных услуг закрепляется, что к информации, которую органы власти обязаны раскрывать в сети Интернет, относятся административные регламенты, стандарты государственных и муниципальных услуг, установленные формы обращений, заявлений и иных документов, порядок обжалования нормативных правовых актов и иных решений, принятых государственным органом, его территориальными органами, муниципальных правовых актов[33]. К сожалению, принцип информационной публичности деятельности органов не всегда реализуется на практике. Так, несмотря на то, что решение об упразднении Федеральной миграционной службы было принято 5 апреля 2016 года[34], на официальном сайте ЕПГУ по состоянию на август 2016 года, данный орган был указан в качестве субъекта предоставления государственных услуг[35]. Следовательно, должным образом не осуществляется актуализация информации на государственных порталах.

Кроме того, результаты проведенных выше исследований, свидетельствующие о неисполнении органами власти обязанностей по размещению на официальных сайтах не только форм заявлений, но и образцов их заполнения так же подтверждают декларативный характер данного принципа по отношению к предоставлению электронных государственных услуг;

5) принцип общедоступности обращения за предоставлением государственной или муниципальной услуги, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья. Заявителю необходимо гарантировать различные способы получения государственных услуг: по принципу «одного окна» в соответствующем органе власти или МФЦ, с помощью ИКТ[36]. На официальном сайте ЕПГУ указывается, что услуга порегистрации гражданина по месту жительства, может быть предоставлена в электронном виде или через МФЦ[37]. С помощью портала городских услуг города Москвы pgu.mos.ru можно обратиться за: получением права пользования жилымпомещением из специализированного жилищного фонда города Москвы; назначением и предоставлением ежемесячной компенсационной выплаты лицу, занятому уходом за ребенком-инвалидом или инвалидом с детства в возрасте до 23 лет; получением путевки в детский дом-интернат (на постоянное проживание) и др. При этом так же предоставляется возможность оформления парковочного разрешения для инвалидов, вызова социального такси[38];

6) принцип расширения возможностей получения электронных государственных и муниципальных услуг, в случаях, если это не запрещено законом. Предусматривается возможность оказания услуг в иных формах в соответствии с законодательством Российской Федерации, по выбору пользователя. Следует отметить, что, несмотря на заявления органов власти об успешности реализуемых мероприятий в сфере развития электронных государственных услуг в Российской Федерации[39], еще многие проблемы, в том числе в сфере правового регулирования требуют решения. Например, согласно результатам исследования, проведенного Российской академией народного хозяйства и государственной службы, многими органами власти не соблюдаются требования по переводу государственных услуг в электронный вид, в сети Интернет отсутствует информация о более чем половине электронных государственных услуг, в отношении многих услуг отсутствует перечень документов, необходимых для их получения услуги, а также сроки предоставления[40].

Приведенные показатели оптимизации государственных услуг, свидетельствуют о необходимости совершенствования законодательной базы в части регулирования электронных государственных услуг. Основываясь нара- нее сделанном выводе об основополагающем характере правовых принципов, в первую очередь, следует разработать систему принципов предоставления электронных государственных услуг, так как «именно посредством принципов права определяются цели, задачи, методы правового регулирования»[41]. Закрепление принципов данной системы в российском законодательстве обеспечит создание условий, необходимых для реализации законных прав и свобод заявителей, при их обращении в государственные органы власти и организации посредством ИКТ.

Резюмируя вышеизложенное, представляется, что российский законодатель в большей степени уделяет внимание закреплению принципов оказания государственных услуг традиционными способами (при обращении заявителя в орган исполнительной власти, МФЦ и т.д.), при этом, не учитывает особенности предоставления электронных государственных услуг, ограничиваясь лишь указанием на необходимость обеспечения возможности получения данных услуг. Отсутствие на законодательном уровне специальных принципов электронных государственных услуг приводит к ненадлежащему осуществлению органами власти своих обязанностей, не соблюдению требований законодательства государственными служащими органов власти, работниками МФЦ. Более того, большая часть вышерассмотренных общих принципов так же носит декларативный характер в рамках оказания электронных государственных услуг, не соблюдается субъектами их предоставлящих, что способствует снижению эффективности государственного управления.

Поэтому, принимая во внимание, что развитие института электронных государственных услуг во многом зависит от соблюдения определенных требований, следует выделить его специалъныепринципы. На наш взгляд, система таких принципов закрепит в себе нормативно установленные ориентиры для российской правоприменительной практики, определит основополагающие нормы правового регулирования отношений в сфере предоставления электронных услуг, обеспечит его стабильность. Кроме того, данные принципы могут осуществлять воспитательную функцию, оказывая соответствующее воздействие на поведение лиц, непосредственно взаимодействующих с заявителями при предоставлении электронных государственных услуг. Так же подчеркнем, что в данном случае, соблюдение нормативно закрепленных принципов предоставления электронных государственных услуг должноспо- собствовать снижению уровня коррупции в стране.

Отметим, что любая совокупность правовых принципов неоднозначна и отличаетсяпо сфере действия, содержанию, целевой направленности, характеру связи, формам[42]. Учитывая, что процесс предоставления электронных государственных услуг являются формой государственного управления, и, следовательно, направлен на реализацию прав и свобод граждан, обеспечение надлежащего функционирования органов государственной власти[43], то предлагается подразделить принципы предоставления электронных государственных услуг по их содержанию на: основные (основополагающие), определяющие условия предоставления электронных государственных услуг необходимыедля защиты прав и свобод граждан, и организационные, отражающие порядок осуществления деятельности субъектами предоставления электронных государственных услуг.

К первой группе принципов, на наш взгляд, можно отнести следующие:

Принцип ориентированности электронных государственных услуг на социальные нужды граждан.Как справедливо отмечает,С.Н. Махина, «в качестве основных форм реализации государством социальной политики выступает исполнение государственных функций и оказание государственных услуг социального содержания органами исполнительной власти»[44]. Так же верной представляется, высказываемая в отечественной правовой литературе точка зрения о том, что ключевой задачей социальной политики Российской Федерации является обеспечение благосостояния человека, равных и справедливых возможностей для развития личности[45]. Поэтому, на наш взгляд, использование ИКТ, в деятельности органов власти (электронное правительство[46]), прежде всего, направлено на удовлетворение актуальных потребностей населения страны, его социальных интересов.Развитие социально-политической, экономической и культурной сфер жизни общества, улучшение условий жизни граждан являются приоритетными задачами реализации электронных государственных услуг. Их главной целью также должно быть обеспечение соответствующего уровня удовлетворенности граждан и организаций результатами обращения в специально уполномоченные органы власти и иные организации за получением электронной государственной услуги по различным вопросам (образования, социальной защиты, медицинского обеспечения).

Подчеркнем, что рассматриваемый принцип согласовывается с положениями программы «Информационное общество (2011-2020 годы)»[47].

Кроме того, он так же находит свое выражение в списке государственных и муниципальных услуг, подлежащих первоочередной оптимизации[48].

На уровне субъектов РФ был определен отдельный перечень услуг, которые необходимо перевести в электронный вид, все они так же носят социально-направленный характер[49]. Более того, в Концепции региональной информатизации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2014 г. № 2769-р[50], выделена целая глава, содержащая положения об использовании ИКТ для социально-экономического развития регионов, в которой раскрываются основные меры, предпринимаемые органам власти для оптимизации процедур в данной области. В качестве примера можно рассмотреть сферу образования, где региональная информатизация осуществляется с учетом государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 295 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы»[51], и Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»[52] и имеет целью развитие инфраструктуры и организационно-экономических механизмов, обеспечивающих равную доступность услуг дошкольного, общего и дополнительного образования, модернизацию образовательных программ[53].

С 2018 года в Российской Федерации планируется введение в действие Единой государственной информационной системы социального обеспечения, в которой будет собрана информация о мерах социальной защиты (поддержки), социальных услугах в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи страны[54].

При этом в целях реализации на практике социальных электронных государственных услуг важно гарантировать применение принципа межведомственного электронного взаимодействия между органами внутренних дел, социальной защиты, опеки и попечительства, органами записи актов гражданского состояния и иными организациями. Для этого в различных субъектах РФ проводится тестирование электронных сервисов предоставления сведений, находящихся в органах записи актов гражданского состояния (далее - ЗАГС). Однако, как следует из Протоколов заседания подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, не все региональные власти ответственно отнеслись к исполнению данных мероприятий. По неустановленным причинам, в таких субъектах как город Москва, Алтайский край, Чеченская республика и др., указанное тестирование не было завершено в срок[55]. Обстоятельства такого рода препятствуют реализации всеобщего межведомственного взаимодействия, и приводят к невозможности осуществления полностью автоматизированного процесса предоставления электронных государственных услуг социального назначения. По нашему мнению, они так же указывают на высокую степень зависимости результатов проведения социальной политики государства, электронного взаимодействия органов власти, МФЦ, и организаций от действий конкретных должностных лиц - исполнителей. В связи с чем, целесообразно закрепить принцип ориентированности электронных государственных услуг на социальные нужды граждан на законодательном уровне.Представляется, что это положительно повлияет на создание условий, необходимых для реализации электронных государственных услуг, повысят эффективность государственного управления в социальной сфере.

Принцип доступности электронных государственных услуг. В

соответствии с указом Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[56], к 2015 году Правительство РФ должно было обеспечить увеличение доли граждан (не менее 90 процентов), имеющих возможность получить государственную и муниципальную услугу по принципу «одного окна» по месту своего пребывания. Несмотря на то, что Российская Федерация находится только на пути к достижению установленных результатов, все же необходимо отметить, что Минкомсвязь России предпринимает определенные действия по улучшению доступности государственных сервисов[57]. Субъектами предоставления электронных государственных услуг созданы соответствующие сервисы и порталы, с помощью которых заявитель (физическое или юридическое лицо) может получить государственную услугу в электронной форме[58].

Тем не менее, в некоторых городах и сельских поселениях страны отмечается отсутствие развитой инфраструктуры связи. В частности, это касается малонаселенных и труднодоступных регионов. Заместитель министра Минкомсвязи РоссииД.М. Алхазов отмечает, что на территории таких населенных пунктов имеется только доступ только к спутниковому Интернету[59], обладающего рядом недостатков (цена оборудования, сложность его установки, слабая помехозащищенность связи, задержка распространения сигнала). Таким образом, их жители не могут реализовать свои права на получение качественных государственных услуг дистанционно, с помощью ЕГПУ.

Поэтому, для полноценной реализации принципа доступности электронных государственных услуг, органам государственной власти, в первую очередь следует уделять особое внимание устранению условий, неблагоприятных для развития названных услуг в Российской Федерации. К ним, на наш взгляд, относятся: высокая стоимость доступа к сети Интернет; игнорирование потребностей отдельных категорий граждан; недостаточный уровень электронного межведомственного взаимодействия[60]. Такие факторы напрямую приводят к «цифровому неравенству»[61], когда определенные группы заявителей лишены возможности воспользоваться электронной государственной услугой.

В связи с чем, при проведении политики оптимизации государственных услуг, в стране необходимо обеспечить современные каналы связи, гарантировать в МФЦ и иных привлекаемых организациях, общественный доступ к электронным государственным услугам, а так же совершенствовать сферу компьютерных технологий. Для этого требуется сформировать такие законодательные и экономические условия для предпринимательской деятельности в Российской Федерации, которые предоставят дополнительные возможности для роста отечественного ИКТ-рынка[62]. Д.А. Медведев справедливо отмечает, что «Россия не должна упускать возможности, связанные с формированием новых технологических рынков. Стране необходимы диверсификация экономики и новые промышленные технологии»[63].

В рамках реализации данной задачи, распоряжением Правительства РФ от 1 ноября 2013 года № 2036-р утверждена Стратегия развития отрасли информационных технологий в Российской Федерации на 2014-2020 годы и на перспективу до 2025 года, которая закрепляет необходимость решения определенных задач для ускоренного развития отечественных информационных технологий: обеспечение широкополосного доступа в сеть «Интернет»; модернизация центров обработки информационных данных на территории Российской Федерации; публичность государственных данных; стимулирование внедрения решений в сфере информационных технологий в другие экономические секторы; развитие культуры применения инноваций в государственных и негосударственных компаниях; ускоренный прогресс сервисно- ориентированных отраслей экономики страны[64].

Представляется, что проведение такого рода мероприятий[65] будет способствовать развитию отечественного производства ИКТ и существенно сократит бюджетные расходы органов государственной власти на современные технологии и автоматизированные системы, используемые в рамках предоставления электронных государственных услуг, что, в свою очередь, приведет к возможности предоставления таких услуг как можно большему числу граждан.

Таким образом, в настоящий момент, в большинстве ведомств уже сформирован базовый уровень ИТ-инфраструктуры, созданы государственные информационные системы, автоматизирующие ключевые направления деятельности субъектов предоставления электронных государственных услуг, что обеспечивает доступность данных услуг для заявителей. Большое влияние на реализацию общедоступности оказывает развитие программ совершенствования услуг связи, ЭП, СМЭВ, электронного взаимодействия с гражданами, мобильных приложений[66]. Поэтому, органам государственной власти следует продолжать работу по улучшению качества связи и обеспечению пользователей различными каналами предоставления электронных государственных услуг. Тем не менее, трудно не согласиться с мнением директора департамента информатизации и связи Э. Лысенко о том, что техническое обеспечение не может гарантировать успешность всего проекта, так как это в большей степени зависит

от иных (организационных, административных и нормативно-правовых и т.д.) изменений[67]. На наш взгляд, данное замечание, подтверждает необходимость соблюдения системного подходапри реализации предлагаемых принципов предоставления электронных государственных услуг.

Принцип открытости электронных государственных услуг. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» впервые установил требование о размещении в сети «Интернет» сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления[68]. Используя данные сведения, заявитель может реализовать свое право на получение электронной государственной услуги с помощью официальных порталов органов власти. В связи с этим в законе предусматривается презумпция открытости информации о деятельности и решениях, принимаемых государственными органами и органами местного самоуправления. Однако устанавливается ограничение в отношении доступа к информации, составляющей государственную или иную охраняемую законом тайну. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержатся в разделе II Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»[69]. Тогда как к иной охраняемой законом тайне, в первую очередь, относится служебная тайна. Общий порядок взаимодействия с документами, содержащих служебную информацию ограниченного распространения, определяется в специальном положении Правительства РФ от 3 ноября 1994 года № 1233[70]. При этом, отметим, что данный нормативно-правовой акт не решает в полной мере вопросы, возникающие в связи с определением, используется такая информация только для служебного пользования или нет. А.В. Мартынов указывает, что решением государственного органа практически любая информация может быть признана конфиденциальной и не подлежащей опубликованию[71]. В результате, органы власти имеют возможность определить многие сведения в качестве содержащих служебную тайну, что является прямым нарушением конституционных прав граждан на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом.Как показывает практика, многие органы федеральной власти злоупотребляют своими полномочиями, применяя гриф «Для служебного пользования» в отношении сведений публичного характера,в том числе информацию, связанную с порядком предоставления электронных государственных услуг[72]. Однако введение в деятельность органов власти современных технологий, например электронных административных регламентов[73], сделает невозможным предоставление электронной государственной услуги заявителю с нарушениями принципа открытости ввиду интерактивного способа обработки информации. Такие меры гарантируют публичность деятельности органов власти, тем самым обеспечат подотчетность государственной власти и защитят граждан от незаконных и произвольных решений ее органов.

Следует отметить, что принцип открытости электронных государственных услуг так же находит свое выражение в применении системы «Открытое правительство», направленной на: повышение информационной открытости и «понятности» действий органов власти; предоставление ими открытых данных; обеспечение прозрачности и подотчетности государственных расходов, закупок и инвестиций[74]. Таким образом, расширяются способы участия гражданского общества в обсуждении решений и инициатив органов власти. С помощью сервисов данной системы гражданин может оценить качество электронной услуги, указать на недостатки процесса ее предоставления.

Подчеркнем, что соблюдение принципа открытости электронных государственных услуг так же способствует осуществлению общественного контроля за деятельностью субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги. В настоящее время, с помощью специализированного сайта «Ваш контроль» (vashkontrol.ru), пользователи путем размещения уведомлений об имеющихся проблемах могут оценивать электронную услугу, предоставленную государственным служащим федерального органа власти или работником МФЦ[75]. В качестве положительного примера реализации данной идеи в регионах может послужить опыт Воронежской области, где по инициативе губернатора А.В. Гордеева, был создан специальный портал оценкачи- новников.рф[76]. Так, гражданин, получивший государственную услугу, может поставить оценку работе государственных служащих, в том числе оставить свой отзыв. Все полученные данные отправляются в Правительство Воронежской области и исполнительные органы государственной власти, в работе которых были выявлены нарушения. Таким образом, данный проект помога-

ет выявлять и устранять текущие проблемы, возникающие в процессе взаимодействия органов власти и граждан Воронежской области при оказании государственных услуг.

Повышение прозрачности в деятельности органов власти имеет исключительно важное значение для предотвращения развития коррупции. Опубликование решений органов государственной власти на официальных порталах и сайтах исключает возможность совершения незаконных действий должностными лицами, обеспечивает контроль за публичной властью, гарантирует должный уровень защиты прав и свобод граждан. Справедливым представляется, на наш взгляд замечание министра юстицииРоссийской Федерации, что «... одним из главных перспективных направлений антикоррупционной деятельности государства должно стать развитие форм общественного контроля и установление информационной прозрачности процесса функционирования исполнительной, законодательной, судебной власти, правоохранительных органов и органов местного самоуправления»[77].

Исходя из вышеизложенного, можно прийти к выводу, что органами власти не во всех случаях соблюдается принцип открытости. Более того, многие должностные лица злоупотребляют своими полномочиями в части отнесения сведений публичного характера к информации ограниченного доступа. В связи с этим, представляется, что использование ИКТ (электронных административных регламентов) в процессе предоставления электронных государственных услуг исключат возможность для органа власти скрыть от заявителя информацию о ходе осуществления отдельно взятой услуги.

Развитие такого рода государственных сервисов, обеспечит прозрачность и подотчетностъдеятелъностисубъектов, предоставляющих электронные государственные услуги, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Кроме того, учет мнения заявителей государственных порталов направлен на обеспечение их равного доступа к электронным государствен-

ным услугам, гарантирует заинтересованность населения к использованию интерактивных возможностей для участия в государственном управлении.

Ко второй группе принципов, определяющих организацию деятельности субъектов предоставления электронных государственных услуг в Российской Федерации, можно отнести следующие:

Принцип обеспечения безопасности персональных данных и иной информации ограниченного доступа. Использование информационных технологий в процессе оказания электронных государственных услуг предполагает обработку и хранение данных, в том числе персональных, в автоматизированных государственных системах. Установление гарантий информационной безопасности при функционировании субъектов предоставления электронных государственных услуг является основной задачей государства[78].

В то время как в зарубежных странах персональные данные на протяжении длительного времени защищаются различными актами[79], в России законодательное регулирование данного вопроса берет свое начало в 2006 году - с принятием Федерального закона № 152-ФЗ «О персональных данных»[80]. По мнению некоторых авторов, поздний срок его принятия, не только характеризует современное государственно-правовое управление с негативной точки зрения, но объясняет наличие определенных юридических пробелов в нормативном регламентировании сферы защиты персональных данных[81].

Между тем, согласно Конвенции о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных, под персональными данными следует понимать любую информацию об определенном или поддающемся определению физическом лице[82].

Обращение заявителя за предоставлением электронной государственной услуги запускает процесс обработки его персональных данных. Оператор, осуществляющий данную деятельность, обязан соблюдать определенные условия и предпринимать все возможные правовые и организационно-технические меры для защиты персональных данных от неправомерного доступа, путем их предоставления, распространения, блокирования, изменения, уничтожения, копирования. При этом особенно важным правилом оказания электронных государственных услуг, на наш взгляд, является закрепление возможности субъектов предоставляющих электронные государственные услуги, осуществлять действия в обезличенной форме (без использования персональных данных)[83].

Органом, ответственным за утверждение требований по защите персональных данных при их обработке в автоматизированных системах, является

Правительство РФВ его постановлении предусматривается необходимость принятия следующих мер по защите персональных данных: обеспечение такого режима безопасности помещений, где размещена информационная система, который препятствует возможности несанкционированного проникновения или пребывания; гарантия сохранности материальных носителей, содержащих персональные данные; утверждение руководителем оператора документа о перечне лиц, имеющих доступ к персональным данным, обрабатываемым в информационной системе; назначение ответственных лиц за обеспечение безопасности персональных данных в информационной системе и т.д. Списки требований к хранению и обработке данных отличаются в зависимости от присвоенного им уровня защищенности. Во исполнение указанных требований, в последнее время многими органами исполнительной власти так же принимаются ведомственные нормативно-правовые акты[84] [85]. Кроме того, на законодательном уровне предусматриваются меры уголовной[86] и административной ответственности[87] за несанкционированный доступ к персональным данным.

Резюмируя вышеизложенное, подчеркнем, что только закрепления норм по защите персональных данных, в том числе при их обработке в процессе предоставления электронных государственных услуг, недостаточно, о чем свидетельствует возрастающее число нарушений в Российской Федерации [88], связанных с незаконным использованием персональных данных, содержащихся на государственных ресурсах[89]. Отметим так же, что проблема совершения преступлений в сфере защиты персональных данных носит гло- бальныйхарактер[90].

Таким образом, в первую очередь, необходимо нормативно закрепить принципы и требования по защите персональных данных, создать условия для их реализации, обеспечить контроль за их соблюдением. Долгое время, в Российской Федерации не был определен орган исполнительной власти, ответственный заосуществление государственного контроля и надзора за соответствием обработки персональных данных требованиям действующего законодательства[91]. Тем не менее, это не явилось препятствием для Правительства РФ заявлять о необходимости создания к 2025 году единого федерального информационного ресурса, содержащего сведения о населении страны[92].

По мнению высших должностных лиц, объединение всех сведений о физическом лице в одном регистре, позволит «более оптимально»[93] предоставлять электронные государственные услуги.

Однако, на наш взгляд, это так же создает дополнительный риск неправомерного доступа к информации о гражданах, ее использования в корыстных целях. Представляются обоснованными рассуждения экспертов о том, что такой реестр будет способствовать усилению контроля государства за гражданами, в частности, их доходами[94]. Более того, по мнению некоторых государственных служащих, создание единой базы данных не является целесообразным и повлечет многомиллиардные расходы бюджетных средств, в связи с необходимостью синхронизации действующих баз данных налоговых органов, органов социального и медицинского страхования и др., в которых имеются существенные несоответствия[95]. По причине несовершенства законодательного регулирования защиты персональной информации, граждане Российской Федерации так же заявляют о своем нежелании включения такой информации в единый реестр[96].

Поэтому, формирование государственных баз данных в целях оптимизации предоставления электронных государственных услуг, должно сопровождаться созданием такого механизма их защиты, при реализации которого полностью будет исключена возможность несанкционированного доступа к ним.

Законодательное закрепление принципа защиты персональных данных, в свою очередь, послужит основой для совершенствования административноправового регулирования защиты прав и свобод заявителей, обратившихся за предоставлением электронной государственной услуги. При этом необходимо нормативно определить права и обязанности органа государственной власти, уполномоченного на осуществление контроля и надзора за соблюдением требований по защите персональных данных граждан, особенно субъектами, предоставляющими электронные государственные услуги.

Принцип обеспечения межведомственного электронного взаимодействия. Достижение высокой степени оперативности получения заявителем электронной государственной услуги невозможно представить без установления полной совместимости информационных систем субъектов ее предоставления с помощью СМЭВ[97].

Основной целью информационного взаимодействия органов власти и иных организаций выступает сокращение перечня документов, необходимых для предоставления заявителем при получении электронной государственной услуги[98]. В случае необходимости получения сведений, находящихся в распоряжении иных органов власти и организаций, субъекты предоставления электронных государственных услуг обязаны обратиться в указанные органы и организации посредством направления электронного межведомственного запроса. Применение СМЭВ органами власти, а так же иными уполномоченными субъектами, по нашему мнению, направлено на решение следующих задач:

предоставление электронных государственных и муниципальных услуг, в том числе посредством использования федеральной государственной информационной системы ЕГПУ;

осуществление государственных и муниципальных функций с помощью ИКТ;

обеспечение автоматизированного взаимодействия при оказании услуг и осуществлении государственных и муниципальных функций на различных уровнях.

Таким образом, реализация СМЭВ должна привести к более эффективной деятельности субъектов предоставления электронных государственных услуг заявителю. Тем не менее, достижение указанных результатов во многом зависит от степени правовой регламентации порядка использования электронного взаимодействия. Следует подчеркнуть, что на протяжении всего периода внедрения СМЭВ в отечественную практику, многими экспертами отмечалась бессистемность нормативного регулирования, что, в первую очередь, отразилось на качестве электронных услуг, и привело к приостановлению работы первой версии ЕГПУ.

Изначально требования, предъявляемые к информационному межведомственному взаимодействию при предоставлении государственных и муниципальных услуг, не были закреплены ни в одном нормативно-правовом акте. Практически через год после принятия Правительством РФ соответствующего постановления1, они дополнительно были введены федеральным законом от 1 июля 2011 года № 169-ФЗ[99]. Результатом такого несистемного подхода к регулированию порядка применения СМЭВ стала невозможность обеспечения надлежащего электронного взаимодействия между органами власти различного уровня, и, в итоге, привело к сокращению числа электронных государственных услуг[100].

Поэтому, чтобы не допустить повторения ситуации, органам власти следует особое внимание уделять устранению недостатков реализации СМЭВ в Российской Федерации. К текущим проблемам межведомственного взаимодействия, следует отнести несовершенство нормативно-правового регулирования, отсутствие контроля за исполнением органами власти требований по развитию СМЭВ[101], непрекращающаяся модернизация системы[102]. Введение в практику обновленных версий систем запускает ряд обременительных процедур для субъектов предоставляющих электронные государственные услуги: перерегистрацию сервисов федеральных органов власти, проведение согласований со специалистами Ситуационного центра Электронного Правительства, Минком- связи России, службы технической поддержки СМЭВ и т.д.[103] В результате, это приводит к тому, что федеральные органы власти осуществляют свои полномочия посредством применения различных видов систем.

Кроме того, несмотря на высокие показатели использования СМЭВ в ряде субъектов[104], в некоторых регионах страны должным образом не обеспечивается участие в СМЭВ подведомственных органам государственной власти организаций: МФЦ, кредитных организаций, нотариусов, а так же иных организаций, не имеющих статуса государственного органа[105]. В связи с чем усложняются процедуры предоставления в МФЦ не только электронных государственных услуг, но и государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна».

Таким образом, главными причинами некачественного межведомственного взаимодействия субъектов предоставления электронных государственных услуг выступают бессистемность административно-правового регулирования, неисполнение ответственными органами власти предусмотренных мероприятий по совершенствованию СМЭВ, нарушениеими требований по предоставлению услуг. Это приводит к невозможности установления полного автоматизированного взаимодействия органов власти, МФЦ и иных организаций, неравномерному развитию электронных услуг в регионах, а так же к необходимости дополнительного предоставления заявителями сведений на бумажных носителях, при получении электронных государственных услуг. В связи с этим, первоочередной задачей является нормативное закрепление принципа обеспечения межведомственного электронного взаимодействия. Его реализация должна способствовать созданию условий для оперативного предоставления электронных государственных услуг.

3. Принцип мониторинга, выражается в систематической оценке качества и доступности электронных государственных услуг и является необходимым условием их совершенствования. Деятельность такого рода обеспечивает возможность целенаправленного регулирования процессомраз- вития электронных государственных услуг, эффективной координации действий субъектов предоставления электронных государственных услуг, а также осуществления дальнейшего планирования работ по основным направлениям информатизации всего государственного управления.

В соответствии с Концепцией развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде в целях совершенствования инструментов управления органы исполнительной власти обязаны обеспечивать независимый мониторинг потребительских характеристик услуг в привязке к способам и формам взаимодействия с заявителем и к установленным индикаторам, что так же предполагает развитие как пользовательского мониторинга качества предоставления услуг и статистического наблюдения, так и методов автоматизированного контроля[106].

В рамках реализации данных рекомендаций была разработана автоматизированная информационная система «Информационно-аналитическая система мониторинга качества государственных услуг» (далее - ИАС МКГУ)[107]. Основные функции ИАС МКГУ выражаются в обобщении и анализе отзывов заявителей о качестве оказываемых государственных услуг; обеспечении возможностью граждан оценить уровень качества предоставления услуг; формировании ежеквартальной сводной оценки в отношении каждого территориального органа федерального органа исполнительной власти (его структурного подразделения).

По нашему мнению, соблюдение принципа мониторинга электронных государственных услуг решает две задачи: во-первых, предоставляет возможность гражданам напрямую участвовать в совершенствовании государственного управления в Российской Федерации; во-вторых, гарантирует подотчетность и публичность деятельности органов государственной власти, их должностных лиц.

Особая ценность в проведении мониторинга заключается в том, что на основании его результатов можно определить проблемные области процесса предоставления электронных государственных услуг как на федеральном и, так и региональном уровнях[108]. В связи с обнаруженными недостатками принимаются решения о способах их разрешения органами власти в установленные сроки.

Таким образом, осуществление мониторинга положительно влияет на формирование нормативно-правовой базы, регулирующей порядок предоставления электронных государственных услуг органами государственной власти.

Следует отметить, что в ИАС МКГУ так же входят автоматизированные подсистемы, которые носят узконаправленный характер[109]. При этом, высокой популярностью среди населения пользуется подсистема «Ваш контроль»[110]. Предполагается, что на основании отрицательных оценок пользователей в отношении государственного служащего, осуществляющего предоставление электронных услуг, может быть проведена служебная проверка на

соответствие занимаемой должности. Однако, к сожалению, фактических данных о принятии таких мер в ведомствах на сегодняшний день нет[111]. Тем не менее, публикация отзывов о деятельности органов власти и работников МФЦ с помощью портала «Ваш контроль» оказывает психологическое воздействие на их поведение и правосознание.

Таким образом, проведение всеобщего мониторинга деятельности субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги, гарантирует ее подотчетность, позволяет установить существующие недостатки в сфере информатизации государственного управления. Результаты мониторинга служат основанием для определения первоочередных задач федеральных и региональных органов власти по совершенствованию порядка предоставления электронных государственных услуг. Публикация отзывов и оценок граждан в отношении качества предоставляемых услуг реализует их право на непосредственное участие в государственном управлении, способствует улучшению взаимодействия граждан и органов власти. Представляется целесообразным, в целях улучшения качества электронных государственных услуг, введение принципа мониторинга в действующее законодательство.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы:

закрепленные в федеральном законе Российской Федерации от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» общие принципы предоставления государственных и муниципальных услуг либо частично, либо полностью являются декларативными, не имеют должного механизма реализации, таким образом, нарушаются права и свободы заявителей в результате их обращения в государственный орган, МФЦ за получением качественной услуги;

в связи с отсутствием специальных принципов предоставления электронных государственных услуг, на практике возникают проблемыс обеспе

чением их предоставления в соответствии с нормативно установленными требованиями, поэтому, имеется необходимость в законодательном закреплении таких принципов;

принципы предоставления электронных государственных услуг выступают в качестве основополагающих положений, выражающих сущность и значение порядка предоставления электронных государственных услуг, являющихся обязательными для исполнения и способствующих принятию обоснованных и законных решений субъектами, предоставляющими электронные государственные услуги. При этом, данные принципы действуют не обособленно, а в определенной взаимосвязи, образуя единую систему;

под системой принципов предоставления электронных государственных услугпонимается структурно упорядоченная совокупность основополагающих идей, начал, направленных на урегулирование общественных отношений, возникающих в порядке предоставления электронных государственных услуг;

принципы предоставления электронных государственных услуг следует классифицировать по их содержанию на: основные (основополагающие) и организационные(см. Приложение № 2). К первой группе принципов, относятся: принцип ориентированности электронных государственных услуг на социальные нужды граждан; принцип доступности; принцип открытости. Вторая группа принципов включает: принцип обеспечения безопасности персональных данных и иной информации ограниченного доступа; принцип обеспечения межведомственного электронного взаимодействия; принцип мониторинга.Приведенные принципы относится к институциональным видам принципов права, так как государственная услуга является одним из институтов российской системы права;

необходимо закрепить предложенные принципы предоставления электронных государственных услуг в ст. 4.1 федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и

муниципальных услуг» в целях повышения защиты прав и интересов граж-

114

дан и юридических лиц, обратившихся за получением электронной государственной услуги.

Таким образом, принципы предоставления электронных государственных услуг носят теоретико-прикладной характер, отражая содержание порядка предоставления электронных государственных услуг. Данные принципы могут рассматриваться в качестве гарантий, обеспечивающих права и свободы заявителей, а так же являться ориентиром для правоприменителей, выступая критерием оценки их деятельности.

Принимая во внимание, что уровень качества предоставления электронных государственных услуг во многом зависит от степени их соблюдения субъектами, предоставляющими электронные государственные услуги, на наш взгляд, необходимо провести комплексное исследование их административно-правового положения.

[1] Теория государства и права. Учебник для высших учебных заведений / Под редакцией профессора В.Г. Стрекозова. М., 2006. С. 215.

[2] Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. Юристъ, 2004. С.82.

[3] Сахапов Р.Р. Основные подходы к пониманию принципов права в российской правовой науке (советский и современный периоды) // История государства и права. 2014. № 15. С. 10.

'Рассказов Л.П. Теория государства и права: Учебник для вузов. 6-е изд. М., 2014. С. 222.

[5] Гриценко В.В. Концептуальные проблемы развития теории налогового права современного российского государства: дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С.84.

[6] Теория государства и права: учебник / отв. ред. В.Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 120.

[7] В правовой литературе в качестве функций, выполняемых принципами права рассматривают: регулятивную, охранительную, систематизирующую, корреспондирующую. Подробнее см.: Рыль- ская А. М., Трушина Ж. Г. Система принципов административно-исполнительного производства в таможенном деле // Юриспруденция. 2010. №3. С.75-82.

[8] Беликов Е.Г. О системе принципов финансового права // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс ».

[9] См., например: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. Юристъ, 2004. С.82; Скурко Е. В. Правовые принципы в правовой системе, системе права и системе законодательства : Теория и практика // Правоведение. 2006. № 2. С. 55-61.

[10] См., например: Канунникова Н.Г. О понятии принципов государственного управления // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 8-11; Кеня И.А. Специфика принципов правового регулирования отношений в сфере государственного управления // Российская юстиция. 2013. № 4. С. 65-67.

[11] Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 5-е изд., пересмотр. М.: Норма: ИНФРА - М, 2015. С. 54.

[12] Подробнее см.: Старилов Ю.Н. Административное право: История развития и основные современные концепции. М.: Юристъ, 2002. 410 с.

[13] Под правовым институтом следует понимать систему взаимосвязанных норм, регулирующих относительно самостоятельную совокупность общественных отношений. Подробнее, см.: Проблемы теории государства и права: Учебник / под ред. В.М. Сырых. М., 2008. С. 274.

[14] Беликов Е.Г. О системе принципов финансового права // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс ».

[15] Там же.