Как уже отмечалось ранее, правовое регулирование бюджетного кон- троля и бюджетного аудита представляет собой целый комплекс мер, на- правленных на закрепление всех элементов системности организации и осу- ществления бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Феде- рации. При этом важнейшей отличительной особенностью такого регулиро- вания является то, что в рамках административного и финансового права контроль, как правило, неотделим от публичного управления, при этом управленческие отношения является первичными, а контрольные – второсте- пенными. Так, французский ученый Г. Брэбан справедливо указывает на то, что «концептуально лучше сначала изучить систему управления, а затем кон- троль над ней; сначала необходимо изучить принципиальную схему управ- ленческого механизма, а затем выяснить причины, приводящие к сбою в его

работе»1.

Современное финансовое право, как публичная отрасль права тесно связана с другими публичными отраслями права – конституционным и адми- нистративным правом. Конституционное право является основополагающей отраслью, определяющей базовые принципы для других отраслей права. Наиболее тесно финансовое право связано с административным правом, что объясняется тем, что в них происходит «пересечение» предметов правового регулирования2. По мнению М.В. Карасевой, «предметом административного права являются общественные отношения, возникающие по поводу практи- ческой реализации исполнительной власти, а предметом финансового права – отношения, возникающие в процессе публичной финансовой деятельности. Последние также в большинстве случаев реализуются в ходе деятельности исполнительной власти»3. Так, бюджетный контроль в России осуществляет- ся, в том числе и органами, созданными и действующими в системе исполни-

1 Брэбан Г. Французское административное право: Пер. с фр. / Под ред. и со вступ. ст. С.В. Боботова. М., 1988. С. 49.

2 Финансовое право Российской Федерации / под ред. М.В. Карасевой. М., 2012. С. 59.

3 Там же.

тельной власти, что указывает на их прямое отношение к административному праву, но по содержанию эти отношения являются финансовыми, что позво- ляет их отнести и к финансовому праву. Следовательно, можно согласиться с выводом М.В. Карасевой, утверждающей, что «в основу разграничения весь- ма тесно взаимосвязанных административного и финансового права все же не должен быть положен предмет правового регулирования»1. По ее мне- нию, они должны разграничиваться так: «все внутриорганизационные отно- шения финансовых органов являются предметом административного права, а все иные отношения с участием этих органов, обеспечивающие образова- ние, распределение и использование публичных денежных средств, являются предметом финансового права». При этом М.В. Карасева прямо не указывает на то, к какой отрасли права можно отнести деятельность органов бюджетно- го контроля. В этой связи можно сделать вывод о том, что отношения свя- занные с организацией и осуществлением бюджетного контроля в большей степени относятся к финансовому праву, но при этом содержат нормы и других отраслей права (конституционного, административного и прочих).

Итак, бюджетный контроль, помимо финансового права регулируется конституционным и муниципальным правом (организационные основы бюджетного контроля в России определяются Конституцией Российской Фе- дерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, уста- вами муниципальных образований); административным правом (контроль как элемент государственного управления); трудовым правом (особенности трудовой и служебной деятельности сотрудников органов бюджетного кон- троля); уголовным правом (участие органов контроля в реализации уголов- ной ответственности за преступления, совершаемые в сфере бюджетных от- ношений); гражданским правом (участие органов бюджетного контроля в гражданских правоотношениях). Следовательно, при определении правового статуса органов бюджетного контроля необходимо учитывать то, что бюд- жетный контроль представляет собой комплексный (смешанный) инсти-

1 Финансовое право Российской Федерации / под ред. М.В. Карасевой. М., 2012. С. 60.

тут бюджетного права, включающий нормы других отраслей российского права.

Важно также отметить, что главной специфической особенностью ин- ститута бюджетного контроля является то, что бюджетный контроль, фор- мально относясь к общей части финансового права (к институту финансового контроля), одновременно является и институтом бюджетного права, как под- отрасли финансового права1.

В системе правового регулирования системности бюджетного контроля

и бюджетного аудита в Российской Федерации можно выявить следующие специфические особенности:

первая заключается в неразрывной связи бюджетного контроля с пуб личным управлением в бюджетной сфере;

второй особенностью является то, что современное финансовое право изучает только те управленческие отношения, в которых в качестве органи затора выступает государство или органы местного самоуправления. Функ ционируют указанные учреждения в рамках общей системы публичного управления;

третья заключается в том, что органы бюджетного контроля в России существуют в системе исполнительной, законодательной и судебной власти. Органы бюджетного контроля исполнительной власти как структурно, так и содержательно отличаются от органов бюджетного контроля законодатель ной власти, но схожи с организацией бюджетного контроля в судебной сис теме. Несмотря на организационные отличия, все органы бюджетного кон троля в России имеют единые цели и задачи, что позволяет их объединить в единую систему;

четвертой специфической особенностью правого обеспечения являет ся путаница в терминологии, так как бюджетный контроль в России осуще ствляют как органы контроля, так и органы надзора. Следовательно, для ис

1 По мнению Д.Л. Комягина бюджетный контроль следует изучать в качестве «факультативного института бюджетного права» (См., подробнее: Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие. М., 2011. С. 72-73).

следования организации бюджетного контроля в России необходимо осуще- ствить разграничение понятий «контроль» и «надзор» в рамках администра- тивного права.

Ранее еще М.И. Пискотин применительно к термину «институт» гово- рил о том, что при наличии обозначения единых понятий для неодинаковых категорий «несомненно, обнаруживается несовершенство нашей теории пра- ва»1. Понятия контроль и надзор достаточно часто используются не только в науке, законодательстве и практической деятельности, но и в обыденной жизни. Однако, как справедливо указывает В.В. Дьяконов, «частое опериро- вание терминами «контроль» и «надзор» создает иллюзию достаточной изу- ченности этих явлений. Вместе с тем это далеко не так. Уже при первом оз- накомлении с юридической литературой явствует, что среди ученых нет даже относительного единодушия как относительно этих явлений, так и их соот- ношения»2.

В законодательстве России часто происходит подмена понятий кон-

троль и надзор. Например, в п. 3 ст. 21 БК РФ среди прочих органов, входя- щих в классификацию бюджетных расходов указываются органы финансово- го (финансово-бюджетного) надзора, при этом правоприменителями данная норма толкуется неоднозначно. Так, если между словом «финансового» и скобками мысленно поставить соединительный союз «и», то получится, что под органом финансово-бюджетного надзора понимается Федеральная служ- ба финансово-бюджетного надзора, но еще остаются какие-то органы финан- сового надзора. Наверное, здесь законодатель имеет в виду Счетную палату Российской Федерации и контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации, но они осуществляют финансовый контроль.

Стоит отметить, что в юридической науке попытки разграничения по- нятий «контроль» и «надзор» предпринимаются достаточно давно, однако до сих пор не выработано единое мнение по этому вопросу. В частности, в сво-

63.

1 Пискотин М.И. Предмет и система советского бюджетного права // Реформы и право. 2007. № 1. С.

2 Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства (теоретический аспект). Дисс. …

канд. юрид. наук. М., 2006. С. 47.

их исследованиях этой проблемы касаются ученые разных научных направ- лений, такие как В.П. Беляев, А.Ю. Величко, Я.А. Гейвандов, В.В. Дьяконов, А.Н. Зевайкина, Л.А. Николаева, Е.В. Шорина и др.1 В праве вопрос разгра- ничения понятий «контроль» и «надзор» применительно к бюджетной сфере разработан недостаточно и является предметом научной дискуссии.

В «Толковом словаре» С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой указано, что слово «надзор» происходит от глагола «надзирать», то есть «наблюдать с це- лью присмотра, проверки»2, а непосредственно надзор – это «орган, группа лиц для наблюдения за кем, чем-нибудь, за соблюдением каких-нибудь пра- вил»3. В одном из новых юридических словарей надзор трактуют как «на- блюдение с целью проверки, разновидность контроля»4.

Достаточно обстоятельно проблема соотношения надзора и контроля рассмотрена в доктрине теории права и административного права, однако единого мнения также не выработано. По словам Б.Н. Габричидзе, «контроль в отличие от надзора – более широкое и объемное понятие. Он охватывает разные сферы и области управления, не ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний – законов и других нормативных актов»5.

Однако мнение ученых не учитывается в действующем законодатель-

стве. Рассмотрим, например, ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данный

1 См., например: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: Вопросы теории и практики: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. Саратов, 2006; Он же. Надзор как правовая форма государственной деятельности: общетеоретические проблемы. Дисс. … канд. юрид. наук. Белгород, 2000; Он же. Сущность контроля и надзора, их сходства и различия // Государство и право. 2006. № 7; Величко А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. 2008.

№ 1; Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства (теоретический аспект). Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2006; Гейвандов Я.А. Содержание и основные направления государственной контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере // Юрист. 2000. № 6; Зевайкина А.Н. Аудиторский финансовый контроль в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.14. Самара, 2005; Николаева Л.А. Теоретические и практические проблемы обеспечения законности в советском государственном управлении. Дисс. … докт. юрид. наук. Л., 1973; Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981.

2 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 379.

3 Там же.

4 Новый юридический словарь / Под ред. А.Н. Азриляна. М., 2008. С. 351.

5 Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. М., 1998. С. 335.

закон в ст. 2 дает определения таким понятиям, как «государственный кон- троль (надзор)», «федеральный государственный контроль (надзор)», «регио- нальный государственный контроль (надзор)» и «муниципальный контроль». Из чего А.Б. Иванюженко делает вывод, что «надзор невозможен на муници- пальном уровне»1. Данное мнение основывается лишь на нормах выше ука- занного закона, поэтому является достаточно спорным и требует большей ар- гументации.

В ряде нормативных актов понятия «контроль» и «надзор» часто ото- ждествляются. Так, например, из названия постановления Правительства Российской Федерации от 21.12.2000 г. № 987 «О государственном контроле и надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продук- тов»2 слово «контроль» было исключено только в 2013 году3.

Неразбериха в терминологии идет еще из дореволюционного

законодательства. Так, раньше под контролем подразумевался именно надзор, т.е. процесс по обеспечению выполнения законности в ходе какой- либо деятельности, а под «бюджетным контролем» в современном его понимании, подразумевалась «ревизионная деятельность», имевшая тогда более широкое значение. Некоторые историки, например Н.П. Ерошкин, даже называют дореволюционный контроль «частным видом надзора»4, ошибочно подменяя понятия. Попытки разграничения понятий «контроль» и

«ревизия» предпринимались дореволюционными исследователями достаточно часто. Так, например, И. Тарасов указывал, что «контроль в отличие от ревизии заключается в наблюдении над деятельностью органов финансового управления посредством присмотра и проверки представляемых

1 Иванюженко А.Б. Государственный и муниципальный финансовый контроль (Книга для подконтрольных и контролеров). СПб., 2010. С. 68.

2 СЗ РФ. 01 января 2001. № 1 (часть 2). Ст. 123.

3 Постановление Правительства РФ от 05.06.2013 № 476 «О вопросах государственного контроля (над- зора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 17.06.2013. № 24. Ст. 2999.

4 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 94.

ведомствами отчетов»1, то есть именно то, что мы сегодня подразумеваем под термином «надзор».

Как правильно отмечает В.Е. Чиркин, «разработка понятий контроля и надзора – исходное начало для составления точного понятийного аппарата в этой сфере. Нередко бывает, что ревизию отождествляют с аудитом, экспертизу с контролем, мониторинг с надзором и т.д.»2.

В.П. Беляев указывает, что «надзор – это правовая форма юридической

деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении юридически значимых действий по разрешению в строгом соответствии с предписаниями закона конкретных юридических дел на поднадзорных объ- ектах в целях обеспечения режима законности и правопорядка»3.

Проблема разграничения понятий бюджетный контроль и надзор воз-

никла не так давно. В основном это было вызвано изменениями в действую- щем законодательстве, в частности, с созданием в 2004 году Федеральной службы финансово-бюджетного надзора взамен существовавшего ранее Де- партамента государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации и его территориальных отделений – Кон- трольно-ревизионных управлений. Действительно, понятие «финансовый (бюджетный) контроль» является более традиционным, однако изменение в законодательстве непосредственно влияет на изменение системы обществен- ных отношений в данной сфере.

Среди представителей правовой науки нет единого мнения о понятиях

«контроль» и «надзор». Так, некоторые авторы отождествляют контроль и надзор. Например, С.О. Шохин пишет: «Под финансово-экономическим кон- тролем следует понимать многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных ор- ганов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки эффективности этой деятельно-

1 Тарасов И. Очерки науки финансового права. Ярославль, 1883. С. 403.

2 Чиркин В.Е. Контрольная власть. М., 2008. С. 100.

3 Беляев В.П. Сущность контроля и надзора, их сходства и различия // Государство и право. 2006. № 7. С. 39.

сти, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансо- вых операций и внебюджетных фондов»1.

По мнению В.Е. Чиркина, «на практике контроль и надзор нераздели- мы, это обнаруживается и в названиях федеральных надзорных служб, кото- рые занимаются контролем»2. Так, в ходе проводимой в 2004 году админист- ративной реформы были переименованы ряд государственных органов. Зако- нодатель стремился, видимо, к единообразию в названии новых служб. Так, появились – Роспотребнадзор; Рособрнадзор; Россельхознадзор и многие другие. В этой части Росфиннадзор, скорее был созвучен названиям других служб, поэтому получилась такая путаница в терминологии. Большинство из надзорных органов фактически являются органами контроля. В.П. Беляев справедливо отмечает, что те органы, которые «органами контроля фактиче- ски являются, так они и должны называться3»4.

Наиболее полно, по нашему мнению, концепция разграничения поня-

тий «контроль» и «надзор», представлена в исследовании А.Н. Зевайкиной. Так, она определяет, что финансовый контроль характеризуется следующими признаками: 1) объектом контроля является не только законность, но и эф- фективность и целесообразность деятельности контролируемого; 2) контро- лирующий субъект вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную или иную самостоятельно осуществляемую деятельность контролируемого; 3) осуществляется не только государственными, но и уполномоченными него- сударственными субъектами; 4) осуществляется в отношении конкретных субъектов; 5) может быть предварительным, текущим и последующим; 6) применяется более широкий круг методов по сравнению с финансовым над- зором – проверка, методы финансового и экономического анализа, ревизия и др.; 7) субъекты финансового контроля вправе давать обязательные предпи-

1 Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М., 1999. С. 27.

2 Чиркин В.Е. Контрольная власть. М., 2008. С. 104.

3 Так, по мнению автора, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора правильнее было на- звать – Федеральная служба финансово-бюджетного контроля или Федеральная служба бюджетного кон- троля.

4 Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: Вопросы теории и практики: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 12.

сания контролируемому об устранении допущенных нарушений, но они не являются органами административной юрисдикции1.

В отношении финансового надзора А.Н. Зевайкина указывает следую- щие признаки: 1) в процессе финансового надзора деятельность соответст- вующего лица оценивается только с точки зрения законности, но не эффек- тивности и целесообразности и по достаточно узкому кругу специальных во- просов; 2) вмешательство в оперативную, хозяйственную или иную само- стоятельно осуществляемую деятельность поднадзорного лица не допускает- ся; 3) как правило, надзор осуществляется уполномоченными государствен- ными органами исполнительной власти; 4) надзор может проводиться в от- ношении неопределенного (неперсонифицированного) круга лиц, независимо от их подчиненности и формы собственности; 5) проводится преимущест- венно в форме текущего и последующего надзора; 6) основными методами надзора являются наблюдение, проверка, ревизия, обследование, получение объяснений и др.; 7) надзорные органы являются органами административ- ной юрисдикции и вправе применять меры принуждения, в том числе меры

административной ответственности2.

Указанные критерии не всегда можно найти при исследовании того или иного контрольного института, поскольку надзор входит в состав контроля. Следовательно, признаки надзора могут присутствовать в контроле, поэтому указанные особенности необходимо выявлять при анализе деятельности каж- дого конкретного органа контроля.

По мнению В.П. Беляева, сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание – в том, что уполномоченные органы и лица выясняют, соответствует ли дея- тельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и норма- тивным правым актам, поставленным перед ними задачам, и непосредствен- но принимают меры по устранению отклонений и привлечению виновных к

1 См., Зевайкина А.Н. Аудиторский финансовый контроль в Российской Федерации. Дисс. … канд. юрид. наук. Самара, 2005. С. 35.

2 Там же.

ответственности1. Что же касается надзора, то, как отмечает В.П. Беляев,

«надзорные полномочия в полном объеме следует признавать только за про- куратурой».

Интересную идею высказывает в своей работе Е. Зенькович, выделяя основным критерием при разграничении понятий «контроль» и «надзор» объем полномочий органов их осуществляющих. Сравнив по частям эти два понятия, она приходит к выводу о том, что «функция контроля не ограничи- вается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписа- ний, а включает в себя анализ фактического положения дел, их сопоставле- ние с намеченными целями, выступает источником принятия новых решений и направлена на установление целесообразных и эффективных взаимоотно-

шений элементов системы»2.

Итак, бюджетный контроль – это более широкое по сравнению с финансово-бюджетным надзором понятие. В функции контроля, помимо надзора за законностью каких-либо действий с государственными и муниципальными денежными средствами и собственностью, входит выявление отклонений от заданных параметров и влияния на процесс их устранения. Надзор – это слежение за законностью выполнения норм права. В этой части интересным является мнение В.С. Криволапова, предлагающего

14 главу части первой НК РФ «Налоговый контроль» переименовать в

«Налоговый надзор»3, в связи с тем, что деятельность органов Федеральной налоговой службы ориентирована на проверку законности уплаты налогов и сборов налогоплательщиками. Однако эта позиция является достаточно спорной, так как законность является объектом как надзорной, так и контрольной деятельности.

Итак, подводя итог можно определить, что применительно к бюджет- ному контролю понятия «контроль» и «надзор» являются схожими, однако

1 Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: Вопросы теории и практики: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 11.

2 Зенькович Е. Контроль и надзор на финансовом рынке // Стратегия развития. 2005. № 5. С. 8.

3 Криволапов В.С. Реализация принципов бюджетной системы Российской Федерации в финансовом контроле // Финансы и кредит. 2004. № 10. С. 51.

исследуемые органы в основном выполняют контрольные, а не надзорные функции. Следовательно, в рамках финансового права применительно к бюджетным отношениям более правильно применять понятие «бюджетный контроль».

Важно также отметить, что существенной особенностью правового ре- гулирования системности бюджетного контроля в Российской Федерации яв- ляется то, что органы бюджетного контроля наделяются административ- но-властными полномочиями, что выражается в возможности привлечения подконтрольных субъектов к ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Контрольный орган всегда, по нашему мнению, должен иметь возмож- ность применения мер принуждения, иначе не будет реализована функция

«общей превенции», когда люди не нарушают нормы закона из-за боязни от- ветственности. Применительно к бюджетному контролю при оценке его эф- фективности указанная функция часто забывается, чаще учитывается, сколь- ко выявлено нарушений, однако, сколько их не совершено из-за боязни про- верки, посчитать, к сожалению, невозможно.

С таких же позиций выступает А.С. Емельянов, который утверждает, что «финансовый контроль – это не только средство обеспечения законности в сфере финансов. Он предполагает наличие обратных связей, выражающих- ся в активном воздействии контроля на более рациональное использование финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функциони- рованию финансовой системы»1. С.М. Потапова также отмечает, что «при проведении финансового контроля должны выявляться не только недостатки, но и положительный опыт работы»2. Н.А. Ковалева пишет, что «непосредст- венным объектом (финансового контроля) являются фонды денежных

1 Емельянов А.С. Финансовое право. М., 2002. С. 80.

2 Потапова С.М. Финансовая дисциплина и пути ее укрепления // Актуальные проблемы советского административного и финансового права. Сборник научных трудов / Отв. ред. П.Т. Василенков. М.: ВЮЗИ, 1984. С. 102.

средств и их эффективное использование»1. Итак, говорить о наличии кон- троля можно только в том случае, когда подконтрольные органы являются самостоятельными в принятии решений, но при этом несут ответственность за свои решения, а контрольные мероприятия направлены не на создание препятствий в работе этих органов, а на повышение эффективности их дея- тельности и оптимизацию функционирования в целом финансовой системы государства.

Важно также отметить то, что бюджетный контроль обладает функцией принуждения. Вопрос о том, какие конкретно меры воздействия к подконтрольным органам вправе применять субъекты контроля, является в юридической науке предметом дискуссии. Так, Э.А. Вознесенский подчеркивал, что «весьма важным обстоятельством является наделение субъекта контроля правом принимать решения, обязательные для администрации проверяемых предприятий, организаций и учреждений. Только в том случае контроль может оказывать активное воздействие на ход

воспроизводства»2. Именно это и отличает бюджетный контроль от аудита.

А.С. Емельянов придерживается мнения, что «действенность контроля тесно связана с ответственностью за нарушение финансовой дисциплины, предусматривающей административные и материальные меры воздействия»3.

О.Н. Горбунова указывает, что «финансовый контроль осуществляется в строгих правовых пределах и влечет за собой применение специальных правовых санкций»4.

Отметим, что цель применения санкции – улучшение работы механизма. Она должна быть всегда достигнута, иначе применение санкции не имеет никакого смысла. Санкции должны воздействовать на виновного, стимулировать устранение недостатков и улучшение работы.

1 Ковалева Н.А. О сущности и функциях финансового контроля при социализме // Актуальные проблемы советского административного и финансового права. Сборник научных трудов / Отв. ред. П.Т. Василенков. М.: ВЮЗИ, 1984. С. 124.

2 Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. С. 30.

3 Емельянов А.С. Финансовое право. М., 2002. С. 80.

4 Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку. М., 1996. С. 30.

Слабость большинства органов бюджетного контроля заключается в отсутствии реальной возможности для привлечения к ответственности лиц за нарушение бюджетного законодательства. Органы бюджетного контроля, по нашему мнению, всегда должны иметь возможность применения мер прину- ждения к должностным лицам, иначе не будет реализована функция «общей превенции», когда люди не нарушают нормы закона, боясь ответственности1. Применительно к бюджетному контролю при оценке его эффективности ука- занная функция часто забывается, чаще применяются такие критерии как ко- личество выявленных нарушений. Однако, не учитывая превентивную функ- цию бюджетного контроля (то есть, какое количество нарушений не совер- шается из-за угрозы контроля), невозможно в полной мере оценить эффек- тивность работы органов бюджетного контроля.

Итак, по мнению автора, бюджетный контроль нельзя рассматривать в отрыве от системы ответственности за нарушения бюджетного законодательства2, на выявление которых и направлена контрольная деятельность государства и муниципальных образований. Более глобальная цель – это создание действенного механизма ответственности, как элемента публичного управления, что позволит сформировать более благоприятные условия для дальнейшего развития нашего государства.

Однако при изучении ответственности за нарушение бюджетного законодательства важно учитывать, что нормы, устанавливающие такую ответственность, относятся не только к финансовому праву, а содержатся, помимо БК РФ, в КоАП и в УК РФ.

Итак, по мнению автора, ответственность – это особый элемент публичного управления, применяемый исключительно в случаях нарушения закона. Метод системного анализа бюджетного контроля не позволяет рассматривать виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства (бюджетную, административную и уголовную) отдельно

1 Существование контрольных органов и их полномочий по проверке, а также системы ответственности, само по себе способствует снижению количества финансовых правонарушений.

2 При этом ответственность не должна быть самоцелью бюджетного контроля, а должна выступать крайней мерой, применяемой при выявлении нарушений.

друг от друга, следовательно, при изучении ответственности в системе бюджетного контроля в Российской Федерации, требуется комплексный подход.

В настоящее время делаются попытки выделения и научного обоснования отдельного вида ответственности – финансово-правовой ответственности, включающей в себя и ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Однако А.И. Иванский в своем исследовании приходит к выводу, что «финансово-правовая ответственность находится в системной связи со всеми видами юридической ответственности (конституционной, гражданской, криминальной, административной, дисциплинарной)»1, что указывает на то, что ответственность за нарушение бюджетного законодательства, как и бюджетный контроль, – это комплексное, межотраслевое образование, в котором содержатся нормы разных отраслей права.

Ранее в праве существовала отраслевая привязка видов ответственности, в частности, выделялась уголовная, административная, гражданская, дисциплинарная и другие виды ответственности. Однако, как справедливо отмечают А.С. Емельянов и Н.Н. Черногор, деление видов ответственности

«не совпадает с отраслевой структурой права уже по той причине, что видов ответственности меньше, чем отраслей права, причем за нарушение норм права различных отраслей может применяться ответственность одного и того же вида, например, административная»2.

Понятие «финансово-правовая ответственность» как вид юридической ответственности на современном этапе применяется в двух основных значениях: 1) это ответственность, предусмотренная финансовым законодательством (бюджетным, налоговым, валютным); 2) это все виды ответственности (уголовная, административная, бюджетная и др.), предусмотренные за финансовые правонарушения.

1 Иванский А.И. Финансово-правовая ответственность в современной Украине: теоретическое исследование. Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. Одесса, 2009. С. 26.

2 Емельянов А.С., Черногор Н.Н. Финансово-правовая ответственность. М., 2004. С. 46.

При характеристике ответственности в системе бюджетного контроля автор стоит на позициях, что под ответственностью в исследуемом контексте необходимо понимать весь комплекс мер государственного принуждения, предусмотренных законодательством за нарушение бюджетного законодательства.

Далее в целях избегания разночтений в терминологии применительно к бюджетному контролю, по мнению автора, ответственность необходимо разделять:

на ответственность, наступающую в результате проведения контрольных мероприятий при выявлении нарушения бюджетного законодательства (ответственность подконтрольных и ответственность третьих лиц);

на ответственность, применяемую в отношении должностных лиц органов бюджетного контроля (ответственность контролеров).

Первый вид ответственности связан с правовым статусом самих органов бюджетного контроля, а второй – с правовым статусом должностных лиц, следовательно, должен рассматриваться в совокупности с их правами, обязанностями, ограничениями и пр. В данной части работы рассматривается ответственность, непосредственно связанная именно с организацией бюджетного контроля, а именно ответственность, как элемент управленческой деятельности органов бюджетного контроля.

В.В. Бурцев указывает на то, что для привлечения к ответственности контролируемых «должны быть установлены виновники выявленных ошибок и злоупотреблений в управлении государственными финансами и иной собственностью, они должны нести ответственность согласно степени тяжести (в отношении бюджетных последствий) и степени влияния допущенных ими незаконных или неадекватных действий для

государственных финансов (в том числе наносящих государству непосредственный или опосредованный ущерб)»1.

Для привлечения к ответственности третьих лиц, включая органы государственной власти, обладающие правом принятия решений (и их исполнения), на основе представлений или предписаний органов бюджетного контроля, а также иные организации, вступающие в правоотношения с последними, должны нести ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязанностей по отношению к органам бюджетного контроля (например, обязанность исполнять представления или предписания, обязанность предоставлять информацию и т.д.), что должно быть

предусмотрено в нормативно-правовых актах2.

В зависимости от метода принуждения, используемого при реализации бюджетного контроля, юридическую ответственность можно разделить на:

карательную привлечение к ответственности учреждений и лиц, нарушивших бюджетное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституциями и Уставами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иного законодательства о местном самоуправлении (Конституционно-правовая или уставная ответст- венность), БК РФ (финансово-правовая ответственность3), КоАП (админист- ративно-правовая ответственность), а также УК РФ (уголовно-правовая от- ветственность).

правовостановительную для органов бюджетного контроля главной целью является восстановление нарушенных прав соответствующего бюдже- та (возвращение незаконно использованных, растраченных, присвоенных го- сударственных или муниципальных денежных средств или публичного иму- щества).

1 Бурцев В.В. Основные принципы организации государственного финансового контроля в современных условиях // Финансовый менеджмент, 2001. № 1.

2 См., подробнее: там же.

3 Применительно к данному исследованию под финансово-правовой ответственностью понимается ответственность, предусмотренная именно бюджетным законодательством. Если понятие финансово- правовая ответственность трактовать буквально, то необходимо в него включать и ответственность, предусмотренную налоговым и иным финансовым законодательством.

По своему содержанию ответственность за нарушение бюджетного за- конодательства, исходя из выше указанного критерия, является правовосста- новительной. А.С. Емельянов и Н.Н. Черногор, указывая на правовосстано- вительный характер финансово-правовой ответственности, отмечают, что

«финансово-правовые санкции должны быть применены в полном объеме, чтобы загладить тот вред, который был причинен финансовой системе. При- менение же штрафных1 и карательных санкций может быть досрочно пре- кращено при достижении целей ответственности»2.

Более того, важно отметить, что карательная функция ответственности выступает в качестве критерия, определяющего эффективность работы органов финансового контроля. Так, часто встречаются мнения о том, что

«отсутствие органа финансового контроля привело к воцарению атмосферы безнаказанности и негласного попрания общественной морали. Не слышно у нас и о громких отставках из-за нецелевого расходования государственных средств»3. На современном этапе региональные контрольно-счетные органы в отчетной документации всегда указывают «карательные» показатели работы (количество возбужденных уголовных дел и административных производств).

По мнению Н.А. Саттаровой, «необходимым условием реализации финансово-правовой ответственности является финансовое правонарушение, которое имеет четырехэлементный состав, который объединяет объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону»4, что соответствует административным или уголовным составам, но не всегда обязательно для бюджетных правоотношений.

По мнению М.Б. Разгильдиевой, «значимой и повсеместно отражаемой характеристикой правового принуждения является указание на то, что

1 Важно отметить, что штраф является правовостановительной ответственностью лишь частично, так он чаще всего полностью не покрывает причиненный ущерб. В случае если сумма штрафа значительно выше причиненного ущерба, то в этой связи его можно рассматривать больше как карательную ответственность.

2 Емельянов А.С., Черногор Н.Н. Финансово-правовая ответственность. М., 2004. С. 51.

3 Скорлуков О. Официальные лица и личности // Российская газета. 2004. 23 ноября.

4 Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве. М., 2006. С. 73.

посредством принуждения лицу применяются правоограничения. Однако не всегда ясно, что именно представляют собой правоограничения, налагаемые в рамках правового принуждения»1. То есть наиболее важным для бюджетного контроля является не только сам факт применения принуждения, но и дальнейшие правоограничения участников бюджетных отношений.

В современном законодательстве фактически предусмотрена ответственность за хищение бюджетных средств и за их нецелевое использование, а также ответственность за нарушение процедуры движения бюджетных средств. Ответственность за неэффективное использование средств бюджетов всех уровней бюджетной системы в современном российском законодательстве не прописана2.

Стоит отметить, что в БК РФ ответственности за нарушение бюджетно-

го законодательства посвящена часть четвертая «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения», а именно глава 29 «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения», в ко- торой дается понятие бюджетного нарушения (ст. 306.1), определяются бюд- жетные меры принуждения (ст. 306.2) и полномочия финансовых органов и Федерального казначейства по применению бюджетных мер принуждения (ст. 306.3), и глава 30 «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение».

видов бюджетных нарушений в БК РФ определяются следующие: Нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4); Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306.5); Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6); Нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7); Нарушение условий предоставления

1 Разгильдиева М.Б. Финансово-правовое принуждение: монография. Тамбов, 2011. С. 13.

2 С идеей введения уголовной ответственности за неэффективное использование бюджетных средств выступал еще в 2010 году бывший председатель Счетной палаты РФ С.В. Степашин (См., подробнее: Воробьев М. «Тут можно любого человека подставить» Глава Счетной палаты предложил наказывать за неэффективное использование бюджетных средств» // www.vremya.ru/2007/69/4/176461.html (05.03.2010)).

межбюджетных трансфертов (ст. 306.8). Как видно из перечня, большая часть бюджетных нарушений, определенных в БК РФ связана с предоставлением бюджетных кредитов.

Наиболее интересным представляется вопрос ответственности за неце- левое использование бюджетных средств. За нецелевое использование средств бюджета предусмотрены следующие виды ответственности:

а) бюджетные меры принуждения, определенные ст. 306.2 БК РФ;

б) административная ответственность, предусмотренная ст. 15.14 Ко-

АП;

в) уголовная ответственность, предусмотренная ч. 2 ст. 176 «Незакон-

ное получение государственного целевого кредита, а равно его использова- ние не по прямому назначению, если эти деяния причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству» и ст. 285.1 «Нецелевое расходо- вание1 бюджетных средств», 285.2 «Нецелевое расходование средств госу- дарственных внебюджетных фондов» Уголовного кодекса Российской Феде- рации (далее УК РФ).

К мерам бюджетного принуждения, в соответствии со ст. 306.2 БК РФ относятся: бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации; бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации; бесспорное взыскание пеней за несвоевре- менный возврат средств бюджета; приостановление (сокращение) предостав- ления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций); передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главно- го распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Как показывает практика, самым распространенным видом ответствен-

1 В отличие от КоАП в УК РФ вместо словосочетания «нецелевое использование» применяется понятие

«нецелевое расходование».

ности за нецелевое использование бюджетных средств является ответствен- ность в соответствии с КоАП, а именно в ст. 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств» устанавливается, что «Нецелевое использование бюд- жетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, яв- ляющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Россий- ской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным догово- ром (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основа- нием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния». В качестве санкции в ст. 15.14 КоАП опреде- лено, что нецелевое использование бюджетных средств «влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати ты- сяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного го- да до трех лет; на юридических лиц – от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, ис-

пользованных не по целевому назначению»1.

Вместе с тем, в настоящее время особую значимость приобретает про- блема практического применения ст. 285.1 УК РФ. На этой части ответствен- ности хотелось бы остановиться подробнее.

Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств предусматривает совершение деяния в крупном размере, а также на- личие двух квалифицированных составов этого преступления:

нецелевое расходование бюджетных средств, совершенное группой лиц по предварительному сговору (п. «а» ч. 2 ст. 285.1 УК РФ);

нецелевое расходование бюджетных средств, совершенное в особо крупном размере (п. «б» ч. 2 ст. 285.1 УК РФ).

Ответственность за нецелевое использование бюджетных средств в ви- де государственного целевого кредита предусмотрена также ч. 2 ст. 176 УК РФ. Диспозиция ч. 2 ст. 176 «Незаконное получение государственного целе- вого кредита, а равно его использование не по прямому назначению, если эти деяния причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государст- ву» к преступным действиям относит не только сам факт незаконного полу- чения государственного целевого кредита, но и его использование не по пря- мому назначению, если эти деяния причинили крупный ущерб1. В статье ука- зывается, что потерпевшими по данному преступлению могут быть не только граждане и организации, но и государство.

Следует согласиться с авторами, считающими, что настоящее уголов- ное законодательство в более полном объеме защищает государственные имущественные интересы в процессе формирования доходов бюджетов по сравнению со сферой, в которой распределяются и расходуются бюджетные средства государства, муниципальных образований и внебюджетных фондов. В то же время преступления, объектом которых являются отношения в сфере расходования государственных и муниципальных бюджетных средств, обла- дают не меньшим уровнем общественной опасности, чем налоговые преступ- ления.

Некоторые авторы, например, Д.А. Бойков и Ю.Л. Анисимова, в связи с тем, что в настоящее время нормы, устанавливающие ответственность за со- вершение бюджетных преступлений, рассредоточены практически по всем разделам Особенной части УК РФ и в связи с высокой степенью обществен- ной опасности рассматриваемых преступлений, предлагают выделить от- дельную главу – «Преступления в бюджетной сфере»2.

1 Крупный ущерб для данной статьи указан в примечании к ст. 169 УК РФ и составляет сумму, превышающую двести пятьдесят тысяч рублей, а под государственным кредитом подразумевается именно бюджетный кредит.

2 См.: Бойков Д.А. Общественные отношения, складывающиеся на стадии расходования бюджетов, как

Также И.В. Пшеничникова видит в основе всех бюджетных правона- рушений единое начало. Она утверждает, что «определяющая сторона обще- ственной опасности деяния есть совокупность и единство отрицательных свойств тех реально существующих объективных и субъективных факторов, которые образуют посягательства на бюджетную сферу как определенную антисоциальную систему. Формой существования и выражения обществен- ной опасности является сама структура правонарушений, посягающих на ес- тественный ход развития бюджетных правоотношений»1.

Такая точка зрения имеет право на существование, но необходимо от-

метить, что по таким же принципам можно выделять главы «Преступления в сфере валютной деятельности», «Преступления в банковской сфере», «Пре- ступления против безопасности финансовой системы и добросовестной кон- куренции». Возможно, целесообразнее объединить эти сферы в обобщаю- щую главу «Преступления в сфере финансовой деятельности». При этом критерий «высокая степень общественной опасности рассматриваемых пре- ступлений» должен отразиться в усилении санкций статей Особенной части.

До 8 декабря 2003 г. возможности привлечь виновных должностных лиц – получателей бюджетных средств – к уголовной ответственности у пра- воохранительных органов не было. Лиц, виновных в нецелевом расходова- нии бюджетных средств, возможно было привлечь к уголовной ответствен- ности по ст. ст. 285, 286 УК РФ. Однако при привлечении к ответственности по данной статье определенные сложности вызывают вопросы установления преступных последствий как «существенного нарушения прав и законных интересов граждан и организаций либо охраняемых законом интересов об- щества и государства», а также доказывание корыстной или иной личной за- интересованности. К тому же субъект привлечения к уголовной ответствен- ности по данным статьям является специальным2.

1 Пшеничникова И.В. Нецелевое расходование бюджетных средств // Арбитражная практика. 2003. № 6. С. 51.

2 См.: Лешина Т.Е. Предмет преступного посягательства нецелевого расходования бюджетных средств

// Финансовое право. 2005. № 10. С. 7.

Нецелевое расходование бюджетных средств – это осуществление пла- тежа (списание бюджетных средств со счета бюджета в пользу физических и юридических лиц) на цели, не соответствующие условиям получения бюд- жетных средств.

По конструкции объективной стороны данное преступление образует формальный состав. Оно считается оконченным с момента наступления фак- та использования денежных средств не в соответствии с утвержденной бюд- жетной росписью, уведомлением, сметой доходов или расходов, либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере (сумма бюджетных средств, превышающая 1,5 миллиона рублей)1. Ю.Н. Демидов обращает внимание на соотношение, с одной стороны, размеров нецелевого расходования и, с другой, – размеров штрафов, установленных ст. 285.1 (ч. 1, ч. 4) и 176 (ч. 2) УК РФ. Так, в ч. 1 ст. 285.1 минимальный размер нецелевого расходования равен 1 млн. 500 тыс. рублей, при этом максимальный размер штрафа не превышает 300 тыс.

рублей, т.е. 20% от израсходованных средств. Особо крупный размер по ч. 2 ст. 285.1 начинается с 7 млн. 500 тыс., а штраф не превышает 500 тыс. руб- лей, что составляет 6,7 %. Кардинально иная ситуация встречается в ч. 2 ст. 176 УК РФ, где уголовная ответственность за использование не по назначе- нию государственного целевого кредита наступает с 250 тыс. рублей, при штрафе до 300 тыс. (120%)2.

Подводя итог, можно определить, что законодатель не последователен

в установлении санкций, что не позволяет в полном объеме (применительно к ст. 285.1) выполнить правовосстановительную функцию. Помимо штрафа в качестве ответственности суд может применить иные меры наказания, такие как арест (до 6 месяцев), лишение свободы по ч. 1 ст. 285.1 до двух лет, а по ч. 2 до пяти лет, с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового.

1 См.: Трунцевский Ю.В., Петросян О.Ш. Экономические и финансовые преступления. М., 2007. С. 74.

Демидов Ю.Н. Основы борьбы с преступлениями в социально-бюджетной сфере: криминалистические и уголовно-правовые аспекты. Автореф. … дисс. канд. юрид. наук. М., 2007. С. 20.

Однако изменения, внесенные УК РФ Федеральным законом от

07.12.11 № 420-ФЗ нацелены решить указанную выше проблему. Так, в УК РФ появилась статья 76.1 «Освобождение от уголовной ответственности по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности», в соответст- вии с частью 2 которой лицо, впервые совершившее преступление, освобож- дается от уголовной ответственности за ряд преступлений, в том числе и предусмотренных частью второй статьи 176, статьей 285.1, частью первой статьи 285.2, если возместило ущерб, причиненный государству в результате совершения преступления, и перечислило в федеральный бюджет денежное возмещение в размере пятикратной суммы причиненного ущерба. Однако указанная норма фактически приобретает не только правовостановительный, но карательный характер, так как предусматривается возмещение пятикрат- ной суммы причиненного ущерба, что не позволяет ее считать именно право- востановительной.

В БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджет- ных средств. Это означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджет- ных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (при этом единственное исключение, ко- торое закреплялось в ст. 237 БК РФ, утратило свою силу 1 января 2008 г.). Таким образом, законодатель полностью исключил легальную возможность нецелевого использования бюджетных средств. В целях минимизации пробе- лов в законодательстве необходимо внести небольшую, но при этом важную корректировку в диспозицию ст. 285.1 УК РФ, ст. 38 (принцип адресности и целевого характера бюджетных средств) и другие статьи БК РФ – «получа- тель (распорядитель) бюджетных средств».

Стоит отметить, что для преступной деятельности в бюджетной сфере характерно использование преступником способов, уголовно-правовая оцен- ка которых нередко охватывается несколькими нормами УК РФ. Например, нарушения, допущенные должностными лицами администраций Приморско- го края и Сахалинской области при расходовании средств федерального

бюджета, выделенных в 2002 году из резервного фонда Правительства Рос- сийской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуа- ций и последствий стихийных бедствий, получили уголовно-правую оценку и по ч. 2 ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий), и по ч. 1 ст. 293 УК РФ (халатность). Также нарушения законности и эффективности ис- пользования ОАО «Мурманское морское пароходство» ледокольного флота были квалифицированы и по ч. 3 ст. 165 УК РФ (причинение имущественно- го ущерба путем обмана или злоупотреблением доверием), и по ч. 1 ст. 286

(превышение должностных полномочий)1.

Показательными примерами нецелевого расходования бюджетных средств могут являться факты, изложенные в представлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 18 августа 1997 г. № 21-7-97 «О на- рушениях законодательства об организации питания обучающихся». Так, ру- ководители Данковского РОНО Липецкой области средства в сумме 231,8 миллиона рублей, выделенные из федерального бюджета на питание детей в дошкольных учреждениях, проживающих в зоне с льготным социально- экономическим статусом вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, потратили на приобретение легкового автомобиля, холодильников и выплату себе премий. В Комаричском профучилище Брянской области из денежных средств в сумме 94 млн. рублей, перечисленных на питание, 30 млн. рублей с разрешения управления образованием израсходовано на другие цели. В СПТУ Солонешского района Алтайского края более 12 млн. рублей, выде- ленных из федерального бюджета на питание студентов, израсходовано на хозяйственные нужды. Руководством столовой № 38 г. Екатеринбурга сред- ства в сумме 142,8 млн. рублей, выделенные на компенсацию питания, на- правлены на погашение задолженности по транспортным расходам. В Дон- ском казачьем кадетском профучилище и учебном центре г. Волгодонска

1 См.: Щегулина А. Характеристика противоправных деяний, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере // Налоги. 2005. Выпуск 2. С. 25.

Ростовской области выделенные средства перераспределены на оплату ко- мандировочных расходов и прочие хозяйственные нужды1