В настоящее время в России происходит структурная модификация юридической науки, направленная на усиление искусственного деления на- учных знаний по отдельным юридическим специальностям, что существенно мешает исследованию комплексных (смешанных) правовых институтов, та- ких, как например, бюджетный контроль, нормы которого растворены во множестве законов и иных актов, формально относящихся к разным отрас- лям права. В связи с этим возникают методологические проблемы изучения данного правового института с применением метода системного анализа.

Важно отметить, что системный подход в науке является универсаль- ным, применимым к большинству исследований. Так, по мнению В.Н. Са- довского, «теоретически любой объект научного исследования может быть рассмотрен как особая система»1. Несмотря на это, в современных исследо- ваниях по праву он применяется достаточно редко.

Более того, «интегративные тенденции, заложенные в системном под- ходе, не следует понимать как стремление к нивелировке особенностей от- дельных наук. В центре внимания историка по-прежнему остается ретро- спективное рассмотрение объекта, а правовед, как и до сих пор, будет зани- маться нормативными сторонами вопроса. Но практическое овладение сис- темными представлениями послужит предохранителем против абсолютизи- рования тех или иных, пусть очень важных, но отнюдь не всеобъемлющих характеристик объекта»2.

По мнению И.В. Блауберга и Э.Г. Юдина, «специфической чертой со-

циальной науки в современных условиях является направленность научного познания в целом на создание эффективных средств управления – как при- родными, так и социальными процессами»3. Они также отмечают то, что под системным анализом в науке понимается именно «методология решения

1 Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М., 1974. С. 5.

Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978. С. 18.

3 Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. С. 7

крупных комплексных проблем в сфере управления»1. В этой связи и бюд- жетный контроль и бюджетный аудит как элементы публичного управления должны обязательно рассматриваться с использованием метода системного анализа.

Системность как методологический прием интересовал как советских ученых2, так и является востребованным современными исследователями. Проблемы системности организации государственного управления и её от- дельных направлений исследуются в большей степени административным правом и управленческой наукой3.

В философии под системой понимается нечто целое, составленное из частей, элементов, связанных между собой отношениями4. По мнению иссле- дователя системности В.Г. Афанасьева, «целостная система в качественном аспекте способна обладать таким свойствами, которые отсутствуют в обыч- ной совокупности элементов системы. Именно появление нового качества у совокупности взаимодействующих элементов рассматривается как критерий целостности системы»5. Таким образом, можно определить, что целостная система есть новое качественное состояние ранее существовавших разроз- ненных элементов. Боле того, В.Г. Афанасьев в другой своей работе указыва- ет на то, что «система активно воздействует на свои компоненты, преобра- зует их соответственно собственной природе. В результате исходные компо- ненты претерпевают заметные изменения – теряют некоторые свойства, ко- торыми обладали до вхождения в систему, приобретают новые характери-

1 Там же. С. 232.

2 Так, системный подход представлен в работах таких авторов, как: Антипов Г.А., Кочергин А.Н. Проблемы методологии исследования общества как целостной системы. М., 1988; Афанасьев В.Г. Научное

управление обществом. (Опыт системного исследования). М., 1973; Он же. Общество: системность,

познание, управление. М., 1981; Блауберг И.В., Садовский В.Н., Юдин И.Г. Проблемы методологии системных исследований. М., 1970; Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. Копнин П.В. Гносеологические и логические основы науки. М., 1974; Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. М., 1978 и др.

3 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997; Оболонский А.В. Человек и управление / отв. ред. М.И. Пискотин. М., 1987; Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология

системного исследования проблем государственного управления. М., 1978; Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 2012 и др.

4 Философская энциклопедия / Гл. ред. Ф.В. Константинов. М.: «Советская энциклопедия», Т.5. 1970. С. 18-19.

5 См.: Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 24-25.

стики. При образовании системы нередко появляются новые компоненты, от- сутствовавшие ранее»1. Следовательно, применительно к исследуемой про- блеме объединение разрозненных элементов бюджетного контроля в России будет способствовать качественному изменению этих элементов под влия- нием системы, а также созданию единоначалия.

Однако стоит обратить внимание на то, что «эффективность практиче- ского применения системного подхода к конкретным проблемам народного хозяйства существенным образом зависит от глубины разработки методоло- гических проблем»2. То есть системный анализ необходимо применять при изучении организации бюджетного контроля только совместно с иными методологическими приемами исследования публичного управления.

Более того, важно отметить, что в публичном управлении обязательно должно быть преобладание публичного интереса над частным, что в настоящее время в России практически утрачено. Это было свойственно социалистическому обществу, хотя и не в полном объеме. Так, по мнению Я.З. Хайкина, «поддержание целостности общности как системы требует исторически определенного способа корреляции этих интересов»3.

В целом системный подход предполагает рассмотрение отдельного на-

правления как системы, которому присущи определенная структура, состоя- щая из элементов; субъектов и объектов; механизма взаимодействия субъек- тов и объектов; процессов обмена информацией, и иных специфических черт, свойственных именно этому направлению. Как справедливо отмечает А.В. Оболонский, системный подход «дает возможность получить элементы ново- го знания об анализируемом объекте не в рамках какой-либо определенной дисциплины, а на стыке различных наук»4.

Метод системного анализа, по мнению К.С. Бельского, есть способ

мышления, основанный на обзорно-научном исследовании какого-либо объекта и рассматривающий его элементы не изолированно, а во

1 Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. С. 19.

2 Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. М., 1978. С. 5.

3 Хайкин Я.З. Структура и взаимодействие моральной и правовой систем. М., 1972. С. 31.

4 Оболонский А.В. Человек и управление / отв. ред. М.И. Пискотин. М., 1987. С. 5.

взаимодействии, системно, в процессе их сборки в нечто целое. Целое – это система. В методологическом плане – это новое системное знание1. Следовательно, применение метода системного анализа при изучении бюджетного контроля позволит целостно (системно) по-новому изучить бюджетный контроль и бюджетный аудит в Российской Федерации.

По мнению А.Д. Селюкова, «система означает, в отличие от устройства, два дополнительных свойства: взаимодействие элементов, обеспечивающее динамику их связи; целостность как качественное состояние взаимодействия, как новое качество, отсутствующее у взаиморасположенных, но не взаимодействующих между собой элементов, частей чего-нибудь»2. Таким образом, в одну систему могут входить не только структурно единые элементы, но и разрозненные, главное чтобы эти элементы были созданы для реализации единой цели.

Важно также обратить внимание еще на одно преимущество системного подхода к бюджетному контролю и бюджетному аудиту, а именно этот подход позволяет сконструировать некую идеальную модель бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, определить ее сильные и слабые стороны, а также понять пути ее дальнейшей модернизации. А.В. Оболонский и В.Д. Рудашевский определяют, что

«моделирование в области государствоведения имеет своей целью выявление и упрощение связей и переменных, релевантных заранее сформулированной теоретической концепции, а затем их упорядочение, типологизацию, допустимые трансформации и согласованные изменения для установления полного соответствия между теоретической гипотезой и наблюдаемыми фактами»3. В юридических же исследованиях, по их мнению, «модель – это внутренне связанная совокупность суждений, выраженных вербально,

1 См.: Бельский К.С. Философские методы познания финансового права // Право и государство: теория и практика. 2011. № 1 (27). С. 51.

2 Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. № 6.

Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978. С. 28.

статистически и количественно, которая образует систему, рассматриваемую как условный элемент исследуемых отношений»1.

По мнению Г.В. Атаманчука, «для государственного управления системное представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение», и от того, что «понимается под системой государственного управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и приводятся в реальное взаимодействие, зависит почти все, что ассоциируется с государственным управлением»2.

Селюков справедливо указывает на то, что «одновременно

система выступает как методологический принцип познания объектов. Системность в исследовательской деятельности предполагает понимание объекта познания как совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, вследствие чего указанная совокупность приобретает новое качество, отсутствующее у каждого в отдельности элемента или даже у всех их вместе взятых, но не взаимодействующих между собой»3.

А.В. Оболонский обращает внимание еще на одну методологическую

проблему, возникающую при применении системного подхода при изучении государственного и муниципального управления. Так, он указывает на то, что «государственное управление есть деятельность, осуществляемая людь- ми, по отношению к людям и в интересах людей»4. Следовательно, бюджет- ный контроль должен осуществляться исключительно в интересах людей, а не в интересах государства5. Более того, А.В. Оболонский применительно к праву определяет, что «ученые-управленцы анализируют систему органов управления, нормативно-юридическую основу их деятельности, информаци- онные потоки, процедуры принятия решений и контроля за их исполнением,

1 Там же. С. 28-29.

2 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 92.

3 Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. № 6.

4 Оболонский А.В. Человек и управление / отв. ред. М.И. Пискотин. М., 1987. С. 7.

5 См., подробнее об этом: Лагутин И.Б. Категория «общественные финансы» в финансовом праве // На- логи и финансы. 2013. № 4 (65). С. 24-28.

принципы построения и функции аппарата, компетенцию органов и должно- стных лиц, иерархию подразделений, проблемы автоматизации управленче- ского труда… но не реальное поведение людей в сфере управления»1. То есть основной целью организации бюджетного контроля в России должен быть человек, а именно его жизнедеятельность в государстве, а сами органы бюджетного контроля в процессе своей деятельности призваны влиять на бюджетные отношения таким образом, чтобы жизнь человека в этом го- сударстве становилась лучше.

Как отмечают А.В. Оболонский и В.Д. Рудашевский, «строгое системное исследование сложного явления включает в себя две последовательные ступени – структурный анализ и функциональный анализ»2. В этой связи при изучении бюджетного контроля в Российской Федерации, который, несомненно, является сложным явлением, возникает методологическая проблема, связанная с объектом исследования. Так, если говорить о бюджетном контроле, то он состоит из органов, учреждений и должностных лиц, в полномочия которых входит осуществление бюджетного контроля и непосредственно их деятельности. Однако в данном исследовании, по мнению автора, метод системности при изучении бюджетного контроля и бюджетного аудита применим в первую очередь к

изучению организации бюджетного контроля и бюджетного аудита. Более того, по мнению автора, изучение организации бюджетного контроля и бюд- жетного аудита является первичным по отношению к процедурам и механизму его осуществления. Фактически построение эффективной системы организации бюджетного контроля в Российской Федерации качественно повлияет и на систему его осуществления. Как правило, проблемы неэффективной деятельности органов бюджетного контроля напрямую связаны с недостатками в его организации.

1 Оболонский А.В. Человек и управление / отв. ред. М.И. Пискотин. М., 1987. С. 7.

Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978. С. 8.

Как показывает практика, публичное управление не всегда подразумева- ет системную организацию соответствующих учреждений. В.Е. Чиркин справедливо отмечает, что «общество, его коллективы управляются систем- ным (иногда говорят – структурным) и бессистемным (бесструктурным) спо- собами»1. Бессистемность свойственна в настоящее время органам финан- сового контроля Российской Федерации, которые не только функционируют разрозненно, но и часто конкурируют между собой. Вызвано это тем, что ор- ганы финансового контроля в общей своей массе, хотя и формально объеди- нены наукой в одну группу, фактически выполняют совершенного разные це- ли и задачи. Так, например, аудиторские организации и индивидуальные ау- диторы, осуществляют «деятельность по проведению аудита и оказанию со-

путствующих аудиту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами» (ч. 2, ст.1 ФЗ от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»); органы бюджетного контроля в свою очередь призваны следить за законностью движения публичных денежных средств; налоговые органы осуществляют налоговый контроль с целью добиться своевременности и полноты осуществления налоговой обязанности. Свою цель при осуществлении банковского надзора имеет и Центральный банк Российской Федерации. В этой связи интересным выглядит мнение советско- го ученого В.П. Кузьмина, который выделял в своей работе три типа наибо- лее общих объектов природы и общества: отдельный предмет – целостная

система – совокупная разнообъектная действительность2. Современная сис-

тема финансового контроля в России соответствует последнему из указанных типов.

Более того, все органы финансового контроля в Российской Федерации отличаются и организационно. Так, налоговый и валютный контроль, а так- же банковский надзор осуществляется централизовано; аудиторская деятель- ность вообще осуществляется аудиторскими организациями и индивидуаль-

1 Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 2012. С. 21.

2 См., подробнее: Кузьмин В.П. Принцип системности в теории и методологии К. Маркса. М., 1980. С.

ными аудиторами, входящими в состав специальных саморегулируемых ор- ганизаций. Свои отличия имеет и бюджетный контроль, при организации ко- торого встречается как централизация органов (применительно к Федераль- ной службе финансово-бюджетного надзора и Федеральному казначейству), так и децентрализация (Счетная палата Российской Федерации на федераль- ном уровне, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации на региональном уровне, контрольно-счетные органы муниципальных обра- зований на уровне местного самоуправления, которые, хотя иногда и взаимо- действуют, но организационно обособлены друг от друга).

В.Е. Кузнеченкова определяет прикладные причины отсутствия в Рос- сии системы государственного и муниципального контроля, а именно:

- бессистемность осуществления ГФК и его правовая неопределен-

ность;

слабость законодательной и методологической базы;

отсутствие единой информационной системы о выявленных наруше ниях в сфере экономики;

неупорядоченность контроля, в частности неоднократные проверки одних организаций и отсутствие контроля над другими;

слабое взаимодействие между контролирующими органами;

недостаточное использование своих полномочий территориальными структурными подразделениями федеральных органов контроля;

недостатки в ведомственной отчетности о контрольных мероприяти ях, отсутствие возможности их сопоставить1.

По мнению В.Е. Кузнеченковой, «источник этих причин, прежде всего, разобщенность существующих органов ГФК, отсутствие системности в рабо- те, их ведомственная закрытость»2. То есть, по ее мнению, самые главные проблемы финансового контроля – это проблемы организационные.

1 См.: Кузнеченкова В.Е. Принцип системности – основа государственного и муниципального финансового контроля // Финансовое право. 2010. № 3. С. 22.

2 Кузнеченкова В.Е. Принцип системности – основа государственного и муниципального финансового контроля // Финансовое право. 2010. № 3. С. 22.

Далее необходимо рассмотреть вопрос о том, как бюджетный контроль представлен в системе финансового права. Для этого во избежание путаницы в терминологии необходимо разграничивать «бюджетный контроль» в системе государственного финансового контроля и «бюджетный контроль» в системе финансового права.

Применительно к финансовому праву необходимо определить место бюджетного контроля среди институтов и подотраслей российского финансового права. Финансовое право, с одной стороны, является частью единой правовой системы государства, а с другой – само является сложной системой. Система финансового права представляет собой совокупность элементов финансового права, имеющих свои отличительные особенности и внутреннее строение, обособленные друг от друга и от других отраслей права.

Группа однородных по формам и методам аккумуляции (собирания) или распределения фондов денежных средств экономических отношений по- лучила название «финансовый институт»1, а совокупность финансовых ин- ститутов представляет собой систему финансового права.

Понятие «институт» употребляется в двух основных значениях: во- первых, как элемент внутреннего строения финансов, а именно, как опреде- ленное звено, состоящее из частей, объединенных на основе общности отно- шений. Во-вторых, под термином «институт» понимается объединение пра- вовых норм, имеющих общий объект правового регулирования, в единый элемент, независимо относятся они или нет к одной отрасли права. В этой связи необходимо разграничивать финансовую систему как экономическую категорию, состоящую из финансовых органов и кредитных учреждений, и систему финансового права как юридическую категорию, в состав которой входит совокупность правовых норм общей и особенной частей финансового

права, объединенных в подотрасли и институты2.

1 Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России. М., 1995.

Так, к финансово-правовым институтам некоторые ученые относят, например, «институт бюджетно- правовой ответственности» (Маркелов Ф.В. Проблемы соотношения видов субъектов бюджетных

Построение системы финансового права по признаку институтов, регу- лирующих мобилизацию и расходование государством денежных средств, дает возможность выявить и такую важнейшую особенность финансового права, как наличие в этой отрасли права двух видов юридических институ- тов:

а) единые институты, охватывающие своим регулированием весь комплекс отношений, подлежащий финансово-правовому воздействию;

б) смешанные (комплексные) институты, в которых данный комплекс финансовых отношений в порядке последовательности их возникновения, регулируется не только финансовым правом, но и другими отраслями1.

Финансовое право включает большое количество правовых норм, меж- ду которыми складываются сложные системные связи. Необходимое условие финансового права как самостоятельной отрасли права, как целостного упо- рядоченного образования – строгая внутренняя организация образующего его нормативного массива2.

А.А. Ялбулганов также выступает с позиции того, что финансовый

контроль является институтом финансового права, а объектом его приложения выступают, прежде всего, «денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых ресурсов, как в материальном производстве, так и в непроизводственной сфере, во всех звеньях государственной финансовой системы»3.

На иных позициях стоит Е.Ю. Грачева, считающая, что финансовый

контроль – это подотрасль финансового права4. Обуславливает она свою позицию важностью складывающихся при осуществлении финансового

правоотношений и бюджетно-правовой ответственности в аспекте системного исследования отдельных финансово-правовых институтов // Вестник Саратовской государственной академии права. 2006. № 2. С. 146; Он же. Проблемы формирования института бюджетно-правовой ответственности // Право и государство. 2006. № 2. С. 95); «институт государственного кредита» (Махмутова Э.Х. Финансово-правовой институт государственного кредита: перспективы развития // Финансовое право. 2004. № 4. С. 53) и др.

1 Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 92.

2 Костюков А.Н. Дискуссионные вопросы предмета и системы российского финансового права. Омск, 2002. С. 27.

3 Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как институт финансового права // Финансовое право. 1999.

№ 4. С. 43.

4 Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. С. 111.

контроля общественных отношений и необходимостью их урегулирования правом, что требует выделения этих правовых норм в подотрасль финансового права1. Вторым аргументом Е.Ю. Грачева называет то, что это

«единственная подотрасль финансового права, имеющая сложную структуру, поскольку состоит, в свою очередь, из финансово-правовых норм, включенных как в общую, так и в особенную его части»2.

Е.М. Ашмарина говорит вообще о необходимости выделения целого раздела финансового права – финансово-контрольное право3.

Однако важно отметить, что финансовый контроль состоит не только из норм финансового права, но и из норм других отраслей права, таких как административное право (привлечение контрольными органами к админист- ративной ответственности субъектов за нарушение бюджетного законода- тельства), таможенное право (таможенный контроль, в котором встречаются элементы финансового контроля), уголовное право (уголовная ответствен- ность за нарушение финансового и бюджетного законодательства) и т.д. Это позволяет определять финансовый контроль как целостное явление в системе управления государством. Более того, финансовый контроль включает нор- мы, регулирующие бюджетный контроль, которые являются составной ча- стью бюджетного права как подотрасли финансового права4.

По мнению автора, финансовый контроль – это комплексный (смешан-

ный) институт российского финансового права, в основе которого заложе- ны нормы не только финансового права и его подотраслей (налогового и бюджетного права), но и других отраслей российского права.

Ещё Е.А. Ровинский в 1960 г. в своей монографии «Основные вопросы теории советского финансового права» предпринял попытку раскрыть со- держание Общей части советского финансового права. К ней он отнес обще- теоретические проблемы, связанные с финансовой деятельностью советского

1 Там же. С. 113.

2 Там же. С. 114.

3 Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федера- ции. М.: Полиграф ОПТ, 2004. С. 47.

4 Финансовое право Российской Федерации / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2002. С. 157-158.

государства. В Общую часть советского финансового права он включил предмет и систему финансового права как самостоятельной отрасли права и правовой науки; правовые нормы, посредством воздействия которых регули- руются финансовые отношения, вытекающие из финансовой деятельности, а также некоторые вопросы финансового контроля советского государства. Та- ким образом, финансовый контроль занял свое почетное место в системе фи- нансово-правовой науки.

В дальнейшем Е.А. Ровинский, усовершенствовав свою идею, предло- жил относить к Общей части науки финансового права, следующие элемен- ты: 1) финансово-правовые рычаги в народном хозяйстве СССР; 2) финансо- вые отношения как важнейшее звено хозяйственного механизма; 3) финансо- вую правосубъектность объединений, предприятий и хозяйственных органи- заций; 4) производственное объединение как субъект советского финансово- го права; 5) новый порядок кредитования подрядных организаций, связанный с внедрением расчетов между заказчиками и подрядчиками за полностью за- конченное строительством и сданные в эксплуатацию объекты и комплексы;

6) финансово-правовые аспекты совершенствования перспективных и годо- вых финансовых планов; 7) методологические основы выработки финансо- вых норм и нормативов и проблемы соотношения юридических и техниче- ских норм в финансовом праве; 8) финансово-кредитные поощрения и санк- ции; 9) правоохранительную роль финансового контроля в условиях зрелого социализма1.

Однако подход, связанный с отнесением финансового контроля к Об-

щей части, был не единственным. Так, высказывались соображения о необ- ходимости рассмотрения этих вопросов в особенной части системы советско- го финансового права2.

В целом в советский период финансовый контроль рассматривался в качестве «особого» института финансового права, включающего в себя и

1 Ровинский Е.А. Актуальные проблемы финансового права в свете решений XXVI съезда КПСС // XXVI съезд КПСС и вопросы развития государственного права, советского строительства и управления. М., 1982. С. 251 – 253.

2 Финансовое право / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1967.

контрольные, и правоохранительные функции, и частично финансово- правовую.

А.И. Худяков в своих работах обращает внимание на следующую осо- бенность, что в процессе финансовой деятельности государство все же уста- навливает порядок использования централизованных и децентрализованных денежных фондов, а также осуществляет контроль за этим использованием. Однако в имевшихся в науке советского финансового права определениях понятий «финансовая деятельность» и «советское финансовое право» отно- шения по контролю, которые пронизывают все элементы такой деятельности, не упомянуты вообще, что, с точки зрения А.И. Худякова, является их недос- татком. Контрольная деятельность имеет характер самостоятельной разно- видности финансовой деятельности, в силу этого финансовый контроль как элемент, выражающий самостоятельную функцию финансов, должен полу- чить собственное отображение в определении финансовой деятельности1.

Подводя итог своим рассуждениям, А.И. Худяков указал на ряд отли-

чий данного им определения советского финансового права от уже ставшего традиционным. Данные отличия заключались в следующем: во-первых, фи- нансовое право должно пониматься в своем буквальном значении, т.е. в предмет финансового права включаются и те экономические финансовые от- ношения, которые регулируются договорным методом и считаются в на- стоящее время гражданско-правовыми; во-вторых, из понятия «финансовая деятельность» (соответственно, и из предмета финансового права) исключа- ются те отношения, которые сейчас совершенно правильно признаются гра- жданско-правовыми, трудовыми и т.д., но ошибочно считаются отношения- ми, возникшими в процессе финансовой деятельности государства (т.е. эко- номическими финансовыми отношениями); в-третьих, определение дополня- ется элементом, связанным с контрольной функцией, присущей социалисти- ческим финансам.

1 Худяков А.И. К вопросу о предмете и понятии советского финансового права // Известия АН Казахской ССР. Серия общественных наук, 1986. № 3.С. 80.

По мнению М.В. Павлюченко, определения финансовой деятельности и советского финансового права, предложенные А.И. Худяковым, не были раз- виты и не прижились в советской финансово-правовой науке (быть может, и из-за распада СССР). Однако современная наука финансового права должна еще раз вернуться к рассмотрению проблем, затронутых А.И. Худяковым (например, о возможности включения в определение финансового права эле- мента, связанного с контрольной функцией финансов)1.

Дискуссия о месте финансового контроля в системе финансового права

продолжается и сегодня. Так, С.О. Шохин указывает на то, что «институт го- сударственного финансового контроля традиционно относится к общей части финансового права2. Это обусловлено, в первую очередь, двумя обстоятель- ствами.

Во-первых, принципы, формы, методы и институциональные механиз- мы государственного финансового контроля, используемые в рамках всех финансовых отношений (бюджетных, налоговых, кредитных, расчетных, ва- лютных и т.д.), практически идентичны.

Во-вторых, финансово-правовое регулирование всех без исключения сфер финансовой деятельности государства, в конечном счете, имеет главной целью полноту и своевременность образования государственных фондов де- нежных средств, а также законность и рациональность их использования. Одновременно это является основной целью и задачей государственного фи- нансового контроля, реализуемой в рамках самых различных финансово- правовых институтов»3.

Важно отметить, что бюджетный контроль имеет свою специфику по

отношению к другим формам управленческих отношений. По мнению А.Д.

1 Павлюченко М.В. Развитие учения о предмете советского финансового права (1917 – 1991 гг.). Дисс.

… канд. юрид. наук. М., 2008. С. 94.

2 Эта точка зрения в последнее время оспаривается. Так, Е.М. Ашмарина указывает на тот факт, что финансовый контроль (она говорит о нем как о финансово-контрольном праве) – это постоянно работающий в государстве механизм финансово-правового регулирования и его настоящее место – в завершающей части Особенной (рабочей) части финансового права (См., подробнее: Е.М. Ашмарина Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации. М., 2004).

3 Финансовое право Российской Федерации / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2006. С. 162.

Селюкова, сам бюджет – это тоже «модель управления»1. Это совершенно новый и очень перспективный подход, требующий проведения комплексных исследований с применением метода системного анализа различных бюд- жетных отношений. Стоит отметить, что метод системного анализа практи- чески не встречается в современных исследованиях, которые направлены на изучение организации государственной власти и органов местного само- управления.

Для целей изучения системности в рамках государственного и муници- пального управления необходимо также определить принципы системного исследования. Вообще принципы системного исследования проблем государственного управления были сформулированы еще в конце 70-х годов прошлого века А.В. Оболонским и В.Д. Рудашевским, которые определили, что системный анализ строится на «принципе целостности рассмотрения объекта и принципе изоморфизма, т.е. схожести законов, действующих в различных областях действительности»2. Более того, они справедливо указывают на то, что «системная картина мира предполагает иерархичность его построения»3. Однако указанные принципы не совсем в полной мере под- ходят для современной российской системы государственного и муници- пального управления. Так, например, в Российской Федерации создана сис- тема разделения властей, что повлекло за собой создание дублирующих ор- ганов в разных ветвях власти; не является исключением, как уже отмечалось ранее, и институт бюджетного контроля.

Важно также обратить внимание и на то, что в процессе применения метода системного анализа при изучении организации бюджетного контроля в Российской Федерации открывается ещё одна методологическая проблема. Она связана с тем, что значительная часть научных подходов к организации и осуществлению бюджетного контроля в Российской Федерации исходит от

1 См., подробнее: Селюков А.Д. Бюджет как модель управления (постановка проблемы) // Бюджетное и налоговое право: современные проблемы имущественных отношений / под ред. М.В. Карасевой (Сенцовой). Воронеж, 2012. С. 86.

2 Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978. С. 14.

3 Там же. С. 15.

ученых-практиков самих органов бюджетного контроля (Счетной палаты Российской Федерации, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований). При этом указанные органы сами являются лишь элементами общей системы бюджетного контроля в Российской Федерации. В данной ситуации происходит опосредованная зависимость научных идей сотрудников этих органов от статуса и организационных особенностей того учреждения, который они представляют. Непроизвольно их научные взгляды становятся направленными на поддержку и развитие концепции их учреждения, а если в работах ученых-практиков и содержится критика, но она чаще всего направлена на иных субъектов бюджетного контроля. Так, например, должностные лица органов бюджетного контроля исполнительной власти никогда не напишут в своих научных работах о том, что бюджетный контроль со стороны исполнительной власти является организационно неэффективным, однако на это часто указывают в своих трудах сотрудники органов бюджетного контроля законодательной власти и т.п.

Следовательно, по мнению автора, применение метода системного анализа невозможно при наличии какой-либо идеологической или политической зависимости ученого от института, который он изучает. Несоблюдение данного условия не позволит целостно изучить систему бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, а будет возвышать одних субъектов бюджетного контроля, которых поддерживает тот или иной ученый, в общей системе бюджетного контроля по отношению к другим.

Важно также обратить внимание ещё на одну проблему, возникающую при изучении контрольных отношений. Так, данная проблема связана с теоретическими противоречиями в определении понятий контроля в философии и теории государственного управления по сравнению с теорией права. Так, в философии и теории государственного управления под

субъектами управления (в том числе и контроля) понимаются учреждения, осуществляющие управление (кто контролирует), а управляемые – это объекты контроля (кого контролируют). В теории права субъектами правоот- ношений считаются все их участники, не исключение в этой связи и управ- ленческие правоотношения. Следовательно, контролирующие структуры и подконтрольные публичные органы, а также их должностные лица являются субъектами контрольных правоотношений, а объекты контроля – это то, в отношении чего возникают правоотношения (бюджетные средства или пуб- лично имущество), а также последствия взаимодействия указанных субъектов (акты, представления, предписания, меры ответственности и многое другое). Следовательно, под субъектами и объектами понимаются разные элементы, что для системного подхода является недостатком.

По мнению Р.О. Халфиной, правоотношение – это «общественное отношение, урегулированное нормой права»1. При этом важно отметить, что все управленческие отношения (в том числе и контрольные) в настоящее время получили должное правовое закрепление, следовательно, не все они являются правоотношениями. Более того, правоотношения это отношения сегодняшнего дня, а управленческие отношения – это отношения как настоящего, так и будущего.

Контрольные правоотношения по сравнению с другими государственно-управленческими отношениями имеют свою специфику. Они представляют собой «правовую связь между контролирующими и подконтрольными субъектами в целях создания наиболее благоприятных условий для реализации нормативно-правовых предписаний в поведении, деятельности подконтрольных субъектов, обеспечения эффективности правового регулирования, восстановления состояния законности и правопорядка в случаях их нарушения»2.

1 Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 79.

2 Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 135.

Наиболее полно, по нашему мнению, особенности контрольных правоотношений по отношению к другим правоотношениям представлены в работе О.А. Ногиной. По ее словам, контрольные правоотношения: 1) являются производными, вторичными по отношению к правоотношениям материального (имущественного) характера; 2) во временном отношении их значительная часть возникает после исполнения лицами своих обязанностей;

3) при установлении в ходе процессуальных действий фактов нарушения законности влекут за собой возникновение новых имущественных правоотношений по доплате (или возврату) сумм; 4) в них участвуют лица, не имеющие собственного имущественного интереса1.

Согласно общей теории права, финансово-контрольное

правоотношение, как и любое другое правоотношение, состоит из элементов, которые можно разделить на следующие: а) субъекты правоотношения; б) объекты правоотношения; в) содержание правоотношения.

К субъектам бюджетно-контрольного правоотношения относятся:

1) государственные и муниципальные учреждения, которые осуществляют бюджетный контроль (как специализированные, так и те, для которых контрольная деятельность является второстепенной); 2) подконтрольные ревизионным органам получатели средств соответствующего бюджета.

Объекты правоотношения – это то, на что направлена деятельность субъектов, или то реальное благо, на пользование которым и охрану которого направлены субъективные права и юридические обязанности2. В основном, это деятельность, порождаемая субъектами правоотношения.

Итак, можно сделать вывод о том, что бюджетно-контрольные правоотношения, как основа для организации бюджетного контроля в Рос- сии – это особый вид управленческих правоотношений, направленных на создание более благоприятных условий для движения государственных и муниципальных бюджетных средств.

1 См. подробнее: Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб., 2002. С. 52–54.

2 См.: Морозова Л.А. Теория государства и права. М., 2002. С. 276.

Подводя промежуточный итог, можно заключить, что при системном исследовании бюджетного контроля в России необходимо учитывать различ- ные условия, а именно специфику контрольных правоотношений, научных подходов к изучению контроля, а также использовать различные методоло- гические приемы.

Важно также обратить внимание на то, что нужно не только применять все необходимые для исследования методы, но и делать их правильно. Так, метод системности при изучении организации бюджетного контроля необходимо применять и по вертикали, и по горизонтали. Так, Г.В. Атаманчук указывает на то, что необходимо «правильно располагать элементы по горизонтали и по вертикали, содержательно, а не формально сочленять между собой»1. В этой связи систему организации бюджетного контроля в Российской Федерации можно разделить таким образом:

по вертикали2:

государственный федеральный бюджетный контроль;

государственный региональный бюджетный контроль;

муниципальный бюджетный контроль;

по горизонтали3:

бюджетный контроль законодательной (представительной) власти;

бюджетный контроль исполнительной власти и исполнительно распорядительных органов местного самоуправления;

Каждый из указанных элементов имеет свои особенности и взаимосвязь с другими субъектами бюджетного контроля. Такой подход вызван двумя обстоятельствами: 1) во-первых, особенностью территориальной организации Российской Федерации; 2) во-вторых, историческими особенностями возникновения российского института бюджетного контроля, созданного под влиянием советской системы

ции.

1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 95.

2 В основу данного деления заложена территориальная организация государства в Российской Федера-

3 Данная классификации построена на основе системы разделения властей.

бюджетного контроля, и, как следствие, существование большого количества бюджетно-контрольных структур в системе исполнительной власти.

Важно также отметить, что современному бюджетному контролю не хватает именно системного подхода, на это справедливо указывает Н.С. Сто- ляров, который, анализируя причины сохранения большого количества на- рушений бюджетного законодательства, приходит к выводу, что «контроле- ры хоть и работают в массе своей и добросовестно (в этом нет ни малейших сомнений), хоть и вносят немалый вклад в создание целостной системы (именно – системы) финансового контроля, труд их очень сильно напоминает библейский сюжет о созидателях Вавилонской башни, которая развалилась по весьма простой причине – строители разговаривали на разных языках, не

понимая друг друга»1. Следовательно, нужен системный подход к организа-

ции и реформированию бюджетного контроля в России, это условие должно дать необходимый для государства и общества результат.

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что при изучении системности бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Фе- дерации более рационально применять подход теории государственного управления, так как не все контрольные отношения урегулированы нормами права и под организацией бюджетного контроля понимаются только органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие контроль. При этом, как справедливо отмечает Г.В. Атаманчук, «субъект государственного управления не может существовать без соответствующих управляемых объектов и только в совокупности они могут образовывать систему государственного управления <…>, а при описании системных связей государственного управления надо учитывать, что перечисленные элементы сами обладают сложной, многоуровневой и иерархической организацией, проявляют себя в виде определенных подсистем: подсистема

С. 8.

1 Столяров Н.С. Трансерфинг по касательной или контроль реальности // Вестник АКСОР. 2012. № 3.

целей, функциональная структура, организационная структура, подсистема управленческой деятельности и, конечно, подсистема принципов»1.

В заключении можно определить, что в настоящее время при исследовании системности бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации необходимо учитывать следующие условия: организационную основу бюджетного контроля; роль контроля в системе публичного управления; иерархию органов бюджетного контроля и специфику их организации в системе разделения властей; элементы системности организации бюджетного контроля в Российской Федерации (по вертикали и по горизонтали); принципы организации бюджетного контроля; формы организации бюджетного контроля в Российской Федерации; территориальные уровни организации бюджетного контроля в России (федеральный, региональный и местный); механизмы взаимодействия в бюджетном контроле; обратную связь при организации бюджетного контроля.