Органы бюджетного контроля существуют в нашей стране достаточно давно, однако говорить о системности бюджетного контроля можно не на всех этапах существования российского государства. Системность возникает не только с созданием специальных органов бюджетного контроля, но и с выстраиванием в государстве единой системы взаимодействия центральных и территориальных органов бюджетного контроля.

Важно также отметить, что финансовый контроль в России начал свое существование именно как бюджетный контроль. Официальной датой образования финансового контроля в России считается 10 марта 1656 г.1, когда был создан Приказ Счета Большой казны (Счетный приказ), или Приказ Счетных дел. Однако стоит отметить, что данный орган исполнял в основном не контрольные, а именно счетные функции (подсчет общегосударственных доходов и расходов), а это лишь элемент контроля, поэтому считать эту деятельность именно финансовым контролем не совсем правильно. В этот период, по мнению автора, можно говорить лишь о начале процесса создания органов финансового или бюджетного контроля в нашем государстве.

Местных контрольных учреждений тогда не существовало, а ревизия счетов производилась специальными учреждениями (кабацкими и таможенными головами и др.), которые представляли воеводе для контроля счетные книги, куда были занесены записи обо всех сборах и доходах. Воевода проверял общий счет сборов за год, определял и анализировал недобор доходов или большой доход за последние два года. Затем подлинные книги отправлялись в Приказ для окончательного контроля. Из посадских

1 Распоряжение Президента РФ от 14.02.2006 № 65-рп «О праздновании 350-летия установления госу- дарственного финансового контроля в России» // СЗ РФ. 20.02.2006. № 8. Ст. 916.

людей выбирались три или четыре человека, которым вместе с земскими старостами поручалось проконтролировать черновые книги финансовых сборщиков. На основании этих книг представители земства составляли

«белые книги» и оценивали работу сборщиков. После ревизии счетов на местах финансовые сборщики отправлялись для окончательного отчета в Москву1. По мнению П.Н. Милюкова, контрольные полномочия на местах осуществляли и региональные отделения Приказа Большой казны, которые осуществляли контроль в процессе выдачи сумм из касс (или текущий контроль)2.

Приказ Счетных дел просуществовал до 1699 г., когда его функции перешли Ближней канцелярии3, которая была местом заседаний членов Боярской думы. С 1704 г. на базе канцелярии собирались начальники приказов. С 1708 г. эти постоянные заседания именовались Консилией (или Конзилией) министров (так называют иногда начальников приказов). С учреждением в 1711 г. Сената контрольные функции переходят в его ведение4 (до 1713 г.), а в 1714 г. они вновь возвращаются Ближней канцелярии5.

Реформа счетно-ревизионной деятельности начинается в 1718 г., она происходит параллельно с реформой общего государственного управления. С установлением коллегиального порядка Ближняя канцелярия была упразднена. В структуру финансового управления входило 3 коллегии: одна из них – Камер-коллегия – занимались приходной частью бюджета, другая –

1 Блех Я. Я. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом развитии. СПб., 1895. С. 59.

2 Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. Спб., 1905. С. 70.

3 См., подробнее: Лагутин И.Б. Финансовый контроль в Российской империи: эволюция правового регулирования в первой половине XIX века. Saarbrucken, 2010. С. 18.

4 По мнению В.А. Лебедева, именно «Сенат представлял тогда высшее финансовое и контрольное учреждение» (Лебедев В.А. Финансовое право (в серии «Золотые страницы российского финансового права»). М., 2000. С. 164).

5 См.: Ялбулганов А.А. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII- XVIII в. (историко-правовое исследование) // Государство и право. 2001. № 10. С. 91.

Штатс-контор-коллегия – расходной, третья – Ревизион-коллегия – была создана специально для осуществления ревизионной деятельности1.

В основу реформы бюджетного контроля был положен Указ от 10 декабря 1718 г., в котором говорилось: «Чтоб с будущего 1719 года прием и отдачу денег везде зачать по Шведскому манеру и рапорты»2. По этому Указу в России вводилась шведская система финансово-отчетной деятельности. 12 декабря 1718 г. был издан еще один указ. Им устанавливались сроки перехода к новой системе отчетности, по которым

«управлять в будущем 1719 году старым, а с 1720 новым манером»3.

Возглавлял созданный орган князь Долгорукий4.

Таким образом, в России с 1720 г. вводится новая структура контрольно-ревизионной деятельности, высшим органом которой становится Ревизион-коллегия. Этой коллегии было также поручено судить и наказывать чиновников коллегий за финансовые правонарушения по государственным доходам и отчетности. Однако и этот орган также нельзя считать в полной мере контрольным, в его работе можно встретить лишь элементы финансового контроля. Главной целью Ревизион-коллегии значился «счет всех государственных приходов и расходов»5, то есть ее основной функцией по-прежнему оставалась счетная.

В целях устранения такой двойной ревизии Петр I Указом от 12 января 1722 г. включил Ревизион-коллегию в состав Сената. В подготовленной в том же году Инструкции определялись права и обязанности Ревизион-коллегии (переименованной в Ревизион-контору), а также в общих чертах устройство финансового контроля в России. Всем присутственным местам (присутственные места – контрольные, финансовые и другие учреждения в губерниях) поручалось записывать приходы и расходы денег и вещей в книги, пронумерованные по местам, прошитые шнуром и скрепленные

1 См.: Стешенко Л.А., Софроненко К.А. Государственный строй России в первой четверти XVIII в. М., 1973. С. 93-95.

2 Полное Собрание Законов Российской империи. Собр. 1-е. (далее ПСЗ–1). Т.V. № 3254.

3 ПСЗ–1. Т.V. № 3254.

4 ПСЗ–1. Т.V. № 3133.

печатью. По окончании контрольного года местные органы должны были делать счетные выписки, заверив их, отправлять не позже чем через три месяца по окончании года в Ревизион-контору при Сенате. Подлинные книги оставались в архивах местных контрольных органов1.

Проведенная в начале XVIII в. реформа регионов не коснулась.

Осуществляли контрольно-ревизионную деятельность на местах в тот период времени земские камериры (так в XVIII в. называли бухгалтеров). Они проверяли отчетность по сбору доходов, наблюдали за тем, чтобы расходы не производились без решения Штатс-контор-коллегии. Такая система финансового контроля на местах просуществовала до начала XIX века.

7 января 1719 г. был издан законодательный акт – «Инструкции или Наказ Земским Камерирам в Губерниях и провинциях»2. В его основу легли уже известные требования к дьякам по присылке расходных ведомостей. Новые инструкции носили более строгий характер. В них четко прописывались обязанности земского камерира в финансово-контрольной сфере. В его компетенцию входило не только востребование от земских комиссаров и приемщиков ежегодных счетов, их освидетельствование и создание к ним писем, но и их проверка. Анализу также подвергались книги, в которых отражались все вычеты из казны (расходы). После проверки составлялась единая земская книга, которую должны были подписать все земские комиссары. После этого камерирские книги направлялись на

освидетельствование в Ревизион-коллегию. Если в отчете содержались недочеты или противоречия, то Ревизион-коллегия могла затребовать от камериров разъяснение. Обо всех дополнительно замеченных убытках и растратах камерир обязан был сообщать в Ревизион-коллегию.

Следующим важнейшим событием в развитии контрольно- ревизионной системы России стала реформа Екатерины II, суть которой, с точки зрения контроля, заключалась в переносе различных, в том числе и

1 Ялбулганов А.А. Финансовый контроль в Российской армии XIX–начала XX в.: организационно- правовые реформы. СПб., 1999. С. 15.

контрольных полномочий на места. Для этого были созданы Казенные палаты в губерниях, и Казначейства – в уездах. Казенная палата распоряжалась множеством финансовых и административно-хозяйственных дел: заведовала податным делом, надзирала за налоговыми поступлениями, ведала источниками доходов, осуществляла финансовый контроль1. Важно отметить, что основной функцией Казенных палат в системе контроля была сохранность доходов «дабы доходы в целостности сохранены были»2. Контрольно-ревизионная деятельность была объявлена объектом специально созданных при казенных палатах путем объединения двух местных департаментов (Камер- и Ревизион-коллегии) счетных экспедиций. Данная реформа сделала контрольно-ревизионную деятельность более эффективной, так как теперь при проверке отчетов основной упор делался на подлинные документы.

Изменения в системе высшего руководства финансовой сферы были незначительны. Для общего руководства отдельными отраслями управления в составе Сената в 1775 г. были учреждены экспедиции: экспедиция о государственных доходах (унаследовала распорядительные функции Камер- и Берг-коллегий), экспедиция о государственных расходах (Штатс-контор- коллегии), экспедиция о свидетельстве счетов (Ревизион-коллегии). Генерал- прокурор превратился в своеобразного министра по делам внутреннего управления, соединяя в своем лице звание министра юстиции, финансов, государственного казначейства и государственного контроля. Значение Сената резко упало. Генерал-прокурор имел право изъять из департамента любое дело и передать его в свою канцелярию, являвшуюся связующим звеном со всеми подведомственными и поднадзорными учреждениями и совмещавшую в себе функции почти всех будущих министерств.

По указу от 31 декабря 1780 г. при экспедиции о государственных доходах учреждалась экспедиция ревизии счетов, которая «проверяет,

1 Там же.

2 Чечулин Н.Д. Очерки по истории русских финансов в царствование Екатерины II. Спб., 1906. С. 83.

сличает и делает учет, сколько за расходами каких денег осталось, и все ли оные состоят в целости»1. В 1781 г. был издан новый указ, предусматривающий упрощение схемы приемов проведения ревизий:

«ревизия, будучи очищена от всех излишних обрядов, сделается проще и сообразнее с настоящею ее целью»2. Но эта очередная попытка повысить эффективность контрольно-ревизионной деятельности, как и многие предшествующие ей, не принесла существенных результатов.

Не остался без изменений и внутриведомственный контроль. В 1763 г. Контролерская контора была преобразована в счетную экспедицию в составе одного генерал-контролера и двух советников. Этот новый орган проводил обревизование книг, поступавших из Санкт-Петербургского и Кронштатско- го портов и адмиралтейства. Отдельные морские учреждения посылали толь- ко денежные отчеты, засвидетельствованные местными командирами3. 4 ав- густа 1780 г. появляется указ «Об учреждении при Военной Коллегии Экспе- диции для свидетельства счетов»4, в котором предписывалось присылать от-

четы в данный орган «от полков, гарнизонов, от всех частей военных»5. Дан-

ный документ ограничивал самостоятельность в сфере расходования средств кригс-коммисариата, провиантского департамента, а также артиллерийского и инженерного корпусов. Теперь система контроля стала двухступенчатой, т.е. вся отчетность по денежным средствам вначале поступала на освидетель- ствование Обер-Контролеру, а затем уже в учреждения. Экспедиция должна была «проверять, сличать, свидетельствовать образ ведения расходов и де- лать счет, сколько за издержками осталось каких денег и всякого звания ве- щей, и все ли оные состоят в целости?»6.

Экспедиции для свидетельства счетов (Военно-счетная экспедиция) со-

стояла из генерал-контролера, обер-контролера, 2 контролеров и 3 секрета-

1 ПСЗ–1. Т.XX. № 14957.

2 Государственный контроль. 1811-1911. СПб., 1911. С. XIII.

3 См.: Ялбулганов А.А. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII- XVIII вв. (историко-правовое исследование) // Государство и право. 2001. № 10. С. 95-96.

4 ПСЗ–1. Т.XX. № 15041.

5 Там же.

6 Там же.

рей, причем первые четыре считались по воинской линии, а секретари – по штату Военной коллегии1. В целом данный орган усилил разрыв в организа- ции финансового контроля между гражданскими и военными частями, деля проверяемые средства на две большие части, что не давало единой картины движения государственных средств и затрудняло контрольно-ревизионную деятельность. Данная система военной отчетности и контроля с небольшими изменениями просуществовала до начала XIX века.

В 1805 г. принимается новое положение об Адмиралтейской счетной экспедиции, которое не внесло существенных изменений в контрольно- счетную деятельность. В следующие годы продолжается разделение этого ведомства (например, в 1808 г. была образована Черноморская счетная экс- педиция), тем самым усиливается разобщенность в контрольно-ревизионных действиях.

Во второй половине XVIII века также предпринимаются новые попытки преобразования системы государственного контроля. В губернских казенных палатах создаются особые экспедиции с контрольными учреждениями2. Реформируются и центральные учреждения государственного контроля. В 1780 г. Экспедиция государственных доходов при Сенате делится на четыре экспедиции под непосредственным управлением государственного казначея, сосредоточившего в своих руках все нити финансового управления. В результате всех этих мер первая экспедиция стала заведовать доходами, вторая – расходами, третья – ревизией счетов, четвертая – взысканием недоимок, недоборов, начетов через местные власти.

Министерская реформа начала XIX века непосредственно на организации финансового контроля не отразилась, но в этот период

1 Там же.

2 ПСЗ-1. Т. XXI. № 15141 (Например: 1) «О должности первой Экспедиции Директора Экономии», 2)

«О должности второй Экспедиции Советника таможенных дел», 3) «О должности третьей Экспедиции Советника для горных дел», 4) «О должности четвертой Экспедиции Советника для Соляных дел», 5) «О должности пятой Экспедиции Советника», 6) «О должности шестой Экспедиции Губернского казначея»,

«О должности седьмой экспедиции Асессора», 8) «О должности другого Асессора Казенной Палаты», 9)

«О должности экспедиторов вообще»).

происходят существенные изменения в системе управления государством в целом, и финансового управления в частности.

Следующий этап реформы финансового контроля начался в начале XIX века, когда был принят Высочайший манифест от 28 января 1811 г. «О устройстве Главного управления Ревизии Государственных счетов»1, который заложил основу только для организации высших органов финансового контроля. Управление делами этой важной отрасли государственного строительства было вверено особому лицу – Государственному контролеру. Созданное Главное управление являлось независимым от других, с правами и обязанностями, равными прочим министерствам.

Должность Государственного контролера была введена немного раньше – 25 июля 1810 г. манифестом «О разделении государственных дел на особые управления, с назначением предметов каждому управлению принадлежащих»2. В состав Главного управления ревизии государственных счетов при его учреждении вошли: Совет главного управления ревизии государственных счетов, Канцелярия государственного контролера, Государственная экспедиция для ревизии счетов, Военно-счетная экспедиция, а также Адмиралтейская и Черноморская счетные экспедиции3.

Главное управление ревизии отныне состояло из двух департаментов:

департамента ревизии государственных счетов по гражданской части и департамента ревизии государственных счетов по части военной. В ведение Главного управления поступили все учреждения, которые состояли в подчинении у прежних контрольных органов, и «все учрежденные по разным предметам особенные отделения и разряды для ревизии счетов»4.

С самого начала во главе Главного управления ревизии государствен-

ных счетов было поставлено лицо, «отвечающее, казалось, всем трудным и

213.

1 ПСЗ–1. Т.XXXI. № 24502.

2 ПСЗ–1. Т.XXXI. № 24307.

3 См.: Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917 гг. Т 2. СПб., 1998. С.

4 Кремяновский М. Государственный контроль в России за сто лет // Вестник Европы. 1915. Июль (Кн.

7). С. 116.

сложным требованиям организации нового учреждения»1. Это был барон Бальтазар Бальтазарович Кампенгаузен (1772-1823 гг.) – русский государст- венный деятель, выходец из Лифляндского уезда Финляндской губернии, выпускник Геттингенского университета, еще в юности обративший на себя внимание, когда выступил с интересным докладом в королевском научном обществе. М. Кремяновский в своей работе так высказывался о бароне Б.Б. Кампенгаузене: «Это был сухой, холодный, но трудоспособный и образован- ный человек, примыкавший к интимному кружку Сперанского, – впоследст- вии ставший, однако, другом знаменитого Аракчеева»2.

Б.Б. Кампенгаузен, прежде чем стать Государственным контролером

прошел долгий путь. Состоял при русских посольствах в Польше и Швеции, занимался реорганизацией Санкт-Петербургского коммерческого училища и медико-хирургического института. С приходом к власти Александра I был вначале директором новообразованного 3-го (медицинского) департамента министерства внутренних дел, затем градоначальником в Таганроге3, государственным казначеем. В 1811 г. возглавил Главное управление ревизии государственных счетов и стал первым в истории России Государственным контролером. Однако на этом его карьерный рост не заканчивается. В 1823 г. Кампенгаузен принимает от Кочубея Министерство внутренних дел. Но на этой должности ему пришлось пробыть всего несколько месяцев – в этом же году Кампенгаузен умирает.

В 1827 г. после небольшого периода правления Совета государственно- го контролера во главе Главного управления ревизии становится новый Го- сударственный контролер – Алексей Захарович Хитрово. Это событие, как

1 Там же. С. 118.

2 Кремяновский М. Государственный контроль в России за сто лет // Вестник Европы. 1915. Июль (Кн. 7). С. 118.

Будучи градоначальником в Таганроге, отметился тем, что стал основателем одного из старейших учебных заведений России – Таганрогской гимназии, в которой впоследствии учился А.П. Чехов. Так, 2 июля 1806 года Б.Б. Кампенгаузен ходатайствовал к попечителю Харьковского Императорского

университета графу Потоцкому об открытии в Таганроге уездного училища. Его ходатайство было

удовлетворено, и 1 сентября 1806 года последовал императорский указ, разрешающий основать в Таганроге коммерческую гимназию. Кампенгаузен начал сбор средств, а также обратился к монарху за разрешением пожертвовать учебному заведению дом, возводимый на казенные деньги для градоначальника (См., подробнее: Старейшее учебное заведение юга России // Обучение и карьера. Ноябрь 2006. № 30 (123). С. 167). Этот пример ярко характеризует личность первого российского государственного контролера.

известно, практически совпало со сменой высшей власти в Российской импе- рии: в 1825 г. Однако сложившаяся в стране ситуация не позволяет А.З. Хит- рово заняться реформированием системы финансового контроля вплоть до 1836 г. В этой связи можно согласиться с мнением М. Кремяновского о том, что «начало следующего царствования не внесло в контрольную жизнь ника- ких значительных перемен»1. Вехой дальнейшего развития контрольно- ревизионной деятельности в России необходимо считать 1836 год.

Государственный контролер А.З. Хитрово имел определенный опыт контрольно-ревизионной работы: в качестве сенатора он осуществил реви- зию в шести губерниях. Однако с точки зрения финансового контроля, этот опыт нельзя в полной мере назвать профессиональным, так как основной це- лью сенаторских ревизий была проверка, прежде всего, системы местного управления; контроль над финансовой деятельностью иногда вообще отсут- ствовал, а иногда имел побочный характер. В целом, можно сделать вывод о том, что А.З. Хитрово, так же, как и Б.Б. Кампенгаузен, не был профессио- нальным ревизором.

Вместе с тем, это не помешало ему внести значительный вклад в ре- формирование системы государственного контроля. По мнению М. Кремя- новского, Хитрово основной целью переустройства финансового контроля считал урегулирование его механики. В связи с этим он выступил инициато- ром создания подробных правил ревизий в виде инструкций2. Иной точки зрения придерживается А.А. Ялбулганов, который считает, что «данные ре- формы касались преимущественно вопросов организационного устройства центрального контрольного органа и не касались методов осуществления контрольной деятельности»3.

В действительности же реформирование финансово-контрольной дея-

тельности в 30-е гг. XIX века велось в трех основных направлениях: 1) созда-

1 Кремяновский М. Государственный контроль в России за сто лет // Вестник Европы. 1915. Июль (Кн. 7). С. 124.

2 Там же.

3 Ялбулганов А.А. Организационно-правовые основы финансового контроля в Российской армии (XIX

– нач. XX). Дисс. … докт. юрид. наук. М., 1999. С. 132.

ние четких правил ревизионных мероприятий; 2) изменение структуры цен- тральных контрольных органов; 3) реформирование местных счетных учре- ждений, а также создание инструкций для их деятельности.

Итак, основная идея контрольно-ревизионной реформы 30-х гг. XIX века заключалась в изменении организационной структуры при сохранении системы «генеральной отчетности». Она и была положена в основу нового преобразования финансового контроля. По словам М. Кремяновского, «Хит- рово настолько был убежден в ее целесообразности, что у него и вопроса об этом не поднималось»1.

Забегая немного вперед, важно отметить, что местных учреждений

реформа начала XIX века практически не коснулась. На этот факт указывает в своей работе Н.П. Ерошкин: «Самостоятельных местных органов Главное управление ревизии счетов не имело»2. Функция по осуществлению финансового контроля была возложена на структурные подразделения министерства финансов в губерниях – Казенные палаты (точнее не на сами палаты, а на специально созданные при них Счетные экспедиции). В.А. Лебедев считает, что «перенесение контроля в провинцию» было очень важной мерой3.

Контрольно-ревизионные учреждения на местах по численности были не большими, а объем необходимой для проверки документации был значительным, поэтому органы финансового (бюджетного) контроля в губерниях сталкивались с теми же проблемами, что и Главное управление ревизии. Об этом в своем исследовании говорит Ф.М. Белявский, полагавший, что счетные отделения при Казенных палатах «не могли по количеству работников обревизовать отчетность, поступающую к ним, и просто без всякой ревизии или после поверхностного осмотра составляли общий отчет о губернских оборотах и отсылали его в Государственный

1 Кремяновский М. Государственный контроль в России за сто лет // Вестник Европы. 1915. Июль (Кн. 7). С. 125.

2 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 164.

3 См., Лебедев В.А. Финансовое право (в серии «Золотые страницы российского финансового права»).

контроль, который по этим отчетам со своей стороны никакой ревизии провести не мог»1. Неудивительно, что при такой системе ревизии не замечались даже такие крупные злоупотребления, как те, что имели место в первой четверти XIX века в петербургской управе благочиния со стороны казначея Слаковича. Тогда Казенной палатой была не замечена огромная растрата свыше 676 000 рублей2.

1811-1836 гг. структура органов бюджетного контроля имела следующий вид:

Схема 1

Организация бюджетного контроля в Российской империи

(1811-1836 гг.)

Главное управление ревизии государственных счетов

Казенная палата

До 1836 г.

Счетная экспедиция

С 1830 г.

Контрольное отделение

С 1830 г. параллельно с экспедициями стали появляться новые контрольные отделения, призванные повысить эффективность местной ревизионной деятельности, которые к 1836 г. полностью вытесняют своих предшественников.

В сферу интересов Счетных экспедиций входили отчеты губернских учреждений, которые использовали казенные и общественные денежные средства. Это были беловые книги губернатора, земских и уездных судов (совестных, сиротских), городничего, уездного казначея, казенной палаты, городской ратуши, городского магистрата, городской думы, дворянской

18.

1 Белявский Ф.Н. Исторический очерк развития государственного контроля в России. М., 1919. С. 18.

2 См.: Белявский Ф.Н. Исторический очерк развития государственного контроля в России. М., 1919. С.

опеки, городской полиции, духовного и губернского правления, а также финансовая документация предводителя дворянства. С начала 30-х годов к этому списку добавляются волостные правления и квартирные комиссии1.

До 1845 г. Казенная палата возглавлялась вице-губернатором, а затем

«особо назначенным представителем».

Основную массу дел Контрольного отделения составляли отчеты всех расквартированных на территории губернии военных частей и офицеров. Эти ведомства в основном ревизовали отчеты, но могли использовать для проверки и первоисточники.

После смерти Александра I ситуация в системе финансового (бюджетного) контроля практически не меняется, только в конце 20-х – начале 30-х гг. происходит резкое увеличение объема поставляемой на проверку документации. В этот период появляется ряд положительных моментов в развитии ревизионной деятельности:

ревизия проводилась строго на следующий год за текущим, это свидетельствует о появлении определенной строгости в контрольной деятельности;

была частично ревизована, а частично оставлена нетронутой накопившаяся за долгое время отчетность.

Таким образом, удалось разгрузить счетно-ревизионные органы и направить все их усилия на проверку текущих нарушений. К концу 30-х гг. был сделан еще один шаг в сторону усиления оперативности финансового (бюджетного) контроля. Это было связано с принятием решения о направлении отчетности губернского казначейства по полугодиям.

Несмотря на то, что в системе контрольно-ревизионной деятельности того периода появляются определенные положительные явления, в целом финансовый (бюджетный) контроль имел серьезные структурные недостатки. Они заключались в отсутствии взаимодействия между новыми высшими и

1 Государственный архив Курской области (далее ГАКО), ф. 184, д. 994. Общая архивная опись дел Контрольного отделения с 1781 – 1843 гг.

старыми местными органами контроля. В итоге учреждения, осуществлявшие одинаковые функции, имели разные возможности для их реализации1. Несмотря на многие проблемы, взаимодействие контрольных отделений и Главного управления ревизии в данный период имело место.

Также важно отметить, что существенной проблемой местного финансового (бюджетного) контроля было подчинение счетно-ревизионных органов губернским властям, контроль за которыми был их основной функцией. Главная задача – слежение за законностью движения государственных денежных средств – решалась в этот период недостаточно, что в целом дает возможность говорить о слабости и малой эффективности финансового контроля в Российской империи в первой трети XIX века.

Повторимся, что реформирование финансового контроля в 30-е гг. XIX века велось в трех основных направлениях: 1) создание четких правил реви- зионных мероприятий; 2) изменение структуры центральных контрольных органов; 3) реформирование местных контрольно-счетных учреждений Ми- нистерства финансов, а также создание инструкций для их деятельности. Во главе реформы стоял новый государственный контролер Алексей Захарович Хитрово. Однако были и альтернативные проекты. Так, параллельно с ре- формой Хитрово появился проект преобразований генерал-адъютанта Павла Дмитриевича Киселева (1788-1872 гг.). Этот незаурядный государственный деятель XIX века был человеком разносторонним, прекрасно управлялся с

делами на разных государственных должностях. Он был и генералом от ин- фантерии, и министром государственных имуществ, и даже русским послом в Париже. И этот далекий от финансового контроля человек явился автором одного из самых качественных, интересных и целесообразных проектов пре- образования государственной финансово-контрольной системы.

В основе этого проекта лежала кардинально противоположная воззре- ниям Хитрово идея ревизионной деятельности. Киселев был сторонником

проверки финансовой документации по подлинным финансовым докумен- там, а не по «генеральным отчетам», которые присылались министерствами и ведомствами.

В своем проекте П.Д. Киселев доказывает необходимость докумен- тальной ревизии, указывая на качество таких ревизионных мероприятий. Возложить эту деятельность он предлагает на сам Государственный кон- троль, а также на контрольные отделения Казенных палат в губерниях. Он заявляет о необходимости переподчинения этих контрольных отделений Главному управлению ревизии, объясняя эту необходимость большим объе- мом отчетности, подлежащей ревизии. Помимо этого, Киселев предлагает качественно изменить условия ревизионной работы, что должно, по его мне- нию, усилить кадровый состав финансово-контрольных органов.

Официальное мнение по проекту Киселева было выражено позднее в докладе Государственного контролера 1880 г. В нем говорилось следующее:

«По поводу рассмотрения в Государственном Совете проекта образования Государственного контроля, 13 декабря 1836 года, было представлено особое мнение Генерал-Адъютанта Киселева о необходимости изменения существо- вавшей ревизионной системы. Исходя из этого соображения, что система ге- неральной отчетности не дает нравственного убеждения и положительного ручательства пред правительством в верности оборотов подлежащих ревизии сумм и капиталов, Генерал-Адъютант Киселев полагал:

Ревизию отчетов с подлинными книгами и документами как единст- венное средство к удостоверению правительства в законности оборотов сумм сосредоточить в Государственном контроле1.

Для сего учредить в губерниях подчиненные ему вполне Губернские контроли, образовав оные из контрольных отделений Казенных Палат, со- гласно с выраженною в манифесте 1811 г. мыслью.

1 Официально продолжало существовать название Главное управление ревизии, но многие это ведомство уже называли Государственный контроль.

Все места и учреждения в губерниях, к какому бы они ведомству не принадлежали, особенно по отчетности их, подчинить Губернским контро- лям, с обязанностью представлять их в оные на ревизию годовые и операци- онные отчеты свои, шнуровые книги и подлинные документы, предваритель- но ими самими поверенные на основании правил отчетности.

Оставив Министерства при прежней обязанности наблюдать за те- кущей отчетностью подведомственных каждому мест, возложить на них, равно на Главное казначейство и все те учреждения, кои не будут подлежать ревизии Губернских Контролей, представлять отчеты свои о суммах, в непо- средственном распоряжении их обращающихся, в государственный кон- троль, о их равномерно книгами и документами»1.

По мнению Киселева, переход местных органов финансового (бюджет-

ного) контроля при Казенных палатах Министерства финансов к Главному управлению ревизии экономически удобен (менее затратен), чем создание новых.

В период с 1830 по 1855 гг. при Казенных палатах продолжают действовать контрольные отделения. Важным моментом их развития является изменение правового статуса этих учреждений. В Своде законов появляется целый раздел статей, в которых отражены нормы, регулирующие деятельность контрольных отделений Казенных палат2.

Обязанности контрольных отделений заключались в: 1) правильной

ревизии книг; 2) верном составлении статей для годового генерального отчета; 3) исправном письмоводстве по их части3.

Контрольные отделения управлялись специальным чиновником, именуемым Советник, который, помимо финансово-контрольной деятельности, участвовал в управлении Казенной палатой. Будучи членом

1 Cм.: Всеподданнейший доклад Государственного контролера о развитии деятельности государствен- ного контроля с 1835 по 1880 г. СПб., 1880. С. 11-12.

2 См.: Свод Законов Российской Империи (далее СЗ РИ). Спб., 1857. Т8. Часть II. Кн. II. Счетный устав Министерства финансов. Разд. II. Об отчетности по Казенным палатам.

3 Там же. Ст. 76.

Общего присутствия Казенной палаты, он носил звание Губернского контролера1.

В обязанности Советника Контрольного отделения или Губернского контролера входило: «1) составление табели о порядке разделения дел Контрольного отделения, применяясь к форме, изданной для Счетных дел Министерства финансов, и по утверждении ее Казенною Палатою, наблюдение, чтобы порядок сей отнюдь не был нарушаем; 2) попечение о том, чтобы ни одна часть, под личною ответственность производителя, в производстве не отставала, и чтобы никто не слагал своей обязанности на других»2.

На контролеров отделения ложилась достаточно большая

ответственность как по ревизионной, так и по счетной части; они

«ответствуют непосредственно за всякие упущения и послабления своим подчиненным»3.

Идея реформирования контрольной деятельности возникает вновь, когда 14 августа 1852 г4. под председательством кн. Павла Павловича Гагарина было учрежден особый Контрольный комитет5. Его назначение заключалось в рассмотрении вопроса о системе ревизии6. Требовалось

«рассмотреть все те основания, по коим некоторые управления изъяты от ревизии Государственного Контроля, и составить соображения о степени надобности допустить эти изъятия на будущее время»7.

Реформа была предложена одним из членов образованного контрольного комитета тайным советником К.Н. Княжевичем, который всецело высказывался за систему Киселева. Однако единой точки зрения по

1 Там же. Ст. 72.

2 СЗ РИ. Спб., 1857. Т8. Часть II. Кн. II. Счетный устав Министерства финансов. Разд. II. Об отчетности по Казенным палатам. Ст. 73.

3 Там же. Ст. 77-78.

4 Российский государственный исторический архив (далее РГИА), ф. 576, оп. 1, д. 435 «Дело об учреждении Контрольного комитета».

5 РГИА, ф. 1179, оп. 16, д. 1 «Об учреждении и действиях «Особого Комитета для рассмотрения существующей контрольной системы».

6 См.: Белявский Ф. Исторический очерк развития государственного контроля в России. М., 1919. С. 20.

7 РГИА, ф. 1179, оп. 16, д. 1 «Об учреждении и действиях «Особого Комитета для рассмотрения существующей контрольной системы». лл. 73 об.

этому поводу не было, в комитете прямо ставился вопрос, какую именно систему отчетности избрать и установить на будущее время. Большинство, в том числе и Государственный контролер Хитрово, не признавало нужным менять действующую систему, предлагалось лишь ограничиться некоторыми дополнениями и поправками. Меньшинство же, Княжевич (впоследствии Министр финансов) и Норов, предлагало поручить Государственному контролю ревизию подлинной отчетности и передать в его ведение все контрольные отделения Казенных палат, образовав из них местные ревизионные инстанции. Впервые эта мысль прозвучала в письме председателя Государственного совета к Государственному контролеру от 29

января 1853 г1.

Николай I был согласен с необходимостью реорганизации контроля. Однако система документальной ревизии так и не была введена из-за высокой стоимости перехода с одной системы контроля на другую.

Вместе с тем, бесконтрольность и беспорядочная отчетность продолжали быть той ширмой, за которой скрывались крупные хищения и неумение чиновниками управлять государством. Министерства и ведомства крайне тяготились даже номинальной ревизионной зависимостью от Государственного контроля. Они всячески старались уклониться от контроля, и контроль был бессилен воздействовать на них без помощи верховной власти. Однако такая помощь от Николая I приходила редко. При таком отношении министерств и ведомств к государственному контролю весьма трудно было расширить и упорядочить контроль в борьбе с казнокрадством и хищениями. Например, серьезные злоупотребления в сфере финансов, хищения государственных средств во время Крымской войны 1853-1856 годов стали предметом разбирательства органов финансового контроля лишь в 1888 году, спустя 30 лет2.

1 РГИА, ф. 1179, оп. № 136. лл. 55.

2 См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С.40.

Таким образом, можно сделать вывод, что контрольные отделения Министерства финансов исполняли две основные функции: 1) счетная – составление генерального годового отчета Казенной палаты; 2) ревизионная

– проверка отчетности подведомственных учреждений, установление порядка производства ревизии, а также наложение и взыскание начетов. Объединение этих функций позволяет рассматривать контрольные отделения Казенных палат не только как специализированные органы финансового контроля на местах, но и как счетно-ревизионные учреждения.

В целом территориальная организация бюджетного контроля в Россий- ской империи выглядела следующим образом:

Схема 2

Организация бюджетного контроля в Российской империи

(1836-1855 гг.)

Государственный контроль

Казенная палата

Контрольное отделение

Бухгалтерский стол

О существовании регионального финансового контроля в нашей стране можно говорить именно применительно к первой половине XIX века, когда имелись существенные особенности в организации и правовом регулировании органов, осуществляющих финансово-контрольные функции в губерниях.

Новая реформа бюджетного контроля в России была проведена в 50-60 годы XIX века. Во главе революционных преобразований был поставлен

умный и опытный чиновник Государственного контроля В.А. Татаринов1. Под его руководством было разработано новое кассовое устройство (принцип «единства кассы») и новые правила «современной документальной ревизии»2.

Одним из основных направлений реформы было создание местных органов Государственного контроля. С 1 января 1864 г. в качестве опыта в столице при Государственном контроле была образована Временная ревизионная комиссия «для документальной современной ревизии расходов, производимых в Санкт-Петербурге, во время предстоящего в сей столице опыта единства кассы»3. Далее с 1 января 1865 г4. в 12 губерниях появились контрольные палаты, а с 1 января 1866 г. подобные учреждения были открыты во всех губерниях Российской империи, за исключением Закавказья и Туркестанского округа5. Новый счетный и ревизионный порядок вводился с учетом столичного опыта и образованием в каждой из этих губерний местного ревизионного органа – аналогичного Петербургской временной ревизионной комиссии6.

Контрольные палаты чаще всего создавались на базе существовавших в

губерниях контрольных отделений Казенных палат. Так, например, в Кур- ской губернии такая палата была образована на основе Контрольного отделе- ния Казенной палаты7 и Палаты государственных имуществ8. Новые кон- трольные палаты были выведены из подчинения местных органов власти, они стали базой Государственного контроля для получения первичных доку- ментов по совершению операций с материальными ценностями в регионах.

1 Подробнее о жизни и работе этого государственного деятеля см.: Алышевский Н.Я. В память В.А. Татаринова. О прошлом и нынешнем устройстве Государственного контроля. СПб., 1881.

2 Ялбулганов А.А. Государственный контролер В.А. Татаринов и реформа финансового контроля в

России (1850-1860-е гг.) // Финансы. 2000. №1. С.69.

3 ПСЗ-2. № 40363.

4 Высочайшее утвержденное мнение Государственного Совета «Об открытии, с 1-го января 1865 года, местных контрольных учреждений в 12-ти губерниях, в которых с того времени вводиться единство кассы» от 30 ноября 1864 г. // Полное Собрание Законов Российской империи. Собр. 2-е. (далее ПСЗ–2). Т.XXXIX.

№ 41513.

5 См.: Ялбулганов А.А. Финансовый контроль в Российской армии XIX–начала XX в.: организационно- правовые реформы. СПб., 1999. С. 29.

6 ПСЗ-2. № 40739.

7 Источник: ГАКО, ф. 184, оп. 1, д. 2689, л. 12.

8 Там же, ф. 153, оп. 1, д. 1122, л. 14.

В результате проведенной реформы была создана единая государствен- ная система финансового (бюджетного) контроля, состоящая из Государст- венного контроля и его территориальных отделений. Итогом реформы стало то, что в 1911 году в каждой из 60 губерний России существовали контроль- ные палаты1.

Сосредоточение в контрольных палатах всей первичной документации

и последующая ее проверка дали возможность составлять годовой отчет Государственного контроля по исполнению бюджета. В этот период происходит упразднение собственных губернских органов, и на их место приходит единая общегосударственная система финансового (бюджетного) контроля.

Схема 3

Организации бюджетного контроля в Российской империи

(1866-1917 гг.)

Губернское казначейство

Получатели средств

Государственный контроль

Контрольная палата

Большое влияние на деятельность Контрольных палат оказывал тот факт, что введенный в 1866 г. закон, установивший права и обязанности региональных ревизионных органов, был временным. Издание же нового учреждения, по замыслу В.А. Татаринова, должно было произойти после

1 Колесников Ю.А. Бюджетный контроль в России и в субъектах РФ, его организационно-правовые формы // Правоведение. 2002. № 5. С. 83.

накопления необходимого практического опыта, устранения возникающих трудностей и допущенных ошибок1.

В связи с коренным изменением правил счетоводства и отчетности первой проблемой, с которой пришлось столкнуться ревизорам, стало неумение чиновников подотчетных ведомств оформлять документы надлежащим образом. Эта ситуация осложнялась и задержками в предоставлении необходимых для ревизии документов.

Еще одной проблемой, растянувшейся на годы, для Контрольных палат стала поступившая из упраздненных контрольных отделений других ведомств «необревизованная» отчетность. О положении дела говорит расчет, сделанный председателем Псковской контрольной палаты: «Отделение … может окончить старые дела и ревизию старых книг не ранее конца 1873 года», это при том, что эти документы были получены Псковской палатой в 1865 г.2

В середине 1866 г. министр внутренних дел потребовал усиления

административно-полицейского надзора в губерниях с параллельным усилением власти губернаторов и предоставления им с этой целью права производить внезапную ревизию губернских учреждений и приостанавливать исполнение любого распоряжения этих учреждений. Однако, по настоянию В.А. Татаринова, было намечено сделать исключение для учреждений Государственного контроля и не ставить их в непосредственную зависимость от губернаторов. Комитет Министров, рассмотревший этот вопрос в отсутствие В.А. Татаринова, постановил предоставить губернаторам право производить ревизию во всех губернских учреждениях, не оговорив, что учреждения Государственного контроля должны быть изъяты из подчинения

1 Степаненко Т.Д. Формирование системы региональных органов государственного контроля в России: середина XIX века (на примере Курской губернии) // Государственный финансовый контроль в России: ис- тория, теория, практика: Сб.науч.ст./Отв. ред. В.В. Захаров, И.Б. Лагутин. Курск, 2006. С. 41.

2 ГАКО ф. 576, оп. 35, д. 218. Л. 12об.

губернаторов. Таким образом, контрольные палаты попадали в подчинение к губернаторам1.

В.А. Татаринов немедленно возбудил ходатайство об отмене нового постановления в отношении контрольных палат. В своей записке Александру II он аргументировал это тем, что губернаторы являются главными распорядителями почти всех кредитов гражданских ведомств, подлежащих ревизии местных контрольных палат, и что поэтому с подчинением губернаторам ревизоров, которые проверяют их распоряжения по расходованию сумм, нельзя ожидать от них ни беспристрастной, ни независимой ревизии. В.А. Татаринову удалось добиться отмены

постановления Комитета Министров в отношении контрольных палат2.

Сплошная проверка отчетных книг и других документов приводила к колоссальной нагрузке на ревизоров, в итоге не справлявшихся с большим объемом работы3. Для решения этой проблемы были разработаны новые виды ревизии – предварительная и фактическая. Однако из-за перегруженности контролеров они не вошли в должном объеме в их повседневную работу, а имели второстепенное значение.

Несмотря на большие успехи в деле финансовой ревизии, смерть В.А. Татаринова оставила незаконченными многие начинания. Только в 1892 г. был издан общий законодательный акт, определивший положение Государственного контроля в системе власти. В итоге система финансового (бюджетного) контроля на местах, созданная В.А. Татариновым, хотя и имевшая огромное количество недостатков, позволила решить важнейшую проблему, а именно – вывести региональные контрольные органы из-под влияния местной власти4.

1 См.: Ялбулганов А.А. Финансовый контроль в Российской армии XIX–начала XX в.: организационно- правовые реформы. СПб., 1999. С. 29.

2 Ялбулганов А.А. Финансовый контроль в Российской армии XIX–начала XX в.: организационно- правовые реформы. СПб., 1999. С. 29-30.

3 Степаненко Т.Д. Формирование системы региональных органов государственного контроля в России: середина XIX века (на примере Курской губернии) // Государственный финансовый контроль в России: история, теория, практика: Сб.науч.ст./Отв. ред. В.В. Захаров, И.Б. Лагутин. Курск, 2006. С. 42-43.

4 В современной России эта проблема не решена и по сей день, часть внешних контрольных органов субъектов Российской Федерации имеет определенную зависимость от региональных властей.

С конца XIX в. новое устройство Государственного контроля определялось Актом, Высочайше утвержденным 28 апреля 1892 г.1 Согласно ст. 1 этого документа, Государственный контроль оставался самостоятельной единицей в системе финансового управления. В его задачи входил контроль за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находившихся в ведении подотчетных учреждений. Эти функции выполнялись центральными и местными органами Государственного контроля. В состав первого входили государственный контролер (должность государственного контролера была учреждена Манифестом 25 июня 1811 г.), товарищ государственного контролера, Совет Государственного контроля (образован в 1836 г.), ревизионные департаменты, канцелярия Государственного контроля (учреждена в 1836 г.), центральная бухгалтерия Государственного контроля, комиссия для проверки денежной и материальной отчетности, установлений Государственного контроля, комиссии для проверки годовых отчетов частных железных дорог за прежнее время и текущих отчетов тех частных железных дорог, при которых не учрежден местный правительственный контроль2.

К местным органам государственного контроля относились

контрольные палаты и местные контрольные отделения для ревизии оборотов эксплуатации казенных и частных железных дорог. Контрольные палаты не причислялись к губернским учреждениям, а подчинялись исключительно Государственному контролю3. Это давало возможность контрольным палатам работать независимо от губернского руководства и, не испытывая давления, готовить более или менее объективные отчеты. Каждая контрольная палата осуществляла ревизию учреждений в той губернии, в

1 Закон «Учреждение государственного контроля» от 28 апреля 1892 г. // Собрание правил о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной Росписи и финансовых смет министерств и главных управлений. СПб., 1897. Огд. 1. С. 1-25.

2 Ялбулганов А.А. Финансовый контроль в Российской армии XIX–начала XX в.: организационно- правовые реформы. СПб., 1999. С. 33.

3 Учреждение контрольных палат // Собрание правил о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной Росписи и финансовых смет министерств и главных управлений. СПб., 1897. Отд. 5. С. 20—25.

которой она сама находилась. Личный состав контрольных палат включал в себя управляющего, его помощника, младших и старших ревизоров, секретаря, счетных чиновников и архивариуса. В круг полномочий контрольных палат входили: ревизия по шнуровым книгам и подлинным документам денежных оборотов в уездных и губернских казначействах и в кассах специальных сборщиков; проверка по шнуровым книгам и подлинным документам правильности оборотов материального имущества; завершение ревизии книг, отчетов и дел, возникших из ревизии за прежнее время, и др.1

Предметы ведения контрольных палат определялись особой

инструкцией «О порядке делопроизводства в контрольных палатах»2, а также циркулярами по государственному контролю3. В соответствии с данными нормативными актами в обязанности контрольных палат входило: 1) наблюдение за правильностью движения и сохранностью денежных и

материальных капиталов; 2) составление соображений о выгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства; 3) ревизия по шнуровым книгам и подлинным документам денежных оборотов губернских и уездных казначейств, касс специальных сборщиков и местных учреждений государственного банка, государственного дворянского земельного банка и крестьянского поземельного банка, а также Московской ссудной казны; 4) ревизия отчетности касс и подлинных документов, прилагаемых к отчетности (в этой связи контрольные палаты имели право требовать все остальные необходимые для ревизии первичные документы, связанные с предоставлением кредитов и сбором государственных доходов);

проверка по шнуровым книгам и подлинным документам сохранности материального имущества; 6) сверка наличных денежных сумм и бумаг, имеющих денежное достоинство (кредитных, гербовых и др.) с подлинными книгами в казначействах и кассах специальных сборщиков и местных

1 Ялбулганов А.А. Финансовый контроль в Российской армии XIX–начала XX в.: организационно- правовые реформы. СПб., 1999. С. 35.

2 СЗ РИ. Т. 2. Ч. 2. Разд. VI. Гл. III. Ст. 1148-1151. Спб., 1892.

3 См., например: Циркуляр по государственному контролю от 25 мая 1890 года № 18, содержащий положение о сроках производства и порядке заключения ревизии, а также о составе, предметах ведения, правах и обязанностях состава государственного контроля и общих присутствий ревизионных учреждений.

учреждениях государственного, дворянского земельного и крестьянского поземельного банка и Московской ссудной казны; 7) освидетельствование и утверждение своей подписью шнуровых книг, поступающих на ревизию в контрольные палаты1.

Несмотря на существование значительных недочетов в ревизионной

системе России, органы финансового контроля выполняли очень важную функцию по предотвращению хищений финансовых и материальных средств государства. Во второй половине XIX века в России была создана единая общегосударственная система финансового контроля2.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что основным ревизионным органом женских учебных заведений императрицы Марии были местные советы. Они осуществляли ежемесячное и текущее денежное и материальное освидетельствование всех капиталов учреждений императрицы Марии. Ежегодную же отчетность проверяли Санкт-Петербургская или Московская контрольные экспедиции (в зависимости от территории нахождения), во главе которых стояли Главные контролеры.

В 1870 г. в России прошла городская реформа, по результатам которой широкие полномочия были предоставлены городским думам. Так они получили следующие возможности: 1) избирать городских голов и членов городских управ; 2) устанавливать налоги и принимать решения о займах от имени города; 3) утверждать городской бюджет; 4) принимать постановления

1 См., подробнее Сакович В.А. Государственный контроль в России: его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. Т.1. Ч.2. СПб., 1896. С. 194-195.

2 Исключением были учреждения императрицы Марии, имевшие свои счетные правила, включавшие в себя счетные правила женских учебных заведений императрицы Марии, воспитательных и богоугодных заведений, подведомственных Санкт-Петербургскому и Московскому опекунскому советам2. Прочие учреждения императрицы руководствовались правилами счетоводства, отчетности и ревизии счетов Общего устава счетного. Отчетность женских учебных заведений составлялась: 1) по общему обороту сумм в

местных советах этих заведений; 2) по действительному употреблению сумм в самих заведениях. Такая

система предполагала наличие местных контрольных органов – местных советов по отчетности. В обязанности местных советов по отчетности входило: общее рассмотрение о приеме и отпуске сумм, направленных в учебные заведения; проверка расходов по штатам; ежемесячное освидетельствование наличных денег и шнуровых книг; рассмотрение и утверждение присланных на ревизию отчетов (СЗ РИ. Т.

2. Ч. 2. Разд. I. Об отчетности женских учебных заведений императрицы Марии. Ст. 5. Спб., 1892).

по предметам городского благоустройства и многое другое1. Для проверки расходования средств в некоторых городах создавались временные ревизионные комиссии из состава думы (для ревизии управы и рассмотрения смет). Одним из первых, кто обратил внимание на данную проблему, был харьковский городской глава Иван Осипович Фесенко, который указывал на то, что на практике ревизионные комиссии избираются только для проверки отчета управы по исполнению бюджета2, при этом «есть контроль цифр, итогов, расписок, но нет контроля сбережения средств, контроля за целесообразностью расходов»3. Однако встречались случаи, например в Петрозаводске, где даже обсуждался вопрос об образовании постоянной ревизионной комиссии и о назначении ее членам вознаграждения, но в результате данный вопрос так и не был решен положительно4. Важно отметить, что создание ревизионных комиссий происходило лишь в незначительном количестве городов и не было повсеместным явлением. В целом такая система контрольных учреждений с небольшими изменениями просуществовала вплоть до 1917 г.

Подводя итог, можно определить, что в дореволюционный период в России наблюдаются как децентрализованные, так и централизованные тенденции в организации органов бюджетного контроля. Цикличность в развитии отношений по организации бюджетного контроля обусловлена различными причинами, важнейшей из которых является качество правового регулирования. Децентрализация встречалась в нашей стране лишь в момент возникновения в России бюджетного контроля на местах (в начале XIX века) и просуществовала только до 60-х гг. XIX века (до реформы В.А. Татаринова, когда была создана единая общегосударственная система бюджетного

1 См., подробнее: Толочко А.П., Коновалов И.А., Меренкова Е.Ю., Чудаков О.В. Городское управление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие: Монография. Омск, 2003. С. 35

Подобная ситуация существует в России и в настоящее время, когда на уровне муниципальных образований создаются контрольно-счетные органы (из состава депутатов) с целью формального

осуществления внешней проверки отчета об исполнении местного бюджета.

3 Фесенко И.О. К вопросу о реформе городских общественных управлений. В 2-х ч. Ч. 2. Харьков, 1890. С. 78.

4 См., Ефимова В.В. Петрозаводское городское самоуправление (1870-1918 гг.). Петрозаводск, 2004. С.

73.

контроля Российской империи (за исключением учреждений императрицы Марии, в которых продолжали существовать свои контрольные органы).