В представленном исследовании сравнительно-правовой (компаративный) метод используется не только в рамках этого параграфа, но в данном случае причина его применения заключается в изучении особенностей организации и правового регулирования бюджетного контроля в зарубежных странах с целью определения возможностей использования изученного опыта для усовершенствования системы организации бюджетного контроля в нашей стране.

В зарубежных странах органы бюджетного контроля существуют в трех основных видах:

Централизованная система бюджетного контроля (в виде единой структуры);

Децентрализованная система финансового контроля – в виде отдельно существующих центральных органов бюджетного контроля и региональных контрольно-счетных органов, образованных с целью осуществления контроля в административно-территориальных образованиях государства.

Смешанная система финансового контроля, когда в государстве параллельно существуют центральные контрольные органы, их территори- альные отделения и региональные или муниципальные счетные органы, созданные на местах территориальными властями, как правило, органы бюд- жетного контроля существуют в разных ветвях власти (законодательной, ис- полнительной, судебной).

В работе в качестве критерия исследования организации бюджетного контроля в зарубежных странах будет использоваться территориальный принцип, а именно выстроена или нет в государстве вертикальная система ор- ганизации бюджетного контроля, созданы или нет региональные или мест- ные органы бюджетного контроля, и как они соотносятся с центральными органами бюджетного контроля государства.

Важно отметить, что существование органов бюджетного контроля в государстве на местах нельзя рассматривать как источник разногласий, наоборот, их создание должно ликвидировать пробелы в системе государственного бюджетного контроля, вызванные территориальными особенностями или особенностями, связанными с системой государственного устройства. Президент Федеральной Счетной палаты Германии Х. Ведель справедливо обращает внимание на то, что федеральные и региональные счетные палаты должны «сотрудничать в интересах общего дела»1.

Более того, в ряде зарубежных стран в целях повышения

эффективности бюджетного контроля именно региональные контрольно- счетные органы наделяются правом осуществления проверок расходования общегосударственных денежных средств на подведомственной им территории. Так, например, в Швейцарии контрольные органы кантонов по поручению федеральных властей могут проверять общегосударственные бюджетные средства2.

Важно отметить, что чаще всего особенности в организации

территориальных органов бюджетного контроля можно встретить среди парламентских контрольных органов. При этом, как справедливо указывает Л.Н. Иванова, «общим элементом в правовом положении всех счетных ведомств является четко закрепленная конституциями подотчетность парламенту и независимость их деятельности от исполнительных органов любого уровня»3. При этом это единственное условие, а во всем остальном центральные и территориальные органы бюджетного контроля могут отличаться.

В системе управления публичными финансами важное значение имеет существование в государстве бюджетного федерализма. В этой связи

1 Ведель Х. Взаимоотношения Федеральной Счетной палаты и Земельных счетных палат Германии // Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-ревизионными органами: материалы международного семинара (г. Москва, 14-16 апр. 1998 г.). М., 1999. С. 15.

2 См., подробнее: Сумин А. Государственный финансовый контроль: швейцарская модель // Президентский контроль. 1997. № 3.

3 Иванова Л.Н. Правовое положение высших органов финансового контроля: история и современность. Элиста, 2005. С. 45.

необходимо понять, как соотносится бюджетный федерализм и бюджетный контроль.

В развитии общепринятого положения о бюджетном федерализме можно выделить несколько моделей бюджетных отношений между центральной и территориальной властью: децентрализованную, централизованную и смешанную.

По отношению к организации бюджетного контроля и бюджетного ау- дита децентрализованный бюджетный федерализм отличает высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей и отказ центральных органов управления от контроля над публичными финансами территориальных образований. Централизованному бюджетному федерализму свойственна высокая доля участия центральных властей в управлении публичными финансами территорий и существованием единой общегосударственной системы бюджетного контроля. При смешанной модели бюджетного федерализма можно встретить постоянное усиление контроля со стороны центральной власти (в том числе финансового и бюджетного), при этом на местах функционируют независимые органы управления.

Бюджетный федерализм как принцип управления публичными финансами предполагает:

как минимум два уровня управления, которые осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения;

каждый уровень имеет хотя бы одну сферу деятельности, в которой он полностью автономен;

имеются гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в конституции) автономии каждого уровня правления в собственной сфере1.

1 См., Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество / Пер. с англ. М., 1993. С. 22.

Е.А. Морозова определяет бюджетный федерализм как «отношения между федеральными властями и органами власти субъектов федерации (в соответствии с этим внутри субъектов федерации с органами местного самоуправления) в части разграничения бюджетных прав и полномочий, расходов и доходов, а также распределение и перераспределение последних»1.

По мнению А.Н. Козырина «бюджетный федерализм как правовой

принцип находит свое выражение в сочетании общегосударственных интересов в финансовой сфере с соответствующими интересами регионов (субъектов Российской Федерации). Он заключается, с одной стороны, в распределении бюджетных доходов и расходов, а с другой стороны – в распределении компетенции в бюджетной сфере между Российской Федерацией и ее субъектами»2.

По мнению автора, функционирование в государстве самостоятельных

контрольно-счетных органов на местах, помимо других условий, указывает на существование в том или ином государстве бюджетного федерализма. В федеративных государствах, с точки зрения организации, это должны быть именно парламентские органы бюджетного контроля.

Создание или отсутствие органов бюджетного контроля напрямую не связано с территориальным устройством того или иного государства. Примеры организации региональных контрольно-счетных органов можно встретить как в федеративных, так и в унитарных государствах. Контроль на местах или на отдельных территориях в различных странах организуется с целью создания единого финансово-экономического пространства. Как справедливо отмечает П.М. Годме, «контроль местных финансов необходим для того, чтобы обеспечить соответствие финансовой политики органов управления общей политике государства»3.

1 Морозова Е.А. Модели бюджетного федерализма в развитых странах и особенности их применения в Российской Федерации. Дисс. … докт. эконом. наук. М., 2009.

2 Козырин А.Н. Правовые основы бюджетного федерализма в России // Модернизация экономики России, итоги и перспективы. Кн. 2. М., 2003.

3 Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С. 135.

В большинстве зарубежных стран специализированные контрольные органы образуются именно с целью повышения эффективности финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Однако важно отметить, что организационно-правовые формы таких органов достаточно разнообразны, среди них можно выделить три, наиболее часто встречающиеся.

Во-первых, парламентский финансовый контроль (Счетная палата, Контрольная палата и др.).

Во-вторых, административный финансовый контроль, во главе которого стоит центральное ведомство или служба государственного контроля со специфичным правовым статусом, например, не подчиняющиеся ни одной из ветвей власти или подотчетные какому-либо верховному органу государства.

В-третьих, судебный финансовый контроль (Суд счетов)1.

Встречаются и другие разновидности высших органов бюджетного контроля, однако, имея разные названия и организационные особенности, они часто осуществляют свою деятельность в одной из трех вышеуказанных форм.

Итак, необходимо определить, что созданная в том или ином государстве система общегосударственного бюджетного контроля может непосредственно влиять на организацию и правовое регулирование террито- риальной организации бюджетного контроля.

Помимо этого, создание территориальных органов бюджетного контроля в отдельно взятом государстве может быть связано с несколькими факторами:

особенностями государственного устройства2;

наличием независимой системы местного самоуправления;

территориальными или национальными особенностями;

1 Встречаются различные переводы названия такого органа – Суд счетов, Счетный суд, Счетный трибунал.

2 Что касается формы государственного устройства, то примеры органов регионального финансового контроля можно встретить как в федеративных, так и в унитарных государствах.

наличием территориальных образований, обладающих по отношению к другим территориям государства специальным статусом (например, Автономные Республики).

Важно также отметить, что в различных государствах при характеристике региональных органов бюджетного контроля используются разные понятия. Так, например, встречаются региональные счетные палаты (Франция и Польша), земельные счетные палаты (Германия), счетная палата штата (Бразилия), местные контрольно-ревизионные органы (Великобритания), провинциальные органы контроля (КНР), территориальные подразделения (Болгария) и др. В данном исследовании с целью унификации терминологии при характеристике территориальных органов бюджетного контроля будет использоваться унифицированное понятие органы регионального бюджетного контроля.

Примером федеративного государства, помимо Российской Федерации, где существуют органы регионального бюджетного контроля, является Федеративная Республика Германия. Здесь создана двухуровневая система бюджетного контроля. С одной стороны, это Федеральная счетная палата, действующая на основании закона «О Федеральной счетной палате Германии» от 11 июня 1985 г., в котором указано, что «Федеральная счетная палата является верховным федеральным административным органом и как независимый орган финансового контроля подчиняется только закону…»1. С другой стороны, это региональные счетные палаты, действующие уже на основании нормативных правовых актов, принятых землями.

Появление в Германии региональных органов бюджетного контроля связано с существованием отдельных звеньев федеративного устройства – 16 территориально-правовых юридических лиц (земель). Каждая земля в Германии состоит из коммун. Федерация и земли имеют свои конституции, собственные органы власти (законодательные и исполнительные). Земли

1 Федеративная республика Германия: Национальный доклад. Подготовлен ВОФК ФРГ (V съезд ЕВРОСАИ). М., 2002.

являются независимыми по ряду вопросов, однако есть исключительные полномочия Российской Федерации (например, иностранные дела, оборона, таможня и др.). В соответствии со ст. 109 1) абз. Основного закона Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. «Федерация и земли самостоятельны и независимы друг от друга в ведении своего бюджетного хозяйства». Бюджетное хозяйство включает в себя составление, принятие, исполнение бюджета, а также контроль со стороны парламента и счетной палаты. В Основном законе прямо предусматривается, что в землях должны быть созданы собственные счетные палаты для осуществления контроля над бюджетным хозяйством.

Важно отметить, что в ФРГ «отсутствует полное сходство в структуре земельных счетных палат, действующих в разных землях ФРГ»1. Однако эти отличия носят больше организационный характер, а средства достижения поставленных целей схожие. Правовой основой всех земельных счетных палат Германии является Основной закон ФРГ, законы о счетных палатах, а также специальные законы, регулирующие их деятельность.

Земельные счетные палаты не являются контрольными органами низшего уровня по отношению к Федеральной счетной палате, а выступают в качестве высшего органа финансового контроля земли, т.е. существуют параллельные контрольные структуры одного уровня. Несомненно, они сотрудничают между собой, но это не подчинение, а именно взаимодействие. Более того, законодательством предусмотрено четкое разграничение полномочий между ними.

По мнению президента Федеральной счетной палаты Германии Х. Веделя, «не может быть ни иерархического подчинения среди счетных палат, ни права одной счетной палаты давать указания и осуществлять надзор за другой счетной палатой»2.

1 См., Ионова А.И. Счетные палаты ФРГ: правовые основы и принципы деятельности // Государство и право. 1998. № З. С. 95.

Примером регионального органа бюджетного контроля Германии является Высшая Счетная палата Баварии (Bayerischer Oberster Rechnungshof (ORH))1. Бавария всегда позиционировала себя в качестве независимой территории Германии, что связано с историей развития данной земли ФРГ, а также культурными и иными особенностями. Высшая Счетная палата Баварии контролирует расходование бюджетных средств во всех 7 коммунах Баварии. ORH осуществляет свою деятельность посредством проверок расходования бюджетных средств как земельными органами власти, так и коммунами, общинами, городами, береговыми округами и другими муниципальными образованиями Баварии.

Вообще, те или иные земельные счетные палаты Германии проверяют, в основном, «собственные» доходы и расходы, а также осуществляют надзор за «собственными» органами власти2. Отчитываются они о своей деятельности перед парламентом и правительством земли. Подотчетность, однако, не влияет на независимость земельных счетных палат, которая закреплена в действующем законодательстве и выражается в закреплении гарантии судебной защиты деятельности счетных палат как органов власти, так и личной и профессиональной независимости их членов.

Как правило, во всей ФРГ члены счетных палат любого уровня назначаются законодательным органом власти соответствующей территории, но они независимы во внутренних и внешних вопросах своей деятельности. Важно отметить, что в пределах своих полномочий и Федеральная счетная палата Германии, и отдельные земельные палаты работают автономно. Исключением является их совместная деятельность по проверке выполнения совместных расходов или так называемых «коллективных задач», например, при охране береговой зоны или при строительстве высших учебных заведений.

1 www.orh.bayern.de (30.09.09).

В целом, организация земельных счетных палат в Германии существенно не отличается от Федеральной счетной палаты. Основная разница заключается в методике. Так, важнейшую роль в системе регионального бюджетного контроля Германии играют обращения граждан, связанные с расходованием средств на определенные нужды1. В Германии именно на региональном уровне система контроля со стороны общественности достаточно хорошо развита, что позволяет более эффективно осуществлять контрольные мероприятия. Деятельность и самих земельных счетных палат постоянно подвергается критике со стороны как средств массовой информации, так и населения. Это способствует постоянному совершенствованию организации их деятельности.

Помимо Земельных счетных палат, в Германии законом «О Федеральной счетной палате» предусматривается создание филиалов Федеральной счетной палаты на местах2. Эти филиалы осуществляют проверку движения федеральных средств в крупных городах (например, в Боне, Берлине). Эти территориальные отделения в своей деятельности полностью подчиняются Федеральной счетной палате Германии.

В Германии на протяжении длительного времени обсуждался вопрос о том, к какой ветви власти необходимо относить счетные палаты. После долгих дискуссий укрепилось мнение о том, что счетные палаты не могут быть причислены ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти3. Следовательно, можно сделать вывод о том, что в Германии счетные палаты занимают независимую позицию по отношению ко всем ветвям власти, являясь особыми влиятельными автономными органами. Это позволяет говорить о существовании в Германии четвертой ветви власти – контрольной.

1 Важно отметить, что, чем ближе власть к населению, тем выше уровень гражданской ответственности. Это видно на примере Германии и США, где система общественного контроля проявляется именного на региональном, а еще больше на местном уровне.

2 См., подробнее: Трещетенкова Н.Ю. Организация и деятельность счетных палат. М., 1992. С. 18.

3 См., Ведель Х. Взаимоотношения Федеральной Счетной палаты и Земельных счетных палат Германии

// Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-ревизионными органами: материалы международного семинара (г. Москва, 14-16 апр. 1998 г.). М., 1999.

Итак, в системе государственного устройства ФРГ на региональном уровне создана самостоятельная система земельных счетных палат, осуществляющих свою деятельность в пределах полномочий земли и обладающих организационной независимостью. Данный факт позволяет говорить о существовании в ФРГ децентрализации полномочий в системе регионального бюджетного контроля.

Другим федеративным государством являются Соединенные штаты Америки. В США, как и в Германии, существуют схожие отношения, связанные с предоставлением территориальным образованиям относительной самостоятельности. В 1921 году в США в соответствии с законом «О бюджете и финансовом контроле» было образовано Генеральное отчетное управление, во главе которого стоит Генеральный контролер, назначаемый президентом на пятнадцатилетний срок. Важно отметить, что в США назначение Генерального контролера президентом связано с желанием создать смешанную (президентско-парламентскую) модель управления высшим органом финансового контроля.

Внутренняя организация Генерального отчетного управления, как и многих других органов США очень громоздкая. Она включает в себя семь крупных отделов, четыре из которых занимаются основными направлениями экономики государства (транспорт, сельское хозяйство, экономика и др.). Общая численность Генерального отчетного управления более 5 тыс. человек, работающих по 37 направлениям.

Что касается территориальных отделений, то Генеральное отчетное управление имеет 14 филиалов, расположенных в крупнейших городах США. Помимо этого, у Генерального отчетного управления имеются европейское отделение во Франкфурте-на-Майне и дальневосточное в Гонолулу.

В США полномочия региональных органов бюджетного контроля тесно не связаны с подведомственностью проверяемых бюджетных средств. Так, например, Генеральное отчетное управление проводит проверку с точки зрения эффективности использования государственных денежных средств, а

также контролирует расходование штатами и местными органами власти денежных средств, полученных по федеральным целевым программам1. Управление Генерального контролера штата также может проверить реализацию федеральных целевых программ. Так, например, в 1998 году управление Генерального контролера штата Флорида проверило исполнение федеральных программ на сумму 9,2 млрд. долларов, что составило 92% от всех расходов по федеральным дотациям этому штату2.

В штатах система управления финансами существует параллельно. С одной стороны, это общегосударственные административные учреждения, а с другой – региональные и местные органы власти. Как справедливо отмечает А.Д. Соменков, «для США характерна значительная децентрализация власти не только по горизонтали, но и по вертикали»3. Региональная и местная система управления в США наделена широкой автономией, связанной не только с правовым закреплением полномочий органов власти, но и «твердой финансовой базой»4, когда местные органы создают собственные бюджеты и имеют собственные источники доходов (налоговые, неналоговые).

Главой исполнительной власти штата является губернатор, а сама исполнительная власть разделена на департаменты, как и на федеральном уровне. Организация местного самоуправления в различных штатах существенно отличается. Дело в том, что многие штаты, да и федерация в США, не принимают законы, создающие общие принципы организации местного самоуправления. В этой связи у муниципальных образований появляется большая свобода в выборе способов управления5. Это влияет и на структуру органов управления и на их компетенцию. Подобная ситуация

1 См., подробнее: Трещетенкова Н.Ю. Организация и деятельность счетных палат. М., 1992. С. 29.

2 Ахмедов З. М.-Т., Герасимов В.М. Парламентский финансовый контроль. М., 2003. С. 44.

3 Соменков А.Д. Бюджетный контроль в зарубежных странах. Книга 2. Организационно-правовые формы осуществления бюджетного контроля в странах англо-саксонской правовой системы: Монография.

Элиста, 1999. С. 538.

4 Органы власти штатов и местные органы управления в США. М., 1990. С. 3.

5 Однако ряд штатов предусматривают в своих Конституциях положения, касающиеся организации органов местного самоуправления. Но эти положения в основном носят общий характер и не регулируют структуру и полномочия всех подразделений муниципальных органов власти.

складывается и в системе органов финансового контроля (как на уровне штатов, так и на уровне органов местного самоуправления).

Большинство должностных лиц, участвующих в управлении публичными финансами в США, являются выборными – либо населением, либо представительным органом власти. Это такие должности, как: казначей, аудитор, контролер. Подобная система является достаточно демократичной, но не всегда позволяет обеспечить достаточный уровень компетенции выбранного лица в данной сфере.

Однако в системе бюджетного контроля преобладает именно парламентская модель организации контрольных органов. К примеру, в штате Флорида управление генерального контролера штата подконтрольно законодательной ветви власти. Генеральный ревизор назначается большинством голосов законодательного органа штата и может быть снят с должности также путем голосования. О проведении контрольных мероприятий и об их эффективности он сообщает на заседаниях законодательного органа.

Органы государственной власти и местного самоуправления в США тесно сотрудничают не только с публичными учреждениями, но и с частными компаниями. В США очень развита система субсидирования мелкого предпринимательства, что, естественно, оказывает влияние на систему регионального бюджетного контроля. В США субсидирование бизнеса осуществляется с целью стимулирования экономического роста. Почти 80% местных властей считают стимулирование экономического роста посредством субсидий основной частью своей экономической стратегии1. Значительное количество предоставляемых субсидий требует проведения не просто контрольных мероприятий, но реализация механизма отслеживания эффективности произведенных бюджетных расходов. Для этого в США еще

в 1938 году создана Международная ассоциация управления городом

1 Sallivan D.M. Local governments as risk takers and risk reducers: an examination of business subsidy con- trols // Econ. development quart. 2002. № 2. P. 120.

(графством) (ICMA)1, которая разработала критерии проведения мониторинга результативности бюджетных расходов при оказании, например, услуг бюджетным учреждениям. Эта сфера отношений именно в США получила достаточно широкое распространение, следствием чего стало принятие в 1993 году федерального закона о работе правительства и его результатов (Government Performance and Results Act, 1993). Данный закон установил норму, согласно которой при принятии решения должностным лицом обязательно должны учитываться данные о результативности программ и расходовании бюджетных средств.

На уровне штатов и муниципальных образований мониторинг результативности бюджетных расходов предусматривается законодательством штатов и нормативными актами муниципальных образований. Однако не все штаты и муниципальные образования используют мониторинг результативности в полном объеме. Здесь есть свои лидеры, есть и отстающие. Так, к лидерам можно отнести штаты Техас, Луизиана, Миннесота, Мэн и др., где в процессе стратегического планирования и составления бюджета штата активно используют мониторинг результативности. Активно мониторинг результативности внедряется и на муниципальном уровне. Например, в городе Феникс (штат Индиана) органы исполнительной власти ежемесячно отчитываются о результативности совершенных бюджетных расходов и о реализации поставленных перед бюджетом задач.

В процессе субсидирования бизнеса местные органы власти США вначале должны просчитать, какую выгоду получит город от предоставления таких субсидий (увеличение количества рабочих мест, увеличение налоговых поступлений, повышение эффективности использования публичного имущества, выполнение социальных функции и прочее). В этой связи

выделяются два типа контроля. Первый тип снижает риски, второй тип – степень неопределенности1.

До момента предоставления субсидии оговариваются условия, при которых муниципальное образование может потребовать возврата предоставленных средств (например, нарушение условий расходования выделенных средств), а также предусматриваются штрафные санкции за нарушения условий предоставления субсидии, что в значительной степени снижает риски нерезультативного расходования бюджетных средств. Условия предоставления субсидии оформляются в виде двустороннего соглашения, самой важной частью которого обычно является пункт о создании рабочих мест.

Контрольные мероприятия в США, как правило, сводятся к экспертизе и к установлению комплекса мер, необходимых для реализации проекта. Эксперты определяют не только, сколько пользы принесет городу субсидируемая фирма, но и сколько необходимо выделить средств для получения оптимального результата. Однако эксперты в США, как и в других странах, могут ошибаться, что, естественно, сказывается на результативности бюджетных расходов. Но эти риски компенсируются условиями заключаемого договора, где устанавливаются юридические механизмы, позволяющие муниципалитетам возвращать вложенные средства в случае, например, не выполнения обязательств или если продукция фирмы не будет успешна на рынке.

Необходимость усиления контроля за предоставляемыми субсидиями, естественно, влияет на рост бюрократического аппарата. В США для исследования роста расходов на осуществление контроля ведется специальная статистика Вальда. При анализе результативности работы органов контроля она учитывает определенные показатели – экономический

рост, миграция населения, создание новых рабочих мест и другие1. Следовательно, контрольная деятельность в США на уровне штатов и муниципалитетов в основном направлена на повышение результативности управленческих решений.

Также важнейшим направлением работы органов контроля на уровне штатов и муниципальных образований является постоянное взаимодействие с населением и привлечение общественного мнения к реализации тех или иных программ. В США, как и в Германии, ставка в основном делается на общественный контроль, а именно на сообщения со стороны населения о неправомерных действиях органов власти при расходовании бюджетных средств.

Подводя итог, можно определить, что в США система регионального бюджетного контроля формируется исходя из принципа результативности создаваемых органов, поэтому их не так много и они достаточно малочисленные по сравнению с другими органами власти. Отсутствие мощной и затратной системы контроля на местах компенсируется развитой системой предварительного контроля2 в процессе составления бюджета и принятия решений должностными лицами, связанными с расходованием бюджетных средств, а также развитой системой общественного контроля. Это позволяет говорить о существовании в США особой, непохожей на другие, системы бюджетного контроля.

Органы регионального финансового (бюджетного) контроля созданы и в ряде других федераций, например в Швейцарии3, а также в Канаде где

«органы государственного аудита, создаваемые в субъектах канадской

1 Sallivan D.M. Local governments as risk takers and risk reducers: an examination of business subsidy con- trols // Econ. development quart. 2002. № 2. P. 121.

2 Это даже не совсем контроль, а больше экспертная деятельность, направленная на повышение конечного результата.

3 См, подробнее: Сумин А. Государственный финансовый контроль: швейцарская модель //

федерации (провинциях) не входят в систему федерального государственного аудита»1.

Своеобразное решение проблемы территориальной сферы деятельности Счетной палаты найдено в австрийском законодательстве, где правовой характер Счетной палаты Австрии связан с федеративной формой государственного устройства. Занимаясь вопросами финансовой деятельности федерации в целом, Счетная палата выступает как орган федерального парламента. Когда же объектом контроля является финансовая деятельность земель (союзов общин, общин), Счетная палата выступает в качестве органа соответствующего Ландтага (законодательного органа

земли)2.

Примером унитарного государства, где существует система региональ- ного бюджетного контроля, является Франция. Новым направлением в со- вершенствовании системы бюджетного контроля во Франции на современ- ном этапе, является последовательная политика финансовой децентрализа- ции3, параллельно с ней – политика сохранения контроля со стороны госу- дарства, а также четкое разграничение финансовых полномочий и ответст- венности органов центральных, региональных и местного самоуправления4.

Вообще история высшего органа финансового (бюджетного) контроля во Франции восходит к средним векам, в частности к эпохе Филиппа V, когда в 1838 году была создана Палата счетов. С тех времен этот орган прерывал свою работу только на шестнадцать лет в период Великой Французской революции. Восстановлена Счетная палата Франции была Наполеоном. В

1 Козырин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М., 2009. С. 124.

2 Иванова Л.Н. Правовое положение высших органов финансового контроля: история и современность. Элиста, 2005. С. 49.

3 Однако в последние годы во Франции появляются предложения по созданию более централизованной системы контроля в государстве. Так, Н. Саркози на торжественном заседании по поводу двухсотлетия Счетной палаты Франции предложил ее председателю подготовить новый проект реформы Счетной палаты.

Вскоре такой проект был подготовлен. Он предусматривал существенное изменение статуса региональных

счетных палат, например, предполагалось все двадцать две региональные палаты объединить под эгидой Счетной палаты Франции. Этот проект был подвержен существенной критике, поэтому пока он остается только на бумаге.

4 См., подробнее: Самойлова Л.М. Контроль над исполнением бюджета во Франции: эволюция право- вого регулирования. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 44.

соответствии с Законом от 16 сентября 1807 г.1 Счетная палата стала судебным органом финансового контроля. В ст. 7 данного Закона закреплялось, что Счетная палата «занимает место непосредственно после кассационного суда и пользуется теми же прерогативами»2.

Децентрализация в системе бюджетного контроля Франции проявляется еще в начале 80-х годов прошлого века. В соответствии с законом от 2 марта 1982 года № 82-213 «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов»3, называемым также законом о децентрализации, местным органам власти предоставлялась самостоятельность в управлении местными делами, руководство которыми закон поручал лицам, не входящим в центральный государственный аппарат. В рамках этой реформы на смену бывшему предварительному административному и финансовому контролю, осуществляемому префектом, пришел последующий контроль, осуществляемый специализированными органами финансового контроля. Созданные региональные счетные палаты, обладая гарантиями

независимости и нейтралитета, стали осуществлять бюджетный, бухгалтерский и иной финансовый контроль4.

В 90-е годы XX века реформа правового регулирования бюджетного контроля в целом, и регионального бюджетного контроля в частности продолжилась. Так, в 1994 году был принят Кодекс финансовых судов (Code des jurudictions financieres), который объединил все законы, касающиеся Счетной палаты, региональных Счетных палат и ассоциированных организаций – суда финансовой и бюджетной дисциплины, совета по налогам, центрального комитета исследований и комиссии по сертификации счетов организаций, оплачивающих расходы, финансируемые европейским

1 Loi du 16 septembre 1807 relative a l’Organisation de la Cour des Comptes // http://www.legifrance.gouv.fr/

2 www.ccomptes.fr/CC/documents/divers/LoiDu16091807.pdf (24.10.2009).

3 Loi n°82-213 du 2 mars 1982 Relative aux droits et libertes des communes, des departments et des regions // http://www.legifrance.gouv.fr/

4 Помимо столичных регионов региональные счетные палаты были созданы в Реюньоне, Гвиане, Мартинике. На современном этапе региональные счетные палаты организованы в Майотте, Новой Калеодонии, Французской Полинезии и других территориях Франции.

сельскохозяйственным консультационным и гарантийным фондом1. Таким образом, в середине 90-х годов XX века был создан единый кодифицированный нормативный правовой акт, регулирующий финансовую систему французского государства и его регионов2.

Более того, был разработан и утвержден декрет от 16 июля 1996 г., на основании которого фактически создавалась система деконцентрированного финансового контроля. Деконцентрация выражалась в передаче властных полномочий представителям государства на местном уровне. Было установлено, что контролю должны подлежать акты, которые влекут финансовые обязательства государства, а контроль принятия к финансированию бюджетных расходов подразумевал проверку наличия кредитных полномочий, точности расчетов, соответствия расходов законодательству, оценку последствий проводимых мероприятий. Результатом контрольных мероприятий являлся отказ в подтверждении разрешения на проведение финансовой операции. Данный декрет позволил ввести систему деконцентрированного финансового контроля, во главе которой на местах стояли региональный Главный казначей и финансовый контролер, а в его отсутствии – специалист 1 категории.

Последней вехой французской финансовой реформы стало принятие

1 августа 2001 года Органического закона «О финансовых законах» (заменившего собой Ордонанс 1959 года), который стали называть новой

«финансовой конституцией» Франции3.

Региональные счетные палаты во Франции организовываются на тех же принципах, что Счетная палата Франции4. Они состоят из членов

1 Самойлова Л.М. Контроль над исполнением бюджета во Франции: эволюция правового регулирования. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 72.

2 В Российской империи также был такой опыт – с середины XIX существовали Уставы счетные, которые являлись кодифицированными нормативными актами, регулирующими систему счетоводства,

отчетности и финансового контроля.

3 Первым этот термин в данном смысле применительно к указанному Кодексу употребил А. Ламберт, председатель финансовой комиссии Сената: Lambert A. Doter la France de sa nouvelle constitution financiere. // Les rapports du Senat, octobre 2000. № 37.

4 См., подробнее: Миньо Г. Счетная палата Франции и ее взаимодействие с региональными счетными палатами // Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-

региональных счетных палат, имеющих статус судей, которые являются несменяемыми. Председатель (главный советник или финансовый инспектор) региональной счетной палаты назначается декретом президента республики из числа главных советников или советников-докладчиков палаты. Для оказания помощи к региональным счетным палатам могут быть прикреплены магистры Счетной палаты Франции. Во всех региональных палатах введена должность комиссара правительства, избираемого из магистров палаты и осуществляющего функции прокурора (по аналогии с Генеральным

прокурором Счетной палаты Франции1), выполняющего фактически функции

внутреннего контролера. К региональным счетным палатам могут быть также прикреплены государственные чиновники и чиновники местных коллективов2.

В настоящее время общая численность сотрудников региональных счетных палат Франции составляет приблизительно 1100 человек. Количество их отличается в зависимости от региона, где они расположены: около 50 должностных лиц насчитывается в Иль-де-Франс, 10 – в Верхней Нормандии и только 5 – на Корсике3.

Закон № 82-213 от 2 марта 1982 года определил полномочия

региональных счетных палат. В их обязанности, в первую очередь, входит

«проверка счетов органов местного самоуправления (административно- территориальных образований) и общественных организаций, находящихся под их юрисдикцией»4.

С юридической точки зрения сфера компетенции региональных счетных палат четко определена и мало подвержена каким-либо изменениям.

На региональные счетные палаты Франции возложены тройные полномочия.

ревизионными органами: материалы международного семинара (г. Москва, 14-16 апр. 1998 г.). М., 1999. С. 42.

1 В задачи Генерального прокурора Счетной палаты Франции входит направление и согласование деятельности правительственных комиссаров при региональных счетных палатах.

2 См., подробнее: Трещетенкова Н.Ю. Организация и деятельность счетных палат. М., 1992. С. 16.

3 Waline C., Desrousseaux P., Pelle B. Controle et evaluation des finances publiques. Paris, 2009. P. 55-56.

4 Chartier J.-L., Doyelle A. Les procedures contradictories des chambres regionales des comptes // Actualite jur. Droit administratif. 1991. № 11. P. 765.

высказывать мнения и предложения в отношении бюджетных актов местных органов администрации, по которым имеются несоответствия и отклонения.

выносить судебные решения по счетам всех органов администрации и ее государственных учреждений.

обеспечивать надлежащее исполнение государственных средств этими учреждениями1.

Сфера контроля региональных счетных палат во Франции более широкая, чем сфера контроля местных органов власти, так как она включает не только органы управления, но и местные общественные учреждения (лицеи, колледжи, социальный сектор (больницы), а также по поручению Счетной палаты Франции, университеты). Счета же общегосударственных учреждений они проверять права не имеют, если даже последние осуществляют свою деятельность в регионе и получают помощь и дотации от органов местного самоуправления2. Однако законодательством предусматривается возможность осуществления проверок общегосударственных средств региональными счетными палатами, но только на основании постановления председателя Счетной палаты Франции. Более

того, важно отметить, что региональные счетные палаты выступают в качестве первой инстанции (это их исключительные полномочия) по проверке счетов региональных государственных учреждений3, доходы которых не превышают установленный председателем Счетной палаты Франции уровень. Следовательно, критерием разграничения полномочий является объем проверяемых средств.

Габриель Миньо указывает на наличие у региональных счетных палат особой привилегии, которой нет у национальной счетной палаты, а именно –

1 См.: Миньо Г. Счетная палата Франции и ее взаимодействие с региональными счетными палатами // Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-ревизионными органами: материалы международного семинара (г. Москва, 14-16 апр. 1998 г.). М., 1999. С. 43.

2 Doyelle A. Le domeine de competence en matière juridictionnelle // Actualite jur. Droit administratif. 1993.

№ 3. P. 192.

3 Межрегиональные организации контролируются счетной палатой того региона, в котором они находятся.

решения региональных счетных палат не подлежат предварительной проверке, что существенно повышает их самостоятельность. Региональные счетные палаты также получили исключительные полномочия по проверке бюджетных актов органов местного самоуправления и их учреждений1.

Во Франции существует частичная зависимость региональных счетных

палат от Счетной палаты Франции, так как в законодательстве закреплено право контроля за решениями, принимаемыми региональными счетными палатами со стороны Счетной палаты Франции. Однако содержание контроля различается в зависимости от материалов дела. С этой точки зрения их можно разделить, на наш взгляд, на два основных вида:

дела, по которым региональная счетная палата принимает окончательное решение (исключительные полномочия);

дела, по которым решения региональных счетных палат могут быть обжалованы в Счетную палату Франции (совместные полномочия).

Полномочия региональных счетных палат во Франции также ограничиваются объемом проверяемых средств. Так, например, счета небольших коммун проверяются просто старшим бухгалтером, а предел проверки для региональных счетных палат был определен Законом от 21 декабря 2001 года № 1248, который отнес к их компетенции коммуны с численностью жителей не более 3500, а доходы бюджетов не должны быть более 750 000 евро2. Также данный закон установил срок давности по проверке счетов, составляющий 5 лет.

В 2008 году региональные счетные палаты Франции в общей сложности проверили и вынесли решение по 21,7% от общего объема счетов, находившихся в их юрисдикции3.

Фактически Счетная палата Франции выступает в качестве апелляционной судебной инстанции, если вынесенное решение является

1 См., подробнее: Миньо Г. Счетная палата Франции и ее взаимодействие с региональными счетными палатами // Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно- ревизионными органами: материалы международного семинара (г. Москва, 14-16 апр. 1998 г.). М., 1999. С. 44.

2 Waline C., Desrousseaux P., Pelle B. Controle et evaluation des finances publiques. Paris, 2009. P. 56.

3 Там же.

спорным. Апелляционная жалоба подается лицом (учреждением), несущим ответственность за нарушение, определенное в ходе проверки. Для разрешения конфликтной ситуации обычно в случае выявления новых фактов, ранее не исследовавшихся, проводится повторное рассмотрение дела1. Во Франции отменяется приблизительно каждое 20-е решение региональных счетных палат2. Отмена решения обычно связана с выявлением факта ошибки в действиях сотрудника контрольного органа при проведении проверки3. Процедура обжалования решений региональных счетных палат была усовершенствована4. Он устанавливает, что при составлении отчетности региональными счетными палатами необходимо разграничивать ошибки, по которым были поданы жалобы и ошибки, которые фактически совершены, но жалобы по которым фактически не представлены5. Однако судебная практика последних лет показывает, что в процедуре вынесения решения региональными счетными палатами остались нерешенные проблемы.

Все решения по жалобам можно разделить на две основные части. К первой части относятся решения, касающиеся проверки счетов региональных бюджетов6, а ко второй – решения, связанные с движением общегосударственных денежных средств. Таким образом, можно говорить о разграничении компетенций между региональными счетными палатами и Счетной палатой Франции, а также о различии в правовом статусе решений региональных счетных палат (ст. 21 закона от 22 марта 1983 года).

Проверка счетов выполняется ревизорами или ответственными работниками финансовых отделов. Начинается проверка с утверждения

1 Решение о необходимости пересмотра принятого региональным контрольным органом решения принимается Счетной палатой Франции.

2 Doyelle A. Le domeine de competence en matière juridictionnelle // Actualite jur. Droit administratif. 1993.

№ 3. P. 195.

3 Чаще всего такие ошибки выявляются еще на уровне региональной счетной палаты при исследовании отчета, составленного сотрудником после проведения проверки.

4 Loi n°2005-1425 du novembre 2005 // http://www.legifrance.gouv.fr/

5 Mouzet P. La reunification du regime du controle budgetaire des collectivites locales // Rev. du tresor. 2006.

№ 6. P. 334.

6 Однако Счетная палата Франции наделена правом осуществления проверок материалов дел (не реже 5 лет), вынесение решений по которым находится в исключительной компетенции региональных счетных палат, следовательно, не имеют возможности быть обжалованными.

постановления о проведении проверки, которое направляется работникам финансовых отделов, а копия отсылается руководству органов местного самоуправления. Далее уже осуществляется непосредственно проверка правильности использования бюджетных средств органами местного самоуправления, региональными публичными учреждениями1.

В начале проверки сотрудники французских региональных органов

финансового исследуют материалы, связанные с надлежащим исполнением полученных кредитов и иных денежных фондов. В конце контрольного мероприятия проверяются текущие расходы за год самих бюджетных учреждений, а также тех организаций, которым органами местного самоуправления была оказана финансовая помощь2. Более того, ревизионные действия также направлены на выявление фактов превышения сотрудниками органов власти своих должностных полномочий3. Фактически во Франции и контроль осуществляется согласно тому, как финансовый работник вел отчетность, данная норма была даже закреплена в законе от 28 октября 2008 года № 1091, но до этого она уже существовала в судебной практике.

В ходе проведения проверки в соответствии со ст. 13 закона от 2 марта 1982 г. «мэр или его представитель должны устно высказать свои замечания. С представителем может быть одно лицо по выбору»4.

В системе местного самоуправления Франции финансовый контроль и правовое регулирование этой деятельности должно быть направлено не только на выявление фактов финансовых нарушений, но и на выявление случаев бездействия или уклонения от выполнения своих обязанностей местными органами власти5. Однако такой подход просуществовал до 2001

1 Chartier J.-L., Doyelle A. Les procedures contradictories des chambres regionales des comptes // Actualite jur. Droit administratif. 1991. № 11. P. 765.

2 Контроль за текущими расходами бюджетных средств также носит административный характер, он обычно не приводит к судебным решениям. Как правило, при выявлении фактов злоупотребления финансовыми средствами они просто становятся известными широкому кругу общественности, что

соответственно, влияет на дальнейшую политическую карьеру данных должностных лиц.

3 Chartier J.-L., Doyelle A. Les procedures contradictories des chambres regionales des comptes // Actualite jur. Droit administratif. 1991. № 11. P. 765.

4 Там же.

5 Crucis H.-M., Beneteau J. Chronique de legislation: Finances locales // Actualite jur. Droit administratif. 1994. № 11. P. 816.

года, когда был поднят вопрос о том, что часто проверки осуществлялись спустя несколько лет и не учитывали существовавшей на тот момент ситуации. Появилась даже опасность смещения собственно финансового контроля в сторону оценки целесообразности и уместности принятия решений о расходовании средств. Более того, Франция столкнулась с проблемами, которые мешают развиваться и российской системе регионального финансового контроля, а именно отсутствие общих критериев оценки эффективности управленческих решений, а также порядок обжалования уже принятых контрольным органом решений. В результате закон от 21 декабря 2001 № 1248 определил, что если существует необходимость и целесообразность установленных законодательными собраниями целей и задач в расходовании определенных статей бюджета, то они не могут стать предметом рассмотрения региональных счетных палат.

Фактически региональные счетные палаты получили право вмешивать- ся в управление финансами только в том случае, когда необходимо восстано- вить пришедшую в упадок финансовую систему некоторых административ- но-территориальных образований (например, такая ситуация возникла в г. Ангулем, центр департамента Шаранта, Бриансон – округ в регионе «Про- ванс-Альпы-Лазурный берег). Среди значительных нарушений можно выде- лить:

непринятие бюджета в установленный срок;

принятие несбалансированного бюджета;

отсутствие заключения на бюджет;

значительный дефицит бюджета;

недостаток кредитов для обязательных расходов и другие1.

Региональные счетные палаты (regionalne izby obrachunkowe) можно встретить также в Республике Польша, которые существуют параллельно с территориальными отделениями Верховной контрольной палаты Республики

1 Waline C., Desrousseaux P., Pelle B. Controle et evaluation des finances publiques. Paris, 2009. P. 60.

Польша. Региональные счетные палаты созданы для контроля над местными бюджетами1.

Система органов регионального бюджетного контроля создана также в королевстве Испания. Данное государство имеет необычное территориальное устройство: в ее состав входят 50 провинций, объединяющих собой 17 автономных областей, а также два так называемых автономных города (ciudades autonomos) в Африке – Сеута и Мелилья. Что касается системы финансового контроля, то в Испании высшим органом внешнего финансового контроля является Суд счетов (Tribunal de Cuentas)2, созданный на основании Конституции 1978 года.

По мнению испанского исследователя Рафаэля Васкеса, «внешний контроль (control externo) – это система, при которой специальные контрольные органы организационно ограждены от вмешательства органов исполнительной власти всех уровней, чего нет у органов внутреннего контроля (control interno)»3.

Региональные органы бюджетного контроля были созданы гораздо

позднее центрального Суда счетов Испании в середине 80-х гг. – начале 90-х гг. XX века. Внешние контрольные органы появляются почти во всех автономных областях. Юридически Суд счетов Испании наделил их правом (мандатом) на проведение бюджетного контроля на подведомственных им территориях лишь в начале 90-х гг. XX века. Однако центральный Суд счетов оставил за собой право проведения проверок, но при условии совместной деятельности. Основной целью создания не вертикальной, а горизонтальной системы бюджетного контроля явилось то, что данная структура должна способствовать укреплению и оптимизации контроля на всей территории Испании.