Любая деятельность, связанная с управлением, будь то государство, муниципальное образование или частная организация, всегда должна иметь свои основы. Несомненно, такие основы должны быть и у бюджетного контроля. В качестве таких основ выступают принципы, заложенные в Конституции Российской Федерации, БК РФ, Федеральном законе «О Счет- ной палате Российской Федерации», Федеральном законе «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», законодательстве субъектов Российской Федерации.

Немаловажное значение для понимания принципов бюджетного контроля и бюджетного аудита в нашей стране имеют также специальные документы, среди которых нужно отметить «Декларацию принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации».

Вообще понятие «принцип» (от лат. principium – основа, начало) – это основное, исходное изложение какой-нибудь теории, учения, мировоззрения, теоретической программы1. То есть это то, что является первоосновой какого либо явления, процесса, института, научного подхода и т.д.

В свою очередь, важно отметить, что правовые принципы имеют свои отличия от общих принципов, заключающиеся в том, что они не должны базироваться только на научной основе, а первостепенное значение имеет именно правовое закрепление этих принципов.

С одной стороны, если принципы, заложенные в основе контрольной деятельности, закреплены в нормативных правовых актах, то они по своей сути являются правовыми принципами2. С другой стороны бюджетный кон- троль является элементом публичного управления, следовательно, принципы

1 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 595.

2 Так, например, А.А. Джагарян указывает на то, что «конституционные принципы государственного контроля являются по своей природе принципами правовыми» (Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М., 2008. С. 79).

бюджетного контроля, в первую очередь, выполняют организационную и управленческую функцию.

Важно отметить, что свои принципы имеют и те правовые институты, которые лишь находятся в процессе своего становления. Однако процесс становления правового института несомненно базируется на каких-то общих принципах, свойственных данной деятельности. В связи с тем, что нормативная база данного института полностью не сформировалась, не все принципы получили свое правовое закрепление. К таким институтам можно отнести и бюджетный контроль.

В теории государства и права выделяют два основных подхода к пониманию сущности принципов права:

принцип права – это основополагающее положение, закрепленное в нормативном правовом акте, либо формально выраженная идея, пронизывающая весь нормативный массив (в теории права выделяется даже специальный вид норм, закрепляющих правовые принципы, – «нормы- принципы»);

принципы – это не нормы, а основные руководящие положения правящей силы государства. Соответственно, они имеют политическую основу, а не нормативную.

Необходимо отметить, что на современном этапе развития нашего государства во многих сферах оба эти подхода представлены. Применительно к сфере публичных финансов можно отметить, что в качестве принципов выступают положения Конституции Российской Федерации, принципы бюджетного права, а также так называемые «основные направления бюджетной политики», выдвигаемые в ежегодном Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации.

Система принципов бюджетного контроля находится в стадии своего становления. В настоящее время значительная часть принципов бюджетного контроля непосредственно закреплена в следующих нормативных правовых

актах: Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой ИНТОСАИ1, Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральном законе «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и других нормативных правовых актах.

Оставшуюся часть принципов, часто называемых по-разному2, можно,

например, найти в различных высказываниях, встречающихся в публикациях и выступлениях Президента Российской Федерации, председателя Правительства Российской Федерации, глав субъектов Российской Федерации, представителей руководства Счетной палаты Российской Федерации, Контрольно-счетной палаты города Москвы, а также руководства Ассоциации контрольно-счетных органов и Союза контрольно- счетных органов муниципальных образований и многих других. Для сотрудников органов бюджетного контроля мнения известных и компетентных людей по вопросам их профессиональной деятельности иногда имеют решающее значение при определении своих основных направлений развития (носят идеологическую составляющую).

Немаловажное идеологическое значение принципы контроля также имели и в советское время. Так, В.М. Горшенев и И.Б. Шахов указывали, что

«под принципом контрольно-процессуальной деятельности следует понимать основополагающую идею, которая концентрирует в себе классово- политические интересы советского народа, выступает общеобязательное,

1 ИНТОСАИ (INTOSAI) – международная организация высших органов финансового контроля основана в 1953 г. В нее входит более 180 стран. Счетная палата Российской Федерации является членом ИНТОСАИ с 1995 г. ИНТОСАИ имеет свои территориальные отделения: Организацию высших органов контроля государственных финансов Латинской Америки и Карибского региона (OLACEFS), создана в 1965 году; Организацию африканских высших органов контроля государственных финансов (AFROSAI), создана в 1976 году; Арабскую организацию высших органов контроля государственных финансов (ARABOSAI), создана в 1976 году; Азиатскую организацию высших органов контроля государственных финансов (ASOSAI), создана в 1978 году; Ассоциацию высших органов контроля государственных финансов Южнотихоокеанского региона (SPASAI), создана в 1987 году; Организацию высших органов контроля государственных финансов Карибского региона (CAROSAI), создана в 1988 году; Европейскую организацию высших органов контроля государственных финансов (EUROSAI), создана в 1990 году.

2 В научной литературе и публикациях практических работников встречается понятие «основы для деятельности органов финансового контроля».

непререкаемое требование и выполняет функцию общенормативного ориентира»1.

В основе бюджетного контроля и бюджетного аудита заложены четыре группы принципов: 1) общеправовые принципы; 2) отраслевые принципы; 3) принципы контроля.

О.А. Ногина применительно к принципам налогового контроля определяет их как «базовые правовые положения, определяющие организацию и эффективное осуществление налогового контроля, которыми должны руководствоваться субъекты налогового контроля при осуществлении ими контрольных мероприятий в сфере налогообложения»2.

К общеправовым принципам, которые заложены в основе финансового

контроля, можно отнести такие как принцип законности; принцип равенства граждан перед законом и судом; принцип разграничения законодательной, исполнительной и судебной властей и многие другие3.

Применительно к бюджетному контролю можно утверждать, что большинство его принципов так и не нашли своего отражения в действующих нормативных правовых актах. Это обстоятельство, к сожалению, не позволяет в полной мере реализовать такой универсальный принцип бюджетного контроля как объективность. Реализация данного принципа напрямую зависит от детальной правовой регламентации всех элементов системы бюджетного контроля и бюджетного аудита, а правовое закрепление принципов контроля, несомненно, один из важнейших ее элементов.

Применительно к бюджетному контролю основными принципами выступают принципы финансового контроля, так как именно они устанавливают не только основы для контрольной деятельности, но и

1 Горшеев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 74.

2 Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб, 2002. С. 71.

3 Подходов к классификации общеправовых принципов в различных отраслях права встречается достаточно много. Так, О.А. Ногина к общеправовым принципам относит: принцип законности, принцип юридического равенства, принцип соблюдения прав человека и гражданина, принцип гласности, принцип ответственности и принцип защиты (Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб, 2002. С. 71- 74).

выдвигают минимальные требования к структуре и организации контрольных органов.

Первая группа принципов финансового контроля содержится в Лимской декларации руководящих принципов контроля. Они по своей сути являются универсальными принципами и должны учитывать при создании, организации и деятельности всех внешних финансово-контрольных органов стран-участников ИНТОСАИ независимо от их правового статуса.

В Лимской декларации закреплены следующие универсальные принципы:

Независимость контроля, в основе которой заложены базовые правовые основы деятельности внешнего органа финансового контроля (финансовая самостоятельность контрольного органа; более длительные, по сравнению с парламентами, сроки полномочий руководителей органов контроля; закрепление статуса в Конституции). Применительно к органам бюджетного контроля реализация принципа независимости должна выражаться не только в правовом закреплении основных направлений их деятельности (требований к структуре и правовой форме), но и в обязательном выделении в соответствующем бюджете отдельной строки расходов на содержание органа внешнего финансового контроля, что часто не соблюдается. Однако не всегда наличие всех необходимых условий для эффективного осуществления контрольно-счетным органом своих полномочий может гарантировать полную их независимость от органов исполнительной или исполнительно-распорядительной власти, что на региональном и местном уровне встречается достаточно часто. Для того чтобы добиться независимости, предлагаются самые различные идеи. Иногда встречаются достаточно революционные, суть которых заключается в создании отдельной контрольной ветви власти наравне с судебной властью. Это позволит существенно повысить статус как самих контрольно-счетных органов, так и их сотрудников. Однако сложность такой реформы заключается в том, что непонятно, кто в таком случае будет контролировать

самих контролеров и кто защитит подконтрольные органы от незаконных посягательств (если такие будут) при проведении контрольных мероприятий.

Объективность и компетентность это неукоснительное соблюдение сотрудниками контрольных органов установленных правил проведения ревизий и проверок, наличие у них необходимой профессиональной компетенции (образование, опыт и прочее). Реализация данного принципа напрямую связана с необходимостью постоянного совершенствования знаний, умений и навыков сотрудников контрольных органов, повышения их квалификации. Осуществление этого принципа возможно при условии наличия первоначальной квалификации (профильное

образование1, опыт работы), а также в процессе взаимодействия сотрудников

контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Данный принцип тесно переплетается с первым, так как наделение контролеров «особым статусом» требует от них

«особых знаний, умений, навыков». Следовательно, можно вывести простое правило: чем выше статус контрольного органа, тем более высокие требования должны предъявляться к его сотрудникам. Более того, реформирование системы финансового контроля нужно начинать не с создания новых или реорганизации старых органов, а с подготовки «новых кадров» для будущей «новой системы» государственного и муниципального бюджетного контроля.

– Гласность – это постоянная связь контрольных органов с общественностью и средствами массовой информации. Для органов бюджетного контроля важную роль должно играть не просто опубликование отчетов и планов работы брошюрами по 100 экземпляров, а полноценное освещение своей деятельности в сети Интернет путем создания специальных сайтов контрольно-счетных палат. Здесь необходим централизованный

1 В России на современном этапе в системе высшего профессионального образования нет специальности или направления подготовки «Государственный и муниципальный финансовый контроль», хотя в дореволюционной России контрольные органы имели возможность обучать свои будущие кадры. Так, начиная с 1837 года Государственному контролю было разрешено содержать в Санкт-Петербургском коммерческом училище воспитанников из детей чиновников и служителей контроля «для приготовления их к службе по счетной части».

подход в виде создания единой базы данных о деятельности всех органов финансового контроля Российской Федерации.

В отношении муниципальных органов финансового контроля можно отметить, что с 2006 года в России проводится конкурс интернет-сайтов

«Прозрачный муниципалитет. Контрольные органы в интернете» (организаторы – Институт муниципального управления, электронный журнал

«Энциклопедия местного самоуправления» и газета «Местное самоуправление»)1.

По отношению к Лимской декларации руководящих принципов контроля А.А. Джагарян выделяет дополнительные универсальные принципы государственного контроля.

Принцип конституционной законности, предполагающий, что

«организация и осуществление государственного контроля должны быть основаны на законе, подзаконные и ведомственные нормативные правовые акты не могут противоречить законодательно установленным положениям»2. Однако этот принцип является общеправовым, так как свойственен всем юридическим процессам. Контрольная сфера, естественно, не исключение.

Принцип соразмерности, обуславливающий три требования к государственному контролю: 1) взвешенный подход к построению организационной системы управления и контроля (организационная соразмерность); 2) установление необходимого и достаточного государственного контролирующего присутствия в общественных отношениях и сбалансированности полномочий органов одной ветви власти по контролю за другими ветвями (функциональная соразмерность); 3) передача контролирующим органам такого объема полномочий, который

1 По итогам 2009 года победителями конкурса стали сайты контрольно-счетных органов следующих муниципальных образований: Петропавловск-Камчатский, Тазовский муниципальный район, Волгоград, Воронеж, Сургут и город Волжский // http://www.ach-fci.ru/Chambers/Petropav-Kamchat/News/2010-01-12 (13.01.2010).

адекватен стоящей перед ними задаче в конкретной сфере общественных отношений (компетенционная соразмерность) 1.

Принцип стабильности проявляется в создании единых для всех контрольных органов сущностных характеристик, направленных на обеспечение надлежащего организационного обеспечения и функционирования государственного контроля. А.А. Джагарян выделяет институциональную стабильность – законодательное закрепление недопустимости внесения изменений в организационную основу государственного контроля; функциональную стабильность – недопустимость произвольного перераспределения контрольных полномочий; реализационную стабильность – запрет произвольного прерывания инициированного в надлежащей процедуре контрольного

мероприятия2.

Более того, появление дополнительных универсальных принципов, предлагаемых А.А. Джагаряном (за исключением законности), вызвано сложностью в организации в целом системы общегосударственного финансового контроля в Российской Федерации. Несомненно, правовое закрепление принципов соразмерности и стабильности сможет положительно повлиять на развитие системы бюджетного контроля в нашей стране.

Однако важно отметить, что, помимо универсальных принципов, в основе финансового контроля должны быть заложены и особые прикладные принципы, относящиеся не к организации контрольных органов, а непосредственно к их деятельности. Вместе с тем, не все из них имеют правовое закрепление, но они по своей сути также выступают в качестве универсальных принципов. Найти такие принципы можно в трудах некоторых отечественных ученых по финансовому праву. Так, Е.Ю. Грачева

1 См., подробнее: Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М., 2008. С. 93-94.

к прикладным принципам относит результативность1; четкость и логичность предъявляемых контролерами требований; неподкупность субъектов контроля; обоснованность и доказательность информации, приведенной в актах проверок и ревизий; превентивность (предупреждение вероятных финансовых нарушений); презумпция невиновности (до суда) подозреваемых в финансовых преступлениях лиц; согласованность действий различных контролирующих органов и др.2

Первостепенное значение для бюджетного контроля имеет

исследование конституционных принципов. При этом важно отметить, что конституционные (уставные) принципы закладывают правовые основы для всех существующих на региональном и местном уровне ветвей власти, например, закрепляют контрольные полномочия законодательной власти в сфере финансов. Однако эти принципы не имеют столь необходимой для финансового контроля конкретики, так как не содержит требований к организации, структуре, деятельности органов контроля, без чего реализация, хоть и законодательно закрепленных, полномочий практически невозможна.

Ко второй группе принципов можно отнести специальные принципы3

бюджетного контроля. При этом они частично закреплены в нормативных правовых и иных актах. Специальные принципы должны быть непосредственно направлены на совершенствование организации и деятельности самих органов бюджетного контроля.

1 Для бюджетного контроля необходимо уточнение принципа результативности, а именно результативность должна выражаться в завершенности контрольных мероприятий. Все контрольные действия должны завершаться составлением соответствующих документов (представлений или предписаний), в которых должна даваться оценка фактов, выявленных в процессе проведения таких мероприятий.

2 См.: Грачева Е.Ю. Правовое регулирование государственного финансового контроля. М., 2000. С. 23.

3 А.А. Джагарян к специальным принципам государственного контроля относит: 1) принцип социально-целевого единства контрольной функции; 2) принцип полноты и распределения контрольных полномочий по горизонтали и вертикали; 3) принцип определенности распределения контрольных

полномочий; 4) принцип сбалансированного обеспечения основных и компетенционных прав; 5) принцип

презумпции добросовестности подконтрольных субъектов; 6) принцип недопустимости вмешательства контролирующего органа в оперативную деятельность проверяемого; 7) принцип системности; 8) принцип объективности; 9) принцип эффективности; 10) принцип рациональности; 11) принцип транспарентности;

принцип общественного содействия; 13) принцип подконтрольности суду; 14) принцип ответственности контролирующих субъектов.

О.А. Ногина выделяет следующие принципы контроля: принцип независимости; принцип планомерности; принцип регулярности (систематичности) контроля; принцип объективности и достоверности; принцип документального оформления результатов контроля; принцип взаимодействия и обмена информацией с другими государственными органами1.

Васильева разделяет принципы государственного и

муниципального финансового контроля на универсальные (контрольность, верховенство, целостность, независимость, объективность, компетентность, гласность) и прикладные (плановость, системность, непрерывность, демократический централизм, всеобщность, эффективность, законность, гуманизм, профессиональная компетентность, ответственность)2.

По мнению автора, правовое закрепление единых для всех органов

бюджетного контроля принципов должно быть в специальном федеральном законе «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации».

Принципы внешнего государственного аудита (контроля), сформули- рованы в ФЗ от 05.04.2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Фе- дерации», а именно в ст. 4 определено, что «Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) на основе принципов законно- сти, эффективности, объективности, независимости, открытости3 и глас- ности». Что касается государственного регионального бюджетного контроля и муниципального бюджетного контроля, то в 2011 году вступил в силу Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В ст. 4 указанного закона устанавливается, что «деятельность контрольно-счетных органов

1 Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб, 2002. С. 75-77.

2 Васильева М.В. Комплекс принципов организации государственного и муниципального финансового контроля // Финансы и кредит. 2011. № 16 (448). С. 55-56.

3 Данный принцип в ФЗ от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» не закреп- лен.

основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности».

Однако стоит отметить, что принятие нового Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности кон- трольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципаль- ных образований» не позволяет считать процесс правового закрепления ос- новных принципов бюджетного контроля завершенным, так как многие из заявленных принципов не получили полноценной возможности для реализа- ции, а часть принципов вообще не нашла своего отражения в указанном за- коне.

Анализ действующего законодательства позволяет также сделать вы- вод о том, что в России нет правового обеспечения принципов организации и деятельности органов бюджетного контроля исполнительной власти. Бо- лее того, организация и деятельность указанных органов находится вне пра- вового поля уже закрепленных специальных принципов финансового кон- троля, даже международных.

В настоящее время наиболее полный перечень принципов деятельности органов бюджетного контроля (как универсальных, так и специальных) закреплен в специальном документе, который называется «Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации», принятом IV Конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 г.1 Данная декларация закрепляет следующие принципы деятельности всех внешних контрольно счетных органов:

принцип законности;

принцип независимости;

принцип объективности;

1 См.: Бюллетень Счетной палаты. 2003. № 1 (61). С. 18-32 // www.ach.gov.ru/userfiles/bulletins/3-

buleten_doc_files-fl-757.pdf (01.05.2011).

принцип системности1;

принцип гласности;

принцип ответственности2.

Бурцев справедливо указывает на то, что принцип ответственности может быть рассмотрен, как минимум, в трех аспектах3:

а) ответственность контролеров;

б) ответственность контролируемых;

в) ответственность третьих лиц (включая принимающих решения, т.е. обладающих исполнительными полномочиями, государственных органов).

В отношении ответственности контролеров В.В. Бурцев обращает внимание на то, что все органы государственного и муниципального финансового контроля, а также их сотрудники за ненадлежащее выполнение возложенных на них контрольных функций и задач должны нести ответственность (экономическую, административную и дисциплинарную). Бурцев В.В. указывает, что «ответственность должна быть формально установлена за выполнение каждой контрольной функции, ясно очерченной и формально закрепленной за конкретным субъектом. В противном случае субъект не будет в должной мере осуществлять контроль. Ответственность также способствует более обоснованным, практичным (выполнимым) и

1 Включает в себя: единство правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего государственного и муниципального финансового контроля; четкое разграничение функций органов внешнего и внутреннего финансового контроля, отсутствие дублирования в выполнении возложенных на них задач, взаимодействие между ними в процессе осуществления контроля; планирование деятельности, предусматривающее охват наиболее значимых объектов контроля, а также эффективную реализацию всех форм контроля: предварительного, текущего и последующего; периодичность проведения контроля на одних и тех же объектах, в том числе контроля за устранением ранее выявленных нарушений; четко определенную и нормативно закрепленную организацию взаимоотношений с органами исполнительной власти и местного самоуправления; доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего государственного и муниципального финансового контроля (п. 2.4 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации)

2 Предполагает: добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим профессиональным обязанностям, обстоятельность в выборе методики контроля, соблюдение установленных стандартов (процедур) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий, учет всех обстоятельств и факторов при вынесении суждений и оценок; глубокое понимание

того, что за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей каждый сотрудник контрольно-счетного

органа несет уголовную, административную, дисциплинарную и иную предусмотренную законом ответственность (п. 2.6 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации).

3 Бурцев В.В. Основные принципы организации государственного финансового контроля в современных условиях // Финансовый менеджмент, 2001. № 1.

действительно необходимым и полезным рекомендациям по совершенствованию объектов контроля»1.

принцип профессионализма2;

принцип соблюдения профессиональной этики3.

На наш взгляд, перечень принципов, заложенных в декларации, не является полным, так как в нем не учтены такие принципы, как:

Принцип структурности финансово-контрольных органов, а именно установление общих минимальных требований к структуре органа бюджет- ного контроля как субъекта Федерации, так и муниципального образования.

Принцип завершенности, а именно каждое контрольное мероприятие должно завершатся специальным актом, в котором должны содержаться описание фактов, выявленных в результате контрольного мероприятия, дана им оценка и указано какие действия необходимо сделать для исправления выявленных нарушений. Данные акты должны быть опубликованы.

Принцип самостоятельности, когда контрольный орган субъекта Российской Федерации и муниципального образования создается как самостоятельный орган (с закрепленными правами юридического лица и прописанный отдельной строкой в соответствующем бюджете). При этом в нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации и

1 Бурцев В.В. Основные принципы организации государственного финансового контроля в современных условиях // Финансовый менеджмент, 2001. № 1.

2 Включает в себя: необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников контрольно-счетных органов, опыт и квалификацию, отвечающие особенностям проверяемой области

(объекта) и поставленным задачам; установление для специалистов контрольно-счетных органов всех

уровней необходимых квалификационных требований, включая минимальный образовательный ценз; постоянное профессиональное совершенствование сотрудников контрольно-счетных органов, поддержание необходимого уровня знаний путем обучения на курсах повышения квалификации, участия в профессиональных семинарах и конференциях, ознакомления с новейшей литературой и т.д.; содействие руководителей контрольно-счетных органов профессиональному росту своих сотрудников, создание для этого необходимых условий (п. 2.7 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации).

3 Предполагает: соответствие поведения сотрудников контрольно-счетных органов как общим требованиям к государственным и муниципальным служащим, так и особым требованиям, обусловленным спецификой деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, закрепленным в Этическом кодексе сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации

(принят II Конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 3 декабря 2001

года); соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов в своей профессиональной деятельности всех закрепленных в нормативных правовых актах и общественных документах объединений органов внешнего финансового контроля принципов (п. 2.3 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации).

муниципального образования должны быть предусмотрены нормы, закрепляющие все вопросы по материально-техническому и финансовому обеспечению, кадровому и иному делопроизводству контрольного органа, обеспечивающие гарантии его независимости.

Принцип сотрудничества означает, что деятельность органов бюджетного контроля должна быть направлена не только на реализацию своих непосредственных целей, но и на взаимодействие с другими контрольно-счетными палатами своего региона (обмен опытом, помощь в проведении контрольных мероприятий (совместные проверки) и прочее). Принцип сотрудничества должен реализовываться также при взаимодействии с правоохранительными органами, при участии в деятельности Ассоциации контрольно-счетных органов России и Союза муниципальных контрольно-счетных органов.

Принцип передачи полномочий – передача контрольному органу субъекта Российской Федерации полномочий по проверке бюджетов муниципальных образований и контрольным органам муниципальных районов полномочий по проверке поселений, входящих в состав муниципального района, в части осуществления контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении бюджета, соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а также в части экспертизы проектов бюджетов и внешней проверке отчетов об исполнении бюджетов поселений.

Принцип плановости означает, что вся финансовая деятельность государства, включая финансовый контроль, должна развиваться на основе единой системы нормативных правовых актов, принятие и внесение изменений в которые должны происходить запланировано и обуславливается необходимостью усовершенствования действующей финансовой системы. Однако отдельными учеными принцип плановости трактуется по-разному.

Так, под плановостью в работе внешних органов финансового контроля понимается также обязательное составление и четкое соблюдение контрольно-счетным органом плана контрольных мероприятий на год или квартал. Еще Е.А. Ровинский одним из первых при определении понятия советского финансового права и предмета его регулирования использовал принцип «плановой аккумуляции и планового распределения государственных средств при помощи финансовой системы»1. В последствии Р.О. Халфина, вступая в дискуссию с Е.А. Ровинским, критикует его за то, что он не раскрывает своего утверждения о применении «принципа плановой аккумуляции и планового распределения государственных средств» и не указывает, является ли он единственным при ее построении.

Принцип непрерывности выражается в том, что при реорганизации субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (объединении, изменении правовой формы и прочее) не должны даже временно приостанавливаться финансово-контрольные мероприятия, связанные с движением бюджетных средств и использованием публичного имущества.

Несомненно, принципы бюджетного контроля обязательно должны быть закреплены в специальных нормативных правовых актах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. К таким специальным актам можно отнести ФЗ «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» (не принят); ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно- счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (принят)2; Законы субъектов Российской Федерации «О финансовом контроле в субъекте Российской Федерации» (встречаются единичные случаи); Решения (положения) «О финансовом контроле в

1 Ровинский Е.А. Предмет советского финансового права // Советское государство и право. 1940. № 3. С. 46.

2 Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности кон- трольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Российская газета. 11.02.2011. № 29.

муниципальном образовании» (есть несколько примеров) и прочее. При этом важнейшим условием эффективной реализации принципов является их обязательное закрепление именно в нормативных правовых актах.

В современной правовой системе можно найти примеры вышеуказанных нормативных правовых актов не на федеральном уровне, а именно на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований1.

Закон Волгоградской области от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД «О

финансовом контроле на территории Волгоградской области» закрепляет следующие основные принципы финансового контроля: скоординированность действий органов финансового контроля с целью исключения дублирования в их деятельности; законность; объективность; независимость; гласность при условии соблюдения государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайны.

Исходя из данного закона, можно понять источники появления закрепленных принципов. Так, принцип законности – это общеправовой принцип, свойственный всем отраслям права. Объективность, независимость, гласность – это принципы, закрепленные в Лимской декларации руководящих принципов контроля. Помимо общеизвестных принципов (законность, объективность, независимость, гласность), закон в качестве принципа определяет скоординированность действий всех финансово-контрольных органов Волгоградской области2. Последний принцип, по нашему мнению, выступает в качестве особого прикладного принципа, вызванного необходимостью введения единых подходов к финансовому контролю на территории Волгоградской области. При этом

важно отметить, что другие принципы, которые закреплены в Декларации

1 См., например Закон Волгоградской области от 4.12.2008 г. № 1800-ОД «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» (в ред. от 05.05.2012) // Волгоградская правда. 10.12.2008. № 231-232.

2 Подчеркиваем, что принцип скоординированности в работе финансово-контрольных органов является ключевым, так как способствует созданию единой системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в

принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, закон Волгоградской области не учитывает.

Действовавший до февраля 2014 года закон Нижегородской области от 09.03.2010 № 36-З «О государственном финансовом контроле в Нижегородской области» разграничивал основные принципы на принципы организации и принципы осуществления государственного финансового контроля.

В нем было закреплено, что Принципами организации

государственного финансового контроля являются:

разграничение полномочий между федеральными органами государ- ственного финансового контроля и органами государственного финансового контроля в Нижегородской области;

разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации и законодательством Нижегородской области разграничением полномочий органов законодательной (представительной) и исполнительной власти Нижегородской области;

скоординированность действий органов государственного финансо- вого контроля.

Принципами осуществления государственного финансового контроля являются законность, объективность, независимость, гласность, системность и плановость1.

По мнению автора, к специальным принципам бюджетного контроля, можно отнести:

принцип системности организации и осуществления бюджетного контроля в Российской Федерации;

принцип иерархичности органов бюджетного контроля в Российской Федерации;

1 Ст. 2 закона Нижегородской области от 09.03.2010 № 36-З «О государственном финансовом контроле в Нижегородской области» (в ред. от 04.03.2011 № 37-З) // Правовая среда. 12.03.2010. № 26 (1148) (прило- жение к газете «Нижегородские новости». 12.03.2010 № 42 (4414)) (Утратил силу в феврале 2014 года).

принцип единства организационной основы и механизма реализации

бюджетного контроля в Российской Федерации;

принцип координации действий всех органов бюджетного контроля (федеральных, региональных, муниципальных);

принцип отсутствия конкуренции в показателях между всеми орга- нами бюджетного контроля, а также с правоохранительными органами;

принцип единой субъектности, а именно, проверке со стороны внеш них органов бюджетного контроля должны подлежать все без исключения получатели средств бюджета (включая физических и юридических лиц полу чивших субсидии из бюджета), а также все с кем связано поступление дохо дов в бюджет (включая Федеральную налоговую службу Российской Феде рации, на предмет законности предоставления налоговых льгот);

принцип эффективности означает, что при оценке эффективности распределения и использования бюджетных средств органами бюджетного контроля необходимо анализировать эффективность расходов для государст ва, а также эффективность расходов для получателей (для населения) соот ветствующих услуг (образовательных, медицинских, социальных и др.);

принцип учета региональных и местных особенностей означает, что при оценке эффективности деятельности органов бюджетного контроля и при формировании органов бюджетного контроля необходимо учитывать ре гиональные и муниципальные особенности (территорию, население и пр.);

принцип сохранения системы разделения властей при формировании внешних органов бюджетного контроля, а именно должностные лица испол- нительной власти не должны участвовать в формировании органа бюджетно- го контроля законодательной власти;

принцип прозрачности действий органов регионального финансового контроля – это опубликование на официальных сайтах органов бюджетного контроля всех материалов, связанных с проведением контрольных мероприя- тий, и привлечение в различных формах общественности к проведению ука- занных мероприятий;

принцип специальной поднадзорности означает, что надзор за дея тельностью органов бюджетного контроля (помимо общего надзора за госу дарственными органами) и оценку эффективности их деятельности должны осуществлять также органы бюджетного контроля, но других уровней власти (надзор за деятельностью органов государственного регионального бюджет ного контроля должны осуществлять территориальные управления Феде ральной службы финансовобюджетного надзора, а надзор за деятельностью муниципальных органов бюджетного контроля контрольносчетные органы субъектов Российской Федерации).

Подводя итог, можно определить, что принципы бюджетного контро- ля базируются на универсальных и прикладных правовых принципах, частич- но закрепленных в нормативных правовых актах, в основе которых заложе- ны общие принципы права.

Принципы бюджетного контроля не должны противоречить международным принципам контроля; конституционным принципам Российской Федерации и конституционным (уставным) принципам субъектов Российской Федерации; принципам бюджетного права Российской Федерации; принципам законодательства об организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.