Как уже было определено ранее, система организации бюджетного контроля в России по своему содержанию неоднородна, так как различные органы и учреждения входящие в эту систему имеют для нее неодинаковое значение. Одни обладают статусом и возможностями влиять на систему (мо- гут ее изменить), другие просто выступают в качестве ее структурных эле- ментов. В настоящее время важнейшую роль в механизме формирования эф- фективной системы бюджетного контроля и аудита отводится Счетной пала- те Российской Федерации, так как именно федеральная Счетная палата вы- ступает «законодателем мод» и основным двигателем нововведений в сфере бюджетного контроля и государственного аудита. Фактически Счетная пала- та Российской Федерации приобрела статус не просто одного из институтов государственного контроля, а по сути является системообразующим элемен- том для всей системы бюджетного контроля и бюджетного аудита государст- ва.

В настоящее время Счетная палата Российской Федерации представ- ляет собой федеральный орган государственной власти, обладающий осо- бым правовым статусом, осуществляющий внешний государственный ау- дит (контроль) в сфере публичных финансово-бюджетных и управленческих отношений, посредством специальных форм и методов работы, подотчет- ный Федеральному Собранию Российской Федерации и формируемый им при участии Президента Российской Федерации.

Особый правовой статус Счетной палаты Российской Федерации объ- ясняется тем, что это высший орган бюджетного контроля и бюджетного ау- дита в государстве, а также единственный на федеральном уровне парла-

ментский орган бюджетного контроля. В настоящее время полномочия Счет- ной палаты Российской Федерации выходят далеко за рамки простого бюд- жетного контроля, они распространены на многие сферы жизнедеятельности российского государства.

Вначале для реализации задач данного исследования, по мнению авто- ра, необходимо определить специфику правового статуса Счетной палаты Российской Федерации по отношению к другим федеральным органам бюд- жетного контроля России. Так, А.Б. Агапов справедливо относит Счетную палату Российской Федерации к «особым публичным органам»1.

Особый правовой статус Счетной палаты Российской Федерации опре-

деляется тем, что в настоящее время именно Счетная палата Российской Фе- дерации фактически является ключевым системообразующим элементом для всей системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Фе- дерации, так как имеет возможность влияния на другие элементы этой систе- мы. Так, по словам председателя Счетной палаты Российской Федерации Т.А. Голиковой, первое, на что обращает внимание Счетная палата в процес- се проверки – это «проводились ли внутренние проверки, и если были выяв- лены недостатки, то устранены они или нет». Далее в интервью Т.А. Голико- ва указывает на механизм участия Счетной палаты в организации внутренне- го контроля на примере Министерства обороны Российской Федерации. Так, по ее словам проводится совместная коллегия Минобороны и Счетной пала- ты по организации внутреннего контроля в министерстве и методологии ор- ганизации такого контроля. При этом она указывает, что «Счетная палата не снимает с себя полномочия по внешней проверке. Всё будет проходить в плановом режиме, но нашими силами всё проверить невозможно, нужна пре-

емственность между внутренним и внешним аудитом»2. Следовательно, на

данном примере можно понять, что Счетная палата Российской Федерации фактически непосредственно участвует в совершенствовании внутреннего

1 Агапов А.Б. Административное право: учебник. М., 2012. С. 141.

2 См., подробнее: Глава Счетной палаты Татьяна Голикова рассказала в интервью «Известиям» о про- верках естественных монополий и корпораций, отношении к Минобороны и о сотрудничестве с силовыми органами // izvestia.ru/news/565282 (07.02.2014).

финансового контроля в Российской Федерации, что указывает на особый ее правовой статус в системе бюджетного контроля и бюджетного аудита в Рос- сийской Федерации.

Итак, специфика правового статуса Счетной палаты Российской Феде- рации, по мнению автора, объясняется именно особенностью ее организации, что выражается, во-первых, в процедуре формирования состава Счетной па- латы Российской Федерации, а именно в формировании Счетной палаты уча- ствуют Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации. Во-вторых, в том, что Счетная палата Российской Федерации формально никому не подчиняется, а лишь подотчетна Федеральному собра- нию Российской Федерации. В-третьих, Счетная палата Российской Федера- ции, формально относясь к законодательной власти, наделена администра- тивно-властными полномочиями, что делает ее схожей с органами исполни- тельной власти1.

Также существенным отличием Счетной палаты Российской Федера-

ции, указывающим на ее особый правовой статус по отношению ко всем дру- гим органам бюджетного контроля, является ещё и то, что основы ее органи- зации определяются непосредственно в Конституции Российской Федерации. В этой связи Н.Д. Погосян справедливо указывает на то, что «конституцион- но-правовой статус Счетной палаты, представляя собой совокупность право- вых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, других за- конодательных актах, характеризует ее положение в системе органов госу- дарственной власти, включая в себя ряд составных элементов (частей)»2.

Итак, в ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации закрепляется,

что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом».

1 На данное обстоятельство в своей работе указывает А.Б. Агапов, который определяет, что «Счетная палата Российской Федерации также как и органы исполнительной власти, наделена административно- властными полномочиями» // Агапов А.Б. Административное право: учебник. М., 2012. С. 141.

2 Погосян Н.Д. Проблемы законодательства о Счетной палате Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 11. С. 5.

Важно отметить, что непосредственно при помощи Счетной палаты Российской Федерации в России Федеральное Собрание Российской Федера- ции реализует свои парламентские контрольные полномочия в сфере бюд- жетных правоотношений. Так, в п. 10 ст. 11 ФЗ «О парламентском контроле» от 07.05.2013 № 77-ФЗ определено, что «Счетная палата Российской Федера- ции привлекается к участию в осуществлении парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Впервые Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федера- ции», на который дается ссылка в Конституции Российской Федерации, был принят еще в 1995 году1 и просуществовал вплоть до 2013 года. В апреле 2013 года в Российской Федерации был принят новый федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»2. Фактически Счетная палата Рос- сийской Федерации – это первый созданный в российском государстве выс- ший орган бюджетного контроля подотчетный законодательной власти3.

В ст. 2 ФЗ № 41 «О Счетной палате Российской Федерации» определя- ется то, что «Счетная палата является постоянно действующим высшим ор- ганом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в поряд- ке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Феде- ральному Собранию». В этой статье, также как и в Конституции Российской Федерации указывается на преемственность Счетной палаты Российской Фе- дерации именно к законодательной власти. При этом в ст. 4 указанного зако- на определяется и то, что одним из основных принципов, заложенных в ос- нове организации Счетной палаты Российской Федерации, является принцип независимости. Однако Счетная палата Российской Федерации подотчетна Федеральному Собранию, но при этом наделена полномочиями по проверке

1 См.: Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // Российская газета. 14.01.1995. № 9-10.

2 См.: Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // Российская газета. 10.04.2013. № 77.

3 При этом важно отметить, что 16 мая 1991 г. был принят закон СССР «О Контрольной палате СССР», в ст. 1 которого определялось, что «Контрольная палата СССР – высший орган финансово-экономического контроля в стране, действующий под руководством Верховного Совета СССР и подотчетный ему. Однако Контрольная палата СССР так и не была создана.

Государственной Думы и Совета Федерации, что указывает на некое органи- зационное противоречие. Более того, по-прежнему, дискуссионным является вопрос о том, кто должен контролировать саму Счетную палату Российской Федерации, которая в процессе своей деятельности также использует бюд- жетные средства1.

Организационно Счетная палата Российской Федерации не отличается

от всех иных контрольно-счетных органов Российской Федерации и состоит из председателя, заместителя председателя, аудиторов и аппарата2.

Важно также отметить, что организация Счетной палаты Российской Федерации в своем развитии прошла небольшую эволюцию. Так, ранее Счетная палата Российской Федерации формировалась исключительно Госу- дарственной Думой и Советом Федерации, но после изменений внесенных в 2004 году в ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» 1995 года пред- седатель, заместитель председателя и аудиторы стали назначаться Государ- ственной Думой и Советом Федерации по представлению Президента Рос- сийской Федерации, схожая норма закреплена и в законе «О Счетной палате Российской Федерации» 2013 года.

Существенным организационным отличием Счетной палаты Россий- ской Федерации от органов бюджетного контроля исполнительной власти3 является то, что ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» не преду- сматривал и не предусматривает наличие в структуре Счетной палаты Рос- сийской Федерации территориальных подразделений в субъектах Российской Федерации, что изначально вызывало и по-прежнему вызывает множество споров, как между учеными, так и в профессиональном сообществе, по во-

1 См. подробнее об этом: Окулич И.П., Усатов Д.Н. Проблемы контроля за деятельностью Счетной палаты Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2006. № 2. С. 33-35.

2 Схожесть объясняется тем, что большинство контрольно-счетных органов субъектов Российской Фе- дерации и муниципальных образований при своей организации брали за образец именно структуру Счетной

палаты Российской Федерации. Более того, сам первый ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» на

первом этапе послужил основой для создания региональных законов о контрольно-счетных органах. Исклю- чением является только первый закон «О контрольно-счетной палате г. Москвы», который был принят раньше ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

3 Территориальные подразделения предусматривались даже в законе «О Контрольной палате СССР» (см. об этом подробнее: § 2 главы 2 работы).

просу дальнейшего развития в Российской Федерации системы организации бюджетного контроля и бюджетного аудита.

Важно также обратить внимание на то, что организация Счетной пала- ты Российской Федерации напрямую зависит и от направлений ее деятельно- сти. Следовательно, реализация новых направлений деятельности, несомнен- но, влечет за собой появление новых структурных элементов внутри Счетной палаты Российской Федерации или реструктуризацию уже имеющихся под- разделений. А.Б. Агапов выделяет следующие виды деятельности, осуществ- ляемые Счетной палатой Российской Федерации: контрольно-ревизионная; экспертно-аналитическая; информационная и внутриорганизационная дея-

тельность1.

Несомненно, указанные А.Б. Агаповым виды деятельности являются доминирующими, однако анализ организации и деятельности Счетной пала- ты Российской Федерации позволяет выявить и дополнительные виды, к ко- торым можно отнести образовательную (при содействии Счетной палаты Российской Федерации создан факультет государственного аудита МГУ им. М.В. Ломоносова, в работе которого активное участие принимают и сотруд- ники Счетной палаты Российской Федерации); научную (сотрудниками Счет- ной палаты Российской Федерации активно публикуются различные научные работы, направленные на совершенствование теории и практики бюджетного контроля, бюджетного процесса, бюджетных отношений, публичного управ- ления и многое другое. При содействии Счетной палаты Российской Федера- ции создан НИИ Счетной палаты2, диссертационные советы, выпускаются

периодические научные издания3); законотворческую (Счетная палата Рос-

сийской Федерации активно участвует в разработке проектов законов по профилю своей деятельности. Помимо этого Счетная палата Российской Фе- дерации инициировала создание Ассоциации контрольно-счетных органов России и Союза муниципальных контрольно-счетных органов.

1 См., подробнее: Агапов А.Б. Административное право: учебник. М., 2012. С. 141-145.

2 См., подробнее: www.ach.gov.ru/ru/niisp/

3 Так, например, при содействии Счетной палаты Российской Федерации выпускаются такие научно- практические издания, как Государственный аудит. Право. Экономика и Вестник АКСОР.

В целом можно утверждать, что в настоящее время полномочия Счет- ной палаты Российской Федерации вышли далеко за рамки только бюджет- ного контроля, а затрагивают самые различные сферы жизнедеятельности российского государства. В этой связи деятельность Счетной палаты Россий- ской Федерации можно разделить на деятельность непосредственно связан- ную с осуществлением бюджетного контроля (контрольно-ревизионная и экспертно-аналитическая), и на деятельность способствующую осуществле- нию бюджетного контроля в Российской Федерации.

Важно обратить внимание на то обстоятельство, что на современном этапе контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты Российской Федерации достаточно подробно прописана в законодательстве. Принципи- ально иную ситуацию можно встретить в отношении экспертно- аналитической деятельности, которая на законодательном плане менее опре- делена. Однако именно в экспертно-аналитической деятельности заключа- ется уникальность Счетной палаты Российской Федерации по отношению ко всем иным органам бюджетного контроля. Более того, именно эксперт- но-аналитическая деятельность Счетной палаты Российской Федерации это то направление, которое может вывести бюджетный контроль и бюджет- ный аудит в России на иной качественный уровень.

В современной экономической и правовой науке экспертно- аналитическую деятельность Счетной палаты Российской Федерации часто называют не иначе, как государственный аудит. Так, бывший председатель Счетной палаты России С.В. Степашин справедливо обращает внимание и на то, что «по состоянию системы государственного аудита в конкретной стране можно судить о степени демократичности, цивилизованности, открытости и эффективности органов власти в целом»1. При этом он заключает, что аудит не должен стать самоцелью для публичных органов власти, а основная задача такой системы «как можно раньше выявлять любые отклонения от принятых стандартов законности, эффективности, результативности и экономичности

1 Степашин С.В. Конституционный аудит. М., 2006. С. 16.

управления общественными ресурсами с тем, чтобы иметь возможность вовремя исправить ситуацию»1.

В настоящее время именно Счетной палатой Российской Федерации

сформированы теоретико-методологические основы проведения государст- венного аудита, который направлен в первую очередь на повышение эффективности использования бюджетных средств и публичного имущества.

Несмотря на достижения Счетной палаты Российской Федерации, су- щественно тормозит развитие государственного аудита то, что современное российское законодательство по-прежнему не предусматривает ответственность за неэффективные действия должностных лиц при исполь- зовании бюджетных средств и публичного имущества.

Однако в настоящее время в России еще есть желание создать полно- ценный институт государственного аудита. Идея этого института, по мнению бывшего председателя Счетной палаты России С.В. Степашина носит концептуальный характер, поскольку «идея необходимости практического участия избирателей (в первую очередь граждан – налогоплательщиков) в прямом или косвенном управлении государственным бюджетом, собственностью, интеллектуальными и иными ресурсами страны еще не стала неотъемлемой частью системы общественных ценностей»2.

Важно также отметить, что государственный аудит в деятельности

Счетной палаты Российской Федерации представлен в большей степени в такой форме осуществления бюджетного контроля, как аудит эффектив- ности. Более того, представление об аудите эффективности в науке и практике контрольной деятельности России начало складываться именно благодаря Счетной палате Российской Федерации. Однако мешает полноцен- ной реализации в России аудита эффективности недостаточное его законода- тельное обеспечение.

1 Степашин С.В. Конституционный аудит. М., 2006. С. 16.

2 Там же. С. 15.

Помимо аудита эффективности Счетной палатой осуществляется такое новое направление как «стратегический аудит» или как он определяется ч. 2) ст. 5 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации «аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально- экономического развития Российской Федерации».

Экспертно-аналитическая деятельность в настоящее время использует- ся и как предварительный и как последующий бюджетный контроль. Так, для предварительного контроля необходимо развивать механизм оценочной дея- тельности, цель которой выявление неэффективности расходования публич- ных ассигнований на стадии планирования расходов. На этом этапе наличие четких критериев оценки эффективности необязательно. Главенствующим здесь должно стать развитие института экспертизы эффективности публич- ных расходов1. Важно отметить, что для данного вида аудита эффективности не нужно создавать систему ответственности, так как без положительного решения данного совета или комиссии осуществление движения бюджетных средств будет невозможно. Подобная система активно применяется в США в

отношении предоставления субсидий малому бизнесу и по многим другим направлениям.

Для последующего контроля разработка четких критериев оценки эф- фективности является необходимой. Разработка таких критериев не позволит создать систему ответственности за неэффективное использование средств, важнейшим направлением которой должна стать именно правовосстанови- тельная ответственность. Для последующего аудита эффективности необхо- димо детальное закрепление всех элементов этого института в соответст- вующих нормативных правовых актах. Последующему аудиту эффективно-

1 С.М. Шахрай указывает на то, что экспертно-аналитическая работа в настоящее время является не- отъемлемой частью аудита эффективности, составной частью которой выступает «экспертиза проектов за- конов и других нормативных правовых актов, международных договоров, федеральных (в пределах компе- тенции) и региональных программ и иных документов, затрагивающих вопросы бюджета соответствующего уровня, бюджетов государственных внебюджетных фондов, государственной собственности и финансов субъектов Российской Федерации, а также подготовка соответствующих аналитических материалов» // Шахрай С.М. Конституционная модель государственного аудита в России / Право и финансовый контроль

/Н.М. Казанцев и др.; Инст-т законодательства и сравнит. Правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2009. С. 81.

сти должны подвергаться лишь те ассигнования, которые не проходили предварительное исследование. Соответственно, органы исполнительной власти сами будут заинтересованы в проведении предварительного аудита эффективности, не предусматривающего ответственность.

В настоящее время анализ эффективности планирования и использова- ния публичных средств позволяет оценить не только эффективность управ- ленческих решений, но и качество работы конкретного должностного лица, что в целом должно способствовать усовершенствованию системы публич- ного управления.

Традиционно аудит эффективности рассматривается в качестве средст- ва, направленного на выявление неэффективного поведения в процессе ис- пользования бюджетных средств. По мнению В.А. Жукова, аудит эффектив- ности – это проверка эффективности деятельности объектов контроля по ис- пользованию финансовых, материальных и природных ресурсов и разработка системы мер по устранению выявленных нарушений, недостатков и про- блем1. А.Н. Саунин определяет аудит эффективности как «разновидность финансового контроля государственных средств, осуществляемого путем проведения проверок деятельности органов государственной власти и других распорядителей и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач»2. В на- стоящее время активно развивается не только последующий, но и предвари- тельный аудит эффективности.

Потребность в аудите эффективности в системе бюджетного контроля обуславливается, прежде всего, качественными изменениями в законодатель- стве. Немаловажным условием развития аудита эффективности также явля- ется постепенное создание дееспособной системы внешних органов бюджет- ного контроля на всей территории Российской Федерации. Лидирующие по-

1 Жуков В.А. Аудит эффективности в системе государственного финансового контроля // Учет и кон- троль. 2006. № 1. С.18.

2 Саунин А.Н. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле // Финансы. 2004. № 9. С. 54.

зиции в этом процессе занимает именно Счетная палата Российской Федера- ции. Более того, именно она способствует развитию системы контрольно- счетных органов на всей территории Российской Федерации.

Важно также отметить, что в России на современном этапе продолжает меняться система публично-управленческих отношений, в результате чего первостепенное значение начинает приобретать качество работы и конкрет- ный результат деятельности как отдельных должностных лиц, так и органов государства в целом. В этой связи можно согласиться с мнением С.Н. Рябу- хина, который отмечает, что «аудит эффективности государственных расхо- дов представляет собой современную форму финансового контроля, роль ко- торого значительно изменяется и который обладает значительными потенци-

альными возможностями»1.

В последние годы наметилась тенденция ускорения темпов социально- экономического развития государства, увеличения количества инвестиций в отдельные секторы экономики. Кроме того, продолжают реализовываться национальные проекты. Все это требует принятия более эффективных управ- ленческих решений на всех уровнях власти2. В этой связи можно согласиться с мнением бывшего председателя Счетной палаты России С.В. Степашина, утверждающего, что ключевым условием обеспечения выполнения всех со- циальных обязательств государства при одновременном сохранении стиму- лов для перехода экономики к инновационной модели развития является рез-

1 Рябухин С.Н. Аудит эффективности государственных расходов в современной практике финансового контроля // Финансы. 2003. № 4. С. 54.

2 Требование повышения эффективности использования всех публичных ресурсов обусловлена также необходимостью смягчения последствий кризисных явлений в экономике страны. Отдельным направлением в деятельности органов государственной власти в настоящее время является повышение эффективности ис- пользования выделяемых межбюджетных трансфертов. Однако важно обратить внимание на следующий фрагмент: на практике здесь могут возникать определенные проблемы, так под повышением эффективности

публичных расходов зачастую понимается их простая экономия. Несомненно, это совершенно разные по

содержанию явления, более того, последствия реализации таких мероприятий могут привести к совершенно разным результатам. В настоящее время именно аудит эффективности фактически является единственным перспективным механизмом, хотя и требующим дальнейшей разработки, способным повлиять на повыше- ние эффективности использования бюджетных ассигнований. Именно это обстоятельство позволяет считать его особой формой осуществления бюджетного контроля.

кое повышение эффективности и результативности работы органов государ- ственной власти на всех уровнях1.

В настоящее время для полноценного развития экономики как на феде- ральном, так и на региональном и местном уровнях, недостаточно сущест- вующей системы бюджетного контроля, обуславливающей преобладание в основном последующего контроля. Поэтому приоритетным направлением в развитии внешних контрольно-счетных органов всех уровней должно стать усиление института предварительного контроля2, важнейшим элементом ко- торого является выявление фактов неэффективного использования бюджет- ных средств и публичного имущества. При этом важно отметить, что аудит эффективности не должен заменять собой традиционные формы осущест- вления бюджетного контроля, такие как ревизия и проверка, а наоборот они должны дополнять друг друга. Так, к примеру, в большинстве органов

парламентского финансового контроля зарубежных стран на долю аудита эффективности приходится примерно половина от общего числа контроль- ных мероприятий3. В России этот процент значительно ниже. При этом важ- но отметить, что по отношению к традиционным формам осуществления бюджетного контроля аудит эффективности должен иметь свои как методи- ческие, так и организационные особенности.

Вместе с тем, в настоящее время основными формами осуществления бюджетного контроля остаются проверка и ревизия, а аудит эффективности по-прежнему носит второстепенный характер для большинства контрольно- счетных органов России. Как правило, это является следствием детальной неразработанности процедуры контрольного мероприятия, проводимого в рамках аудита эффективности, а также отсутствия ответственности за неэф- фективное использование средств. Абсолютно противоположного мнения

1 См., подробнее: Степашин С.В. Выступление на совещании по вопросам совершенствования государственного контроля в Российской Федерации (Москва, Кремль, 11 декабря 2008 года).

2 Предварительный контроль, в настоящее время, фактически единственная форма работы контрольно- счетных органов, направленная на борьбу со сложившейся на всех уровнях власти практикой «откатов» при использовании бюджетных средств.

3 См., подробнее: Пансков В.Г. Аудит эффективности расходования государственных средств // Финансы. 2006. № 5. С. 65.

придерживается З.З. Дударова, которая указывает на то, что «фактически ау- дит эффективности бюджетных расходов становится основным направлени- ем бюджетного контроля»1. На наш взгляд данное высказывание выглядит безосновательным.

По нашему мнению, практической целью реализации аудита эффек- тивности должно стать не только повышение результативности бюджет- ных расходов, но и повышение качества управленческих решений в сфере публичных финансов. Так, по мнению бывшего председателя Счетной палаты России С.В. Степашина, «объективное усиление функций государства в со- временных условиях ставит на повестку дня вопрос о повышении эффектив- ности работы государственного аппарата и создании действенных пределов роста бюрократии»2.

Важно также отметить, что автор разделяет устоявшуюся в настоящее

время точку зрения о том, что для создания в нашей стране действенной сис- темы для реализации аудита эффективности необходимо законодательное за- крепление критериев оценки эффективности.

По мнению А.Н. Саунина, критерии оценки эффективности – это «ка- чественные характеристики организации и количественные значения резуль- татов деятельности объекта контроля, которые должны им выполняться и выступать образцом эффективного использования бюджетных средств. То есть, критерии оценки эффективности характеризует то, что должно быть в организации деятельности проверяемой организации и какие результаты ис- пользования бюджетных средств должны быть получены»3.

В настоящее время ведущую роль в создании действенной системы ау-

дита эффективности играет именно Счетная палата Российской Федерации, которая разрабатывает специальные методики проведения аудита эффектив- ности, учебные пособия для своих сотрудников и сотрудников других кон-

1 Дударова З.З. Правовые основы системы бюджетного контроля в субъекте Российской Федерации. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 46.

2 Степашин С.В. Государственный аудит в Российской Федерации // Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. № 1. С. 7.

3 Саунин А.Н. О методике выбора критериев оценки эффективности бюджетных расходов // Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты Москвы. Выпуск № 1 (25). С. 101.

трольно-счетных органов1 и многое другое. Так, например, Счетной палатой Российской Федерации разработан стандарт финансового контроля 104

«Проведение аудита эффективности использования государственных средств»2 (далее Стандарт), в п. 5.3 которого указано, что критериями оценки эффективности являются «качественные и количественные характеристики организации, процессов и результатов использования государственных средств и (или) деятельности объектов проверки, которые показывают, каки- ми должны быть организация и процессы и какие результаты являются сви- детельством эффективного использования государственных средств».

Указанный Стандарт не закрепляет четких критериев, а определяет, что

«критерии оценки эффективности выбираются для каждой установленной цели аудита эффективности» (п. 5.3.1), то есть для каждого контрольного ме- роприятия должны определяться свои собственные критерии в начале его проведения. Однако такой подход полностью лишает возможности создания института ответственности за неэффективное использование средств. Так, например, в рамках уголовного права отсутствие таких критериев не позво- лит определить объективную сторону преступления (содержание преступно- го деяния и его общественно опасные последствия), схожая ситуация может возникнуть и в административном праве.

В этой связи необходима либо обязательная разработка единых крите- риев оценки эффективности3 и их правовое закрепление, либо создание осо-

1 См., например: Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации (учебно-практическое пособие) / Под общ. ред. С.В. Степашина (проект).

2 Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 9 июня 2009 года, протокол № 31К

(668). Данный стандарт разработан Сводным департаментом аппарата Счетной палаты Российской Федерации // Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. № 2. С. 86.

3 В качестве критериев оценки эффективности использования бюджетных средств в большинстве ис- точников определяются следующие: эффективность – это соотношение результата деятельности и расходов на достижение этого результата; экономичность – это взаимосвязь между объемом выделенных средств и

достигнутым уровнем результатов; продуктивность – это соотношение между объемом количественных ре-

зультатов деятельности подконтрольного органа (объем оказанных услуг и прочее) и материальными затра- тами на содержание этого органа; результативность – это степень достижения запланированных результа- тов. Более того, по нашему мнению, в качестве критерия оценки эффективности должна выступать и дейст- венность, то есть обязательность расходования запланированных средств и средств выделенных в виде меж- бюджетных трансфертов.

бого института правовосстановительной ответственности за неэффек- тивное использование средств, закрепленного в отдельной главе БК РФ.

Важно также отметить, что Счетной палатой Российской Федерации также разработана «Методика проведения аудита эффективности использо- вания государственных средств», принятая решением Коллегии Счетной па- латы Российской Федерации 23 апреля 2004 года, протокол № 13 (383).

Данная методика разработана с учетом положений Ревизионных стан- дартов ИНТОСАИ (40-44, 166, 170, 183-185, 187, 191), а также на основе изу- чения опыта высших органов государственного финансового контроля ряда зарубежных стран. Однако в п. 1.2 указано, что «настоящая Методика не со- держит алгоритмов проведения аудита эффективности в конкретных ситуа- циях, которые могут встретиться на практике», а основной проблемой невоз- можности создания общих правил и процедур, которые необходимо выпол- нять при проведении любых проверок эффективности использования госу- дарственных средств, является то, что каждая проверка «имеет свое специ- фическое содержание, отличающее ее от других».

Как мы уже отметили ранее помимо контрольно-ревизионной и экс- пертно-аналитической деятельности Счетной палатой Российской Федерации осуществляется и иная деятельность, не связанная непосредственно с бюд- жетным контролем, но сопутствующая ему. К таким видам деятельности от- носится информационная и внутриорганизационная.

Что касается информационной деятельности Счетной палаты Россий- ской Федерации, то ч. 12 ст. 16 ФЗ «О Счетной палате Российской Федера- ции» установлено, что «Информационная деятельность Счетной палаты осу- ществляется посредством направления палатам Федерального Собрания от- четов о результатах контрольных мероприятий, регулярного предоставления информации о своей деятельности средствам массовой информации, издания бюллетеня Счетной палаты, представления Совету Федерации и Государст- венной Думе ежегодного отчета о работе Счетной палаты, утверждаемого Коллегией Счетной палаты и подлежащего обязательному опубликованию».

Более того, у Счетной палаты создан официальный сайт (www.ach.gov.ru), где размещается вся необходимая информация о Счетной палате не только на русском, но и на английском языках. Также на сайте открыта общественная приемная, созданная для обращений граждан.

В целом можно определить, что информационная деятельность Счет- ной палаты Российской Федерации заключается в освещении различных на- правлений деятельности Счетной палаты Российской Федерации, связанных с разработкой и принятием Счетной палатой Российской Федерации новых документов (положений, методик, стандартов и пр.), подписанием новых со- глашений о сотрудничестве, принятии участия должностных лиц Счетной палаты Российской Федерации в различных мероприятиях, освещение ос- новных результатов контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий и многое другое.

Внутриорганизационная деятельность Счетной палаты Российской Фе- дерации заключается в самосовершенствовании организационной структуры, создании и реорганизации различных подразделений, введении новых долж- ностей и многом другом. Нестандартным примером внутриорганизационной деятельности Счетной палаты Российской Федерации является создание структуры, целью которой является усовершенствование организации и дея- тельности самой Счетной палаты Российской Федерации. Такой структурой является специальное научное учреждение – Государственное научное учре- ждение «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» (НИИ СП).

Еще одним важнейшим направлением в работе Счетной палаты Рос- сийской Федерации является взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с другими субъектами. Так, в этой связи можно выделить два ос- новных направления сотрудничества, которые осуществляет Счетная палата Российской Федерации, а именно – это надгосударственное и внутригосудар- ственное взаимодействие.

Надгосударственное взаимодействие – это взаимодействие с междуна- родными организациями, такими как ИНТОСАИ и высшими органами бюд- жетного контроля иностранных государств.

Внутригосударственное взаимодействие – это взаимодействие с кон- трольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муници- пальных образований (через создание Ассоциаций и Союзов и при проведе- нии совместных проверок), а также с иными государственными органами, та- кими как Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности, Генеральная прокуратура, Следственный комитет и другие1, а также с иными организациями и учреждениями (Торгово-промышленной палатой, Цен- тральным банком Российской Федерации, ММВБ, Ростехнологиями и мно- гими другими2) путем заключения двусторонних соглашений. Важнейшим направлением в деятельности Счетной палаты Российской Федерации в по- следнее время стало сотрудничество в рамках борьбы с коррупцией.

На законодательном уровне основы надгосударственного сотрудниче- ства определяются непосредственно в ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», где в ст. 13 «Функции Счетной палаты» (ч. 1, п. 16) указывает- ся, что «Взаимодействие с высшими органами государственного аудита (кон- троля) иностранных государств и их международными объединениями на двусторонней и многосторонней основе».

Что касается внутригосударственного взаимодействия, то законода- тельством устанавливается только право Счетной палаты на взаимодействие, а не обязанность. Так, в п. 7 ст. 18 ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» определено, что «Счетная палата Россий- ской Федерации вправе: 1) организовывать взаимодействие с контрольно- счетными органами субъектов Российской Федерации и контрольно- счетными органами муниципальных образований, в том числе при проведе-

1 Полный перечень соглашений размещен на официальном сайте Счетной палаты Российской Федера- ции (www.ach.gov.ru/ru/cooperation/authority/).

2 См., подробнее: www.ach.gov.ru/ru/cooperation/organization/

нии Счетной палатой Российской Федерации на территориях соответствую- щих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований совме- стных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий; 2) оказывать контрольно-счетным органам организационную, правовую, информацион- ную, методическую и иную помощь; 3) содействовать в профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников кон- трольно-счетных органов; 4) осуществлять совместно с контрольно- счетными органами субъектов Российской Федерации и контрольно- счетными органами муниципальных образований планирование совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и организовывать их проведение; 5) по обращению контрольно-счетных органов субъектов Рос- сийской Федерации или законодательных (представительных) органов госу- дарственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять анализ деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и давать рекомендации по повышению эффективности их работы». Схожие полномочия Счетной палаты Российской Федерации закреплены и в ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Если для Счетной палаты Российской Федерации внутригосударствен- ное взаимодействие это право, то для других участников такого взаимодейст- вия это обязанность. Так, ст. 30 ФЗ «О Счетной палате Российской Федера- ции» определяется, что «Контрольные органы Президента Российской Феде- рации и Правительства Российской Федерации, органы государственной безопасности, правоохранительные органы, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Централь- ный банк Российской Федерации, финансовые органы, налоговые органы и иные государственные органы, подразделения внутреннего аудита обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию, необходимую для выполнения ее задач и функций».

Помимо указанных видов сотрудничества можно также отметить и взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с научным сообще-

ством и практической сферой (специалистами и учеными в различных облас- тях знаний). Для этого в Счетной палате Российской Федерации в 2000 г. создан Экспертно-консультационный совет при Председателе Счетной пала- ты Российской Федерации. Основной целью создания указанного совета яв- ляется содействие «совершенствованию форм и методов экспертно- аналитической и контрольной деятельности Счетной палаты, решению ее ос- новных задач и формированию научно-обоснованной государственной поли- тики в области внешнего финансового контроля»1.

Итак, подводя итог исследованию специфики организации и деятель-

ности Счетной палаты Российской Федерации можно заключить, что Счетная палата Российской Федерации в настоящее время – это наиболее передовой российский орган бюджетного контроля и бюджетного аудита, который от- вечает международным требованиям, предъявляемым к таким органам. Од- нако для России организацию Счетной палаты Российской Федерации нельзя считать оптимальной, так как она не имеет своих территориальных подразде- лений. Частично данная проблема решается путем создания представи- тельств в отдельных регионах, например, в Чеченской Республике, а также путем усовершенствования системы взаимодействия Счетной палаты Рос- сийской Федерации с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и иными органами, организация- ми и учреждениями.

В целом, можно сделать вывод, что Счетная палата Российской Феде- рации представляет собой системообразующий элемент системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в России, так как фактически только она об- ладает необходимым потенциалом и возможностями для того, чтобы изме- нять эту систему к лучшему, модифицировать ее и качественно влиять на другие элементы системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Рос- сии.

1 Об Экспертно-консультационном совете при Председателе Счетной палаты // www.ach.gov.ru/ru/eks/ abouteks/

Помимо Счетной палаты Российской Федерации полномочиями по осуществлению бюджетного контроля на федеральном уровне наделены ор- ганы бюджетного контроля исполнительной власти, важнейшую роль в этой связи играет Министерство финансов Российской Федерации в лице Феде- ральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначей- ства, а также органы и структуры внутриведомственного бюджетного кон- троля.

Органы исполнительной власти, осуществляющие в Российской Феде- рации бюджетный контроль, определяются непосредственно БК РФ. Так, бюджетно-контрольными полномочиями наделяются: Федеральное казна- чейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, а также глав- ные распорядители федеральных бюджетных средств, главные администра- торы доходов федерального бюджета и главные администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Важно отметить, что единственным органом, специально созданным с целью осуществления бюджетного контроля в Российской Федерации на фе- деральном уровне власти, является Федеральная служба финансово- бюджетного надзора (ФСФБН или Росфиннадзор)1. Однако, важно обратить внимание на то, что контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере явля- ется приоритетным, но не единственным направлением деятельности Рос- финнадзора. Так, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Рос- финнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуще- ствляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контро- лю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности»2.

Организационные основы Росфиннадзора определяются Положением

«О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора», утвержденным

1 См., подробнее: www.rosfinnadzor.ru

2 См., п. 1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 04.02.2014 № 77 // СЗ РФ. 10.02.2014. № 6. Ст. 591.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 № 77. Так, в п. 2 и п. 4 указанного положения устанавливается то, что «Федераль- ная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министер- ства финансов Российской Федерации», а также осуществляет свою деятель- ность «непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодей- ствии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполни- тельной власти субъектов Российской Федерации, органами местного само- управления, общественными объединениями и иными организациями».

Важно также отметить, что структура Росфиннадзора существенно не отличается от других одноуровневых федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и состоит из руководителя (назначается на должность и освобождается от должности Правительством Российской Фе- дерации по представлению Министра финансов Российской Федерации), за- местителей руководителя и сотрудников.

Создание Федеральной службы финансового бюджетного надзора про- изошло в 2004 году в результате административной реформы правительства М.Е. Фраткова, когда Департамент государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации и его территори- альные отделения в субъектах Российской Федерации Контрольно- ревизионные управления были преобразованы в Федеральную службу фи- нансово-бюджетного надзора1.

В соответствии с Положением «О Федеральной службе финансово-

бюджетного надзора» она осуществляет анализ исполнения бюджетных пол- номочий органов государственного (муниципального) финансового контро- ля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), а также направ- ление в Министерство финансов Российской Федерации докладов и предло- жений о совершенствовании методического обеспечения деятельности ука- занных органов (должностных лиц) по осуществлению государственного

1 См., подробнее об этом: § 2 главы 2 работы.

(муниципального) финансового контроля; анализ проведения главными ад- министраторами средств федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, а также направление главным администраторам бюджетных средств рекомендаций по организации внут- реннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита (пп. 5.4 и 5.5).

Итак, подводя итог можно заключить, что Федеральная служба финан- сово-бюджетного надзора с точки зрения своей организации имеет как свои достоинства, так и недостатки. Так, преимуществом Росфиннадзора, по срав- нению со Счетной палатой Российской Федерации является наличие в его структуре постоянно действующих территориальных управлений в субъектах Российской Федерации. Однако недостатком Росфиннадзора является орга- низация, а именно включенность ФСФБН в состав Министерства финансов Российской Федерации.

Другим федеральным органом исполнительной власти, осуществляю- щим бюджетный контроль, является Федеральное казначейство1. Однако стоит отметить то, что в отличие от Росфиннадзора Федеральное казначейст- во не специализируется исключительно на контроле. По мнению автора, для Федерального казначейства бюджетный контроль это не основная, а со- путствующая основой деятельность. Так, в Положении «О Федеральном ка- значействе» указано, что Федеральное казначейство (Казначейство России) имеет своей целью обеспечение исполнения федерального бюджета, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Феде- рации, а также предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распоря- дителями и получателями средств федерального бюджета2.

В рамках бюджетного контроля Федеральное казначейство «осуществ-

ляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средст-

1 См., подробнее: www.roskazna.ru

2 См., п. 1 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703 // Российская газета. 08.12.2004. № 272.

вами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета» (пп. 5.14 Положения «О Фе- деральном казначействе»).

Росфиннадзор и Федеральное казначейство имеют в своей организации достаточно много схожих моментов. Так, Федеральное казначейство, как и Росфиннадзор, находится в ведении Министерства финансов Российской Фе- дерации, обладают схожей структурой, и, самое главное, имеют свои терри- ториальные подразделения. Однако в этой связи необходимо отметить, что в отличие от Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, которая территориально представлена лишь управлениями в субъектах Российской Федерации, Федеральное казначейство имеет более обширную сеть своих территориальных органов, что позволяет утверждать о его существенных преимуществах в части территориальной организации среди всех органов бюджетного контроля России.

Для территориальных управлений Федерального казначейства разрабо- таны специальные типовые положения с целью их унификации1. В указанных положениях также содержится информация об осуществлении территориаль- ными управлениями бюджетного контроля. Однако важно отметить, что не- обходимо разделять контрольную деятельность внутри казначейства, а имен- но над своими подразделениями и контроль вне казначейства, а именно за получателями, распорядителями и главными распорядителями средств феде- рального бюджета.

Помимо Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Феде- рального казначейства, как уже отмечалось, бюджетный контроль осуществ- ляют и иные участники бюджетного процесса, важнейшую роль среди кото- рых играют главные распорядители средств федерального бюджета.

1 См., подробнее: Приказ Минфина РФ от 06.06.2011 № 67н «Об утверждении Типового положения об Управлении Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 13.09.2011 № 21780) и Приказ Минфина РФ от 29.03.2011 № 36н «Об утверждении Типового положения о Межрегиональном управлении Федерального казначейства» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 03.05.2011

№ 20634).

Организация ведомственного бюджетного контроля главными распо- рядителями средств федерального бюджета между собой отличается. Так, в одних федеральных учреждениях в своей структуре созданы специальные организационные подразделения (управления, отделы, инспекции), в других бюджетно-контрольные полномочия выполняют финансово-бухгалтерские подразделения.

В качестве примера создания обособленной контрольно-ревизионной структуры можно привести Контрольно-ревизионное управление Министер- ства внутренних дел Российской Федерации (КРУ МВД России), которое

«является самостоятельным структурным подразделением центрального ап- парата Министерства внутренних дел Российской Федерации, обеспечиваю- щим и осуществляющим в пределах своей компетенции функции Министер- ства по выработке и реализации государственной политики и нормативно- правовому регулированию в сфере ведомственного (последующего) финан- сового контроля за целевым и эффективным использованием материальных, финансовых и трудовых ресурсов, обеспечением сохранности денежных средств и материальных ценностей органов внутренних дел, организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномо- чий, возложенных на МВД России»1.

Бюджетный контроль со стороны Контрольно-ревизионного управле-

ния Министерства внутренних дел Российской Федерации заключается в осуществлении контроля за «правильностью документационного оформле- ния хозяйственных операций, достоверностью отчетности о результатах фи- нансово-хозяйственной деятельности органов, организаций и подразделений системы МВД России»2.

Помимо Контрольно-ревизионного управления Министерства внутрен-

них дел Российской Федерации в системе МВД России существуют и обо- собленные территориальные контрольно-ревизионные управления. Так, на-

1 www.mvd.ru/mvd/structure/unit/kru/

2 www.mvd.ru/mvd/structure/unit/kru/

пример, в структуре Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области создано Контрольно-ревизионное управление, которое обеспечивает и осу- ществляет в пределах своей компетенции функции ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области «в области ведомственного (по- следующего) финансового контроля за целевым и эффективным использова- нием материальных, финансовых и трудовых ресурсов, обеспечением со- хранности денежных средств и материальных ценностей»1.

Внутренняя система бюджетного контроля существует и в структуре

Министерстве обороны Российской Федерации. Так, в его составе функцио- нирует Контрольно-ревизионная инспекция, которая осуществляет бюджет- ный контроль. Вплоть до 2012 года порядок организации и осуществления бюджетного контроля внутри Министерства обороны Российской Федерации регулировался специальным положением о финансовом контроле в Мини- стерстве обороны, разработанном и принятом ещё в 1982 году2. В 2012 году бюджетный контроль в Вооруженных Силах Российской Федерации начал регулироваться положением «Об осуществлении контроля финансово- экономической и хозяйственной деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденным приказом Министра обороны РФ от 02.05.2012 № 1065. В декабре 2013 года приказом Министра обороны РФ от 05.12.2013 №

867 и этот приказ был отменен.

В рамках Министерства культуры Российской Федерации функциони- рует контрольно-ревизионный отдел в рамках Департамента экономики, фи- нансов и имущественных отношений Министерства культуры Российской Федерации3.