Уже в начале создания советских органов управления государства новые власти пошли по пути создания централизованной системы бюджетного контроля, что, естественно, не могло ни повлиять на дальнейшее развитие советской системы бюджетного контроля.
14 (27) ноября 1917 г. на заседании ВЦИК был обсужден проект Декрета о рабочем контроле. На следующий день проект был принят Совнаркомом и подписан В.И. Лениным. В декабре 1917 г. Совнаркомом РСФСР были приняты декреты «Об образовании в составе Коллегии Комиссариата Государственного контроля», «О правах Народного Комиссара по Государственному контролю в Совете Народных комиссаров». Фактически Государственный контроль в тот период времени подчинялся ВЦИК.
18 (31) января 1918 г. Совнарком принял Декрет «Об образовании Центральной контрольной коллегии, местных учетно-контрольных коллегий и контрольных комиссий». Это было фактически началом создания в Советском государстве единых органов контроля по всей стране1.
10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов принял Конституцию РСФСР, в соответствии с которой Наркомат Государственного контроля стал органом исполнительной власти, а 7 февраля 1920 г. он был преобразован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции.
В начале 1920 г. произошла новая реорганизация Госконтроля. 7 февраля ВЦИК принял Декрет «О рабоче-крестьянской инспекции». Народный комиссариат Государственного контроля постановлением ВЦИК преобразовался в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (далее НК РКИ) с включением в него ведомственных инспекций. За НК РКИ сохранились все функции Государственного контроля2.
1 Ахмедова З.М.-Т., Герасимов В.М. Парламентский финансовый контроль. М., 2003. С. 13.
2 См.: Дорохова Г.А. Рабоче-крестьянская инспекция в 1920-1923 гг. М., 1959. С. 30.
В дальнейшем продолжается централизация государственного контроля. Так, с целью усиления партии в административно-хозяйственной системе государства в апреле 1923 года происходит объединение Центральной контрольной коллегии (ЦКК) и НК РКИ, таким образом создается единый орган – ЦКК-РКИ.
Эволюцию органов государственного контроля в первые годы советской власти можно проследить на примере отдельно взятой территории. Так, например, в декабре 1917 г. в Курской губернии была образована Курская контрольная палата Коллегии государственного контроля РСФСР, которая в мае 1918 г. была преобразована в Курскую учетно-контрольную комиссию Центральной контрольной коллегии РСФСР, а в марте 1919 г. в Курское губернское отделение государственного контроля Наркомата государственного контроля РСФСР1. После принятия декрета «О рабоче- крестьянской инспекции» в феврале 1920 г. Курское губернское отделение государственного контроля было преобразовано в Курское губернское отделение рабоче-крестьянской инспекции НК РКИ РСФСР (ГубРКИ)2,
одновременно на местах были образованы уездные отделения РКИ3. В
сентябре 1924 г. в Курске создается Курская губернская контрольная комиссия и губернская рабоче-крестьянская инспекция, которая была ликвидирована в 1928 г.4 в связи с изменением административно- территориального деления5.
В период НЭПа в СССР образуется многоуровневая система бюджетов: союзный бюджет, республиканские бюджеты, городские бюджеты,
1 Основное внимание Курское губернское отделение государственного контроля уделяло именно контролю за расходованием государственных средств (ГАКО, ф. 321, д. 70, лл. 1-12.).
2 Штат сотрудников Курского губернского отделения рабоче-крестьянской инспекции составлял 25
человек (ГАКО, ф. 321, д. 70, лл. 1.).
3 ГАКО, ф. 3405 Дмитриевское отделение РКИ, ф. 1641 Льговское отделение РКИ, ф. 3406 Обоянское отделение РКИ, ф. 2561 Рыльское отделение РКИ, ф. 3410 Суджанское отделение РКИ, ф. 3408 Тимское отделение РКИ, ф. 3078 Фатежское отделение РКИ, ф. 3409 Щигровское отделение РКИ.
4 Источник: ГАКО, ф. 321, Общая опись дел. 1917-1928 гг.
5 В 1928-1929 гг. страна переходит на новое административное деление. Старое деление на губернии, уезды, волости отменяется. Взамен их вводятся новые административные единицы – области, округа, районы. 14 мая 1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли Постановление об образовании на территории бывшей Воронежской, Курской, Тамбовской и Орловской губерний Центрально-Черноземной области (ЦЧО) с центром в г. Воронеже. Все управленческие функции, в том числе и контрольные, были переданы в г. Воронеж вплоть до образования в 1934 г. Курской области.
волостные бюджеты1. Однако такая система межбюджетных отношений не повлекла создание органов финансово контроля на местах. В этот период процесс централизации общегосударственной системы финансового контроля получает свое правовое закрепление2. 23 октября 1923 г. Постановлением ВЦИК и СНК в системе Наркомфина СССР образовано Финансово-контрольное управление с аппаратом на местах3.
Положение о Финансово-контрольном управлении было утверждено Наркомфином СССР и НК РКИ 21 декабря 1923 г4. П. 4, части II указанного Положения закреплял структуру органов финансового контроля Союза ССР. Так, определялось, что «финансовый контроль состоит из: а) Финансово- контрольного управления Союза ССР; б) финансово-контрольных управлений союзных республик; в) контрольно-бухгалтерских управлений в автономных республиках и в губерниях и областях (губернских и областных контролей); г) специальных контрольных частей при управлениях или правлениях транспорта». При этом п. 15 устанавливал, что «Финансово- контрольные управления союзных республик проводят свою работу в пределах исполнения республиканских бюджетов и особых поручений
Финансово-контрольного управления НКФ Союза ССР».
12 ноября 1923 г. ЦИК Союза ССР утвердил «Положение о народном комиссариате рабочее-крестьянской инспекции». Согласно ему, НК РКИ признавался основным органом Советской власти по приведению в жизнь мероприятий, способствующих усовершенствованию государственного аппарата, приспособлению его к задачам социалистического строительства5.
1 Постановление ВЦИК и СНК СССР от 19 ноября 1926 г. «Положение о местных финансах РСФСР»
//Систематическое собрание действующих законов СССР. М., 1927.
2 Постановление СНК СССР от 16 ноября 1926 г. «О реорганизации финансового контроля» // СЗ СССР. 1926. № 76. Ст. 608.
3 1923 г. считается началом создания в нашем государстве финансового контроля в системе исполнительной власти. Так, в 2003 году в России отмечалось 80-летие Контрольно-ревизионного
управления министерства финансов Российской Федерации, впрочем, в 2004 году прекратившего свое существование.
4 № 209. Положение о Финансово-контрольном управлении // Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского Правительства. 31 марта 1924 г. № 21.
5 Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973. С. 49.
16 ноября 1926 г. постановлением Совнаркома СССР вместо Финансово-контрольного управления Наркомфина СССР образуется Главное управление Госфинконтроля1. Территориально в его составе создаются управления и отделы при Наркомфинах союзных республик и местных финансовых органов2. Однако самостоятельно Госфинконтроль просуществовал недолго, в 1930 г. решением ЦИК и СНК СССР он был реорганизован, а его функции перешли органам РКИ.
9 декабря 1932 г. Постановлением СНК на Наркомфин и его местные органы были возложены полномочия по проведению ревизий бюджетных учреждений и хозяйственных организаций. В это же время было принято временное положение о финансово-бюджетных инспекциях Наркомфина СССР, Наркомфинов союзных республик и местных финансовых органов.
23 октября 1937 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР в составе Наркомфина СССР вместо финансово-бюджетной инспекции образуется Контрольно-ревизионное управление, имеющее свои территориальные отделения. Положение о Контрольно-ревизионном управлении утверждено постановлением СНК СССР 9 мая 1938 г.
Важно отметить, что финансовому контролю в советское время всегда уделялось особое внимание, так, исходя из архивных документов, Контроль- но-ревизионные управления на местах активно работали и в годы Великой Отечественной войны на освобожденных территориях. Так, например, в Кур- ской области в годы войны фактически Контрольно-ревизионное управление НКФ СССР по Курской области начало работать уже в 1943 году. Однако старший контролер-ревизор НКФ СССР по г. Курску Н.Н. Тулин был назна- чен еще с 01.04.1942 г. до освобождения территории Курской области.
1 Положение о Госфинконтроле утверждено СНК СССР 11 апреля 1927 г.
2 Так, к примеру, в сентябре 1927 г. в Чувашской АССР был образован отдел Государственного финансового контроля с номенклатурой должностей заведующего отдела, старших контролеров, контролеров. (См.: Контрольно-ревизионные органы Министерства финансов Российской Федерации в Чувашии: к 80-летию со дня создания / Под ред. Н.А. Константиновой. Чебоксары, 2003. С. 52).
Таблица 31
Результаты работы Контрольно-ревизионного управления НКФ СССР по Курской области в 1943-1946 гг.
1943
1944
1945
1946
план
факт
план
факт
план
факт
план
факт
Обревизовано
бюджетов районных
14
10
42
40
40
34
40
35
сельских
157
118
471
449
711
705
815
716
отделов исполкомов
45
52
253
271
285
357
419
481
Бюджетных
учреждений
46
63
316
662
655
1284
1333
1760
Хозяйственных
предприятий
47
44
95
95
214
146
231
343
Проверено
предложений по ревизиям
29
22
435
108
565
287
778
838
Выявлено растрат,
хищений тыс. руб.
-
45,2
-
519,1
-
1419,6
-
6605
Незаконных
расходов
-
76,2
-
677,4
-
1572,3
-
2411
Передано
следственным органам
-
5
-
8
-
145
-
440
Привлечено к
уголовной ответственности
-
12
-
22
-
180
-
695
Наложено
дисциплинарных взысканий
-
-
-
-
-
95
-
190
Численность сотрудников КРУ НКФ СССР по Курской области состав- ляла: 1943 г. – 19 чел., 1944 г. – 42 чел., 1945 – 63 чел., 1946 – 63 чел2.
В послевоенный период перед органами государственного финансового контроля ставятся новые задачи, в основном они связаны с необходимостью скорейшего восстановления экономики страны. В начале 50-х гг. начинают создаваться группы контроля на местах, однако они работают под
1 Источник: Архив территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Курской области.
2 Там же.
непосредственным руководством Министерства госконтроля СССР. Группы контроля на местах осуществляли проверки производственной и финансово- хозяйственной деятельности предприятий.
Перечень централизованных заданий
Таблица 41
контрольно-ревизионного управления Министерства финансов СССР по РСФСР на 1 квартал 1952 года
№
План ревизии и
проверок
Объекты ревизии
проверок
Кому
предоставить материалы
Срок
предоставления материала
1
Проверка расходо-
вание средств на проведение капи- тального ремонта
Произвести про-
верку:
Завод низко- вольтной аппаратуры;
Старо- Оскольский механический завод;
Курская та- бачная фабрика
КРУ
10.03.
2
Проверка пра-
вильности прове- дения переоценки товарно- материальных ценностей на 01.01.1952
Проверку про-
вести:
Курский резино- вый завод
КРУ
30.03.
3
Проверка соблю-
дения утвержден- ных фондов зара- ботной платы и штатной дисцип- лины в системе центросоюза
Проверку про-
вести в 1 облпо- требсоюзе и 8 райпотребсоюзах и сельских по- требительских
обществах этих союзов
КРУ
15.03.
4
Проверка пра-
вильности регист- рации штатов
В 1 облфинотде-
ле
и 2 райфинотде- лов
КРУ
30.03.
1 Источник: Архив территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Курской области.
5
Проверка пра-
вильности выплат разниц в ценах на молоко и молоч- ные продукты за- готовки сверх пла- на обязательных поставок
В районных от-
делениях Госбанка соот- ветственных райфинотделах и органах линии заготовки
КРУ
01.03.
6
Проверка работы
коммунальных банков по креди- тованию индиви- дуального жилищ- ного строительст- ва
В Смоленском
областном коммунальном банке
и его филиалах
КРУ
01.03.
7
Ревизия расходов
государственных средств в учреж- дениях союзного подчинения
Проверку про-
вести: 1 Санато- рия входящего в состав управле- ния Сочи- Мацеста и 2 са- натория, в том числе №1 в го- роде Сочи, пио- нер лагеря «Ар- тек», Санатория
«Лесная», Сана- тория «Подсол- нечная»
КРУ
15.02.
8
Ревизия финансо-
во хозяйственной деятельности кон- тор сельхозбанка
Проверку про-
вести: в 1 конто- ре и 2-х отделе- ниях
Главному
контролеру- ревизору по РСФСР
18.03.
9
Ревизия финансо-
вой хозяйственной деятельности му- зея
Проверку про-
вести: в 1- союзном
-1 республикан-
ском
-1 местном
Главному
контролеру- ревизору по РСФСР
11.03.
В 1953 г. в СССР начинается новый важный этап развития страны. Изменения происходят во многих направлениях, исключением не стала и финансовая система. Одним из направлений реформы бюджетного
устройства СССР стало расширение прав союзных республик в области бюджета, а также бюджетных прав местных Советов. 4 мая 1955 г. Совет Министров СССР принял постановление «Об изменении порядка государ- ственного планирования и финансирования хозяйства союзных республик»1. Этим актом был изменен, прежде всего, порядок утверждения общего объема местных бюджетов СССР.
Согласно сложившейся в системе управления практике, начиная с 1938 года, Верховный Совет СССР утверждал государственные бюджеты союзных республик с выделением в каждом из них доходов и расходов по респуб- ликанскому бюджету и по всем местным бюджетам республики. Таким образом, путем высшим органом государственной власти СССР утверждался общий объем всех местных бюджетов.
Более того, в целях улучшения финансирования союзных республик Совет Министров СССР постановлением от 4 мая 1955 г. отменил лимитирование в государственном бюджете СССР ассигнований по бюджетам союзных республик на отдельные мероприятия. Было сохранено лишь выделение ассигнований на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, а также на содержание органов государственного управления союзных республик, на заработную плату и дотации из бюджета.
19 июля 1955 г. Советом Министров РСФСР было принято постановление «О передаче решения некоторых вопросов Советам Министров автономных республик, крайисполкомам, облисполкомам и горисполкомам городов республиканского (РСФСР) подчинения»2. Однако эти изменения значительно не повлияли на систему управления, она по- прежнему оставалась сильно централизованной.
Начиная с 1956 г., доходы и расходы по бюджетам союзных республик стали предусматриваться в государственном бюджете СССР без
См.: Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам. Сборник документов. Т. 4. М., 1958. С. 400-417.
2 Собрание нормативных материалов к изучению курса советского административного права (Общая часть). М.: ВЮЗИ, 1959. С. 113-120.
распределения между республиканскими и местными бюджетами. Осуществление такого распределения было отнесено целиком к компетенции союзных республик, их Верховные Советы и стали устанавливать общий объем местных бюджетов. Такая ситуация требовала изменения системы контроля на местах. Так, Постановлением Совета Министров СССР от 03 мая 1956 г. местные органы Контрольно-ревизионного управления Минфина СССР переданы в ведение министерств финансов союзных республик, в связи с чем в их составе образованы Контрольно-ревизионные управления. Именно в этот период времени появляется трехуровневая система финансового контроля (общегосударственные – республиканские – местные).
Организация финансового (бюджетного) контроля в СССР, по сравнению с сегодняшним днем, имела свои особенности. Так, основной задачей министерства финансов СССР и местных финансовых органов на всех стадиях их работы являлся именно контроль финансово-хозяйственной деятельности предприятий и учреждений1. Финансовый (бюджетный) контроль осуществлялся также при составлении проектов бюджетов, рассмотрении финансовых планов и смет, в процессе финансирования учреждений и предприятий и взимания установленных законом государ- ственных доходов и налогов, а также путем анализа как периодической, так и годовой отчетности предприятий и учреждений.
При составлении проектов бюджетов и анализе финансовых планов и смет, исходя из действующего бюджетного законодательства и показателей народнохозяйственного плана, проверяется правильность планирования доходов и расходов. В процессе формирования указанных планов изучались результаты их рассмотрения министерствами, ведомствами и отделами исполкомов местных Советов с точки зрения увеличения доходов предприятий, соблюдения финансово-сметной дисциплины и устранения недостатков в их финансово-хозяйственной деятельности.
1 Существенной составляющей в работе финансово-контрольных органов советского периода было осуществление именно хозяйственного контроля. Это являлось следствием организации советской экономики, когда все предприятия были государственными.
В процессе исполнения бюджета, финансовых планов и смет проверялась полнота и своевременность поступления государственных доходов и налогов, законность расходования средств в пределах бюджетных назначений и выполнение производственных планов, целевое использование ранее отпущенных средств. Целью проверок было выявление случаев нарушения законов, хищений материальных и денежных средств.
Министерство финансов СССР и его местные органы свою контрольную работу осуществляли в соответствии с утвержденными планами, в которых указывались объекты проверок, исполнители и сроки проведения.
Существенные изменения произошли и на местах. В частности, сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся стали образовывать постоянные комиссии, состоящие из обычных работников. Сельские и поселковые Советы – это самые массовые органы власти в СССР. В более чем 44 тысячах сельских и поселковых Советов страны работало порядка полутора миллионов выборных представителей народа. Кроме того, в работе постоянных комиссий этих Советов участвовали около миллиона семисот тысяч активистов. Данные представители и активисты выполняли важнейшую функцию управления – контроль, получивший название
«народный контроль».
В то время народному контролю, то есть контролю снизу уделялось большее внимание. В 1979 году был принят специальный нормативный акт, регулирующий систему народного контроля1.
Однако, несмотря на нововведения, органы народного контроля не были полностью самостоятельными, а работали под руководством партии и правительства. Это был лишь один из способов реализации «советской демократии». Партийные организации руководили деятельностью органов народного контроля, то есть централизация управления в целом сохранялась.
1 Закон СССР «О народном контроле в СССР» от 30 ноября 1979 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 840.
Органами народного контроля в СССР являлись: Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных и автономных республик, краев, областей, а также окружные, городские и районные комитеты народного контроля, группы и посты при сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях и воинских частях.
Комитету народного контроля СССР и его местным органам было предоставлено право запрашивать у руководителей проверяемых объектов необходимые материалы и документы, проводить ревизии хозяйственно- финансовой деятельности, производственно-технические экспертизы, приостанавливать незаконные распоряжения и действия должностных лиц, налагать на виновных лиц взыскания, производить денежные начеты, отстранять от занимаемых постов и направлять в органы прокуратуры мате- риалы о хищениях и злоупотреблениях должностных лиц. То есть они имели все необходимые полномочия контрольного органа.
В советский период, по мнению автора, нельзя утверждать о существовании отдельной системы регионального финансового (бюджетного) контроля. Связано это было с тем, что все местные контрольные органы были частью единой общегосударственной системы контроля. Определенными контрольными полномочиями Советы Министров союзных и автономных республик СССР были наделены лишь в начале 60-х гг. XX века1. В этот же период усилилась финансово-контрольная деятельность исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся. Однако говорить о самостоятельности региональных контрольных органов и об особенностях финансового контроля на местах нельзя.
В СССР в послевоенное время важнейшим (но не единственным) фи- нансово-контрольным учреждением было Контрольно-ревизионное управле-
1 Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 22 июля 1961 г. «О преобразовании Комис- сии советского контроля Совета министров СССР в союзно-республиканский орган и мерах усиления кон- троля за исполнением решений Партии и Правительства // СП СССР. 1961. № 12. Ст. 94.
ние Министерства финансов СССР. Система контрольно-ревизионных орга- нов Министерства финансов СССР строилась на началах централизации. Следовательно, не применялся принцип двойного подчинения – одновремен- но местному исполкому и вышестоящему ведомству. При этом все нижестоя- щие органы контрольно-ревизионного аппарата на местах подчинялись КРУ министерств финансов союзных республик.
Важное значение для дальнейшего развития финансового контроля имел XXVI съезд КПСС (1981 г.). В «Основных направлениях экономического и социального развития СССР на 1981 – 1985 годы и на период до 1990 года» была отмечена необходимость обеспечения во всех звеньях народного хозяйства строгого режима экономии и бережливости, ведения решительной борьбы с бесхозяйственностью и расточительством, повышения ответственности за это министерств, ведомств и других органов управления, усиления контроля за результатами хозяйствования во всех звеньях экономики, совершенствования контрольно-ревизионной работы, повышения роли народного контроля, бухгалтерского учета и ведомственного контроля в обеспечении государственной дисциплины, сохранности социалистической собственности и соблюдения режима экономии, плановой и финансовой дисциплины1.
29 декабря 1989 г. в составе Министерства финансов СССР вместо кон-
трольно-ревизионного управления было образовано Главное контрольно- ревизионное управление, территориальных же отделений эта реформа не коснулась. Эта структура после распада СССР легла в основу органов финан- сового (бюджетного) контроля исполнительной власти не только Российской Федерации, но и других государств бывшего союзного государства. В России августе 1998 г. был создан Департамент государственного финансового кон- троля и аудита Министерства финансов Российской Федерации, а 6 августа 1998 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 888 «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов
1 См.: Материалы XXVI съезда КПСС. М., 1981.
Российской Федерации» утверждено Положение о Контрольно-ревизионный управлениях Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации.
Контрольно-ревизионные управления Минфина России в субъектах Российской Федерации просуществовали вплоть до административной реформы 2004 года, когда на основании Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 была создана Федеральная служба финансово-бюджетного надзора на базе Департамента государственного финансового контроля и аудита и Департамента валютного контроля, существовавших в рамках Министерства финансов Российской Федерации и соответствующих территориальных органов (контрольно-ревизионных
управлений и территориальных органов валютного контроля)1. Именно эти
органы обладали необходимыми условиями (кадровый потенциал, опыт, нормативная база) для осуществления действенного финансового (бюджетного) контроля. В первой половине 90-х годов XX века территориальные управления КРУ были единственными работающими специализированными органами финансового (бюджетного) контроля в субъектах Российской Федерации.
16 мая 1991 г. был принят закон СССР «О Контрольной палате СССР»2,
ст. 9 которого предусматривала возможность создания территориальных от- делений Контрольно-счетной палаты СССР в виде региональных инспекций на местах. Однако данный закон так и не был реализован.
В целом, можно согласиться с мнением О.В. Болтиновой о том, что
«бюджетный контроль существовал в различные периоды становления и развития нашего государства»3.
1 Коробкина Л.М. Контрольные полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора // Государственный финансовый контроль в России: история, теория, практика: Сб.науч.ст./Отв. ред. В.В. За- харов, И.Б. Лагутин. Курск, 2006. С. 75.
2 Закон СССР от 16.05.1991 № 2161-1 «О Контрольной палате СССР» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. № 23. Ст. 649.
3 Болтинова О.В. Проблемы развития бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2011. № 7. С. 10.
Подводя итог, можно определить, что применительно к советскому периоду органы бюджетного контроля в административно-территориальных образованиях, также как все иные территориальные контрольные органы были частью единой системы контроля в государстве.
| 
0%