Основоположник организационной науки A.A. Богданов в своем фун- даментальном произведении «Тектология. Всеобщая организационная наука» справедливо указывал, что «Всякая человеческая деятельность объективно является организующей или дезорганизующей. Это значит: всякую человече- скую деятельность – техническую, общественную, познавательную, художе- ственную – можно рассматривать как некоторый материал организационного опыта и исследовать с организационной точки зрения». Не является исклю- чением бюджетный контроль и бюджетный аудит.

В настоящее время проблемы эффективности бюджетного контроля в Российской Федерации во многом предопределены состоянием его организа- ции, включая качество взаимодействия органов и совершенствование их пра- вового статуса.

Бюджетный контроль в системе научных понятий и категорий является специализированной категорией в сравнении с базисной категорией «кон- троль» и производным от него понятием «финансовый контроль». В научной литературе контроль рассматривается в самых разных аспектах, и, соответст- венно, в это понятие вкладывается самое разное содержание.

В своем конкретном применении понятие «контроль» имеет свою историю. Так, о происхождении понятия «контроль» в своей работе писал еще В.Н. Дурденевский, который указывал на то, что слово «контроль» буквально значит «счет столбцов». Этот термин ведет свое происхождение из Англии. В английском королевстве эпохи нормандских королей при проверке сумм, поступающих от сборщиков налогов и от управляющих королевскими имениями, существовал такой порядок: в одной комнате казначеи считали деньги на столе, разграфленном наподобие шахматной

доски, а в другой комнате подсчитывались итоги цифр на свитках или столбцах, доставленных сборщиком, в которых были сведения о поступлениях налогов или иных доходных статей. Если итог «счета столбцов» и итог счета денег совпадал, то счет объявлялся «очищенным» и сборщик – свободным от дальнейшей ответственности за деньги. Лица, считавшие столбцы, и являлись первыми «контролерами» (controllers, конт. – счет, рол. – список, столбец)»1. Однако в русский язык слово «контроль»

пришло из немецкого «kontrolle» (XVIII в.) или из французского «controle»2.

В настоящее время термин контроль в различной литературе и практи- ческой деятельности встречается достаточно часто, его употребляют социо- логи, политологи, экономисты, юристы и другие, однако единого понятия контроля до сих пор не выработано. Существующие подходы не столько на- целены на попытку дать универсальное понятие контроля, сколько являются подтверждением различных направлений научных знаний – философских, управленческих, экономических, юридических и прочих. Но если для других наук разница в толковании понятия не имеет важного практического значе- ния, то для права (нормы закона не должны содержать двойное толкование) четкое однозначное определение термина «контроль» необходимо.

По мнению В. Чечеткина, контроль – это объективное явление, катего- рия материальных отношений, проявляющаяся в результате целенаправлен- ной деятельности людей и выражающая степень соответствия эталонного со- стояния объекта контроля реально выявляемому его состоянию (возможно, деформированному по ряду параметров)3. Это своего рода способ достиже- ния определенного идеала, оптимизация процесса.

Как известно, деятельность как целенаправленное действие или изме- нение – есть социальная категория, поскольку реализуется людьми. Ее со- ставная часть – юридическая деятельность – имеет свою специфику, заклю-

Дурденевский В.Н. Государственный контроль в капиталистических странах // Вестник государственного контроля. 1940. № 2. С. 39.

2 Фасмер М. Этимологический словарь русского языка. Т.III. М., 1964. С. 314.

3 См.: Чечеткин В. Контроль – объективная категория материального мира // Финансовый контроль. 2002. № 6.

чающуюся в том, что она направлена на определение и последующую реали- зацию прав и обязанностей субъектов, общий режим которой определяют ор- ганы государственной власти и местного самоуправления. Так, по мнению Ю.В. Чуфаровского и В.Н. Карташова, именно государство обладает моно- полией на юридическую деятельность1. Однако такой подход в настоящее время является спорным, так как юридически значимые действия могут со- вершаться и без непосредственного участия государства или органов местно- го самоуправления.

Применительно к контролю юридическая деятельность предполагает действия не только органов контроля, но и общества, при участии государст- ва. Важно также отметить, что в основе любого контроля всегда заложена определенная деятельность, выражающаяся применительно к бюджетному контролю в конкретных контрольных мероприятиях. Следовательно, понятие

«финансово-контрольная деятельность» является термином некорректным, так как контроль всегда подразумевает наличие деятельности.

В целях данного исследования при характеристике понятия

«бюджетный контроль» уместно также определиться и с понятием «бюджет». Вообще слово «бюджет» происходит от норманнского слова bougette (мешок, кошелек). И.Х. Озеров отмечал, что в Англии словом «budget» именовалась речь канцлера казначейства в Палате общин по вопросам денежных средств государства2. Легальное определение бюджета закреплено в Бюджетном ко- дексе Российской Федерации (далее БК РФ), где указано, что «бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

Следовательно, бюджетный контроль это не что иное, как контроль за бюджетными средствами (средствами государства и муниципальных образований), организованный в различных правовых формах.

1 См.: Карташев В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов, 1989. С. 7; Чуфаровский Ю.В. Юридическая деятельность: понятие, структура, ее ценность и значимость // Юрист. 1999. № 4. С. 13.

2 См., подробнее: Озеров И.Х. Финансовое право. М., 1905. С. 4.

Примечательно, что понятие «финансовый контроль» существует в науке как экономической, так и юридической, относительно недавно. В доре- волюционной России применялись понятия «государственный контроль» и

«бюджетный контроль». О разночтениях в терминологии «финансовый кон- троль» и «государственный контроль» в царской России пишет А.А. Ялбул- ганов: «В дореволюционный период ни в законодательстве, ни в научной ли- тературе понятие «финансовый контроль» не встречалось, однако широко употреблялся термин «государственный контроль»1. Однако А.А. Ялбулга- нов указывает на применение при характеристике контрольных отношений в дореволюционной России только понятия «государственный контроль», что не совсем верно. Так, параллельно с понятием «государственный контроль» в дореволюционной России активно использовался и термин «бюджетный кон- троль»2.

Важно обратить внимание на то, что роль публичных финансов в

социально-экономической жизни страны выражается в их

«распределительной и контрольной функциях»3. Наиболее значимой для функционирования государства является распорядительная функция, однако качество данной функции невозможно обеспечить без функции контрольной. Как справедливо высказывался И.А. Белобжецкий, «в реальной действительности нет «контроля вообще», а есть контроль конкретного содержания и конкретных форм»4. Исходя из этого, можно определить содержание контроля, одним из элементов которого является бюджетный контроль, как отдельный вид финансового контроля. Финансовый контроль в свою очередь является составной частью общегосударственного контроля и

1 Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития // Правоведение. 2000. № 3. С. 84.

2 См., например: Бессон Э. Бюджетный контроль во Франции и за границей / пер. с фр. и вступ. ст. С.Л. Хилютина. СПб., 1901; Василевский И.Р. Государственная Дума и бюджетный контроль наших финансов.

СПб., 1906; Евзлин З.П. Бюджетный контроль и система государственной отчетности при конституционном образе правления. СПб., 1907; Плехан И.С. Кассовые и бухгалтерские правила и бюджетный контроль. СПб., 1912.

3 Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2006. С. 23.

4 Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. М., 1989. С. 23.

обладает особой ролью в управлении государством. Более того, контроль выступает фундаментом и экономических отношений.

Профессор И.Х. Озеров называл контроль «последним, но очень важ- ным колесом в бюджетном механизме государства»1. По его мнению, кон- троль явился «закономерным следствием развития бюджета», что его сделало

«необходимым звеном государственного хозяйства»2. Следовательно, И.Х.

Озеров под финансовым контролем в первую очередь понимал именно бюд- жетный контроль.

По мысли советского исследователя первой четверти XX века Э.Э. Понтовича, контроль служит целям «поддержания дисциплины в различных сферах государственной жизни»3. Интересным также представляется выска- зывание Э.Э. Понтовича о том, что «контроль есть функция, естественно со- провождающая всякую человеческую деятельность, если она должна быть выполняема по каким-либо определенным правилам и давать какие-либо оп- ределенные результаты»4.

Согласно мнению А.Н. Козырина, «под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответ- ствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и

сохранности государственной собственности»5. В данном определении автор

на первое место ставит последствия осуществления финансового контроля, следовательно, финансовый контроль фактически выступает способом совершенствования финансовой деятельности.

1 Озеров И.Х. Основы финансовой науки. М., 1914. С. 21.

2 Там же.

3 Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля. М., 1927. С. 21.

4 Там же. С. 44.

5 Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 48.

Е.Ю. Грачева изначально определяла финансовый контроль как кон- троль за законностью действий в процессе собирания, распределения и ис- пользования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан1. Следовательно, определяется основная цель финансового контроля – это обеспечение прав и свобод человека и гра- жданина и осуществление эффективной финансовой политики посредством слежения за законностью.

Позднее Е.Ю. Грачева стала определять финансовый контроль как рег- ламентированную нормами права деятельность государственных, муници- пальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъ- ектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования2. Тем самым Е.Ю. Грачева подчеркивает, что финансовый контроль – это более широкое явление, чем оно определяется финансовым правом.

В учебнике под ред. М.В. Карасевой указывается, что «государствен- ный финансовый контроль – это проверка соблюдения органами государст- венной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также рациональности и эффективности использо- вания государственных финансовых и материальных ресурсов»3. В этом оп- ределении цель финансового контроля более узкая – это слежение за соблю- дением финансового законодательства.

Экономисты, как и представители административно-правовой науки трактуют финансовый контроль как вид управленческой деятельности. На- пример, Н.Д. Бровкина в своей работе указывает, что «финансовый контроль

– это функция управления, представляющая собой деятельность контроли-

1 Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 112.

2 Финансовое право / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М., 2009. С. 36.

3 Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2007. С. 161.

рующих субъектов по оценке соответствия совершаемых управляемым субъ- ектом операций финансовым интересам управляющего субъекта»1.

В.В. Бурцев определяет финансовый контроль в качестве «функции управления финансовыми потоками»2. Ю.М. Воронин указывает на то, что контроль как элемент управления играет существенную роль в обеспечении функционирования государства. Анализ развития контроля показывает, что

он является широко распространенным объективным явлением в экономиче- ской жизни общества. Его реализация базируется на глубоком изучении тео- ретических, методологических и практических основ контроля как ком- плексного социального и экономического явления3.

По мнению Л.А. Галаниной, контроль характеризуется тем, что в

большинстве случаев это отношения подчиненности или подведомственно- сти; объектом контроля является законность, а в отдельных случаях и целе- сообразность деятельности контролируемого; контролирующий вправе при- менять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонаруше- ния либо ставить вопрос об их применении перед уполномоченными органа- ми4. В данном случае контроль определяется как разноплановое явление, имеющее различные виды, формы и методы, составляющие содержание фи- нансового контроля как категории финансового права.

В исследовании О.А. Ногиной под контролем понимается механизм, посредством которого проверяется соответствие поведения и деятельности контролируемых (подконтрольных) субъектов предписаниям юридических норм5, то есть технология, с помощью которой достигается основной резуль- тат, а именно осуществление финансовой деятельности в соответствии с за- коном.

28.

1 Бровкина Н.Д. Основы финансового контроля. М., 2007. С. 39.

2 Бурцев В.В. Проблема государственной экономической безопасности // Финансы. 2003. № 8. С. 55.

3 См.: Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М., 2005. С.

4 См.: Галанина Л.А. Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением нормативно-

правовых актов в субъектах Российской Федерации. М., 2001. С. 19.

5 См.: Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб., 2002. С. 10.

В действительности финансовый контроль представляет собой целый комплекс мер, направленных на создание действенной системы противодей- ствия злоупотреблениям государственными и муниципальными денежными средствами и имуществом. Обеспечить эффективность финансового контро- ля можно лишь в том случае, когда качественно организована система кон- трольных субъектов с четким разделением полномочий и с реальной воз- можностью для выполнения поставленных перед ними задач, а также нали- чием действенных методик выявления нарушений. Более того, важнейшую роль играет и институт ответственности за нарушение финансового и бюд- жетного законодательства.

Н.Д. Погосян указывает на один из важнейших элементов эффективно- сти финансового контроля – это регулярность и непрерывность проведения контрольных мероприятий. При этом «контроль в сфере финансов можно оп- ределить как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредст- вом которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хо- зяйствующих субъектов независимо от форм собственности»1.

Исследованием финансового контроля занимаются не только в России,

но и в других странах2. Финансовый контроль там трактуется очень широко и имеет отличное значение. В основном его рассматривают как способ повы- шения результативности экономических мероприятий, заключающийся не в проверке, а больше в анализе причин возникающих проблем и выработке финансовой стратегии, улучшении качества управления организацией, след- ствием чего должно стать планомерное развитие предприятия3. В России дея- тельность со схожими целями, но применительно к публичным отношениям именуется «государственный аудит».

1 Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 109.

2 Во многих странах мира организованы специальные центры по исследованию правовых и экономических основ публичных финансов и одного из его направлений – финансового контроля. Такие центры, например, созданы во Франции, Болгарии, Польше, Испании, Тунисе, Марокко, Канаде и других странах.

3 См., например: Irwin D. Financial Control, 1991.

В Болгарии исследуемой проблемой занимается, например, ученый И.Г. Стоянов. Он трактует финансовый контроль как «особый финансово- правовой способ защиты публичной собственности»1. В финансовом праве Болгарии финансовый контроль определяется как «контроль за законностью и целесообразностью действий по осуществлению процесса собирания, рас- пределения и использования государственных денежных средств»2, т.е. здесь наблюдается объединение понятий «финансовый контроль» и «государст- венный финансовый контроль» как следствие недавнего влияния советской правовой школы.

Интересной является работа французского ученного и практика финан- сового контроля А. Барилари в которой автор указывает на то, что контроль за бюджетными средствами является ключевым элементом демократии3. Данное утверждение выводит государственный финансовый контроль на но- вую плоскость, значительно расширяя его значение для государства и обще- ства.

В российской юридической науке понятие «финансовый контроль» чаще всего трактуется как деятельность «специальных институтов государст- венного контроля»4, однако, как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, «госу- дарственный контроль присущ не только специализированным органам, но в виде общего государственного контроля он присущ высшим органам госу- дарственной власти, является одной из важнейших сторон их деятельности»5.

В советском юридическом справочнике «финансовый контроль» опре- делялся как «контроль за законностью и целесообразностью всех действий и мероприятий, проводимых в процессе планового собирания, распределения и использования государственных денежных средств»6. Следовательно, под финансовым контролем в советское время подразумевался в большей степе-

1 Стоянов И.Г. Финансовият контрол – важен способ за обеспечаването на законността в сферата на публичните финанси // Правна мисъл. 2002. № 1. С. 15.

2 Златарев Е., Христофоров В. Финансово право на НРБ. София, 1983. С. 137.

3 См., подробнее: Barilari A. Les controles financiers comptables, administratifs et juridictionnels des finances publiques. Paris, 2003. P. 14.

4 Финансовое право. / Под ред. д.ю.н., проф. Е.А. Ровинского. М., 1971. С.55.

5 Чиркин В.Е. Контрольная власть. М., 2008. С. 102.

6 Юридический справочник для населения. М., 1973. С. 481.

ни бюджетный контроль, хотя повсеместно использовался термин «финансо- вый контроль».

В настоящее время, появился еще один термин – «национальный кон- троль», который предлагает В.А. Двуреченских. Данный автор подразумевает под национальной контрольной системой «совокупность публичных и част- ных лиц, которые в силу требований нормативных правовых актов, так и по собственной инициативе осуществляют реализацию контрольной функции на территории России». В.А. Двуреченских понимает под системой националь- ного контроля всевозможные контрольные элементы, существующие в госу- дарстве. Национальный контроль, по мнению В.А. Двуреченских, включает в себя публичный контроль (государственный и негосударственный) и непуб-

личный контроль (управленческий и гражданский)1.

Отсутствие единого подхода к пониманию финансового контроля не дает возможности для создания единой концепции государственного финан- сового контроля в Российской Федерации, не позволяет выработать единые стандарты для его осуществления, что создает впечатление неорганизованно- сти финансового контроля в целом.

Важно отметить, что в научной литературе нет единого мнения о содержании категории «финансовый контроль». Большинство авторов признают, что финансовый контроль – это самое общее определение данной сферы общественных отношений, включающее в себя другие частные, более узкие понятия.

Итак, в содержании категории «финансовый контроль» можно выделить следующие наиболее значимые элементы: бюджетный контроль; налоговый контроль; валютный контроль; банковский надзор и аудитор- скую деятельность.

Бюджетный контроль, по мнению О.Ю. Бубновой представляет собой

«государственный и муниципальный бюджетный контроль за публичными

1 См., подробнее: Двуреченских В.А. Национальный контроль. М., 2008. С. 23, 24.

денежными фондами»1. Законодательство государства, касающееся регулирования публичных денежных фондов находит свое законченное выражение в бюджете, а деятельность органов управления сводится, таким образом, к задаче исполнения государственного бюджета. Вообще и в науке, и в практике происходит отождествление понятий «финансовый контроль» и

«бюджетный контроль». Еще в советское время на это обращалось внимание. Так, Э.Э. Понтович указывал, что «финансовый контроль есть в значительной мере бюджетный контроль, каковое значение ему присваивается в литературе некоторых стран, в частности, в литературе французской»2.

Как уже ранее отмечалось, понятие «бюджет» в России, в отличие от

понятия «бюджетный контроль», имеет нормативную основу и закреплено в БК РФ. Однако при характеристике бюджетно-контрольных отношений в БК РФ применяется или словосочетание «финансовый контроль», или понятие

«контроль» с указанием объекта контроля. Так, например, в ст. 150 БК РФ упоминается «контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов». Следовательно, в рамках БК РФ под финансовым контролем понимается именно бюджетный контроль. О.В. Болтинова предлагает даже переименовать главу 26 БК РФ в «Основы бюджетного контроля в Российской Федерации», и закрепить в ней понятие «бюджетный контроль»3.

В современной правовой науке под бюджетным контролем в широком

смысле понимается деятельность уполномоченных субъектов по контролю за соблюдением бюджетного законодательства и по оценке эффективности пуб- личного управления и в целом бюджетной политики государства, а под бюджетным контролем в узком смысле – контроль, осуществляемый исключительно в рамках бюджетного процесса.

1 Бубнова О.Ю. Бюджетный контроль в Российской Федерации: его цели и задачи в условиях социального государства // Государство и право. 2007. № 6. С. 105.

2 Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля. М., 1927. С. 50.

3 Болтинова О.В. Проблемы развития бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2011. № 7. С. 11.

Помимо бюджетного контроля в науке встречается и понятие «финан- сово-бюджетный надзор или контроль», которое фактически является рав- нозначным понятием по отношению к понятию «бюджетный контроль». Специфика связана с наименованием органов его осуществляющих (Феде- ральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфинадзор), Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва, Республиканская служба финансово-бюджетного контроля Республики Калмыкия).

Итак, еще одним видом финансового контроля, как уже отмечалось, является налоговый контроль, выступающий одним из основных методов на- логового администрирования, закрепленных в гл. 14 Налогового кодекса Российской Федерации (далее НК РФ). В НК РФ налоговый контроль опре- деляется как «деятельность уполномоченных органов по контролю за соблю- дением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сбо- ров законодательства о налогах и сборах»1 (ст. 82 НК РФ). К.С. Бельский указывает, что «налоговый контроль представляет собой комплекс действий

органов налогового администрирования по надзору за правильностью уплаты плательщиками налогов и сборов <…>, за выполнением ими налогового за- конодательства»2. В налоговом праве в особенности, по мнению А.В. Лоба- нова, «любая неопределенность в понятиях, пробелы в правовом регулирова- нии контрольной работы создают условия для взаимных претензий, кон- фликтов между налоговыми органами и налогоплательщиками, стимулируют злоупотребления, приводят к росту числа налоговых споров»3.

Налоговый контроль и бюджетный контроль, являясь элементами финансового контроля, существенно отличаются друг от друга. Суть этих различий заключается в системе отношений, которые возникают между контролерами и подконтрольными субъектами. Так, в НК РФ необходимо четко определять границы налогового контроля и закреплять механизмы

1 Традиционно под налоговым контролем понимается исключительно деятельность органов Федеральной налоговой службы Российской Федерации и ее территориальных отделений.

2 Бельский К.С. Налоговая система: генезис, основные элементы, принципы // Государство и право. 2006. № 9. С. 54.

3 Лобанов А.В. О содержании и формах налогового контроля // Финансы. 2008. № 3. С. 30.

защиты прав налогоплательщиков. Вызвано это тем, что в налоговом контроле интересы налоговых органов и налогоплательщиков противоположны друг другу, что может привести к конфликту интересов1.

В отношении же бюджетного контроля не требуется обязательного законодательного закрепления механизма защиты прав подконтрольных субъектов, так как интересы органов контроля и подконтрольных субъектов в бюджетных отношениях единые (публичные), а контроль, в том числе бюджетный, является неотъемлемым элементом публичного управления.

Еще одним недостаточно разработанным понятием в современной нау- ке является аудит. В настоящее время термин «аудит» применяется при ха- рактеристике самых разнообразных общественных отношений. Так, встреча- ются такие словосочетания как «налоговый аудит», «таможенный аудит»,

«экологический аудит», «страховой аудит» и т.д.2

Можно согласиться с мнением Е.В. Тереховой, что «аудит не подменяет государственный контроль»3. Обоснованной видится точка зрения о необходимости исключения в дальнейшем понятия аудит из содержания категории финансовый контроль в рамках финансового права и замена ее по- нятиями «государственный аудит» или «публичный аудит». Вызвано это тем, что аудиторская деятельность – это не столько контроль за финансовой сферой, сколько за хозяйственной. Для характеристики этих отношений предлагается даже ввести специальный термин «негосударственный аудиторский контроль»4 без слова финансовый. В ФРГ, например, категории

«финансовый контроль» и «аудит» исследуются в разных плоскостях: аудит

или хозяйственный контроль, как правило, не включается в систему финансового контроля, под которой понимается осуществление контрольных мероприятий органами публичной власти. Во Франции под финансовым

1 Подобная ситуация встречается и при осуществлении валютного контроля и банковского надзора.

2 Подробнее об этом см.: Рябова Е.В. Государственный аудит: возможность закрепления данного понятия в российском законодательстве // Юридический мир. 2013. № 2.

3 Терехова Е.В. Аудит как независимый вид финансового контроля // Государство и право. 2006. № 11. С. 94.

4 См., например: Рик Т.А., Титов В.В. Государственный аудит как вид финансового контроля в правовой системе Российской Федерации // Право и экономика. 2005. № 9. С. 4.

контролем понимается именно контроль за «публичными финансами», их распределением и использованием, а также за совершением финансовых операций, а понятие «comptables» (дословно переводится, как счетный, бухгалтерский, аудиторский), используется для обозначения средства осуществления контроля1.

В России аудит разделяется на несколько видов, а именно: проводимый

негосударственными аудиторскими организациями или индивидуальными аудиторами, но инициированный государством (обязательный аудит); проводимый государственными структурами в отношении государственных и негосударственных органов (это деятельность, выходящая за рамки тради- ционных контрольных мероприятий, направленная, в первую очередь, на вы- явление эффективности деятельности субъектов в самых различных сферах публичных отношений). По нашему мнению, во втором случае правильнее употреблять термин «государственный аудит», а применительно к бюджет- ным отношениям – понятие «бюджетный аудит».

В современной науке и практике понятия «государственный аудит» и

«финансовый контроль» чаще всего отождествляются. Как правило, это свя- зано с неоднозначным толкованием положений действующего законодатель- ства. На эту проблему обращает внимание Е.В. Рябова, которая указывает, что «спектр задач государственного аудита гораздо шире, нежели государственного финансового контроля»2. Однако, по мнению автора, на современном этапе развития государства и общества государственный аудит еще не в полной мере обособился в отдельное самостоятельное направление деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а представляет собой особое направление государственного и муниципаль- ного бюджетного контроля.

Важно понимать, что понятие «государственный аудит» применимо лишь к части публично-контрольных отношений, так как схожую

1 См., подробнее: Barilari A., Bouvier M. La nouvelle gouvernence financière de I΄Etat. Paris, 2004; Barilari

Les controles financiers comptables, administratifs et juridictionnels des finances publiques. Paris, 2003.

2 Рябова Е.В. Государственный аудит: возможность закрепления данного понятия в российском законодательстве // Юридический мир. 2013. № 2. С. 15.

деятельность могут осуществлять и контрольно-счетные органы муниципальных образований, поэтому, по мнению автора, более рационально при характеристике указанных отношений применять словосочетание

«публичный аудит», так как понятие «государственный аудит» не включа- ет в себя местный уровень власти. В отношении же аудита бюджетной деятельности государства и органов местного самоуправления правильнее использовать термин «бюджетный аудит».

Под термином «внешний аудит» в большинстве случаев понимают именно аудиторскую деятельность, то есть деятельность аудиторов и ауди- торских организаций «по проведению аудита и оказанию сопутствующих ау- диту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями, индивидуальны- ми аудиторами»1. Такой аудит имеет два вида: инициативный (доброволь- ный) и обязательный аудит. По объектам аудит различают на банковский ау- дит, аудит страховых организаций, аудит бирж, аудит инвестиционных ин- ститутов и аудит внебюджетных фондов и т.д. Однако под термином «внеш- ний аудит» рядом авторов также понимается и деятельность Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, так как такие органы в научной литературе часто именуют не иначе как «внешние органы финансового контроля»2.

В Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» оп-

ределено, что «Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию»3. Следовательно, понятие «внешний

1 Ч. 1 ст. 1 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» от 30.12.2008 № 307-ФЗ (от 21.11.2011

№ 327-ФЗ) // СЗ РФ. 05.01.2009. № 1. Ст. 15.

2 Важно отметить, что в ст. 270.1 БК РФ «Внутренний финансовый аудит» устанавливается возможность создания органами исполнительной власти (органами местной администрации) подразделений внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющих разработку и контроль за

соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления

бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

3 Ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ (в ред. от 07.05.2013) «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1649.

государственный аудит» впервые в российской практике получило нормативное закрепление. Более того, в данном законе имеются указания и на некоторые разновидности государственного аудита. Так, впервые законо- дательно определяется содержание стратегического аудита, заключающегося в проведении Счетной палатой Российской Федерации аудита

«реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации» (п. 5 ст. 5 ФЗ

«О Счетной палате Российской Федерации»).

В науке встречается и еще одно схожее с государственным аудитом понятие «конституционный аудит», которое представляет собой «новое направление в социальных науках, исследующее конституционные основы, теорию, методологию и практику государственного аудита как особого экономического, социального, общественно-политического института, главной целью которого является осуществление от лица общества независимого объективного публичного контроля деятельности органов государственной власти по управлению вверенными им общественными

ресурсами»1.

Итак, подводя итог, можно определить, что в современной науке встре- чается много различных трактовок понятия «финансовый контроль». Одни авторы понимают контроль достаточно широко, а другие вкладывают в это понятие исключительно практический смысл. Многими исследователями по- нятия «финансовый контроль», «бюджетный контроль», «государственный аудит» отождествляются, что вполне закономерно, учитывая современное за- конодательство.

В настоящее время, по мнению автора, бюджетный аудит представ- ляет собой отдельное направление деятельности внешних органов государ- ственного аудита (контроля), контрольно-счетных органов субъектов Рос- сийской Федерации и муниципальных образований и иных органов бюджет- ного контроля на всех уровнях публичной власти по анализу и оценке эффек-

1 Степашин С.В. Конституционный аудит. М., 2006. С. 22.

тивности деятельности субъектов, участвующих в бюджетных правоот- ношениях, а также в иных публично-управленческих отношениях, связанных с реализацией бюджетной политики государства.

Бюджетный контроль в отличие от финансового контроля, по мнению автора, включает в себя отношения, связанные:

непосредственно с организацией бюджетного контроля (созданием, реорганизацией и ликвидацией контрольных структур);

с соблюдением органами государственной власти и местного само управления, а также государственными унитарными предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами установленного законом порядка при осуществлении бюджетной деятельности;

с выявлением экономической обоснованности, рациональности и эффективности, осуществляемых указанными субъектами действий, а также насколько эти действия соответствуют задачам государства и органов местного самоуправления.

Таким образом, бюджетный контроль служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой поли- тики, а также важнейшим элементом государственного управления.

С учетом всех изложенных выше аргументов, можно предложить следующие дефиниции бюджетного контроля. Итак, бюджетный контроль можно рассматривать как:

деятельность специализированных и неспециализированных органов контроля публичноправовых образований и иных уполномоченных субъек тов, наделенных контрольными полномочиями по проверке правомерности и эффективности использования публичных денежных фондов и государствен ного и муниципального имущества, посредством установленных законом форм и методов работы, выступающих как единая система.

совокупность правовых отношений, возникающих при осуществлении бюджетноконтрольной деятельности в Российской Федерации, включающих в себя отношения связанные с организацией бюджетного контроля и уста

новлением мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства, отношений, возникающих непосредственно в процессе осуществления бюд- жетного контроля, и иных сопутствующих бюджетному контролю общест- венных отношений;

систему органов, учреждений и должностных лиц, в полномочия ко торых входит осуществление на всей территории Российской Федерации бюджетного контроля и бюджетного аудита, включая механизмы взаимодей ствия внутри системы и сотрудничество с обществом;

комплексный правовой институт бюджетного права, представляющий собой совокупность правовых норм (финансовоправовых, конституционно правовых, административноправовых, уголовноправовых и других), регу лирующих бюджетноконтрольные отношения в Российской Федерации.

Нормативное определение понятия «государственный (муниципаль- ный) финансовый контроль» можно встретить в программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, в которой указывается, что «Государственный (му- ниципальный) финансовый контроль предлагается определить как деятель- ность уполномоченных органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов), на- правленную на контроль:

соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотно шения;

достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;

экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом, под внешним государственным (муниципальным) финансо- вым контролем предлагается понимать финансовый контроль, осуществляе- мый законодательными (представительными) органами и созданными ими

органами государственного (муниципального) финансового контроля, под внутренним государственным (муниципальным) финансовым контролем - финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами госу- дарственной власти (местными администрациями)»1.

Исходя из выше изложенного, можно сделать вывод о том, что в дан-

ной программе под государственным (муниципальным) финансовым контро- лем понимается именно бюджетный контроль.

Помимо понятия «бюджетный контроль» в организационную основу бюджетного контроля и бюджетного аудита входят и другие элементы. Так, в системе организации бюджетного контроля и бюджетного аудита Российской Федерации в качестве обязательных элементов необходимо выделять терри- ториальную организацию и правовую форму органов его осуществляющих. По территориальной организации бюджетный контроль делиться на феде- ральный, региональный и муниципальный бюджетный контроль, а также, ис- ходя из правовой формы, на бюджетный контроль, осуществляемый специа- лизированными органами (созданными специально для осуществления бюд- жетного контроля), и бюджетный контроль, реализуемый субъектами об- щей компетенции.

Поскольку бюджетный контроль, как и всякий контроль, является ча- стью управленческой деятельности, то необходимо увязать вопросы его со- вершенствования с общими концептуальными подходами административно- го и финансового права, включая организационную основу контролирующей деятельности государства и муниципальных образований.

В научной литературе, как правило, организация понимается как спо- соб упорядочения элементов или как устойчивая совокупность элементов. В рамках правовой науки под организацией часто понимается «объединение физических лиц любой численности, возглавляемое своими органами управ- ления, имеющее обособленное имущество, созданное для производства мате-

1 Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р «Об утверждении Программы Правительст- ва РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» // СЗ РФ. 12.07.2010. № 28. Ст. 3720.

риальных или духовных ценностей, а также реализации иных потребностей его членов»1. По мнению зарубежных авторов, «организация – это нечто большее, чем просто группа людей. Это группа индивидов, объединенных организационными принципами, интересами, процедурами, личностными ценностями, а также формами полномочий и ответственности»2.

Ещё в советском административном праве признавалось, что организа- ция – это «необходимое условие деятельности любого государственного или общественного органа»3. А.В. Мелехин справедливо определяет цель органи- зации: она «направлена на упорядочение состояния тех или иных социальных образований»4. Г.В. Атаманчук указывает на качественные характеристики организации. По его мнению, «организация расширяет возможности людей, придает им новое качество»5.

Специфика публичной организации в России объясняется тем, что в нашей стране реализуется так называемый системоцентристский тип разви- тия, в основе которого, по мнению А.В. Оболонского, заложена «традицио- налистическая ориентация на стабильность отношений внутри Системы как на высшую ценность»6, что влияет на развитие системных отношений. Так, при традиционализме реформирование публичной организации происходит не на уровне системы, а на уровне ее отдельных элементов.

В данном исследовании под организацией бюджетного контроля по- нимается способ упорядочения отдельных элементов бюджетного контро- ля и бюджетного аудита на основе единых критериев с целью их качествен- ной модификации.

Итак, для исследования организационной основы бюджетного контро- ля в Российской Федерации необходимо выявить критерии, непосредственно влияющие на организацию бюджетного контроля и бюджетного аудита. Так,

1 Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2007. С. 332.

2 Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная политика. Пер. с англ. М., 1982. С. 291.

3 Сущность советского административного права / Отв. ред. проф. О. С. Иоффе. Л., 1959. С. 45.

4 Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций. М., 2009 // Подготовлен для СПС Консультант Плюс.

5 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 1997. С. 29.

6 Оболонский А.В. Драма российской политической истории: система против личности. М., 1994. С. 11.

по мнению автора, на организацию бюджетного контроля в России влияют следующие критерии:

территориальная организация государства;

ранее существовавшая система организации бюджетного контроля;

существование системы разделения властей;

особенности развития системы местного самоуправления.

Важнейшим фактором, который воздействует на систему организации бюджетного контроля в России, по мнению автора, является территориаль- ная организация государства.

В России можно выделить следующие органы бюджетного контроля, которые классифицируются по территориальному принципу:

федеральные органы бюджетного контроля (Счетная палата Россий ской Федерации; Федеральная служба финансовобюджетного надзора; Фе деральное казначейство; контрольные подразделения федеральных органов исполнительной власти; контрольноревизионное управление Судебного де партамента при Верховном суде Российской Федерации и другие;

региональные органы бюджетного контроля (контрольносчетные органы субъектов Российской Федерации, региональные органы бюджетного контроля исполнительной власти и иные контрольные структуры в системе исполнительной власти субъектов Российской Федерации);

муниципальные органы бюджетного контроля (контрольно-счетные органы муниципальных образований и иные контрольные структуры в сис- теме местного самоуправления).

В настоящее время в разных зарубежных странах организация бюджет- ного контроля в различных странах существенно отличается, однако, имея свои особенности, встречаются и схожие моменты, что позволяет объединить контрольные системы зарубежных стран в укрупненные условные группы. Так, встречаются:

централизованная система бюджетного контроля;

децентрализованная система бюджетного контроля;

- смешанная система бюджетного контроля1.

В настоящее время в России действует смешанная система организации бюджетного контроля, что вызвано особенностями ее организации, связан- ными со спецификой ее формирования. В результате реформ в середине 90-х годов в России произошло наслаивание созданной парламентской модели бюджетного контроля, на действующую советскую систему бюджетного контроля в системе исполнительной власти. По мнению автора, существова- ние двух параллельных моделей бюджетного контроля в России объясняется не только желанием создать модель бюджетного контроля нового типа, но и нежеланием полностью уничтожить уже имеющиеся в этой сфере достиже- ния.

Важно также отметить, что скоропостижность реформы бюджетного контроля в России середины 90-х годов объясняется не только и не столько желанием усовершенствовать саму систему бюджетного контроля, сколько ее необходимостью. Так, наличие парламентских органов бюджетного кон- троля в государстве является важнейшим условием, при котором данное го- сударство могло претендовать на получение кредитов международных фи- нансовых организаций и правительств ряда зарубежных стран. Следователь- но, создание органов бюджетного контроля в системе законодательной вла- сти в России в середине 90-х годов было обусловлено в определенной степе- ни не внутренними задачами государства, а внешними условиями и экономи- ческой ситуацией, что, несомненно, на начальном этапе сказалось на их раз- витии.

Итак, в России продолжают функционировать в модифицированной форме органы бюджетного контроля, созданные ещё в СССР (Контрольно- ревизионное управление Министерства финансов РСФСР, переименованное в начале 90-х годов в Департамент государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации, а в 2004 году – в Фе- деральную службу финансово-бюджетного надзора). Также в середине 90-х

1 См., подробнее об этом § 3 главы 3 работы.

годов в России началось создание органов бюджетного контроля законода- тельной власти в Российской Федерации на всех уровнях публичного управ- ления (Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований). В ряде го- сударств бывшего СССР реформа бюджетного контроля в 90-е годы ограни- чилась только созданием высшего парламентского органа финансового кон- троля при сохранении бывших советских контрольных учреждений исполни- тельной власти на местах.

На современном этапе в России в системе разделения властей органы бюджетного контроля представлены и в законодательной (представительной) власти1, и в исполнительной власти (исполнительно-распорядительной вла- сти местного самоуправления). Также контрольно-ревизионные подразделе- ния созданы и в составе Судебного департамента при Верховном суде Рос- сийской Федерации, которые осуществляют ведомственный бюджетный кон- троль.

В настоящее время модель организации бюджетного контроля в России продолжает модифицироваться. В основном реформированию подвержены парламентские контрольные органы – Счетная палата Российской Федера- ции, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муни- ципальных образований. В 2013 году принят новый ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», а в 2011 году принят ФЗ «Об общих принципах ор- ганизации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Россий- ской Федерации и муниципальных образований», который существенно по- влиял на региональное законодательство. Так, в большинстве субъектов Рос- сийской Федерации были разработаны и приняты новые законы «О кон- трольно-счетном органе субъекта Российской Федерации», изменению под-

лежат и контрольно-счетные органы муниципальных образований. Однако именно организация бюджетного контроля на уровне местного самоуправле- ния в настоящее время вызывает самое большее количество споров как среди ученых, так и в профессиональном сообществе1.

В целом можно утверждать, что среди элементов системы организации

бюджетного контроля в России наиболее сложным для анализа является уровень местного самоуправления, так как муниципальный бюджетный контроль в России на современном этапе находится в стадии своего ста- новления, что делает его нестабильным, в отличие от более статичных элементов системы организации бюджетного контроля – федерального и регионального бюджетного контроля.

Итак, подводя промежуточный итог, можно заключить, что при опре- делении организационной основы бюджетного контроля и бюджетного ауди- та в Российской Федерации необходимо учитывать территориальную орга- низацию государства, существующие на момент реформирования модели организации бюджетного контроля, систему разделения властей и особен- ности развития системы местного самоуправления. Однако из перечислен- ных элементов для Российской Федерации, по мнению автора, наиболее зна- чимой является именно территориальная организация государства, так как все остальные в большей степени являются исключениями, связанными с особенностями развития публичного управления в России.

Вообще система контроля в государстве и бюджетного контроля в ча- стности включает в себя большое количество элементов. Представленный перечень не является исчерпывающим, так как каждый из этих элементов можно разделить на более мелкие подразделения. Более того, есть и допол- нительные элементы, которые формально не являются организационной ос- новой, но без которых она не может быть реализована. Так, среди таких под-

1 В настоящее время в России созданы и функционируют более 20 тыс. муниципальных образований, что существенно усложняет и затягивает процесс создания органов муниципального бюджетного контроля, более того, многие авторы по-прежнему скептически относятся к качеству работы уже существующих орга- нов бюджетного контроля и ещё больше сомневаются в рациональности создания контрольно-счетных ор- ганов во всех муниципальных образованиях.

разделений можно выделить ответственность за нарушение бюджетного за- конодательства, которая хоть и опосредованно, но влияет на организацион- ную основу бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Феде- рации.

В Лимской декларации руководящих принципов контроля определяет- ся, что «Проверяемые организации должны в установленные законом сроки выразить свое мнение о выводах высшего контрольного органа и сообщить ему о мерах, принятых по результатам проверки (ч. 1 ст. 11 Лимской декла- рации). В том случае, когда выводы высшего контрольного органа не сфор- мулированы в виде юридически обоснованных и выполнимых заключений,

контрольный орган должен быть наделен правом обращаться в компетентные органы с требованием о принятии необходимых мер и привлечении к ответ- ственности виновных» (ч. 2 ст.11).

Н.Д. Погосян справедливо отмечает, что «собственно контрольные полномочия упомянутых органов (счетных палат) ограничиваются лишь вы- явлением существующих отклонений от установленных правил, а задача на- казания конкретно виновных лиц не относится к предмету их деятельности»1.

«Учитывая, – указывает С.О. Шохин, – что контрольно-счетные органы

не входят в основные ветви власти, было бы неправильно и с практической точки зрения непродуктивно переносить на них чужую ответственность и на- делять их какими-либо не относящимися непосредственно к контролю ис- полнительными или законодательными полномочиями. Счетные органы уполномочены давать проверяемым объектам рекомендации и предложения по принятию мер с целью устранения установленных недостатков, на кото- рые проверяемые учреждения должны в установленный срок ответить или сообщить о принятых мерах»2.

Правовую базу (законодательные и иные нормативные правовые акты),

органы, на которые возложено проведение контроля, и методы осуществле-

ния контроля – все это, взятое вместе, принято рассматривать как систему контроля1. Несомненно, бюджетный контроль непосредственно связан с ин- ститутом ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Бо- лее того, существование ответственности непосредственно влияет и на эф- фективность организации бюджетного контроля, а также на иные правоот- ношения, возникающие в процессе контрольной деятельности.

При анализе системы организации бюджетного контроля и бюджетного аудита в России важно не забывать об эффективности организации контро- ля. Так, «эффективная организация управления достигается не только волей управляющих «сверху», но и согласованием действий органов и должност- ных лиц, не подчиненных друг другу, а также инициативой «снизу»2. Следо- вательно, создание действенной системы организации бюджетного контроля в России, по мнению автора, не только и не столько зависит от веления свер- ху, но и от построения эффективной системы взаимодействия на местах. При этом стоит отметить, что взаимодействие при осуществлении бюджетного контроля может быть как с органами бюджетного контроля, правоохрани- тельными органами, так и с иными государственными и муниципальными

учреждениями, а также с населением, которое применительно к бюджетному контролю в России фактически является неиспользуемым потенциалом.

Итак, основное назначение бюджетного контроля и бюджетного аудита заключается в содействии успешной финансовой политике, эффективному использованию финансовых ресурсов государства и муниципальных образо- ваний. Необходимо понять, насколько эффективно органы бюджетного кон- троля осуществляют свою деятельность. Однако проблема создания новых органов контроля будет возникать постоянно, так как очень сложно провести грань между «необходимостью» и «рациональностью» организации бюджет- ного контроля, но и бесконтрольной деятельности, тем более связанной с движением общественных денежных средств, быть не должно. В этой связи

можно согласиться с мнением О.М. Гейхмана о том, что «ослабление финан- сового контроля влечет, а зачастую и провоцирует негативные процессы в экономике»1.

Несомненно, эффективность государственного и муниципального бюджетного контроля «является одним из важных факторов финансово- экономического и социально-политического благополучия государства»2. Однако спектр мнений об эффективности организации бюджетного контроля обширен, встречаются и достаточно резкие. Так, Д. Владимиров пишет: «Ес- ли бы в России существовал приз за самое плохо организованное дело, то его, несомненно, можно было бы присудить всей отечественной системе фи- нансового контроля»3.

Бюджетному контролю в настоящее время присущи недостатки, не по-

зволяющие использовать на полную мощность финансовый механизм для эффективного расходования средств казны. В.П. Беляев к числу причин, влияющих на эффективность государственного финансового контроля, отно- сит «слабо разработанную теорию государственно-финансового контроля; отсутствие четкой и полной нормативной базы деятельности существующих контрольно-счетных органов, ведомственное пересечение направлений фи- нансового контроля, дублирование его функций; отсутствие должной коор- динации; не выдерживается принцип независимости; нет единой Концепции

государственного финансового контроля»4. Однако это лишь часть причин,

вершина айсберга. В основе неэффективности финансового контроля лежат не только организационно-правовые недостатки, но и в большей степени идеологические, которые по-прежнему продолжают довлеть над большинст- вом возникающих в России контрольных правоотношений. Идеологические проблемы сказываются как на контролерах, так и на подконтрольных им субъектах. Одни считают, сколько ни контролируй, все равно будут злоупот- ребления, другие же часто к государственным и муниципальным финансам относятся как к своим собственным средствам. Не редкость, когда из уст го- сударственного служащего в отношении своих подчиненных, получающих заработную плату из бюджетных средств, слышится выражение: «…Я вам плачу». Иногда даже в средствах массовой информации прослеживаются вы- сказывания вроде: «Губернатор купил автобусы школам». Более того, зло- употребления бюджетным средствами, в ряде случаев, нормально восприни- маются и простыми гражданами. Например, у некоторых вызывает недоуме- ние: «…Он столько лет у власти и даже дом себе не построил?». Все эти на- строения, скорее всего, связаны с «анархией», происходящей в системе дви- жения бюджетных средств в 90-е годы, породившей у значительной части населения недоверие к власти во всех ее проявлениях. Органы государствен- ного и муниципального бюджетного контроля и органы управления бюджет- ными средствами воспринимаются как единое целое, что и вызывает это не- доверие.