Изучение государственных услуг предполагает проведение всестороннего исследования субъектов, принимающих участие в процессе их оказания. Традиционно в качестве таковых рассматривают государственные органы. Поэтому повышение качества государственных услуг (предоставление в электронном виде) без значительных изменений в системе организации публичной власти представляется невозможным.

На протяжении всего периода развития государственного управления в Российской Федерации отмечалось существование различного рода негативных факторов, приводящих к неэффективности деятельности органов власти. М.П. Петров подчеркивает перманентный характер проблемы «бюрократизма государственного аппарата», сущность которого, по мнению ученого, выражается в неконтролируемости властных ресурсов, создании условий для удовлетворения потребностей, прежде всего государственных структур[1]. При указанных обстоятельствах также игнорируются законные права и интересы заявителей, обратившихся за получением электронной государственной услуги, возрастает уровень «закрытости» органов власти. Для устранения таких недостатков, основной целью проводимой в стране административной реформы должна быть децентрализация государственного управления, расширение возможностей участия гражданского общества в его осуществлении. При этом, как утверждает И.Н. Барциц, разрешение вышеуказанных задач необходимо обеспечить за счет создания «новых управленческих институтов..., направленных на разработку качества оказания публичных услуг»[2]. Необходимоустановить новые формы государственного управления,модернизировать[3] российский государственный аппарат, в том числе путем обеспечения возможности предоставления электронных государственных услуг.

Вследствие вышеизложенного, верным является решение законодателя о расширении субъектного состава органов и организаций, уполномоченных на предоставление электронных государственных услуг[4]. Если ранее, в качестве таковых рассматривались только органы власти, то, на современном этапе информатизации, исходя из результатов приведенной классификации электронных государственных услуг, правами по оказанию названных услуг обладают государственные внебюджетные фонды, МФЦ и иные привлекаемые организации. Тем не менее, в настоящее время, главенствующая роль в оказании электронных услуг отводится государственным структурам, преимущественно органам исполнительной власти.

В связи с чем, проблемам осуществления государственной власти, государственного управления, исполнительной власти в отечественной литературе уделяется особое внимание[5]. В.В. Путин также указывает, что «нужно точнее нацелить проект «электронное правительство» на нужды и запросы граждан. Максимально полно раскрыть информацию о деятельности органов государственной и муниципальной власти. Через электронные технологии сделать государственный механизм понятным и доступным для общества»[6].

Поддерживая данные заявления, целесообразным представляется определить круг субъектов, уполномоченных на предоставление электронных государственных услуг.Ю.А. Тихомиров справедливо отмечает, что именно субъекты, действуя в рамках закона, «оживляют» административно-правовое регулирование, формируют и реализуют нормы и предписания, совершают организационные и иные действия[7].

Принимая во внимание, что вышеуказанные субъекты, осуществляют действия, влекущие юридически значимые последствия для заявителей (физических и юридических лиц), на наш взгляд, их конкретизация имеет особое теоретическое и практическое значение, позволяет выявить существующие проблемы административно-правового характера. Кроме того, определение субъектного состава является существенным условием для применения принципа обеспечения межведомственного электронного взаимодействия, так как без использования системы СМЭВ рассматриваемыми субъектами, невозможно осуществить оказание электронной государственной услуги, в осо- бенностисложного(композитного) вида (при предоставлении такой услуги участвует несколько субъектов).

Таким образом, исследование правоотношений, возникающих между государственными учреждениями и заявителями, разработка их теоретических основ и практическое применение правовых норм, предполагает обязательное определение особенностей субъектов, уполномоченных на предоставление электронных государственных услуг.

Так как электронные государственные услуги представляют собой одну из форм государственного управления, то субъекты, осуществляющие полномочия в данной сфере (органы государственной власти, организации), целесообразно отнести к субъектам административного права. Следовательно, в целях решения вышеуказанной задачи, имеется необходимость в обращении к теоретическим основам, посвященным субъектам административного права. В общей теории административного права, под ними понимается физическое или юридическое лицо (организация), которые в соответствии с установленными в административном законодательстве нормами, участвуют в осуществлении публичного управления, реализации функции исполнительной власти[8]. Приведенная дефиниция так же подтверждает вывод об административно-правовой сущности субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги.

Подчеркнем, что в настоящее время, в науке административного права отсутствует определение понятия субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги. Однако следует согласиться с мнением Ю.Н. Ста- рилова, о том, что вопрос о субъектах административного права является одним из важнейших, так как они представляют собой организации, исполняющие функции исполнительной власти, осуществляют координирующие, распорядительные, контрольно-надзорные полномочия в сфере государственного управления[9]. Следовательно, качество электронных государственных услуг, уровень защиты прав и свобод заявителей, находятся в прямой зависимости от субъектов, предоставляющих такие услуги.

Поэтому, в рамках настоящего исследования, целесообразно определить содержание понятия «субъекты, предоставляющие электронные государственные услуги», что позволит наиболее точно установить их состав, особенности осуществляемой ими деятельности. Рассмотрение данных вопросов имеет ключевое значение для отечественной практики[10] оказания государственных услуг заявителям, обеспечения соответствия электронных государственных услуг нормативно закрепленным требованиям.

С.П. Матвеев и Т.А. Матвеева справедливо отмечают, что достижение значимых результатов в области преобразования исполнительной власти невозможно без объективного научного практико-ориентированного анализа деятельности государственных органов, законодательства, служащего правовой основой их функционирования[11]. Данное утверждение следует применять в отношении не только органов исполнительной власти, но и иных субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги. Различные виды указанных субъектов предопределяют необходимость проведения подробного исследования их деятельности посредством классификации. Ее результаты предоставят возможность определить актуальные административно-правовые проблемы деятельности соответствующих органов власти и ор- ганизаций,а так же позволят сформулировать дефиницию субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги.

Исходя из содержания ст. 1 федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[12], а так же положений общей теории административного права, субъекты, предоставляющие электронные государственные услуги, следует классифицировать по организационно-правовой форме, на:

Государственные органы, предоставляющие электронные государственные услуги.

Законодатель закрепляет исчерпывающий перечень государственных органов, уполномоченных на предоставление государственных услуг. В частности, такими органами являются:

федеральные органы исполнительной власти. Согласно ст. 10 Конституции РФ, в Российской Федерации государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых является самостоятельной. Суть данной теории заключается в создании независимых органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власть для выполнения функций и задач государства, обеспечения верховенства закона, повышения эффективности государственного управления. Применение такого подхода на практике призвано обеспечить защиту свободы личности от злоупотреблений со стороны публичной власти, а так же является одним из важнейших принципов организации и функционирования правового государства. Таким образом, можно определить, что целью реализации рассматриваемого принципа является не только деление полномочий между органами государственной власти, но и ее сбалансированность[13], равновесие[14].

В рамках настоящего исследования особое внимание уделяется изучению исполнительной власти, так как именно органы исполнительной ветви государственной власти обладают широкими полномочиями в сфере развития и реализации электронных государственных услуг в Российской Федерации[15].

Отсутствие легального определения органа исполнительной власти повлекло многообразие подходов к его пониманию[16]. Тем не менее, наиболее верной представляется дефиниция, предложенная Ю.Н. Стариловым, согласно которой, органом исполнительной власти является государственная организация, часть системы органов государственной власти в Российской Федерации, учреждаемая самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, и обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих[17].

В России действует система органов исполнительной власти, представляющая собой структурированную и основанную на принципах субординации, подчиненности и ответственности совокупность федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ[18]. Правительство РФ, являясь коллегиальным органом власти[19], возглавляет данную систему[20], осуществляет руководство и контролирует деятельность федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, подчиненных Правительству РФ и несущих ответственность перед ним за достижение поставленных целей[21]. Действующий состав Правительства РФ принимает ак-

тивные меры по информатизации деятельности органов исполнительной вла-

1 2 сти[22] и оптимизации государственных услуг[23].

В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства[24]. Данные органы власти различаются по функциям, выполняемым при осуществлении ими своей деятельности, а так же организационно-правовой форме.

Так, федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. При этом федеральное министерство, в рамках своих полномочий, контролирует и координирует работу находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. А так же осуществляет функции по координации деятельности государственных внебюджетных фондов.

В настоящее время, действует 21 федеральное министерство, каждое из которых, обеспечивает возможность получения физическими и юридическими лицами электронной государственной услуги в определенной сфере. Данные услуги могут предоставляться как непосредственно самим министерством, так и через подведомственные ему федеральные службы и агентства[25]. При этом, отметим существенные различия по количеству оказываемых услуг. Так, например, Министерство энергетики Российской Федерации самостоятельно предоставляет 16 видов электронных государственных услуг[26], Министерство образования и науки Российской Федерации только 7 видов указанных услуг[27]. В то же время, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации[28], Министерство спорта Российской Федерации не предоставляют электронные государственные услуги[29].

В некоторых случаях, министерствами не размещается актуальная информация о подведомственных им территориальных органах. Следует отметить, что наиболее полные сведения представлены Министерством иностранных дел Российской Федерации[30], Министерством внутренних дел Российской Федерации[31], Министерством юстиции Российской Федерации[32]. Учитывая финансовые затраты государства, направленные на информатизацию государственного управления, на наш взгляд, такие результаты нельзя назвать удовлетворительными[33].

Таким образом, в деятельности федеральных министерств наблюдаются существенные нарушения принципов доступности электронных государственных услуг, их открытости, а так же принципа мониторинга. На наш взгляд, по причине отсутствия должной реализации последнего названного принципа, федеральные органы исполнительной власти не обеспечивают электронный порядок предоставления государственных услуг, что напрямую влечет нарушение законных прав и свобод заявителей.

Следующим федеральным органом исполнительной власти, участвующим в предоставлении электронных государственных услуг, выступает федеральная служба, которая осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а так же специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. При этом предусматриваются определенные ограничения: федеральные службы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, предусмотренных в указах Президента РФили постановлениях Правительства РФ. Кроме того, федеральная служба по надзору не может осуществлять управление государственным имуществом, оказывать платные услуги.

Несмотря на то, что напрямую не закрепляется возможность осуществления федеральной службой государственных услуг, некоторые из них, являются постоянными лидерами по качеству предоставления электронных государственных услуг[34].

Вместе с тем, в отношении отдельных федеральных служб, гражданами отмечаются и отрицательные тенденции предоставления государственных услуг, в том числе электронных[35]. Основными нарушениями выступают: несоблюдение сроков предоставления электронных государственных услуг, отсутствие административных регламентов государственных услуг, неопубликование на официальных сайтах служб сведений о доступных электронных услугах, а так же иной информации, имеющей существенное значение для заявителей, медленный перевод государственных услуг в электронныйвид[36]. Таким образом, некоторые федеральные службы осуществляют свою деятельность с нарушением как общих требований к порядку предоставления электронных государственных услуг, закрепленных в ст. 10 федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[37], так и специальных требований, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26 марта 2016 г. № 236 «О требованиях к предоставлению в электронной форме государственных и муниципальных услуг»[38].

Федеральное агентство, в свою очередь, представляет собой федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору[39]. Отметим, что среди ведомств, демонстрирующих высокие показатели по переводу государственных услуг в электронный вид, преимущественно преобладают федеральные агентства, в частности, к ним относятся: Федеральное агентство связи, Федеральное агентство по туризму, Федеральное агентство по делам молодежи, а так же Федеральное медико-биологическое агентство[40].

То есть, исходя из содержания указанного акта[41], именно федеральные агентства в силу установленных полномочий, являются федеральным органом власти, предназначенным для предоставления электронных государственных услуг. Тем не менее, учитывая вышеизложенное, на практике такие функции могут осуществлять федеральные министерства и федеральные службы. Поэтому представляется спорным, рассмотрение в качестве субъек-

тов, предоставляющих государственные услуги, а так же электронные государственные услуги, только федеральные агентства[42].

При этом важно подчеркнуть, что наделение федеральных органов власти дополнительными обязанностями, не соответствующими их нормативно определенному статусу, приводит к смешению полномочий между органами власти. В результате это негативно сказывается на эффективности государственного управления, в том числе снижается качество электронных государственных услуг. В связи с чем, необходимо обеспечить строгое соблюдение нормативных правовых актов, раскрывающих вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти при определении их компетенции.

Таким образом, деятельность по осуществлению электронных государственных услуг должны осуществлять федеральные агентства. Федеральные министерства и службы, в свою очередь, осуществляют контрольно-надзорные, а так же иные функции, в установленных правовыми нормами сферах.

Отдельно стоит указать на проблему соблюдения принципа межведомственного взаимодействия рассматриваемыми органами власти. Несмотря на то, что переход на современную версию СМЭВ был осуществлен всеми федеральными органами власти, показатель ошибок в системах отдельных государственных структур еще достаточно высок[43].

На основании изложенного, можно сделать следующие выводы. В Российской Федерации действует система федеральных органов исполнительной власти, предоставляющих электронные государственные услуги. Правительство РФ, возглавляя данную систему, обладает широким кругом полномочий в сфере развития электронных государственных услуг, осуществляет руководство и контролирует деятельность федеральных министерств, а так же

иных подведомственных органов государственной власти, оказывающих такие услуги. Федеральные министерства могут предоставлять электронные государственные услуги как самостоятельно, так и через подконтрольные им федеральные службы. По смыслу содержания нормативных положений, характеризующих федеральные агентства, представляется, что именно данные органы должны быть непосредственными субъектами предоставления электронных государственных услуг. Тем не менее, как уже было отмечено ранее, в действительности и федеральные министерства, и федеральные службы, так же осуществляют предоставление электронных государственных услуг. По этой причине назрела необходимость в обеспечении соблюдения требований, предъявляемых к различным федеральным органам власти при осуществлении ими своей деятельности.

Вместе с тем, отметим неравномерное развитие предоставляемых электронных государственных услуг среди федеральных органов исполнительной власти. В то время как одни органы на протяжении длительного периода времени являются лидерами в данной сфере, другие демонстрируют отрицательные показатели качества осуществления указанных услуг - нарушают нормативно установленные требования,основные (основополагающие) и организационные принципы предоставления электронных государственных услуг. Представляется, что проведение качественного мониторинга организации электронных государственных услуг в федеральных органах власти, регулярное осуществление проверок контрольно-надзорными органами в данной сфере, а так же привлечение руководителей и должностных лиц к административной ответственности за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, будут способствовать защите прав и интересов заявителей. Посредством применения санкций к должностным лицам федеральных исполнительных органов власти, предоставляющих электронные государственные услуги, достигается реализация предупредительной функции юридической ответственности, выра-

жающеесяв воздействии не только на сознание правонарушителя, но и на

130

иных лиц. Такое воздействие заключается в доказательстве неизбежности наказания за нарушения порядка предоставления электронных государственных услуг. Следует согласиться с точкой зрения Ю.Н. Старилова, что конечной целью применения административных наказаний является частная и общая превенция административных и иных правонарушений[44]. Таким образом, реализация мер административной ответственности, имеет ключевое значение для процесса развития и предоставления электронных государственных услуг различными субъектами[45];

органы государственных внебюджетных фондов - являются следующим субъектом предоставления электронных государственных услуг. Прежде всего, отметим, что в действующем законодательстве не закрепляется определение понятия государственный внебюджетный фонд, что привело к многообразию подходов к данному вопросу в научно-правовой литературе[46]. Тем не менее, по нашему мнению, дефиниция, предложенная Д.Н. Хейло, представляется наиболее верной. Так, он рассматривает государственные внебюджетные фонды как «совокупность находящихся в государственной собственности Российской Федерации, субъектов РФ денежных средств (финансовых ресурсов), обособленных от государственных бюджетов, имеющих целевой характер, источники формирования в виде целевых доходов или целевых отчислений от конкретных доходов, размер и направления расходования которых ежегодно указываются в соответствующих законах о бюджетах этих фондов, оперативное управление которыми осуществляется уполномоченными государственными учреждениями»[47]. В связи с отсутствием легального определения, некоторые ученые указывают на сложность установления правовой природы внебюджетных фондов в целом. В то время как одни авторы рассматривают их в качестве публичных организаций[48], другие считают, что они являются органами государственного управления финансами[49].

Тем не менее, в теории финансового права, традиционно, государственные внебюджетные фонды подразделяют на:

экономические, целевые фонды Правительства РФ и правительств субъектов РФ. В качестве которых выступают: Государственный фонд конверсии, Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Фонд льготного кредитования агропромышленного комплекса, Федеральный фонд производственных инноваций;

экономические отраслевые (ведомственные) фонды, под которыми подразумеваются фонды, создаваемые федеральными органами исполнительной власти в целях финансирования научных исследований и экспериментальных разработок. В пример, можно привести: Централизованный фонд социального и материального развития Министерства иностранных дел РФ, Российский фонд технологического развития Министерства промышленности и торговли РФ;

социальные фонды: Пенсионный фонд Российской Федерации (далее - Пенсионный фонд РФ), Фонд социального страхования Российской Федерации (далее - Фонд социального страхования РФ), Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования[50].

В зависимости от конкретного государственного внебюджетного фонда, определяется состав его органов[51]. Например, в Фонд социального страхования РФвходят следующие органы: региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов Российской Федерации; центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях хозяйства; филиалы отделений. Руководство деятельностью фонда осуществляет председатель[52].

Таким образом, представляется, что исходя из содержания ст. 1 федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[53], данные органы (в особенности их территориальные отделения и филиалы) являются непосредственными субъектами предоставления электронных государственных услуг.

Принимая во внимание, что основополагающим принципом предоставления электронных государственных услуг является их ориентированность на социальные нужды граждан, следует подчеркнуть, что именно социальные государственные внебюджетные фонды необходимо рассматривать в качестве субъектов предоставления электронных государственных услуг. Например, с помощью официального сайта Пенсионного фонда РФ, гражданин может: подать заявление о назначении пенсии, о доставке пенсии, о назначении ежемесячной денежной выплаты[54]; получить информацию: о пенсионном обеспечении и установленных социальных выплатах; заказать: справку о размере пенсии и иных социальных выплатах, выписку из федерального регистра лиц, имеющих право на получение социальной помощи[55]. Кроме того, Пенсионный фонд РФ, предоставляющий электронные государственные услуги с 2011 года[56], уделяет особое внимание регулированию электронного взаимодействия посредством применения СМЭВ с иными субъектами, предоставляющими электронные государственные услуги[57].

Так же необходимо подчеркнуть, чтоперечень электронных государственных услуг социального характера, оказываемых физическим[58] и юридическим лицам[59] постоянно расширяется.

На официальном портале Федерального фонда обязательного медицинского страхования указывается актуальная контактная информация его территориальных органов в виде адреса электронной почты, ссылки на сайты. Таким образом, гарантируется право заявителя на дистанционное обращение в территориальный фонд обязательного медицинского страхования[60].

Вместе с тем, в некоторых случаях, вышеуказанное право обеспечивается не в полной мере. Например, на сайте Территориального фонда обязательного медицинского страхования Воронежской области, доступен сервис электронной подачи уведомления от медицинской организации о намерениях осуществлять деятельность в системе обязательного медицинского страхования на следующий год. Однако при этом заявителю не гарантируется сохранение конфиденциальности, в случае использования данного сервиса[61]. На наш взгляд, имеется прямое нарушение одного из ключевых принципов предоставления электронных государственных услуг - принципа защиты персональных данных.

Исходя из вышеизложенного, можно констатировать, что в настоящее время, законодательно не закреплено понятие государственного внебюджетного фонда, в связи с чем, в научной литературе возникают дискуссии, связанные с определением их правового положения. При этом, органы указанных фондов играют не менее важную роль в процессе предоставления электронных государственных услуг, чем, например, вышерассмотренные федеральные органы исполнительной власти. В особенности, это касается социальных государственных внебюджетных фондов, их региональных подразделений и филиалов. Несмотря на имеющиеся недостатки электронных сервисов, данные органы, в первую очередь, должны рассматриваться в качестве субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги;

в) государственные корпорации1 являются следующими субъектами, оказывающими государственные услуги в соответствии с положениями федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»2. Прежде всего, имеются в виду:

Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»3. В случае необходимости получения электронной государственной услуги заявитель может воспользоваться как ЕПГУ, так и официальным сайтом Г осу- дарственной корпорации по атомной энергии «Росатом». При этом, на последнем ресурсе не только размещается информация о порядке предоставления услуги, но и контактные данные (адрес электронной почты, номер телефона) ответственных специалистов4. Вместе с тем, в электронном виде представлены: услуга по выдаче справок по архивным документам, находящимся на хранении в Государственной корпорации по атомной энергии «Роса- том»,услуга по организации рассмотрения заявок и выдачи патентов Российской Федерации на изобретения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, относящиеся к установленной сфере деятельности Гос- [62] [63] [64] [65] корпорации «Росатом» и услуга по согласованию создания организации с иностранными инвестициями на территории закрытого административнотерриториального образования, созданного по роду деятельности организаций и (или) объектов Госкорпорации «Росатом»1.

Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»2. Согласно ст. 7 Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос"»3 целью деятельности данного органа является оказание государственных услуг в области космической деятельности и управления государственным имуществом.

В настоящее время, Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» предоставляет только государственные услуги, связанные с лицензированием космической деятельности4. К сожалению, ведомство не оказывает услуги в электронном виде. То есть, заявитель может обратиться за результатом получения услуг лично, с помощью средств почтовой или курьерской службы. При этом отметим, что, на наш взгляд, некоторые из услуг целесообразно было бы перевести в электронный вид. К таким услугам можно отнести, например, получение сведений (выписок) из реестра лицензий на осуществление космической деятельности[66] [67] [68] [69] [70].

Между тем, Г осударственной корпорацией по космической деятельности «Роскосмос», в полной мере соблюдается принцип открытости. На официальном сайте органа предоставлена исчерпывающая информация о видах и порядке оказания государственных услуг, размещен действующий административный регламент по предоставлению государственной услуги по осуществлению лицензирования космической деятельности[71]. Однако, не смотря на это, в настоящий момент данный орган нельзя отнести к субъектам, предоставляющим электронные государственные услуги.

Тем не менее, учитывая постоянно расширяющийся перечень таких услуг, представляется логичным рассматривать Государственную корпорацию по космической деятельности «Роскосмос» в качестве субъекта, предоставляющего такие услуги;

исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.Федеративный характер страны предполагает, что электронные государственные услуги на ее территории предоставляют как федеральные органы исполнительной власти, так и исполнительные органы государственной власти субъектов. В каждом субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ[72]. Таким образом, федеральное законодательство определяет необходимость создания только одного из элементов системы органов исполнительной власти субъекта РФ - высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Отметим, что он может быть образован в виде правительства, администрации, кабинета министров субъекта РФ.

Вопрос определения структуры и состава органов исполнительной власти, входящих в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, относится к компетенции руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, являющегося высшим должностным лицом субъекта РФ.

В связи с этим, системы органов исполнительной власти субъектов РФ имеют существенные различия по количеству составляющих их органов. Однако следует согласиться с мнениемН.В. Кротковой о том, что логика организации исполнительной власти субъектов РФ, обусловлена сложившейся корпоративной структурой общественной жизни. Поэтому в субъектах РФ могут действовать органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой компетенции[73]. В качестве таковых выступают: министерства, департаменты, главные управления, управления, инспекции, комитеты, отделы, комиссии. Как правило, вышеперечисленные органы наделены полномочиями по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг в определенных сферах. Следовательно, именно данные органы власти необходимо рассматривать в качестве субъектов предоставления электронных государственных услуг[74].

Вместе с тем, по состоянию на 2017 год, план мероприятий по реализации Концепции региональной информатизации так и не был утвержден Правительством РФ[75]. На наш взгляд, незакрепление основных мероприятий, сроков их исполнения, а так же органов, ответственных за их исполнение, влечет невозможность осуществления контроля за порядком перевода региональных государственных услуг в электронный вид. В результате, такая нормативная неурегулированность на федеральном уровне препятствует эффективной информатизации субъектов РФ, нарушает права заявителей и способствует образованию новых административных барьеров в сфере осуществления государственного управления.

Кроме того, во многих регионах отсутствует качественно разработанная нормативно-правовая база, устанавливающая порядок предоставления электронных государственных услуг органами исполнительной власт[76], следствием чего явилось неравномерное развитие электронных государственных услуг[77]. Должным образом не реализован принцип межведомственного взаимодействия, осуществляемый с помощью СМЭВ[78].

Отметим, что, в отдельных субъектах РФ органы исполнительной власти демонстрируют высокие показатели по уровню качества предоставления электронных государственных услуг[79].

При этом в настоящее время, органами власти особое внимание уделяется проблеме информирования граждан о преимуществах получения электронных государственных услуг на уровне субъектов РФ[80]. В связи с чем, Минкомсвязью РФ были разработаны специальные методические рекомендации для исполнительных органов власти субъектов РФ о популяризации электронных государственных услуг[81]. По мнению должностных лиц, низкий уровень осведомленности физических и юридических лиц о возможности получения таких услуг, является основной причиной неудовлетворительных результатов региональной информатизации[82].

Исходя из вышеизложенного, к субъектам, предоставляющим электронные государственные услуги, так же относятся исполнительные органы власти субъектов РФ. В качестве таких органов выступают: министерства, департаменты, главные управления, управления, инспекции, комитеты, отделы и комиссии. Отсутствие качественно разработанной нормативно-правовой базы, регулирующей порядок предоставления электронных государственных услуг в субъектах РФ объясняетсянезавершенностъю процесса региональной информатизации в Российской Федерации. Поэтому, на данный момент, имеется существенная разница между ключевыми показателями эффективности предоставления электронных государственных услуг органами исполнительной власти среди регионов.

Организации, предоставляющие электронные государственные услуги. К ним относятся:

государственные учреждения и иные организации, в которых размещается государственное задание (заказ). В общей теории административного права под учреждением понимают разновидность организации, которая образуется собственником для создания социальных ценностей в основном непроизводственного характера, а также для осуществления управленческих, социально-культурных и административно-политических функций[83].

В соответствии с действующим законодательством, функции и полномочия учредителя в отношении государственного учреждения, созданного Российской Федерацией или субъектом РФ, осуществляются соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, если иное не установлено законом или иными нормативными правовыми актами[84].

В целях организации предоставления наиболее значимых государственных услуг[85], требующих осуществления постоянного контроля, исполнительные органы государственной власти вправе создавать государственные организации и учреждения, для размещения в них государственных заданий (заказов)[86].

Следует подчеркнуть, что перечень электронных государственных услуг, оказываемых государственными учреждениями и другими организациями[87], в которых размещается государственное задание (заказ) подлежат включению в специальный реестр, утверждаемый постановлением Правительства РФ[88].

Тем не менее, несмотря на утвержденный на федеральном уровне реестр государственных услуг, в практике органов власти размещающих государственное задание (заказ) и соответствующих государственных учреждений встречаются различные наименования электронных государственных услуг одного и того же содержания[89]. Такие разнообразные подходы могут привести к дифференцированным процедурам расчета финансирования субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги, необоснованному повышению стоимости услуг, что, в свою очередь, влечет нарушение конституционного принципа равенства при оказании электронных государственных услуг[90]. Перечисленные негативные факторы также обуславливают необходимость формирования единого перечня государственных услуг.

Кроме того, в Российской Федерации, все большую популярность среди заявителей приобретают МФЦ, которые так же создаются в форме государственных учреждений[91]. Федеральный закон устанавливает, что основной целью их деятельности является предоставление государственных услуг по принципу «одного окна». Тем не менее, на сегодняшний день, существенно повышается роль МФЦ и как субъекта, предоставляющего электронные государственные услуги[92].

При этом существуют определенные проблемы административноправового регулирования статуса указанных центров. Это обусловлено не только специфичностью их деятельности, но и тем, что такие учреждения обеспечивают новый способ предоставления электронных государственных услуг[93]. В связи с чем, представляется целесообразным провести обособленный анализ правового положения МФЦ в Российской Федерации[94].

Таким образом, в качестве субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги, так же следует рассматривать и государственные учреждения и иные организации, в которых размещается государственное задание (заказ), в частности МФЦ. Однако, в целях унификации практики представления электронных государственных услуг органами и организациями, а так же сокращения рисков необоснованного увеличения стоимости услуг, имеется существенная необходимость в принятии единого перечня государственных услуг;

иные организации, участвующие в предоставлении государственных услуг.Частью 2 ст. 1 федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210- ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[95] закрепляется, что действие данного закона распространяется также на организации, принимающих участие в предоставлении государственных и муниципальных услуг. Учитывая, что законодатель не конкретизирует организации, которые уполномочены предоставлять указанные услуги, на наш взгляд, к ним можно отнести как коммерческие, так и некоммерческие организации[96].

Установление возможности предоставления государственных услуг не только органами власти и государственными учреждениями, но и иными организациями гарантирует защиту прав и интересов заявителей, обеспечивает доступность государственных услуг. Вместе с тем, при выборе способа предоставления государственных услуг необходимо учитывать законодательные, территориальные экономические и иные условия[97].

Следует отметить, что, несмотря на большое количество организаций указанных на ЕПГУ[98], большинство из них принимают участие в СМЭВ в случае оказания муниципальных услуг при обращении заявителем лично или через МФЦ[99]. Тем не менее, имеется ряд электронных государственных услуг, в предоставлении которых участвуют коммерческие организации[100]. Поэтому, на наш взгляд, верным представляется рассмотрение коммерческих и некоммерческих организаций как возможных субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги.

Исходя из содержания приведенной классификации, можно дать следующее определение понятия субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги - это государственные органы, государственные и иные организации, которые уполномочены, в соответствии с действующим законодательством, осуществлять предоставление электронных государственных услуг заявителю с помощью специально созданных сайтов, в том числе Единого портала государственных услуг посредством применения системы межведомственного электронного взаимодействия.

Резюмируя вышеизложенное, можно так же прийти к следующим выводам.

Во-первых, вследствие того, что предоставление электронных государственных услуг является одной из форм осуществления государственного управления, субъекты, предоставляющие электронные государственные услуги относятся к субъектам административного права.

Во-вторых, законодатель не ограничивает субъекты предоставления электронных государственных услуг только органами государственной власти. Напротив, перечень таких субъектов, предусматривает различные формы организаций, уполномоченных на предоставление электронных государственных услуг.

В-третьих, субъекты, предоставляющие электронные государственные услуги, могут быть классифицированы по организационно-правовой форме на государственные органы и организации (см. Приложение № 3). При этом к

первой группе субъектов относятся: федеральные органы исполнительной власти; органы государственных внебюджетных фондов; государственные корпорации; исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Вовторуюгруппувходят: государственные учреждения и иные организации, в которых размещается государственное задание (заказ); иные организации, участвующие в предоставлении государственных услуг.

В-четвертых, под субъектами, предоставляющими электронные государственные услуги, следует понимать государственные органы, государственные и иные организации, которые уполномочены, в соответствии с действующим законодательством, осуществлять предоставление электронных государственных услуг заявителю с помощью специально созданных сайтов, в том числе Единого портала государственных услуг посредством применения системы межведомственного электронного взаимодействия.

В-пятых, проведенный анализ практики предоставления электронных государственных услуг позволил выявить определенные проблемы, в том числе административно-правовой направленности:

наибольшая часть нарушений, совершаемых субъектами при предоставлении электронных государственных услуг, связана с несоблюдением ими принципов доступности и открытости электронных государственных услуг;

отсутствует четкое разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти, приводящее к смешению их функции;

в законодательстве не закрепляется определение понятия государственных внебюджетных фондов, в связи с чем, имеется сложность в определении их правовой природы, как в целом, так и в рамках предоставления электронных государственных услуг;

несистемность нормативного регулирования региональной информатизации, отсутствие утвержденных планов мероприятий по ее реализации;

имеющиеся различия в наименованиях электронных государственных

услуг, предоставляемых органами и организациями, обуславливает необхо-

148

димость утверждения единого перечня государственных и муниципальных услуг в целях унификации порядка оказания электронных государственных услуг всеми субъектами.

Кроме того, в результате исследования было выявлено, что посредством МФЦ обеспечивается новая форма предоставления электронных государственных услуг, поэтому правовое положение данных центров заслуживают отдельного комплексного изучения.

[1] Петров М.П. Исполнительная власть в России: правовая концепция и практика реформирования. Изд-во Саратовской государственной академии права Саратов, 2011. С. 25.

[2] Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М., 2008. С. 32.

[3]М.П. Петров рассматривает модернизацию как радикальную замену устаревших элементов государственного аппарата на новые: изменение субъектного состава, организационно-правовых форм государственных структур - носителей публичной власти, обновление кадрового корпуса и его консолидацию. См.: Петров М.П. Исполнительная власть в России: правовая концепция и практика реформирования. Изд-во Саратовской государственной академии права Саратов, 2011. С. 35.

[4]Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ : в ред. федер. закона Рос. Федерации от 28 декабря 2016 г. № 471- ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179; 2017. № 1 (часть I). Ст. 12.

[5] См., например: Болдырева Е.В. Принцип разделения властей и конституционная ответственность лиц, занимающих государственные должности: российская практика и зарубежный опыт // Юрист. 2014. № 21. С. 40-44; Кандрина Н.А. О некоторых проблемах эффективности правового регулирования государственного управления в условиях централизации государственной власти // Административное право и процесс. 2014. № 10. С. 33-36; Капралова Ю.Г. Контроль исполнительных органов государственной власти за соблюдением трудового законодательства в деятельности бюджетных учреждений // Lexrussica. 2015. № 1. С. 121-129; Купреев С.С. О понятии и содержании административной деятельности органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2014. № 4. С. 27-30; Организация государственной власти в России и зарубежных странах: учебно-методический комплекс / С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин, И.П. Кененова и др.; рук.авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. 692 с.

[6]Подробнее см.: Путин В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февраля. Следует также отметить, что, по мнению И.Л. Бачило, Э-правительство (имеется ввидуэлектрон- ное правительство - прим. авт.) представляет собой систему специализированных органов, механизмов и правил, которые обеспечивают исполнение государственной политики в области информатизации. Подробнее см.: Бачило И.Л. Правовая платформа построения электронного государства // Информационное право. 2008. № 4; Бачило И.Л. Государство и право XXI в. Реальное и виртуальное. М. :Юридическое издательство «ЮРКОМПАНИ», 2012. С. 250.

[7] Тихомиров Ю.А. Модернизация административного права: от «наказательности» к «регулирующему обеспечению» // Административное право и процесс. 2015. № 4. С. 5-11.

[8] Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 5-е изд., пересмотр. М.: Норма: ИНФРА - М, 2015. С. 117.

[9] Там же.

[10] С.С. Зенин подчеркивает, что подробное разъяснение обязанностей данных органов поможет предотвратить множество проблем, например проблему, связанную с коррупцией. Подробнее см.: Зенин С.С. Правовое регулирование обязанностей органов публичной власти, предоставляющих государственные и муниципальные услуги // Актуальные проблемы российского права. 2014. №12. С.2760.

[11] Матвеев С.П., Матвеева Т.А. Государственная служба в правоохранительных органах: проблемы дисциплинарной ответственности // Вестник Воронеж.гос. ун-та. Серия: Право. 2014. № 4. С. 106.

[12]Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ : в ред. федер. закона Рос. Федерации от 28 декабря 2016 г. № 471- ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179; 2017. № 1 (часть I). Ст. 12.

[13]Если рассматривать текущее состояние реализации теории разделения государственной власти в России, то, как отмечают некоторые авторы, на современном этапе сложилась острая потребность в более последовательной и соответствующей общепринятым мировым стандартам реализации принципа разделения властей, предполагающее воссоздание эффективной системы взаимных сдержек и противовесов в конституционной, законодательной, институциональной сферах, причем как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов. Подробнее, см.: Медушевский А.Н. Конституционная модернизация России: стратегия, направления, методы // Закон. 2013. № 12. С. 47.

[14] Отечественная правовая наука характеризуется отсутствием общепринятой позиции по вопросу о равном положении ветвей власти. В то время как одни авторы подчеркивают, что в обозначенной системе власти приоритетное положение занимает ее законодательная ветвь, так как «именно она облекает в закон основные направления внутренней и внешней политики, обеспечивает верховенство закона в обществе» (Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»). Другие отводят более значимую роль исполнительной власти (Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 5-е изд., пересмотр. М.: Норма: ИНФРА - М, 2015. С. 41; Авдеев Д.А. Разделение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 14-18).

[15] Традиционно, учеными выделяются узкий и широкий подход к определению термина исполнительная власть. В рамках первого, под исполнительной властью, принято рассматривать деятельность по управлению государством и обществом, которая подчинена контролю со стороны иных ветвей власти, и состоит в реализации органами государственной власти законодательно установленных функций и компетенции (Административное право: Учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 5-е изд., пересмотр.и доп. М.: Норма: Инфра - М, 2015. С. 44). В том числе, ее можно определить как самостоятельный сегмент единой государственной власти, осуществляющий управленческую исполнительно-распорядительную деятельность посредством системы соответствующих органов, путем реализации специальных нормативно закрепленных функций, властных полномочий методами и средствами, предусмотренными правом Российской Федерации. (Конституционное право Российской Федерации: учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» (квалификация «бакалавр») // Доступ из справ. - правовой системы «КонсультантПлюс»).

Если же рассматривать исполнительную власть в широком аспекте, то это совокупность функционально опосредованных властных полномочий, прямо или косвенно делегированных народом органу государственной власти общей компетенции, возглавляющему систему органов специальной компетенции, который осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность по исполнению Конституции, законов и других актов органов законодательной власти, актов главы государства, актов органов судебной власти, с целью упорядочивания отношений, складывающихся во всех сферах жизниобщества на всей территории государства, в том числе с применением в необходимых случаях мер государственного принуждения (Нечкин А.В. Понятие и общая характеристика исполнительной власти в государствах СНГ // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 9.С. 53). Таким образом, вышеизложенное подтверждает, что органы исполнительной власти играют первостепенную роль в государственном управлении страной и обществом, а значит и в процессе предоставления электронных государственных услуг.

[16] Некоторые ученые рассматривают орган исполнительной власти как создаваемый в системе исполнительной власти государственный орган, имеющий определяемую законодательными актами компетенцию по реализации законов и иных нормативно-правовых актов в конкретных сферах государственной жизни. Подробнее см.: Административное право России / Л.Л. Попов, Ю.И. Ми- гачев, С.В. Тихомиров. М., 2010. С. 73; А.Ф. Ноздрачев, определяет федеральные органы исполнительной власти в качестве органов исполнительной власти Российской Федерации, выполняющих специализированные функции управления, регулирования и надзора в масштабах Российской Федерации. См.: Ноздрачев А.Ф. Современная правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти: анализ практики, оценка правовых форм, предложения и рекомендации // Законодательство и экономика. 2014. № 10; 11.

[17] Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 5-е изд., пересмотр. М.: Норма: ИНФРА - М, 2015. С. 156.

[18] Авдеев Д.А. Разделение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 16.

[19] О Правительстве Российской Федерации : фед. конституц. закон Рос. Федерации от 17 декабря 1997г. № 2-ФКЗ : в ред. федер. конституц. закона от 28 декабря 2016 г. № 12-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712; Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru- 29.12.2016.

[20] В соответствии со статьей 112 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ должен представить Президенту РФ и предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти в срок не позднее недели после своего назначения. См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. : с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ // Рос. газ. 1993. 25 дек. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4202.

[21] Так, улучшение качества предоставления государственных услуг населению и бизнесу должно происходить за счет: обеспечения доступа к получению услуг (государственных и муниципальных) по принципу «одного окна» не менее 90% граждан (для этого необходимо создать более 2500 МФЦ); перевода процесса оказания государственных услуг в электронную форму (доля граждан, использующих механизм получения электронных государственных и муниципальных услуг, к 2018 году должна быть не менее 70%); внедрения системы оценки гражданами качества услуг и создания на этой основе системы оценки работы государственных и муниципальных служащих, участвующим в предоставлении услуг; внедрения удостоверения личности гражданина Российской Федерации в виде пластиковой карты с электронным носителем информации в качестве основного документа, удостоверяющего личность гражданина на территории Российской Федерации. Подробнее см.: Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года : утв. Правительством РФ 31 января 2013 г. // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[22] Следует так же отметить, в настоящее время деятельность Правительства РФ связана не только с

нормотворчеством, кроме этого, им осуществляются меры, направленные на повышение уровня открытости органов исполнительной власти. Так, был запущен официальный сайт Правительства РФ - http://government.ru/, с помощью которого граждане могут получить общие сведения о составе высшего исполнительного органа, его полномочиях, ознакомиться с актуальной информацией о решениях и нормативно-правовых актах, принимаемых на заседаниях Правительства РФ и его министерств в различных областях: экономической, социальной, сфере регионального развития и др. Подробнее см.: Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL:

http://government.ru/ (дата обращения: 11.07.2016 г.).

[23] См. подробнее: Щербинина Н.Н. Сравнительно-правовой анализ использования информационнокоммуникационных технологий в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг в Российской Федерации и зарубежных странах // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2014. № 1 (16). С. 72-80.

[24] О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти : указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 : в ред. указа Президента РФ от 7 декабря 2016 г. № 656 // Собр. законодательства Рос.Федерации. 2004. № 11. Ст. 945; 2016. № 50. Ст. 7077.

[25] Федеральные министерства, подведомственные им агентства, службы, надзоры // Единый портал государственных услуг. URL: https://www.gosuslugi.ru/structure (дата обращения: 18.08.2016 г.).

[26] Министерство энергетики Российской Федерации // Единый портал государственных услуг. URL: https://www.gosuslugi.ru/structure/10000000982 (дата обращения: 18.08.2016 г.).

[27] Министерство образования и науки Российской Федерации // Единый портал государственных услуг. URL: https://www.gosuslugi.ru/structure/10000000976 (дата обращения: 18.08.2016 г.).

[28] Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации // Единый портал государственных услуг. URL: https://www.gosuslugi.ru/structure/10000001080 (дата обращения: 18.08.2016 г.).

[29] Министерство спорта Российской Федерации // Единый портал государственных услуг. URL: https://www.gosuslugi.ru/structure/10000000993 (дата обращения: 18.08.2016 г.).

[30] Министерство иностранных дел Российской Федерации. // Единый портал государственных услуг. URL: https://www.gosuslugi.ru/structure/10000001040 (дата обращения: 18.08.2016 г.).