В настоящее время в субъектах Российской Федерации бюджетный контроль представлен двумя основными элементами. Во-первых, это органы бюджетного контроля законодательной власти (или, как их еще принято называть, внешние органы бюджетного контроля или контрольно-счетные органы), существующие в организационно-обособленной форме. Во-вторых, это органы бюджетного контроля исполнительной власти (органы внутреннего бюджетного контроля), не имеющие единой формы организации.

Два этих направления в системе государственного регионального бюджетного контроля существуют параллельно друг другу. Органы второй группы осуществляют свою деятельность по аналогии с федеральными финансово-контрольными органами, в основном, их полномочия связаны с проведением текущих и последующих контрольных мероприятий, необходимых для осуществления процесса управления движением бюджетных средств.

Важно отметить, что органы бюджетного контроля исполнительной власти имеют отличия в организации и правовом обеспечении своей деятельности от контрольно-счетных органов. В большинстве субъектов Российской Федерации такие органы действуют в составе регионального финансового органа (комитета или министерства финансов), однако встречаются и примеры, когда орган бюджетного контроля исполнительной власти существует в виде обособленного отдельного подразделения.

В Воронежской области бюджетный контроль от исполнительной власти осуществляет Департамент финансово-бюджетной политики Воронежской области. В Курской области – Комитет финансов Курской области. В Магаданской области органом бюджетного контроля

исполнительной власти является Контрольное управление администрации Магаданской области1.

В Республике Тыва в системе исполнительной власти создана специ- альная региональная Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва2, которая осуществляет функции по контролю и надзору в финансово- бюджетной сфере по использованию средств республиканского бюджета Республики Тыва, а также уполномоченным органом исполнительной власти Республики Тыва, на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Республики Тыва (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов по государственному оборонному заказу, а также в сфе- ре размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание ус- луг для государственных нужд, сведения о которых составляют государст-

венную тайну).

Республиканская служба финансово-бюджетного контроля Республики Калмыкия «осуществляет государственный финансовый контроль в установ- ленной сфере деятельности за:

целевым, рациональным и эффективным использованием средств республиканского бюджета;

соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из республиканского бюдже та, бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, государственных гаран тий;

законностью и своевременностью движения средств республиканско го бюджета, передаваемых муниципальным образованиям в рамках межбюд жетных отношений;

1 Постановление администрации Магаданской области от 01.11.2007 № 367-па «О создании Контроль- ного управления администрации Магаданской области» // Магаданская правда. 07.11.2007. № 125(19793).

2 Постановление Правительства Республики Тыва от 15.05.2007 № 605 «Об утверждении Положения о Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва и ее структуры» // Тувинская правда. Спец- выпуск. 27.06.2007.

операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, рас порядителей и получателей средств республиканского бюджета, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и гарантий Республики Калмыкия, условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств;

использованием средств республиканского бюджета организациями и предприятиями независимо от форм собственности, если при ведении их хо зяйственной деятельности используются средства республиканского бюдже та»1.

Важно отметить, что контроль в системе исполнительной власти имеет свои специфичные содержательные характеристики, когда оцениваются не только последствия контроля, но и уровень организации бюджетного учета и отчетности в регионе. Так, по словам руководителя Федерального казначейства Р.Е. Артюхина, к передовым регионам по уровню бюджетной отчетности можно отнести Республику Бурятию, Республику Карелию, Удмуртскую Республику, Алтайский, Краснодарский, Приморский края, Амурскую, Астраханскую, Тверскую, Курскую и Челябинскую области2.

Несомненно, бюджетный контроль в системе исполнительной власти

имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Позитивным моментом является то, что данные органы осуществляют контроль за расходованием бюджетных средств муниципальными образованиями, получающими межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации, а также за деятельностью подведомственных финансовому органу учреждений. Органы бюджетного контроля исполнительной власти часто имеют богатый опыт работы и более проработанный (по отношению к контрольно-счетным органам) механизм осуществления контрольных мероприятий, а также значительное количество сотрудников, обладающих

1 П. 2.1. Постановления Правительства Республики Калмыкия от 02.04.2008 № 119 «Об утверждении Положения о Республиканской службе финансово-бюджетного контроля» // Правительственная газета. 16.04.2008 № 14.

2 См., Артюхин Р.Е. Актуальные вопросы бюджетной отчетности // Вестник АКСОР. 2008. № 2(8). С.

79.

статусом государственных служащих и опытом работы. Минусами такого контроля является опосредованная зависимость контрольных учреждений от органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые исполняют региональный бюджет и одновременно участвуют в утверждении планов контрольных мероприятий и списка подконтрольных субъектов. Соответственно, существует возможность «непроверки» отдельных получателей бюджетных средств1.

Учитывая современные условия, с уверенностью можно утверждать,

что органы государственного регионального бюджетного контроля, созданные в системе законодательной власти являются более перспективными, так как в большинстве случаев не имеют указанных выше организационных проблем и обладают определенной независимостью, которая является ключевым условием для осуществления эффективного бюджетного контроля. Для реализации принципа независимости необходимо создать хотя бы минимальные условия для деятельности внешних органов финансового контроля на региональном уровне. Эти условия должны заключаться в создании организационно-правовых основ на федеральном уровне, что предполагает определение единых подходов для дальнейшего развития всех органов регионального бюджетного контроля, что сейчас частично реализовано в Федеральном законе от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об

общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Председатель контрольно-счетной палаты Москвы В.А. Двуреченских, выступает с идеей существования контрольно-счетных органов «вне системы разделения властей»2. Только в этом случае, по его мнению, можно добиться полной независимости органов государственного аудита. Данная идея, несо- мненно, выглядит достаточно прогрессивной, но она, учитывая последние

1 Подобная ситуация складывалась в системе государственного контроля Российской империи, когда определялись министерства, в отношении которых ревизионная деятельность не осуществлялась. В основном это учреждения, которые были подведомственны Министерству его императорского величества, а также его жены.

изменения в законодательстве, к сожалению, не поддержана на федеральном уровне. Более того, в настоящее время, зависимость контрольно-счетных ор- ганов от ветвей власти даже может усилиться. Так, в ст. 6 Федерального за- кона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельно- сти контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муни- ципальных образований» установлено, что предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа могут вноситься: 1) председателем законодательного (представительного) органа государствен- ной власти субъекта Российской Федерации; 2) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации – не менее одной трети от установленного числа депутатов зако- нодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; 3) высшим должностным лицом субъекта Россий- ской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государ-

ственной власти субъекта Российской Федерации)1. Если первые два не вы-

зывают особых сомнений, то последний – это существенный шаг назад в раз- витии внешних органов государственного регионального бюджетного кон- троля. Понятно, что законодатель, предусматривая такую норму, хотел со- хранить преемственность (аналогию) со Счетной палатой Российской Феде- рации. Однако на федеральном уровне Президент Российской Федерации не входит в систему исполнительной власти, что нельзя сказать о высших долж- ностных лицах субъектов Российской Федерации. В этой связи можно под- держать мнение В.А. Двуреченских о том, что участие губернаторов и иных представителей государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании контрольно-счетного органа является «принципиально недо-

пустимым» <…> «абсолютно неуместным и необоснованным»2.

1 В соответствии с п. 2 ст. 5 закона Республики Татарстан от 07.06.2004 № 37-ЗРТ «О Счетной палате Республики Татарстан» правом выдвижения кандидатур на должность Председателя Счетной палаты обла- дают: 1) Президент Республики Татарстан», но это лишь единичный пример, но данная норма к сожалению перекочевала в Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельно- сти контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Итак, с целью унификации контрольно-счетных органов в нашей стране принят Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»1. Более того, ранее был разработан и модельный закон «О контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации»2. Указанные акты призваны унифицировать органы регионального финансового контроля, а также сделать внешние контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации более четко структурированными.

БК РФ непосредственно повлияет на региональные бюджетные правоотношения. В ряде субъектов Российской Федерации часто принимаются поправки в законы о бюджетном процессе, устанавливающие дополнительные процедуры и вводящие новые институты, которые не предусмотрены в БК РФ. Так, например, с 2009 г. началось проведение публичных слушаний проектов бюджетов и отчетов об их исполнении, как в субъектах Российской Федерации3, так и в муниципальных образованиях. Основная цель изменений – усиление прозрачности бюджетного процесса.

Однако существует опасность, что данная «видимость демократии» может превратиться в возможность для размывания ответственности за результат законодательного процесса в бюджетной сфере. Несомненно, участвовать в экспертизе проекта бюджета должны люди, имеющие определенный уровень квалификации и обладающие специальными знаниями. Единственными структурами, способными качественно выполнить эту работу, являются именно внешние органы государственного регионального бюджетного контроля.

1 Важно отметить то, что указанный закон регулирует деятельность только контрольно-счетных органов законодательной (представительной) власти и не распространяется на органы финансового контроля исполнительной власти.

2 Данный модельный закон разработан Контрольно-счетной палатой Москвы // www.ksp.mos.ru/frm/ modzkn/modzkn.htm (15.09.2009).

3 Подобные поправки в 2009, 2010, 2011, 2012 гг. внесены в ряд законов субъектов Российской Федерации о бюджетном процессе.

В системе управления субъектами Российской Федерации долгое время отсутствовала действенная система бюджетного контроля, а в ряде территорий подобная ситуация наблюдается до сих пор. Однако на современном этапе все чаще начинают возникать отношения, связанные с процессом осуществления контроля за движением бюджетных средств всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и использованием публичного имущества. Это требует повышения качества правового регулирования данных отношений.

Для осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации от законодательной власти созданы специальные, действующие в обособленной форме органы бюджетного контроля – контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации. В настоящее время такие органы существуют во всех 83 субъектах Российской Федерации. Изменения численности внешних органов финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации в последнее время прекратилось, что говорит о постепенном завершении организационной реформы внешнего бюджетного контроля субъектов Российской Федерации. Последним событием указанной реформы стало создание Контрольно-счетной палаты Забайкальского края (до 1 июля 2009 г. в процессе образования Забайкальского края действовали два внешних контрольных органа ранее существовавших субъектов Российской Федерации).

Как уже отмечалось, общая численность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации составляет 83. До 1 октября 2011 года, а именно до вступления в силу Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетные органы имели следующие наименования:

контрольно-счетных палат – 51

счетных палат – 24

контрольно-счетных комиссий – 2 (Контрольно-счетная комиссия Тамбовской областной Думы и Контрольно-счетная комиссия Липецкой области);

контрольно-бюджетных палат 2 (Контрольно-бюджетная палата Законодательной Думы Хабаровского края и Контрольно-бюджетная палата Государственной Думы Астраханской области);

контрольная палата – 1 (Контрольная палата Государственной Думы Томской области);

контрольный комитет – 1 (Контрольный комитет Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия));

государственный контрольный комитет – 1 (Государственный контрольный комитет Удмуртской Республики);

государственная счетная палата – 1 (Государственная счетная палата Республики Марий Эл).

Как мы видим, большинство внешних органов бюджетного контроля имели название «контрольно-счетная палата», что, по-видимому, повлияло на формулировку названия Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». По аналогии с контрольно-счетной палатой он в своем названии получил обобщенное определение «контрольно-счетный орган». Более того, благодаря возникшему понятию «контрольно-счетные органы» происходит отграничение (по наименованию) органов внешнего бюджетного контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований от Счетной палаты Российской Федерации, хотя на практике продолжают существовать контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации под названием Счетная палата.

целом, процесс создания контрольно-счетных органов во всех субъектах Российской Федерации растянулся на 15 лет, начиная с момента образования в 1994 г. первого внешнего органа государственного

регионального бюджетного контроля – Контрольно-счетной палаты Москвы и заканчивая появлением в 2009 г. Контрольно-счетной палаты Забайкальского края. В 2011 году в связи со вступлением в силу Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в большинстве субъектов Российской Федерации в 2011 году были приняты новые законы о контрольно-счетных органах.

На современном этапе сложности в организации и деятельности внешних органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации возникают лишь в отдельно взятых регионах. Как правило, происходит модернизация уже существующих органов контроля, создание же новых контрольно-счетных палат происходит, как уже отмечалось, в процессе объединения субъектов Российской Федерации.

Напомним, процесс укрупнения субъектов Российской Федерации начался в 2004 г. с возникновением Пермского края. В течение 2005-2007 гг. еще в девяти субъектах Российской Федерации были проведены референдумы, результатами которых стало их объединение в четыре субъекта Российской Федерации (Красноярского, Камчатского, Забайкальского краев и Иркутской области).

Объединение субъектов Российской Федерации происходит путем принятия федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта»1. Однако важно отметить, что

1 См.: Федеральный Конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»; Федеральный Конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»; Федеральный Конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»; Федеральный Конституционный закон от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»; Федеральный Конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа».

данный нормативный акт не регулирует процедуру упразднения и реформирования органов внешнего финансового контроля в отдельно взятом регионе. Об этой проблеме в своей работе говорит А.В. Деменкова, указывая на то, что «федеральный законодатель исходит из принципа самостоятельности субъектов Российской Федерации в создании системы региональных органов власти, таких как контрольно-счетные органы, избирательные комиссии, уставные суды и прочее»1. При этом А.В. Деменкова справедливо обращает внимание на то, что в федеральные конституционные законы об образовании Иркутской области, Камчатского и Забайкальского краев включены нормы о функционировании региональных избирательных комиссий в переходные периоды2. В связи с отсутствием единого закрепленного федеральным законодательством механизма по созданию органа внешнего финансового контроля нового субъекта Российской Федерации такой механизм создается непосредственно в этом субъекте.

Например, в Забайкальском крае на первом этапе объединения была создана Ассоциация контрольно-счетных органов Забайкальского края (образовалась в процессе объединения двух внешних контрольных органов – Контрольно-счетной палаты Читинской области и Контрольно-счетной палаты Агинского Бурятского Автономного округа). Далее на основании Закона Забайкальского края от 30 мая 2008 г. № 5-33К срок полномочий этих контрольных органов был продлен в рамках уже нового субъекта Российской Федерации до 1 июля 2009 г.3 После проведения подготовительной работы на

1 См., подробнее: Деменкова А.В. Проблемы правового регулирования организации государственного финансового контроля в процессе образования новых субъектов Российской Федерации // Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. № 1. С. 42.

2 Ст. 10 Федерального Конституционного закона от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»; Ст. 9 Федерального Конституционного закона от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской

Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного

округа»; Ст. 10 Федерального Конституционного закона от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа».

3 Закон Забайкальского края от 30.04.2009 № 170-ЗЗК «О Контрольно-счетной палате Забайкальского

основании закона Забайкальского края «О Контрольно-счетной палате Забайкальского края» от 30 апреля 2009 г. № 170-ЗЗК был образован единый краевой контрольно-счетный орган.

Сложность процедуры реорганизации контрольно-счетных органов Российской Федерации связана с тем, что финансовый контроль должен осуществляться непрерывно и пока не начал работу новый орган бюджетного контроля, кто-то все равно должен выполнять финансово-контрольные функции. Это необходимо и для осуществления бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации. В этой связи в Забайкальском крае до момента создания единой краевой контрольно-счетной палаты полномочия по контролю за движением бюджетных средств продолжали осуществлять контрольно-счетные органы несуществующих субъектов Российской Федерации. Более того, важно отметить, что создание контрольно-счетных органов вновь образованных краев и областей возможно только после формирования соответствующего законодательного органа государственной власти.

До 1 октября 2011 года в России существовали контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации двух категорий:

первые – самостоятельные, независимые в своей деятельности от иных государственных институтов;

вторые – являющиеся составной частью законодательных (представительных) органов власти или подразделениями их аппаратов и к тому же не наделенные статусом юридического лица1.

На начало 2011 года из 83 внешних органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации только 65 имели статус юридического лица, что составляло 78% от общей численности. В п. 7 ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации

1 Подробнее об этом см.: Ялбулганов А.А. Финансово-контрольные региональные органы. Комментарий законодательства // Гражданин и право. 2002. № 11/12 (29,30). С. 18.

и муниципальных образований» предусмотрена норма, которая требует, чтобы все контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации были наделены правами юридического лица. Данная норма, по мнению автора, фактически является единственным значимым достижением Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», которое существенно повлияло на существующую систему контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, хотя и не во всех субъектах Российской Федерации.

Важно отметить, что в современной правовой системе Российской Федерации существуют сложности по наделению определенных публичных субъектов статусом юридического лица, не являются исключением и региональные органы бюджетного контроля. Вообще, как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, «общего междисциплинарного определения юридического лица публичного права не существует»1. Однако, несмотря на это большинство государственных и муниципальных учреждений и органов власти наделены статусом юридического лица.

Действительно, с точки зрения гражданского права нет различий между юридическим лицом публичного права и иными юридическими лицами, но для современной системы регионального бюджетного контроля наличие статуса юридического лица является важным условием успешной работы, так как позволяет обеспечить определенный уровень независимости, в первую очередь это касается внешних контрольно-счетных органов.

В Российской Федерации статус контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации определяется Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно- счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и региональными законами о контрольно-счетных органах.

1 Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2009. С. 17.

Удивительно, но раньше наличие у контрольно-счетной палаты статуса юридического лица было предметом для судебного разбирательства. Так, в 2004 г. прокурор Усть-Ордынского Бурятского автономного округа обратился в суд с заявлением о признании недействительным абз. 4 ст. 1 Закона округа от 10 ноября 2003 г. № 136-ОЗ «О контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа». В данном абзаце закреплялось, что контрольно-счетная палата имеет статус юридического лица.

Решением Суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 7 сентября 2004 г. заявление было удовлетворено. Суд вынес решение, сославшись на ст. 157 БК РФ и ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ). Данное решение было обжаловано в кассационном порядке ввиду неправильного толкования норм материального права.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации 15 декабря 2004 г. отменила решение, указав на то, что в соответствии со ст. 153 БК РФ «законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов». Было установлено, что ссылка на ст. 157 БК РФ неосновательна, так как в данной статье устанавливается компетенция органов финансового контроля, а не его правовой статус.

Ссылка на ст. 125 ГК РФ также является неправильной, так как в Законе округа «О контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» нет норм, дающих право контрольно-счетной палате выступать от имени округа. Более того, по правилам гражданского

законодательства контрольно-счетная палата округа является государственным учреждением, а не органом власти1.

Минимальный состав сотрудников контрольно-счетного органа определяется ст. 5 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» устанавливается, что в составе контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации обязательно должны быть должности председателя и аудитов2, а также аппарат контрольно-счетного органа. Должность заместителя председателя вводится на усмотрение каждого субъекта Российской Федерации.

В настоящее время численность сотрудников контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации существенно колеблется, но подлежит изменению. Так, по данным 2009 года наиболее крупными по числу персонала являлась Контрольно-счетная палата Москвы (180 чел.), Счетная палата Республики Дагестан (80 чел.), Контрольно-счетная палата Республики Башкортостан (свыше 70 чел.). Наименьшее количество сотрудников имели Контрольно-счетная палата Ямало-Ненецкого автономного округа (3 чел.), Контрольно-счетная палата Курганской областной думы и Контрольно-счетная палата Калининградской области (по

4 чел.)3. В настоящее время ситуация существенно изменилась к лучшему.

Автором данного исследования ранее неоднократно высказывалось мнение о необходимости создания унифицированной системы организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Так, среди факторов предлагалось, что численность сотрудников контрольно-счетного органа должна определяться или размером проверяемых средств (например,

1 См. подробнее: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. № 79-Г04-22 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. № 5.

2 Аудиторы – это должностные лица, которые возглавляют отдельные направления деятельности контрольно-счетного органа.

3 См., Шахрай С.М. Конституционная модель государственного аудита в России // Право и финансовый контроль /Н.М. Казанцев и др.; Инст-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2009. С. 74.

1 миллиард – 1 человек) или количеством получателей этих средств (например, 50 получателей – 1 человек)1.

В настоящее время готовится проект методики по определению штатной численности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации2. Так, предлагаются несколько подходов: 1) функциональный подход – исходя из безусловного выполнения обязательного объема полномочий; 2) структурный подход – исходя из требований к структуре (установление минимальной численности сотрудников различных отделов)3;

факторный подход – исходя из влияющих факторов (объем бюджета, количество главных администраторов, количество государственных учреждений и государственных предприятий, количество муниципальных образований, площадь субъекта Российской Федерации и развитость транспортной сети)4.

Детально структуру Контрольно-счетного органа субъекта Российской

Федерации можно рассмотреть на примере Контрольно-счетной палаты Курской области.

Контрольно-счетная палата Курской области, на наш взгляд, является типовой организационной структурой контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации.

Она имеет статус юридического лица и численность сотрудников более 20 человек.

Осуществляет внешний финансовый контроль за средствами областного бюджета путем проведения проверок и экспертиз, выявляя потери финансовых ресурсов, способствует устранению причин и условий возникновения недостатков.

Состоит из председателя, 4 аудиторов и аппарата.

1 См., например: Фомина Л.А., Лагутин И.Б. Финансово-бюджетный контроль и новые изменения в бюджетном законодательстве: пример Курской области // Реформы и право. 2007. № 1; Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль: организационно-правовые и теоретические основы / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2009.

2 Такая ситуация была на момент подготовки работы.

3 Общая минимальная численность контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, исходя из предлагаемой структуры, составляет 30 человек.

4 Численность определяется по каждому фактору в отдельности.

Помимо этого, в составе Контрольно-счетной палаты Курской области создана коллегия, состав и регламент которой утверждаются постановлением Курской областной Думы1.

Важно отметить, что структура Контрольно-счетной палаты Курской области, как и многих других контрольно-счетных органов (имевших типовую организационную структуру) в связи с вступлением в силу Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» не изменилась.

Схематично структуру контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации можно увидеть на примере Контрольно-счетной палаты Иркутской области.

Схема 6

Структура Контрольно-счетной палаты Иркутской области2

1 См., подробнее: Фомина Л.А., Лагутин И.Б. Финансово-бюджетный контроль и новые изменения в бюджетном законодательстве: пример Курской области // Реформы и право. 2007. № 1. С. 50.

2 Источник: официальный сайт Контрольно-счетной палаты Иркутской области (http://www.irksp.ru/old/int_doc/strukt.htm).

Похожие структуры контрольно-счетных органов встречаются во многих других субъектах Российской Федерации.

Подобную структуру контрольно-счетного органа можно встретить и в других субъектах Российской Федерации. Так, например, Счетная палата Чеченской Республики состоит из председателя, заместителя председателя, двух аудиторов и аппарата Счетной палаты1.

Подводя промежуточный итог, можно сделать вывод о том, что исходя

из современного законодательства, контрольно-счетный орган – это постоянно действующий в организационно-обособленной форме орган, подотчетный законодательному органу субъекта Российской Федерации, имеющий свою структуру, штат сотрудников, наделенный специальными полномочиями по проверке правильности движения бюджетных средств и использованию публичного имущества. Кроме того контрольно-счетный орган должен быть наделен статусом юридического лица.

Для эффективного осуществления своей деятельности контрольные органы субъектов Российской Федерации должны быть независимы от получателей бюджетных средств не только административно, но и экономически. Для этого в бюджете субъекта Российской Федерации необходимо выделение отдельной статьи расходов на содержание контрольного органа.

Организационная и функциональная независимость контрольно- счетного органа определяется Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ

«Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных ор- ганов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и выражается:

в особом порядке назначения на должность и прекращения полномо- чий председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно- счетного органа;

1 П. 1 Ст. 4 закона Чеченской Республики от 03.11.2011 № 37-РЗ «О Счетной палате Чеченской Респуб- лики» // СПС КонсультантПлюс.

в наличии у контрольно-счетного органа статуса юридического лица;

в том, что контрольно-счетный орган при осуществлении финансо- во-хозяйственной деятельности обладает правами заказчика и вправе само- стоятельно размещать заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказа- ние услуг для государственных или муниципальных нужд;

в том, что средства на содержание контрольно-счетного органа пре- дусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации или местном бюджете отдельной строкой;

в невозможности досрочного прекращения полномочий контрольно- счетного органа и его отдельных должностных лиц.

П. 5 ст. 3 указанного закона посвящен определению принципа стабиль- ности контрольно-счетного органа. Данный пункт запрещает досрочно пре- кращать полномочия контрольно-счетного органа по любым основаниям, в том числе и по причине досрочного прекращения полномочий законодатель- ного органа власти. Однако на практике возникают ситуации, когда досроч- ное непрекращение полномочий контрольно-счетного органа просто не воз- можно по причине объединения субъектов Российской Федерации1.

Существенным недостатком в большинстве субъектов Российской Фе-

дерации является то, что в них не используется потенциал консолидации ор- ганов бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации в виде специальных общественных организаций (союзов или ассоциаций орга- нов бюджетного контроля региона).

При организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации немаловажное значение имеет правовое закрепление статуса должностных лиц контрольно-счетных органов.

Как справедливо указывает С.В. Степашин, «тот, кто имеет право контролировать, очевидно, обладает более высоким статусом и объемом

1 Важно отметить, что в процессе объединения субъектов Российской Федерации и создания единого контрольно-счетного органа принцип стабильности не нарушается, так как сохраняется преемственность нового контрольно-счетного органа и ранее существовавших.

полномочий, чем тот, кто является объектом контроля»1. Если сотрудники Счетной палаты Российской Федерации и могут надеяться на фактическую реализацию указанной выше идеи, то в ее реализацию на уровне субъектов Российской Федерации и тем более на местном уровне не верится вовсе.

Правой статус «сотрудник органов контроля» нельзя рассматривать в отрыве от общей системы контрольных правоотношений в нашей стране. Вызвано это тем, что именно субъекты (участники) этих отношений, играют определяющую роль в данных правоотношениях.

Взаимоотношения контролирующих и подконтрольных субъектов изначально являются неравнозначными. На региональном уровне данная система взаимоотношений имеет свои особенности, так как при проведении контрольных мероприятий существует вероятность знакомства сотрудников органов контроля с теми или иными подконтрольными субъектами, следовательно, контролеров могут обвинить в предвзятом или наоборот слишком лояльном отношении к проверяемым должностным лицам.

Подобная ситуация встречалась еще в дореволюционной России. Так, например, в работе профессора финансового права И.Х. Озерова «Как расходуются в России народные деньги», в частности, говорится, что «когда контроль на что-нибудь натыкается, – на недочет, и те, или другие неправильности, то тогда виновные лица, чтобы ослабить неблагоприятное впечатление контрольных замечаний, пытаются свести дело к личным отношениям, т.е. говорят резкости представителю контроля, чтобы вызвать его самого на такие же резкости и заставить занести это в протокол, это

называется «испортить акт»2. На региональном уровне такая ситуация также

может возникнуть, так как зачастую сотрудники контрольно-счетных органов приходят в них из других государственных органов, которые в последствии уже превращаются в объекты их проверок.

1 Степашин С.В. Конституционный аудит. М., 2006. С. 20.

2 Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги. М., 1907. С. 99.

Практически во всех законах субъектов Российской Федерации закреп- ляется, что должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Рос- сийской Федерации являются государственными гражданскими служащими.

В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» го- сударственные должности Российской Федерации и государственные долж- ности ее субъектов – это должности, устанавливаемые Конституцией Россий- ской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполне- ния полномочий федеральных государственных органов, и должности, уста- навливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных

органов субъектов Российской Федерации1.

Однако важно отметить, что в силу своей профессиональной деятельности должностные лица органов государственного регионального бюджетного контроля наделяются дополнительными правами.

Правам, обязанностям и ответственности должностных лиц контрольно-счетных органов посвящена ст. 14 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Так, должностные лица контрольно-счетных органов при осуществлении возложенных на них должностных полномочий имеют право:

беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, а также осматривать занимаемые ими территории и помещения;

в случае обнаружения подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений и при необходимости пресечения данных противоправных

1 См.: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Рос- сийской Федерации» // Российская газета. 31 июля 2004. № 162.

действий опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы проверяемых органов и организаций, изымать документы и материалы с учетом ограничений, установленных законодательством Российской Федерации. Опечатывание касс, кассовых и служебных помещений, складов и архивов, изъятие документов и материалов производятся с участием уполномоченных должностных лиц проверяемых органов и организаций и составлением соответствующих актов;

в пределах своей компетенции направлять запросы должностным лицам территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, организаций;

в пределах своей компетенции требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам нарушений, выявленных при проведении контрольных мероприятий, а также необходимых копий документов, заверенных в установленном порядке;

составлять акты по фактам непредставления или несвоевременного представления должностными лицами проверяемых органов и организаций документов и материалов, запрошенных при проведении контрольных мероприятий;

в пределах своей компетенции знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций, в том числе в установленном порядке с документами, содержащими государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;

знакомиться с информацией, касающейся финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций и хранящейся в электронной форме в базах данных проверяемых органов и организаций, в

том числе в установленном порядке с информацией, содержащей государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;

знакомиться с технической документацией к электронным базам данных;

составлять протоколы об административных правонарушениях, если такое право предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Помимо указанных прав, закон устанавливает, что председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации также вправе участвовать в заседаниях законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его комиссий и рабочих групп, заседаниях высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также в заседаниях координационных и совещательных органов при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации (руководителе высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Более того, рядом законов субъектов ранее предусматривалось, что руководители проверяемых организаций создают должностным лицам контрольно-счетных органов, проводящим контрольные мероприятия, необходимые условия для работы. Так, например ст. 21 утратившего силу закона Курской области от 14.09.1998 № 21-ЗКО «О Контрольно-счетной палате Курской области» было установлено, что «руководители проверяемых объектов обязаны создавать нормальные условия для работы должностных лиц контрольно-счетной палаты, проводящих проверку или ревизию, предоставлять им необходимые помещения, средства транспорта и связи, обеспечивать техническое обслуживание и выполнение работ по делопроизводству». В законе Курской области, принятом 21.09.2011 № 72-

ЗКО «О Контрольно-счетной палате Курской области» такой нормы не содержится.

П. 4 ст. 14 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в отношении обязанностей сотрудников контрольно-счетных органов определяет, что «должностные лица контрольно-счетных органов обязаны сохранять государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну, ставшую им известной при проведении в проверяемых органах и организациях контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проводить контрольные и экспертно-аналитические мероприятия объективно и достоверно отражать их результаты в соответствующих актах, отчетах и заключениях контрольно-счетного органа».

В целом, можно сделать вывод о том, что законодательство о контрольно-счетных органах направлено на закрепление дополнительных прав их сотрудников.

Однако важно отметить, что часто закрепление в региональном законодательстве дополнительных норм не всегда необходимо, так как часто указанные нормы уже предусмотрены федеральным законодательством и происходит простое дублирование положений, что не имеет никакого смысла. Например, ст. 19.4, 19.4.1, 19.5 КоАП устанавливается ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) и за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль).

Полномочия контрольно-счетных органов распространяются на органы государственной власти (в том числе их аппараты, финансируемые из бюджета субъекта Российской Федерации), на территориальные внебюджетные фонды, объекты государственной собственности и органы управления ими, а также на органы местного самоуправления, получающие межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации.

По нашему мнению, наиболее значимое место в правовом статусе должностных лиц органов государственного регионального бюджетного контроля должен иметь институт ответственности, то есть то, какие негативные последствия будет иметь сотрудник органов контроля за свои неправомерные действия. Однако институт ответственности нельзя рассматривать в отрыве от других элементов правового статуса – прав и обязанностей должностных лиц органов государственного регионального бюджетного контроля.

Ответственность должностных лиц – это «неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций»1. По мнению Н.Н. Черногора,

«юридическая ответственность вообще и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в частности представляет собой совокупность и единство «средств» и «технологий»2.

Для реализации принципа ответственности необходимо:

1) добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим профессиональным обязанностям; 2) нормативное закрепление и соблюдение установленных стандартов (процедур) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий; 3) учет всех обстоятельств и факторов при вынесении суждений и оценок; 4) понимание того, что за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей каждый сотрудник контрольно-счетного органа несет

1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 404.

2 Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). М., 2006. С. 35.

гражданскую, административную, дисциплинарную и иную предусмотренную законом ответственность.

П. 5 ст. 14 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъек- тов Российской Федерации и муниципальных образований» устанавливается, что «должностные лица контрольно-счетных органов несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за достоверность и объективность результатов проводимых ими контрольных и экспертно- аналитических мероприятий, а также за разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны».

Ответственности должностных лиц в КоАП посвящена ст. 2.4 «Адми- нистративная ответственность должностных лиц», а также ряд статей осо- бенной части. КоАП устанавливает, что «административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей» (ст. 2.4)