Итак, как уже было определено ранее, система представляет собой многосоставное образование, включающее в себя как взаимосвязанные, так и разрозненные элементы, объединяющиеся общей целью и задачами. По мнению В.Г. Афанасьева «огромное значение в определении качественной специфики системы, ее особенностей, свойств имеет структура – внутренняя форма системы, представляющая собой способ взаимосвязи, взаимодействия образующих ее компонентов»1.

Следовательно, при изучении системности бюджетного контроля и

бюджетного аудита в Российской Федерации важнейшее значение имеет исследование ее элементов, выявление их особенностей и установление меж- ду ними механизма взаимосвязи.

В.Н. Садовский при изучении системности обращал внимание на то, что «свойства системы оказываются не просто суммой свойств составляющих ее отдельных элементов, а определяются спецификой связи и отношений между элементами, т.е. конституируются как интегративные свойства системы как целого. Наличие связей и отношений между элементами системы и порождаемые ими интегративные целостные свойства системы обеспечивают относительно самостоятельное, обособленное существование, функционирование (а в некоторых случаях и развитие)

системы»2. Более того, некоторые отдельные учреждения, осуществляющие

бюджетный контроль, позиционируют себя как обособленные институты, но при этом они фактически являются лишь элементами функционирующей в государстве системы бюджетного контроля и бюджетного аудита.

1 Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. С. 24.

2 Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М., 1974. С. 83-84.

Важно также отметить то, что не все элементы имеют одинаковое значение для системы. Так, одни элементы являются системообразующими, а другие дополняющими систему элементами. Более того, элементы системы могут различаться и качественно, а именно формировать основу системы (теоретические элементы) и являться непосредственно ее структурными элементами (в управленческих отношениях это органы, учреждения, должностные лица).

Более того, для эффективной работы системы государственного и муниципального управления, к которой относится и система организации бюджетного контроля, важнейшее значение имеет влияние внешних факторов. Об этом в своей работе пишет В.Г. Афанасьев, который указывает на то, что система – это такое образование, в котором «внутренние связи частей между собой являются преобладающими по отношению к движению этих частей и к внешнему воздействию на них»1. То есть, применительно к исследуемой проблеме, все элементы системы организации бюджетного контроля подвержены влиянию процессов (политических, экономических и др.) происходящих в российском обществе, которые напрямую не зависят от самой этой системы, но без учета которых невозможно составить правильное о ней представление.

Итак, система бюджетного контроля и бюджетного аудита, включает в себя как теоретические, так и практические элементы.

теоретические элементы являются фундаментом системы бюджетного контроля и бюджетного аудита, ее основой. К ним относятся: понятийный и категориальный аппарат бюджетного контроля и бюджетного аудита, а также принципы и формы организации и осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита2;

практические элементы – это непосредственно организационные

элементы (органы, учреждения, должностные лица), в полномочия которых

1 Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 26.

2 См., подробнее о принципах и формах организации и осуществления бюджетного контроля и бюд- жетного аудита § 2 и 3 данной главы.

входит осуществление бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.

Рассматривая теоретические элементы, как уже отмечалось, важнейшее значение имеет понятийный и категориальный аппарат системы бюджетного контроля и бюджетного аудита. По мнению А.В. Оболонского и В.Д. Рудашевского при изучении системности в государственном управлении следует обратить внимание на то, что «системная терминология включила в себя ряд терминов и понятий из различных отраслей знаний»1. Указанное об- стоятельство свойственно и системе бюджетного контроля и бюджетного ау- дита России.

Важно понимать, что в настоящее время юридическая наука в основном направлена на решение постоянно возникающих практических вопросов, так как это непосредственно влияет на результат общественной деятельности. Однако разработка теоретических основ научных знаний в области юриспруденции необходима не менее, так как позволяет обеспечить фундаментальность большинства научных исследований.

В российской юридической науке все чаще стали встречаться работы именно по теории права, связанные с такими важными категориями как предмет, система, методы, институты, отрасли права и др. Во-первых, это объясняется тем, что современное законодательство подвержено постоянному изменению, а множество современных научных работ в области юриспруденции зачастую направлены на простой анализ действующих норм и судебной практики. Во-вторых, правоприменители часто скептически относятся к практическим советам ученых-юристов.

В своем развитии правовая наука, исследующая проблемы бюджетного контроля часто обращается к знаниям из области экономики, хотя, как правильно отмечает Э.А. Вознесенский, юристы, «обратившись к специальной экономической литературе, обнаружили, что дискуссионными

Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978. С. 8.

являются практически все основополагающие вопросы теории»1. Следовательно, юридической науке в области бюджетного контроля необходимо самостоятельно разрабатывать все основные научные направления.

Как известно, каждая наука, в том числе и юридическая, имеет свою систему категорий, понятий и терминов. Для любой науки используемые понятия являются неравноценными по своей значимости, по степени важности влияния на нее, следовательно, по своей роли в познании процессов, происходящих в данной науке. Итак, одни юридические понятия могут быть признаны категориями, а другие – нет.

Термин «категория» исторически обязан своим появлением философам. Вообще категория определяется как «общее понятие, отражающее наиболее существенные связи и отношения реальной действительности и познания»2. Однако изначально в истории философии категории связывали с формами мышления3, но категории это не только формы мышления, но и базовые понятия, которые «максимально обобщают особенное, специфическое в объекте данной науки»4.

Научные категории имеют разное содержание и степень влияния на систему. Одни выступают в качестве метода научного познания, являясь центром аккумулирования научных знаний, другие выступают «опорными пунктами познания»5, третьи дают возможность расширить горизонты мышления в отношении тех или иных явлений, помогают анализировать процессы, происходящие в практической деятельности. Однако самое главное назначение научных категорий заключается в создании условий для развития науки в целом.

1 Вознесенский Э.А. Финансы как стоимостная категория. М., 1985. С. 105.

2 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 269.

3 Нырков В.В. Правовые категории: методологический аспект // Субъективные права и законные интересы: теоретические основы и проблемы юридической защиты. Вып. 3, ч. 1. / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2002. С. 157.

4 Тененбаум В.О. Государство: система категорий. Саратов, 1971. С. 9.

5 Васильев А.М. Правовые категории. М., 1976. С. 68.

Категориальный аппарат является необходимым инструментом правового познания, выступая базой для науки, ее фундаментом, от которого уже отталкиваются все остальные направления любой отрасли знаний. Разделение понятий по отраслям имеет важное значение, позволяющее классифицировать всю систему категорий по определенным направлениям. Так, общепризнанным является деление категорий на частно-научные и специально-научные.

Например, можно привести следующее определение категорий, даваемое И.Д. Андреевым: «Есть понятия, которые отражают основные свойства сравнительно небольшого класса предметов. В этом смысле мы можем назвать их частнонаучными понятиями. Но есть такие понятия, в которых выражены существенные свойства, связи, отношения, принадлежащие всем или почти всем предметам, явлениям, изучаемым данной наукой. Такие наиболее общие понятия называют категориями»1.

В этой связи категории юридической науки можно разделить на

категории теории права (правоведения)2 и категории частных наук, однако некоторые из них могут выступать одновременно и категориями общими, применительно к науке в целом, и категориями частными, применительно к конкретному направлению этой науки. Так, например: «норма права» – общая, «норма финансового права» – частная; «правоотношения» – общая,

«финансовые правоотношения» – частная и т.д.

Система категорий юридической науки существенно отличается от системы категорий иных наук. Уже внутри науки правовые категории делятся на базисные (правовая норма, правоотношения, правовой институт и др.) и специализированные категории, часто приходящие в науку из нормативных актов. Об этом в своей работе говорит А.М. Васильев:

«Особенностью юридических категорий, по сравнению с понятиями других общественных наук, является то, что они получают свое закрепление в

1 Андреев И.Д. Проблемы логики и методологии познания. М., 1972. С. 177.

2 В научной литературе встречается определения «категория теории права» и «категория правоведения» по своему содержанию эти понятия являются равнозначными.

законе»1. Интересный момент заключается в том, что понятие «правовая категория» само является категорией теории права.

При определении предмета науки необходимо понимать, что любая наука состоит из знаний. Не исключение и финансовое право, состоящее из трех основных частей научных знаний: 1) знания о финансово-правовых нормах; 2) знания о финансово-правых категориях; 3) знания о практике применения норм финансового права.

Особенностью финансово-правовых категорий, по мнению К.С. Бельского, является то, что они, в отличие от других понятий и явлений, образуют постоянную часть науки финансового права2. Именно финансово- правовые категории создают устойчивость данной науки, сохраняют ее целостность, цементируют знания, образующие понимание финансового права как отрасли права3. Следовательно, категории, в отличие от норм финансового законодательства, неизменны, что дает возможность науке стабильно развиваться, совершенствовать терминологическую базу, формулировать новые научные определения, обобщать имеющийся материал, а это позволяет готовить новые учебники, монографии и вести научные исследования в различных направлениях науки финансового права.

В юридической литературе понятия и категории права подчас интерпретируются только как результат прямого обобщения нормативного материала и юридической практики. Однако их значение для науки гораздо шире. Так, по мнению А.М. Васильева, «правовая теория познает правовые взгляды и нормы права через анализ закономерностей общественного развития вообще и государственно-правовых процессов в особенности»4. Несомненно, это утверждение относится и к категориям финансового права.

Система категорий современного российского финансового права подлежит постоянной трансформации, в основном, вследствие слабого

1 Васильев А.М. Правовые категории. М., 1976. С. 92.

2 Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С. 26.

3 Бельский К.С. Наука финансового права (глава 4) // Финансовое право / отв. ред. О.Н. Горбунова. М., 2006. С. 60.

4 Васильев А.М. Правовые категории. М., 1976. С. 85.

развития категориального аппарата советского финансового права, вызванного тем, что в то время «категориальный аппарат отражал относительно простую механику финансовой деятельности государства, все сферы которой были публично-правовыми»1.

Однако нельзя забывать о том, что «развитие понятийного аппарата

науки и совершенствование юридической терминологии не должны вызывать утрату точности и определенности устоявшихся терминов»2. В этой связи, необходимо провести уточнение и углубление имеющихся категорий, исключить старые, не отвечающие требованиям времени категории, а также сформировать новые и по возможности реабилитировать ранее утраченные правовые категории. Это бесспорно необходимо сделать и в науке российского финансового права.

Финансово-правовые категории среди категорий иных отраслей права имеют свои отличия. Несмотря на то, что наука финансового права насчитывает достаточно длительную историю, говорить о полностью сформированной системе её правовых категорий нельзя. Проблемы отнесения тех или иных понятий к правовым категориям науки финансового права являются одним из направлений современной российской науки финансового права3.

Интересным представляется и тот момент, что практически любое по-

нятие или категория финансового права одновременно может выступать и как институт, подотрасль или даже отрасль права. Так, например, финансовое право, бюджетное право, налоговое право, эмиссионное право, государствен- ный кредит и др. Бюджетный контроль в этой связи одновременно высту-

1 Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С. 69.

2 Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 28.

3 См., например: Злобин Н.Н. Налог как правовая категория: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2003; Казакбиева Л.Т. Банковский надзор за деятельностью кредитных организаций как финансово-правовая категория: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2005; Кудряшева Е.В. Теоретическое и практическое зна-

чение категории «косвенные налоги»: финансово-правовое исследование: Дис. … канд. юрид. наук:

12.00.14. М., 2004; Лукьянова Т.Г. Финансовая деятельность как правовая категория: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2008; Моисеев В.Н. Сбор как категория финансового права: Дис. … канд. юрид. наук:

М., 2008; Нуртдинов А.А. Государственная казна как финансово-правовая категория: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2008; Савсерис С.В. Категория «недобросовестность» в налоговом праве: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2006 и др.

пает категорией и комплексным (смешанным) институтом бюджетного права.

Базисными категориями финансового права являются те понятия, которым «присуща целостность, глобальность и основательность»1. Их можно разделить на две части – это базисные категории науки и базисные категории права. К первой группе, например, относятся: «финансово- правовой институт»2, «финансовое и бюджетное правоотношение»3, «объект науки финансового права» и «предмет науки финансового права»4. Не все базисные категории являются исключительно категориями науки или права, в некоторых из них можно найти элементы как категории науки, так и элементы категории права. Это такие понятия, как «обязательство» и

«процесс»5, «централизация» и «децентрализация»6 и многие другие.

В науке нет единого мнения, какие именно категории финансового права являются базисными. Так, К.С. Бельский к ним относит: «финансовую деятельность государства», «государственные денежные средства»,

право», «финансовые акты», «бюджетное право», «бюджетную систему», «банковское право», «банковскую систему» и др.7 М.А. Гурвич также в качестве категории права указывает «финансовую деятельность государства», называя её основной, «системообразующей для всей теории финансового права»8. Его мнение разделяют Д.В. Винницкий9, М.В.

1 Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С. 27.

2 См.: Вакарюк Л.В. Категория «финансово-правовой институт»: методологические подходы к определению // Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С. 572.

3 См., например: Омельян А.С. Бюджетное правоотношение как категория бюджетного права // Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С. 625; Фомин В.А. Финансовые и бюджетные правоотношения в

системе правовых категорий // Финансовое право. 2004. С. 6.

4 См.: Пацуркивский П.С. Содержание категорий «объект науки финансового права» и «предмет науки финансового права» // Финансовое право. 2004. № 4. С. 2.

5 См., подробнее: Карасева М.В. Категории «финансы», «обязательство», «процесс» в финансовом праве // Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С. 606.

6 См.: Махина С.Н. Некоторые аспекты децентрализации публичного управления и соотношения правовых категорий и принципов «централизация» и «децентрализация» // Административное право и

процесс. 2005. № 4. С. 10.

7 См.: Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С. 27.

8 См.: Гурвич М.А. Советское финансовое право. Учебник для вузов. М., 1952.

9 См.: Винницкий Д.В. Категория «финансовая деятельность государства» в науке российского финансового права // Государство и право, 2003. № 2. С. 17-27.

Карасева1, А.А. Нечай2, а также М.Ф. Ивлиева, которая к базовым категориям категориям науки финансового права относит «финансы» и «финансовую деятельность государства»3. Д.М. Щекин называет основополагающей категорией финансового права «публичные денежные фонды»4, а И.В. Глазунова – «налоговый процесс»5. А.А. Нечай относит к базисным категориям также «финансовое правоотношение». Она указывает на отправные точки разногласий в определении категорий «финансовая деятельность государства» и «предмета финансового права», включающего местные финансы, что дает возможность выделения «муниципального финансового права» в системе финансового права6.

Французский ученый П.М. Годме в своей работе «Финансовое право» термин «категория» не использует, однако он применяет словосочетание

«центральное понятие финансового права»7, например, к ним он относит

понятие «государственных денежных средств»8. Отдельно автор выделяет такие важные для финансовой деятельности государства термины, как

«оборот государственных денежных средств» и «бюджетное равновесие»9.

Помимо базисных категорий (родовых понятий науки), к категориям также можно отнести те специализированные понятия науки, которые формируют профессиональное мышление, являются важным направлением науки. Ещё одним определяющим критерием отнесения того или иного понятия к специализированным правовым категориям данной науки можно

1 См.: Карасева М.В. Финансовая деятельность государства – основополагающая категория финансово- правовой науки // Государство и право, 1996. № 11. С. 75-84.

2 Нечай А.А. Динамика финансовых отношений и новый подход к категориям финансового права // Государство и право. 2000. № 12. С. 31.

3 См.: Ивлиева М.Ф. Категории «финансы» и «финансовая деятельность государства» в науке финансового права // Государство и право, 2004. № 7. С. 20-26.

4 См.: Щекин Д.М. Публичные денежные фонды как основополагающая категория финансового права // Бюджетное право Российской Федерации: Ежегодник. 2006 / Под общ. ред. С.В. Запольского, Д.М. Щекина; Международная ассоциация финансового права. М., 2007. С. 117.

5 См.: Глазунова И.В. Налоговый процесс как базисная категория финансового права // Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С. 586.

6 См., подробнее: Нечай А.А. Динамика финансовых отношений и новый подход к категориям финан-

сового права // Государство и право. 2000. № 12. С. 33-38.

7 Годме П.М. Финансовое право / Пер. и вступительная статья д.ю.н., проф. Халфиной Р.О. М., 1978. С. 53.

8 Там же. С. 52.

9 См.: Там же. С. 56.

назвать его профессиональную унификацию, когда данное понятие встречается только в этой науке.

К специализированным категориям финансового права, по мнению автора, можно отнести такие понятия, как: «бюджет», «бюджетная классификация», «государственный и муниципальный кредит», а также

«бюджетный контроль» и многие др.

Многие ученые, употребляя термин категория, не всегда рассматривают его содержание с точки зрения используемой в данной работе позиции, а именно как правовую категорию или категорию науки. Иногда в это понятие не вкладывается глубокий смысл, оно используется лишь как способ придания научности используемым оборотам. Вместе с тем, многие ученые и практики употребляют этот термин достаточно часто. Так, А.Н. Козырин категориями называет такие понятия финансового права, как

«валюта» и «валютные ценности»1, Н.И. Химичева – «государственные и

муниципальные расходы»2, Т.В. Жукова – «государственные услуги»3, В.А. Вишнивецкая4 и А.В. Реут5 – «государственную пошлину», В.Н. Назаров –

«деньги»6, В.В. Гриценко и И.А. Рассыльников – «бюджет»7, Р.А. Гаврилюк и А.В. Демин – «налог»8, Н.П. Кучерявенко – «предмет налогообложения»9, А.А. Нечай – «публичные фонды», «публичные расходы» и

1 См.: Козырин А.Н. Категории «валюта» и «валютные ценности» в российском законодательстве // Бухгалтерия и банки. 1998, №1.

2 См.: Химичева Н.И. Государственные и муниципальные расходы как финансово-правовая категория // Правовое регулирование государственных доходов и расходов. Международная научно-практическая

конференция. Харьков, 1998. С. 306.

3 См.: Жукова Т.В. Государственные услуги как категория права // Научные труды РАЮН. Выпуск 6. Том 2.

4 См.: Вишнивецкая В.А. Исторический аспект формирования государственной пошлины как правовой категории // Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С. 575.

5 См.: Реут А.В. Государственная пошлина как категория налогового права // Финансовое право. 2006.

№ 3. С. 20.

6 См.: Назаров В.Н. Деньги как категория финансового права // Финансовое право. 2009. № 7. С. 15.

7 См.: Гриценко В.В. Бюджет как публично-правовая категория // Бюджетное право Российской Федерации: Ежегодник. 2006 / Под общ. ред. С.В. Запольского, Д.М. Щекина; Международная ассоциация финансового права. М., 2007. С. 46; Рассыльников И.А. Бюджет как правовая категория // Северо-

Кавказский юридический вестник. 2005. № 3. С. 86.

8 См.: Гаврилюк Р.А. Юридическая категория налог: основные типы доктринальных подходов к определению // Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С. 582; Демин А.В. Налог как правовая категория: понятие, признак, сущность // Налоговый вестник. 2002. № 3. С. 154.

9 См.: Кучерявенко Н.П. Место категории «предмет налогообложения» в регулировании налоговой обязанности // Научные труды РАЮН. Выпуск 6. Том 2.

«государственные расходы»1, А.Г. Пауль – «доходы бюджета»2, А.С. Титов Титов – «недоимку»3, М.В. Разгильдиева – «пени»4, Т.Ю. Сащихина –

«налоговую обязанность»5, Е.В. Покачалова – «государственный долг»6, В.Е. В.Е. Кузнеченкова – «налоговый процесс»7, О.А. Сафонов – «экономическую

«экономическую безопасность»8. О.Ю. Бакаева выделяет новую категорию финансового права – «финансово-правовой статус»9.

В России в целях качественного улучшения правового регулирования бюджетных отношений особое значение приобретает теоретическая разработка всех базисных и специализированных категорий. Одной из таких категорий является бюджетный контроль, который является производной от специализированной категории «финансовый контроль» и базисной категории «контроль».

Зачастую, чтобы понять сущность бюджетного контроля, необходимо выделить характерные признаки составляющих его элементов, которые позволили бы установить его индивидуальность и определить роль и место среди иных близких понятий10. Проблема разграничения понятий является актуальной не только в теории, но и в практике. Так, например, Т.А. Рик и

1 См.: Нечай А.А. Публичные фонды как категория современного финансового права // Журнал Российского права. 2004. № 11. С. 66; Он же. Публичные расходы как трансформационная категория

«государственные расходы в современном финансовом праве // Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С. 620.

2 См.: Пауль А.Г. Категория «доходы бюджета» в финансовом праве // Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С. 629.

3 См.: Титов А.С. Недоимка как категория налогового права // Финансовое право. 2002. № 1. С. 61.

4 См.: Разгильдиева М.Б. Категория пени как мера налоговой ответственности // Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С. 467.

5 См.: Сащихина Т.Ю. Налоговая обязанность как правовая категория // Финансовое право. 2006. № 12. С. 22.

6 См.: Покачалова Е.В. Финансово-правовая категория государственного долга в аспекте конституционных основ // Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С. 644; Она же. Государственный долг как финансово-правовая категория // Юридический вестник Ростовского государственного экономического университета. 2004. № 1. С. 13.

7 См.: Кузнеченкова В.Е. Налоговый процесс в системе финансово-правовых категорий // Финансовое право. 2005. № 6. С. 30.

8 См.: Сафонов О.А. Экономическая безопасность как финансово-правовая категория // Финансовое право. 2007. № 7. С. 2.

9 См.: Бакаева О.Ю. Содержание категории «финансово-правовой статус» (на примере таможенных органов) // Государство и право. 2006. № 1. С. 95.

10 Мельник М.В. Ревизия и контроль. М., 2006. С. 11.

В.В. Титов указывают на то, что необходимо уделить должное внимание разработке категориального аппарата финансового контроля1.

Финансовый контроль является одной из важных специализированных категорий финансового права. Данное мнение основано на том, что финансовый контроль – это комплексный (смешанный) институт финансово- го права, а также важное специальное понятие, включающее в себя такие элементы, как: бюджетный контроль, налоговый контроль, валютный контроль, банковский надзор. Финансовый контроль нельзя считать чистой экономической или юридической категорией – это сложное экономико- правовое образование. Как справедливо отмечает Е.Ю. Грачева,

«финансовый контроль – сложная, многоаспектная категория»2.

Применительно к праву контроль одновременно является и правовой категорией и категорией науки.

Бюджетный контроль как категория науки финансового права – это специальная область знаний, связанная с изучением особенностей организации и осуществления в Российской Федерации контроля за расходованием государственных и муниципальных бюджетных средств и со- держанием публичного имущества.

С целью унификации терминологии бюджетного контроля, как уже отмечалось ранее, в работе предлагается использовать такие понятия, как: государственный федеральный бюджетный контроль; государственный региональный бюджетный контроль; муниципальный бюджетный контроль. Указанные понятия необходимо выделять и в содержании категории

«бюджетный контроль».

Одна из целей выделения указанных понятий заключается в появлении возможности для детального рассмотрения системы бюджетного контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровне и создания представления о некой оптимальной модели системы бюджетного контроля и

1 См., Рик Т.А., Титов В.В. Государственный аудит как вид финансового контроля в правовой системе Российской Федерации // Право и экономика. 2005. № 9. С. 4.

2 Финансовый контроль / Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. М., 2004. С. 122.

бюджетного аудита в Российской Федерации. Практической целью является изучение дальнейших путей развития и укрепления системы организации бюджетного контроля в нашей стране.

Введение в научный оборот таких понятий, как: «государственный федеральный бюджетный контроль», «государственный региональный бюджетный контроль» и «муниципальный бюджетный контроль»1, предполагает:

а) определение их сущности и содержания;

б) обоснование необходимости их появления;

в) прогнозирование предполагаемых результатов введения в научный оборот указанных понятий.

Более того, введение новых терминов неизбежно повлечет за собой установление четких границ их применения в рамках понятия «бюджетный контроль».

Под государственным федеральным бюджетным контролем в работе понимается деятельность, осуществляемая на всей территории Российской Федерации федеральными органами государственной власти и специально созданными для этого федеральными структурами, включая их территориальные отделения. Объектом такого контроля выступают денежные средства федерального бюджета и федеральное имущество.

В действительности становится понятным, что федеральные органы власти в России не могут в полном объеме контролировать все денежные по- токи государства и тем более муниципальных образований. Более того, цен- трализованная система бюджетного контроля является более затратной (для проведения контрольных мероприятий необходимо перемещаться на боль- шие расстояния). Поэтому требуется функциональная децентрализация пол- номочий органов бюджетного контроля и бюджетного аудита, которые должны при этом осуществлять свою деятельность на единых принципах и

1 См., подробнее об этом: Лагутин И.Б. Актуальные проблемы теории и практики государственного регионального бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2012. № 9; Лагутин И.Б. Понятие регионального финансового контроля // Финансовое право. 2009. № 7.

по схожим методикам. Для создания системы единоначалия при осуществле- нии бюджетного контроля и бюджетного аудита в России началось создание единых принципов его организации и осуществления на всей территории го- сударства. Для этого внесены изменения в БК РФ, в федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», принят федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Построе- ние единой вертикальной системы органов бюджетного контроля позволит унифицировать эти органы, выявить неэффективные контрольные учрежде- ния и повысить статус органов бюджетного контроля в системе публичного управления, а также сделать их более независимыми. Федеральные структу- ры (например, контрольное управление Президента Российской Федерации или Счетная палата Российской Федерации) могут выступить в качестве ко- ординаторов деятельности органов бюджетного контроля, всех уровней вла- сти и на всей территории государства.

Еще одним важным понятием в содержании бюджетного контроля яв- ляется категория «публичный аудит», включающая в себя понятие «бюджет- ный аудит». По справедливому мнению С.Н. Рябухина, «государственный и муниципальный финансовый контроль – это не просто механизм отслеживания бюджетного процесса, а мониторинг и анализ состояния экономики и общества, направленные на финансовую оценку эффективности использования государственных ресурсов»1. Что касается разновидностей публичного аудита в деятельности органов бюджетного контроля, то важ- нейшими из них являются стратегический аудит и аудит эффективности. Однако стоит отметить, что в настоящее время термин «аудит эффективно- сти» в науке и практике активно используется2, а вот понятие «стратегиче- ский аудит» только оформляется.

1 См.: Рябухин С.Н. Методология аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности в современных условиях. Автореф. Дисс. … докт. экон. наук. М., 2007. С 12.

2 С.Н. Рябухин выдвигает идею «органичного сочетания категорий традиционного государственного финансового контроля с категорией государственного аудита, когда у общества появляется возможность влияния на управление общественными ресурсами на основе результатов аудита эффективности, т.е. оценки

В порядке небольшого отступления следует отметить, что в настоящее время исследование эффективности тех или иных действий является предметом специального научного направления в экономике – теории эффективности. Эта теория имеет хорошо развитый понятийный аппарат, и многие ее положения успешно используются в различных областях практической деятельности. Под эффективностью понимается наиболее общее свойство любых целенаправленных процессов (операций), которое раскрывается через понятие «цель операции» и объективно выражается

степенью достижения этой цели с учетом затрат ресурсов и времени1.

Появление категории «публичный аудит» непосредственно сказалось на правовой терминологии. Так, традиционно в современной науке финансовый контроль разделяется на государственный и негосударственный финансовый контроль. Важно обратить внимание на то, что многими учены- ми под негосударственным финансовым контролем понимается исключи- тельно аудиторская деятельность, однако к негосударственному контролю также можно отнести и муниципальный финансовый (бюджетный) контроль, так как местное самоуправление в России отделено от государственной власти. Вместе с тем, в литературе (как в научной, так и в учебной) муниципальный финансовый (бюджетный) контроль часто относят к государственному финансовому контролю.

Итак, подводя промежуточный итог, можно определить, что финансовый контроль более правильно разделять на аудиторскую деятельность (не относящуюся к финансовому праву), государственный федеральный финансовый контроль (государственный федеральный бюджетный контроль, налоговый контроль, валютный контроль, банковский

результативности и экономичности распоряжения государством этими ресурсами. В этой связи проблема интереса выходит на национальный уровень и становится стержневой основой государственного финансового контроля и аудита» (Рябухин С.Н. Методология аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности в современных условиях. Автореф. дисс. … докт. экон. наук. М., 2007. С. 13).

1 См.: Бровкина Н.Д. Оценка эффективности и аудит: соотношение и взаимосвязь // Аудит и финансовый анализ. 2004. № 2. С. 201.

надзор), государственный региональный бюджетный контроль и муниципальный бюджетный контроль.

Схема 4

Системообразующие элементы системы

бюджетного контроля и бюджетного аудита

Государственный федеральный

Государственный региональный

Муниципальный

законодательной власти (Счетная палата РФ

исполнительной власти, включая территориальные отделения Федеральной службы финансово- бюджетного надзора и Федерального казначейства

- в судебной власти, а именно Главное контрольное управление Судебного департамента при Верховном суде РФ

-законодательной власти (Контрольно- счетные органы субъектов РФ)

- исполнительной

власти (органы бюджетного контроля финансовых органов исполнительной власти субъектов РФ и отдельно созданные органы бюджетного контроля)

Органы бюджетного контроля местного самоуправления (муниципальный бюджетный контроль)

Системообразующими элементами системы организации бюджетного контроля в России, как отмечалось ранее, являются государственный федеральный бюджетный контроль и бюджетный аудит, который представляет собой организацию учреждений бюджетного контроля и бюд- жетного аудита, включая их территориальные управления, созданные федеральными органами власти с целью проверки законности и эффективности использования федеральных бюджетных средств; государственный региональный бюджетный контроль и бюджетный аудит и муниципальный бюджетный контроль и бюджетный аудит.

По мнению автора, связующим элементом при организации системы бюджетного контроля в Российской Федерации является государственный региональный бюджетный контроль и бюджетный аудит, который фактически выполняет функцию соединительного звена между федеральным и местным уровнями власти в системе организации бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.

В настоящее время государственному региональному бюджетному контролю в науке уделяется достаточно пристальное внимание1. Вызвано это не только реформированием этого элемента, но и той ролью, которая отводится ему в системе организации бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.

Важно отметить, что на региональном уровне сложилась система органов осуществляющих контрольные полномочия в сфере бюджетных отношений, деятельность которых помимо прочих нормативных правовых актов регулируется специальным Федеральным законом от 07.02.2011 № 6- ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», а также принятыми в каждом субъекте Российской Федерации специальными законами о контрольно-счетных органах. Встречаются и специальные региональные законы обеспечивающие деятельность органов финансового контроля исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Анализ положений указанных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что созданные органы осуществляют контроль именно за движением бюджетных средств, то есть осуществляют бюджетный контроль и не исполняют иные виды финансового контроля (налоговый контроль, валютный контроль, банковский надзор). Следовательно, понятия

«государственный региональный финансовый контроль» и

«государственный региональный бюджетный контроль» являются равнозначными понятиями2.

При изучении понятия «государственный региональный бюджетный контроль» необходимо исследовать термин – «регион». «Регион» (от лат. re- gion – страна, область) – это «большая область, группа соседствующих стран

1 См., например: Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль (организационно-правовые и теоретические основы). М., 2009; Кондрат Е.Н. Региональный финансовый контроль в современной России. М., 2011; Лагутин И.Б. Финансово-правовые основы регионального финансового контроля в России. М., 2012; Беляев В.П., Брежнев О.В., Лагутин И.Б., Хорошильцев А.И. Контроль в современной России: вопро- сы теории и практика правового регулирования. М., 2013 и др.

2 На это указывает и БК РФ, где в п. 1 ст. 265 БК РФ определено, что «государственный (муниципаль- ный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения».

или территории, районы, объединенные по каким-нибудь общим признакам»1. Прилагательное «региональный» определяется как «местный, относящийся к какой-нибудь определенной области. Региональные центры»2. Вообще существует несколько трактовок понятия регион (географический регион, экономический регион и др.). Не всегда регион выступает в качестве территориальной единицы государства, так для географии регион – это

участок суши (часть земной поверхности) со специальными параметрами. При этом географический регион может распространяться не только на одно, но и на многие государства.

В Российской Федерации существует понятие «экономический регион»

это территория нескольких субъектов Российской Федерации, между которыми существует развитая система хозяйственных связей и экономических отношений.

В науке в последнее время более часто стало использоваться понятие

«экономический район»3, но при этом органы государственной статистики употребляют термин «регион»4. При этом они выделяют не 11, а 12 регионов, включая Калининградскую область.

По мнению автора, во избежание путаницы с терминологией более рационально для определения экономического региона использовать термин

«экономический район», но для этого, как минимум, необходимо внести изменения в действующие нормативные правовые акты.

Нельзя не согласиться с мнением Е.Г. Крыловой, что «управление большим государством, имеющим значительную территорию и многочисленное население, из одного центра затруднительно»5. Однако применительно к Российской Федерации во главу угла можно поставить

1 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 672.

2 Там же.

3 В Российской Федерации выделяется 11 экономических районов: Центральный, Центрально- Черноземный, Восточно-Сибирский, Дальневосточный, Северный, Северо-Кавказский, Северо-Западный,

Поволжский, Уральский, Волго-Вятский, Западно-Сибирский // Федеральный центр информатизации

Счетной палаты Российской Федерации (www.ach-fsi.ru/Legislation/RF).

4 Общероссийский классификатор экономических регионов ОК 024-95 утвержден постановлением Госстандарта РФ от 27 декабря 1995 г. № 640.

5 Крылова Е.Г. Федерализм как демократическая и территориальная организация правового государства

// Конституционное и муниципальное право. 2007. № 16. С. 14.

именно большую территорию. Что касается населения1, то главным при территориальном делении Российской Федерации является не многочисленность жителей, а скорее в отношении республик – национальный критерий, а в отношении остальных субъектов – исторический (сложившееся административное деление). Только в последние годы активно начался процесс объединения субъектов Российской Федерации, что вызвано в основном желанием оптимизировать систему управления на отдельно взятой территории.

До конца не ясен правовой статус таких территориальных образований, как федеральные округа2. Действительно, для современной истории Российской Федерации федеральные округа это новые, ранее не существовавшие территориальные единицы3. Цель создания федеральных округов заключается в желании усилить власть президента на всей территории российского государства независимо от вида субъекта, в него входящего (республика, край, область, автономный округ и прочее). К.В. Черкасов применительно к процессу создания федеральных округов справедливо отмечает, что проведенная реорганизация затронула органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции, бывшие межрегиональные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, полномочия которых распространялись на территории граничащих друг с другом субъектов России или их частей, а также федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации. Создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа представляет собой горизонтальную

1 В Российской Федерации на 1 января 2008 года общая численность населения составляла чуть более 142 млн. человек. Так, например, население Египта (около 77,5 млн. человек); население Украины (около 46 млн. человек), территории же этих государств, по сравнению с Российской Федерации несопоставимы.

2 В России в федеральных округах действуют исключительно назначенные органы власти. Также отсутствие выборных органов власти можно встретить и в городе Москве на уровне административных

округов (ими управляют назначенные префекты).

3 В России на современном этапе существуют 9 федеральных округов: Центральный федеральный округ (ЦФО); Южный федеральный округ (ЮФО); Северокавказский федеральный округ (СКФО); Северо- западный федеральный округ (СЗФО); Дальневосточный федеральный округ (ДВФО); Сибирский

деконцентрацию властных полномочий1. Одной из основных целей создания федеральных округов является усиление именно контрольных функций президентской власти на всей территории государства.

К.В. Черкасов указывает также на необходимость дальнейшей административной реформы, направленной на создание и функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа при одновременной ликвидации (реорганизации) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации2. При этом К.В. Черкасов подчеркивает, что нецелесообразно наделять их исполнительно- распорядительными полномочиями и утверждением бюджетов для каждого из федеральных округов3.

Важно отметить, что К.В. Черкасов в своей работе применительно к

федеральным округам не использует термин «регион». При этом автор указывает на то, что «федеральные округа не являются субъектами Российской Федерации, не вносят каких-либо изменений в государственное устройство России, в правовой статус субъектов Российской Федерации, не меняют их территориальных границ. Объединение субъектов Российской Федерации в федеральные округа носит формальный, абстрактный характер»4.

Подводя промежуточный итог, можно сделать вывод, что федеральные

округа в настоящее время не являются полноценными территориальными единицами, это лишь части государства, на которые распространяются функции Полномочных представителей Президента Российской Федерации, то есть это определенные границы полномочий такого представителя.

Важно отметить, что появление территориальных органов управления в государстве свойственно не только федеративным, но и унитарным

1 См.: Черкасов К.В. Государственное управление на уровне федерального округа: административно- правовое исследование. Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2009. С. 8.

2 См.: там же. С. 9.

3 См.: там же. С. 10.

4 Черкасов К.В. Государственное управление на уровне федерального округа: административно- правовое исследование. Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2009. С. 15.

государствам, однако в последних административно-территориальные образования не обладают суверенитетом, а именно «правом иметь собственную политическую власть и проводить самостоятельную политику»1. Созданные на местах органы часто напрямую подчиняются центральным органам власти, обычно в зависимости от компетенции. Однако в большинстве современных унитарных государств, таких как Франция, Италия, Швеция, Египет, Норвегия, сильны децентрализованные течения в системе управления. В науке даже появился термин «регионалистское государство», используемый для обозначения децентрализованных унитарных государств, территории которых целиком состоят из автономных образований (Италия, Испания)2.

Крылова предлагает считать «регионалистское государство»

особой, промежуточной (между федерацией и унитарным государством) формой государственного устройства3. Подводя итог, можно определить, что употребление термина «регион» как территории государства может использоваться применительно как к федеративному, так и к унитарному государству.

В связи с тем, что понятие «региональный» в российском законодательстве, юридической науке и правоприменительной практике трактуется по-разному4, было бы целесообразным остановиться подробнее на вопросе о том, что в данной работе под «региональным» измерением в отношении государственного регионального бюджетного контроля

1 Крылова Е.Г. Федерализм как демократическая и территориальная организация правового государства

// Конституционное и муниципальное право. 2007. № 16. С. 14.

2 См.: там же. С. 15.

3 Крылова Е.Г. Федерализм как демократическая и территориальная организация правового государства

// Конституционное и муниципальное право. 2007. № 16. С. 15.

4 В ст. 1 указа Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» от 03.06.1996 г. № 803 «Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национальных и иных условий», при этом в этой же статье указывается, что «регион может совпадать с границами территории субъекта Российской

Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации»;

В п. 3) ст. 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «региональный государственный контроль (надзор) – деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации».

понимается деятельность органов бюджетного контроля законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации по проверке пра- вомерности и эффективности движения средств регионального бюджета.

Термин «региональный» часто применяется и в отношении других направлений финансовой системы государства: региональный бюджет, региональные налоги, региональное имущество.

Понятие «государственный региональный бюджетный контроль», по мнению автора, необходимо закрепить и в законодательстве, так как многие одноуровневые понятия уже имеют нормативную основу (в статье 14 БК РФ определяется понятие «региональный бюджет», а в пункте 3 статьи 12 НК РФ устанавливается понятие «региональный налог»). Подобная мера позволит учесть специфику региональных контрольных правоотношений и разграничить понятие «государственный региональный бюджетный контроль» со схожим понятием «территориальный бюджетный контроль». Под территориальным бюджетным контролем в работе понимается деятельность территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации по осуществлению бюджетного контроля (Федеральной службы финансово- бюджетного надзора и Федерального казначейства).

В.Е. Чиркин указывает на тот факт, что «публичная власть муниципального образования ограничена верховенством власти государства, а в федеративных государствах (в тех отношениях, которые выходят за пределы вопросов местного значения) – властью субъекта федерации»1. Помимо этого «законы государства, представляющего все общество, распространяются на все территориальные публичные коллективы, законы субъекта федерации – на муниципальные образования и т.д. С другой стороны, каждый нижестоящий территориальный коллектив обладает

1 Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2011. С. 45.

самостоятельностью в рамках полномочий, представленных законами государства, своими предметами ведения»1.

Как отмечает А.Б. Иванюженко «спорным является утверждение о разделении государственных и муниципальных финансов»2, а «финансовый контроль, осуществляемый органами местного самоуправления, представляет собой составной элемент общегосударственного финансового контроля (при сохранении самостоятельности контрольных полномочий органов местного самоуправления, гарантированной ст. 12 Конституции Российской Федерации)»3.

В современной науке встречается понятие «территориальный бюджет»4, однако этот термин не совсем корректный, так как под территорией государства можно подразумевать любую его часть, а бюджеты формируются только в специально созданных административно- территориальных образованиях (субъект Российской Федерации, муниципальное образование). Так, например, А.М. Максимов утверждает, что «территориальная организация местного самоуправления является одним из видов территориальной организации государства, тесно взаимосвязана с федеративным устройством, административно-территориальным делением, земельно-правовой и градостроительной организацией территории государства, однако автономна и не сводима к ним. Качественное правовое

регулирование территориальной организации местного самоуправления предполагает увязку его с правовым регулированием отношений, в которых проявляются иные аспекты территориальной организации государства5. Даже такой вид муниципального образования, как территориальное общественное самоуправление (ТОС), которое может создаваться, начиная с подъезда многоквартирного жилого дома, не получило возможности иметь

свой бюджет, а лишь наделяется правом составлять смету своих расходов. При этом территориальное общественное самоуправление является территориальной единицей.

В последнее время в России все чаще начинает использоваться термин

«проблемный регион»1. При этом в его основе лежат не экономические особенности отдельно взятого субъекта Российской Федерации, а действия властей субъекта Российской Федерации по выполнению поставленных задач, то есть и проблемы с управлением в регионе.

Как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, в России слова «регион»,

«региональный» обычно относят к субъектам Российской Федерации. Однако данный автор указывает на то, что в настоящее время можно говорить и о существовании так называемых региональных муниципальных образований, которые «территориально (но отнюдь не по подчиненности) включают в свой состав первичные муниципальные образования более низкого уровня с меньшей территорией»2. В России к региональным муниципальным образованиям можно отнести муниципальные районы, но при их характеристике понятие «региональные» не используется, однако в некоторых зарубежных странах такая терминология есть3.

В России на уровне субъектов Российской Федерации сложилась

устойчивая система взаимодействия различных органов власти, осуществляющих бюджетный контроль. Так, в каждом субъекте Российской Федерации имеются территориальные отделения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (органа бюджетного контроля в системе федеральной исполнительной власти), а также осуществляется бюджетный контроль со стороны Счетной палаты Российской Федерации за расходованием бюджетных средств федерального бюджета в регионах. Помимо этого контрольными полномочиями наделено также Федеральное

1 Термин «проблемный регион» начал встречаться в научной литературе совсем недавно, но он часто используется применительно к различным видам отношений, так например, эколого-экономический проблемный регион (Аральское море и зона Чернобыльской катастрофы), социально-экономический проблемный регион (Балканы, Ближний восток, Кавказ) и прочее.

2 Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2011. С. 72.

3 См., подробнее: Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2011. С. 72.

казначейство, также имеющее свои территориальные отделения в субъектах Российской Федерации.

В целом, федеральный, региональный и муниципальный бюджетный контроль являются элементами единой системы организации бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации. Однако эти элементы имеют свои различия. Так, на федеральном уровне дисбаланс, в основном, существует в распределении полномочий в сфере бюджетного контроля между контрольным органом законодательной власти и контрольными органами исполнительной власти. Представители Счетной палаты Российской Федерации считают, что бюджетный контроль в системе исполнительной власти изначально неэффективен из-за подчиненности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Министерству финансов Российской Федерации. В свою очередь, контрольные органы в системе исполнительной власти имеют богатый опыт работы (существуют более продолжительный промежуток времени), что позволяет достаточно эффективно осуществлять финансово-бюджетный надзор и контроль в отношении получателей средств федерального бюджета. Кроме того, последние контролируют получателей средств федерального бюджета не зависимо от направлений их деятельности (по плану контрольных мероприятий), а Счетная палата Российской Федерации часто осуществляет выборочные проверки, в основном по отдельным направлениям (национальные проекты, строительство олимпийских объектов и прочее). Поэтому в споре «кто лучше» не может быть победителя, так как качество своей работы чаще всего оценивают сами эти органы.

На уровне субъектов Российской Федерации органы государственного регионального бюджетного контроля начали создаваться в середине 90-х гг. XX века, что дает возможность говорить о сложившейся системе отношений, качественной нормативной базе в ряде субъектов Российской Федерации и об имеющемся опыте работы указанных органов. Однако есть и проблемы, связанные с отсутствием четкого разграничения полномочий в сфере

бюджетного контроля между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями этого субъекта.

Если в субъектах Российской Федерации система бюджетного контроля стала показывать свои обозримые контуры, то о системе местного самоуправления этого утверждать нельзя.

Помимо системообразующих элементов бюджетного контроля – государственного федерального бюджетного контроля, государственного регионального бюджетного контроля и муниципального бюджетного контроля, подразделяющихся по территориальному принципу в системе организации бюджетного контроля можно выделить и дополнительные элементы.

Однако, важно отметить, что системообразующие элементы бюджетного контроля неоднородны по своему содержанию и состоят из специализированных органов бюджетного контроля, органов бюджетного контроля общей компетенции и иных органов и должностных лиц, в полномочия которых входит осуществление бюджетного контроля. К специализированным органам бюджетного контроля относятся следующие: на федеральном уровне – Счетная палата Российской Федерации и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, включая ее территориальные отделения; на региональном уровне – контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и органы бюджетного контроля исполнительной власти; на муниципальном уровне – контрольно-счетные органы муниципальных образований.