Сразу заметим, что местные финансы продолжают оставаться болезненной и до сих пор нерешенной проблемой бюджетной политики России. С одной стороны, для эффективного развития местного самоуправления в нашей стране необходимо значительно увеличить доходную часть местных бюджетов, с другой, вслед за ее увеличением, несомненно, нужно совершенствовать систему контроля за расходованием этих средств.

Контроль над местными финансами актуален не только в России, но и в других странах, не только федеративных, но и унитарных. Примером таких государств может служить Украина, где контроль местных финансов стоит не менее остро, чем в России1.

Как справедливо отмечает С.М. Шахрай, в Российской Федерации до настоящего времени «не существует «вертикали», осуществляющей от имени общества аудит деятельности органов исполнительной власти на федеральном, региональном и местном уровнях. Субъекты Российской Федерации формируют самостоятельные контрольно-счетные органы (палаты, комитеты, комиссии), правовой статус которых определяется региональным законодательством. Аналогичный процесс происходит и на уровне муниципалитетов»2. С.М. Шахрай также разделяет точку зрения, что такая ситуация является следствием отсутствия федерального закона, устанавливающего общие принципы создания и функционирования региональных и местных контрольно-счетных органов3.

В современной науке, как правовой, так и экономической и даже

управленческой, нет единого подхода о месте муниципального бюджетного контроля в системе общегосударственного бюджетного контроля. Так, в на-

1 См., подробнее: Савченко Л.А., Коваленко А.А. Правовi проблеми фiнансового контролю мiсцевих фiнансiв: Монографiя. К., 2010.

2 Шахрай С.М. Конституционная модель государственного аудита в России // Право и финансовый контроль /Н.М. Казанцев и др.; Инст-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2009. С. 74.

3 См., там же.

стоящее время большинство исследователей (включая автора) относят орга- ны муниципального бюджетного контроля к органам негосударственного финансового контроля. Однако помимо этого, ряд специалистов, в частности Д.В. Дементьев, определяет муниципальный финансовый контроль как «са- мостоятельный вид финансового контроля, помимо государственного и неза- висимого аудита»1. Также И.В Рукавишникова муниципальный финансовый

контроль выделяет в самостоятельный вид финансового контроля2. Противо-

положной точки зрения придерживается Т.Ф. Табунщикова, которая указы- вает на то, что поскольку бюджет муниципального образования является со- ставной частью единого государственного (консолидированного) бюджета, то и муниципальный финансовый контроль есть часть государственного фи- нансового контроля. По ее мнению муниципальный финансовый контроль представляет собой «составную часть государственного финансового кон- троля в системе управления государственными финансами в процессе фор- мирования и использования средств местного бюджета и управления муни- ципальной собственностью на основе контрольной функции финансов и управления с целью обеспечения законности, эффективности принимаемых

решений и степени их реализации»3.

Можно утверждать с большой долей уверенности, что на современном этапе муниципальный бюджетный контроль не может полноценно развиваться без государственного участия4. Важно также отметить, что по содержанию деятельности муниципальный бюджетный контроль значительно не отличается от государственного регионального бюджетного контроля. Более того, внешний бюджетный контроль на уровне муниципальных образований является важнейшим звеном, без которого

1 Дементьев Д.В. Государственный финансовый контроль: оценка эффективности и направления развития. Автореф. дис. … канд. эконом. наук. Новосибирск, 2004. С. 14

2 Рукавишникова И.В. Финансовое право. М., 2007. С. 139

3 Табунщикова Т.Ф. Становление и развитие муниципального финансового контроля. Дис. … канд. эконом. наук. Тюмень, 2006. С.25

4 Подобная ситуация является прямым следствием развития в нашей стране системы местного самоуправления, которое по-прежнему, формально являясь независимым, фактически в значительной степени интегрировано в систему государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации.

невозможно создать единую, эффективно функционирующую систему общегосударственного бюджетного контроля.

Общеизвестно, что финансовые и материальные ресурсы являются основой дееспособности местного самоуправления. По мнению С.М. Шах- рая, «не более 5% муниципальных образований в состоянии адекватно действовать в новых условиях»1. И хотя при обсуждении проблем местного самоуправления на первый план чаще всего выдвигается проблема отсутствия у муниципальных образований достаточных ресурсов для исполнения вмененных им функций, утверждать, что эти ресурсы действительно малы нельзя. Так, только в части финансовых ресурсов на бюджеты местного уровня приходится около 40 процентов средств консолидированного бюджета2.

Также важно отметить, что с точки зрения теории муниципальный

бюджетный контроль, в отличие от бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации относится к так называемому негосударственному контролю (местное самоуправление не входит в систему государственной власти)3. Следовательно, можно сделать вывод, что в основе муниципального бюджетного контроля изначально заложено теоретическое противоречие. По содержанию муниципальный бюджетный контроль ничем не отличается от государственного бюджетного контроля, и фактически является его составной частью, но при этом выступает в качестве негосударственного образования.

По мнению автора, органы муниципального бюджетного контроля должны не только выполнять исключительно контрольные функции. Одним из важнейших направлений в их деятельности должно стать представление органам государственной власти «корректной информации о финансовых

1 Шахрай С.М. Конституционная модель государственного аудита в России // Право и финансовый контроль /Н.М. Казанцев и др.; Инст-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2009. С. 75.

2 Шлейников В.И. Инновационный подход к решению проблем муниципального финансового контроля

// Вестник АКСОР, 2008 № 1. С.175.

3 Помимо муниципального финансового контроля к негосударственному финансовому контролю, можно также отнести общественный бюджетный контроль и аудиторскую деятельность.

средствах муниципалитета и результатах их использования»1. Выполнение информационной функции органами муниципального бюджетного контроля будет в целом способствовать повышению эффективности управления публичными финансами, как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на уровне Российской Федерации.

Обращаем внимание на то, что по официальным данным в России в настоящее время должен заканчиваться последний этап реформы местного самоуправления, так как еще 1 сентября 2009 года в полном объеме вступил в действие ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее Закон № 131-ФЗ). Однако указанный закон не смог решить все существующие в системе местного самоуправления проблемы.

Также отметим, что связывать процесс организации муниципальных контрольных органов непосредственно с указанным выше законом не совсем правильно, так как данный закон не предусматривает обязательного создания контрольных органов. Более того, в ряде муниципальных образований внешние контрольно-счетные органы начали создаваться задолго до принятия в 2003 г. закона № 131-ФЗ.

Новый Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» определяет то, что «контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования» (п. 2 ст. 3).

Инициатива по образованию муниципальных контрольных органов, как правило, исходит от представительных органов муниципальных образований или даже от органов власти субъектов Российской Федерации, желающих в

1 Табунщикова Т.Ф. Становление и развитие муниципального финансового контроля. Дисс. … канд. эконом. наук. Тюмень, 2006. С. 26.

определенной степени ограничить главу и администрацию муниципального образования. Поэтому бюджетный контроль в системе местного самоуправления имеет свою специфику. Но, несомненно, многие проблемы, которые возникают в процессе деятельности внешних контрольных органов субъектов Российской Федерации, свойственны и местному самоуправлению.

По мнению автора, в настоящее время оптимальным является создание муниципальных контрольно-счетных органов на уровне городских округов и муниципальных районов и наделение их правом осуществления контрольных мероприятий во всех муниципалитетах, входящих в их территорию. Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в п. 11 и 12 ст. 3 определяет возможность передачи полномочий по осуществлению внешнего финансового контроля в отношении поселений контрольно-счетному органу муниципального района, в состав которого входит это поселение (пункт 11). Подобное право закрепляется и в отношении внутригородских муниципальных образований городов федерального значения (пункт 12). Важно отметить, что это лишь право поселений и внутригородских муниципальных образований, а не их обязанность. Закон не предусматривает условий, при которых должна произойти такая передача полномочий (например, отсутствие собственного контрольно-счетного органа или невозможность его создания), что значительно усложнит реализацию данных норм. Закон также не содержит ответственности за несоздание контрольно- счетного органа в муниципальном образовании.

По мнению автора, не всегда обосновано создавать во всех муниципальных образованиях контрольно-счетные органы. В отдельных случаях, лучше вводить должности индивидуальных аудиторов или муниципальных ревизоров, подотчетных представительному органу муниципального образования.

Одной из проблем развития местных контрольно-счетных органов является отсутствие квалифицированных кадров. Для подготовки сотрудников контрольно-счетных органов необходимо на базе высших учебных заведений субъектов Российской Федерации создавать новые образовательные продукты (новые специальности, курсы переподготовки или повышения квалификации). Немаловажным также является открытие специальных магистерских программ по направлению «Финансовое право» на юридических и «Публичный аудит» на экономических факультетах, делающих упор на изучение финансового законодательства. По нашему мнению, единственным условием создания в регионах образовательного потенциала, необходимого для подготовки квалифицированных кадров для внешних контрольно-счетных органов, является участие в методической деятельности практических сотрудников уже существующих органов финансового контроля, а именно в разработке учебных планов и дисциплин, направленных на выработку необходимых компетенций. Также важно их непосредственное участие в образовательной деятельности (совместное проведение занятий, научно-практических семинаров и т.д.).

В Российской Федерации на муниципальном уровне бюджетный кон- троль осуществляет представительный орган местного образования «в ходе обсуждения, утверждения и оценки последствий принимаемых проектов бюджетов, отчетов об исполнении бюджетов и иных законов, нормативных актов по бюджетно-финансовым вопросам»1. Подобная российской система организации муниципального финансового контроля существует и в других странах. Так, в Словакии, деятельность муниципальных образований в части выполнения собственных полномочий контролируется главным контролером самоуправления населенного пункта, избираемым представительным орга- ном муниципалитета, на шестилетний срок2.

1 Графский В.Г. Всеобщая история права и государства. М., 2000. С. 291

2 См., подробнее: Козырин А.Н. Современные финансовые модели децентрализации публичной адми- нистрации: опыт Словакии // Финансовое право. 2007. № 10.

В соответствии со ст. 34 закона № 131-ФЗ «структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального обра- зования, глава муниципального образования, местная администрация (испол- нительно-распорядительный орган муниципального образования), контроль- но-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом му- ниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

Однако в п. 2 этой же статьи говорится: «Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным». Из этого следует, что создание контрольно- счетного органа в каждом муниципальном образовании необязательно. Т.е. образуется такой орган по усмотрению каждого отдельно взятого муниципального образования. В этой связи, автор разделяет точку зрения других авторов, которые высказываются за необходимость законодательного закрепления ответственности представительного органа муниципального образования за несоздание в установленные сроки контрольно-счетного органа. В качестве такой ответственности может быть роспуск представительного органа. Так, например, такой опыт применяется в Латвии, где согласно законодательству о местном самоуправлении, Сейм (Парламент) имеет право распустить местный совет, если последний не создает аудиторскую комиссию на протяжении 2 месяцев после своего

первого собрания1.

Процесс образования новых контрольно-счетных учреждений в России усложняется еще тем, что их создание осуществляется исключительно путем внесения изменений в устав муниципального образования. Однако принятое

1 См., подробнее: Васильева М.В. Тенденции развития внешнего муниципального финансового контроля в условиях укрепления местного самоуправления // Финансы и кредит. 2009. № 1 (337). С. 37.

решение вступает в силу не раньше, чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указан- ное решение1. При этом кто должен осуществлять внешний финансовый кон- троль в муниципальном образовании в переходный период непонятно. Реше- ние такой проблемы видится в простом делегировании полномочий уже соз- данным контрольно-счетным учреждениям или муниципального района (ес- ли это сельское поселение), или субъекта Российской Федерации, или даже соседнего муниципального образования по соглашению сторон.

Если устав муниципального образования предусматривает создание контрольно-счетного органа, то его не создание является нарушением прав жителей данного муниципального образования2. В этой связи Е.С. Шугрина справедливо отмечает, что «если в уставе муниципального образования есть нормы, предусматривающие создание данных органов, то необходимо принимать действия направленные на их реализацию»3.

На 1 января 2008 года система внешнего муниципального финансового контроля в России насчитывала всего 86 муниципальных контрольно- счетных органов. По информации Минюста России, по состоянию на эту же дату в государственный реестр муниципальных образований было включено 24136 муниципальных образований, из них 1790 муниципальных районов, 521 городской округ, 1733 городских поселения, 19858 сельских поселений, 234 внутригородские территории городов федерального значения. 1 января 2009 года в Российской Федерации уже начитывается 24151 муниципальное образование. Контрольно-счетные органы, по данным АКСОР на 1 января

2009 года созданы в 3941 муниципальных образованиях4, что составляет

16,3% от общего количества. В том числе: в городских округах 416 (из 1095 –

1 См., подробнее: Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010. С. 186.

2 В городе Ноябрьске Ямало-Ненецкого автономного округа житель обратился в суд с заявлением об оспаривании бездействия органа местного самоуправления, выразившееся в неформировании контрольно- счетной палаты «города Ноябрьска».

3 Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010. С. 185.

4 По состоянию на 5 июня 2009 года в реестр Союза муниципальных контрольно-счетных органов (Союза МКСО) входили 239 муниципальных контрольных учреждения различного типа. Однако не все фактически созданные муниципальные органы финансового контроля являются членами Союза МКСО, так по подсчетам Союза МКСО в 2009 году уже созданы свыше 1200 муниципальных контрольно-счетных органов со средней численностью персонала не более 4 человек.

38%); в муниципальных районах 1039 (из 1866 – 55%); в городских и сельских поселениях 2474 (из 21235 – 11%)1. Однако в большинстве из них работа фактически ведется на общественных началах. Контрольно-счетных органов муниципальных образований, где имеются штатные сотрудники лишь 5%. В 2010 году внешними проверками было охвачено лишь 28% бюджетов муниципальных образований. В 24151 муниципальном образовании трудятся около 3 000 штатных сотрудников. Получается: 1 контролер на 8 муниципалитетов2.

При этом из 3941 контрольно-счетного органа правом юридического

лица наделены лишь 343 (8,7%), в составе представительного органа муниципального образования находятся 2816 (71,5%)3. К сожалению, Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» устанавливает лишь только то, что «контрольно-счетный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица» (п. 8, ст. 3).

На первых этапах из созданных 30 муниципальных контрольно- счетных органов только треть имели статус самостоятельного юридического лица, а средняя численность сотрудников муниципального контрольно- счетного органа составляла 5 человек. В 2009 году ситуация существенно не

1 В России ещё не создан единый реестр контрольно-счетных органов местного самоуправления, что усложняет процесс слежения за динамикой их развития. В этой связи автор разделяет точку зрения о необходимости продолжения работы по созданию Государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов Российской Федерации (ГИАС КСО). По данным председателя Союза муниципальных контрольно-счетных органов И.Г. Дахова «… уставами муниципальных образований предусмотрено создание 7,5 тыс. муниципальных контрольно-счетных органов… Это поможет охватить внешним финансовым контролем примерно 30% городских округов и муниципальных районов» (Дахов И.Г. Контроль на местах. Широкий круг деятельности // Финансовый контроль. 2008. № 2). Если отталкиваться от цифр, приводимых И.Г. Даховым, в Российской Федерации, чтобы полностью осуществить внешнюю проверку всех местных бюджетов, необходимо создать ещё более 20 тыс. внешних финансово-контрольных органов.

2 Столяров Н.С. Доклад на XVII конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации (17 марта 2011 года) //www.ach.gov.ru/userfiles/tree/%20okonchatelnye%20Stolyarova% 20na%20XVII%20konferencii_posle%20konferencii-tree_files-fl-387.pdf.

3 Рекомендации по созданию объединений органов внешнего финансового контроля в субъектах Российской Федерации // Вестник АКСОР. 2009. № 2(9). С. 24.

изменилась. Например, в Курской области в 2009 году функционировали 540 различного рода муниципальных образований. В 2010 году произошло со- кращение количества муниципальных образований в Курской области до 3271. Фактически контрольные органы в 2009 году были созданы только в трех городах – Курске, Железногорске и Курчатове, что составляло менее одного процента от общей численности2, а на начало 2011 года уже в 11 му- ниципальных образованиях. По данным на 1 апреля 2013 года контрольно- счетные органы муниципальных образований созданы в 21 муниципальном образовании Курской области (из 33 городских округов и муниципальных районов). При этом 6 из них работают как самостоятельные органы с правом юридического лица, 15 созданы в составе представительных органов. Всего на профессиональной основе работают 67 человек3.

В Иркутской области, согласно официальным источникам создано 43

муниципальных контрольных органа. В Приморском крае функционируют 34 муниципальных контрольно-счетных органа, 13 из которых имеют статус юридического лица.

Подводя небольшой итог, можно утверждать, что опыт ряда субъектов Российской Федерации, изученный автором, указывает на то, что в Российской Федерации в настоящее время отсутствуют единые подходы к организации и деятельности муниципального финансового контроля. На каждой территории создание и развитие или неразвитие местных финансово- контрольных органов связано с огромным количеством причин и проблем, которые могут быть как схожие, так и отличаться друг от друга.

1 Закон Курской области от 21.10.2004 № 48-ЗКО «О муниципальных образованиях Курской области»

// Курская правда. 30.10.2004. № 214.

2 Однако 17 февраля 2009 года на выступлении председателя Союза муниципальных контрольно- счетных органов (Союза МКСО) И.Г. Дахова на конференции руководителей и специалистов контрольно- счетных органов муниципальных образований Центрального федерального округа (ЦФО) было указано, что

из 1400 муниципальных контрольно-счетных органов ЦФО – 636 приходится на Воронежскую и 219 на

Курскую области, а Смоленская, Владимирская и Липецкая имеют не более 4 контрольно-счетных палат муниципальных образований. Однако в Курской области в 2009 году, из указанных 219 муниципальных контрольно-счетных органов фактически функционировали 3 контрольно-счетные палаты и ещё около 7 находились в процессе своего организационного становления.

3 См.: ksp46.ru/news/2013/4/3/108/

Важно отметить, что Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» существенно не повлияет на существующую ситуацию. Так, минимальная штатная численность контрольно-счетного органа муниципального образования также законом не устанавливается, а «определяется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования» (п. 8 ст. 5).

Помимо этого закон устанавливает, что «контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа». Однако «уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе контрольно-счетного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, а также должности аудиторов контрольно-счетного органа» (п. 2 ст. 5).

По мнению ряда авторов, особое значение для системы местного самоуправления приобретает контроль именно на стадии исполнения бюджета1. Фактически на современном этапе значительный рост количества муниципальных органов финансового контроля объясняется исключительно необходимостью осуществления бюджетного процесса, важнейшим этапом которого является внешняя проверка отчета об исполнении бюджета муниципального образования. Так, в России с 2009 года начала складываться тенденция, направленная на создание органов муниципального финансового контроля не с целью проведения проверок правильности и законности движения денежных средств и использования публичного имущества, а с целью выполнения требований БК РФ, а именно для формального юридического оформления документов о внешней проверке отчета об

1 См. например: Эффективное управление муниципальными финансами. Практические рекомендации / Под ред. Рыженкова С.И. Серия: Местное самоуправление в России, вып. 2. М., 1999. С.18.

исполнении местного бюджета. Например, в Курской области из 219 якобы созданных муниципальных контрольно-счетных органов 210 не имеют ни одного штатного сотрудника, а сами контрольные органы фактически осуще- ствляют свою деятельность несколько месяцев в году, когда готовиться заключение на отчет об исполнении бюджета. Участвуют в проведении внешней проверки сами депутаты представительного органа, в большинстве случаев не обладающие необходимой компетенцией. Более того, важно отметить, что такие контрольно-счетные органы, кроме формальной внешней проверки отчета об исполнении бюджета, других контрольных мероприятий не проводят.

По нашему мнению, такая форма организации муниципального финансового контроля не только противоречит принципам бюджетного контроля, но и дискредитирует уже существующую систему бюджетного контроля. Необходимо при организации местных контрольных органов стремиться к созданию оптимального соотношения цены и качества. Образованные контрольные органы должны иметь возможность для выполнения всех необходимых полномочий, но с минимальными затратами. При этом ни в коем случае нельзя допускать формализации контрольной деятельности, так как такой путь в лучшем случае может существенно затруднить дальнейшее развитие системы организации бюджетного контроля, а в худшем случае – полностью уничтожить уже существующие достижения.

По структуре муниципальные контрольно-счетные палаты мало чем отличаются от контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Так, например, Контрольно-счетная палата Петропавловск- Камчатского городского округа состоит из председателя (избираемого на пять лет), четырех аудиторов и аппарата Контрольно-счетной палаты. Структура палаты утверждается Городской Думой по представлению председателя палаты. Схожая ситуация сложилась и в других муниципальных образованиях. Так, Контрольно-Счетная палата

Эвенкийского муниципального района состоит из Председателя контрольно- счетной палаты и четырех контролеров-ревизоров1, а Счетная палата Тазовского района Ямало-Ненецкого Автономного округа Тюменской области из председателя Счетной палаты, заместителя председателя и трех аудиторов.

В настоящее время пять-семь человек – это оптимальное число для штата контрольно-счетного органа муниципального образования, однако встречаются и малочисленные контрольно-счетные палаты. Так, Контрольно- счетная палата Торопецкого района Тверской области состоит всего из двух человек (Председателя и главного специалиста – аудитора)2.

По-прежнему часть муниципальных контрольно-счетных палат

продолжают находиться в составе представительного органа муниципального образования, что также делает их схожими контрольно- счетными органами субъектов Российской Федерации. Примерами такой ситуации могут быть – Контрольно-счетная палата Думы Хасанского муниципального района или Ревизионная комиссия Совета депутатов муниципального образования Таштыпского района»3.

Структуру муниципального контрольно-счетного органа можно рас-

смотреть на примере контрольно-счетной палаты города Курска, деятель- ность которой регулируется Положением «О Контрольно-счетной палате го- рода Курска», а также Регламентом контрольно-счетной палаты, Положени- ем о коллегии контрольно-счетной палаты и Постановлением о направлениях деятельности.

В настоящее время контрольно-счетная палата города Курска состоит из председателя, аудиторов и аппарата. Контрольно-счетная палата является юридическим лицом, а средства на ее содержание предусматриваются в бюджете города Курска отдельной строкой. Более того, председатель Кон-

1 Контрольно-счетная палата Эвенкийского муниципального района Красноярского края http://www.rsd-evenkya.ru/index.php/munorg/kspemr

2 Контрольно-счетная палата Торопецкого района Тверской области // www.toropets- adm.ru/kontrol_palata.html

3 См., подробнее: Шугрина Е. Контрольный орган муниципального образования // Бюджет. 2008.

№ 6.

трольно-счетной палаты получает заработную плату равную заместителю главы Администрации города Курска, а аудиторы – равную руководителю отраслевого органа Администрации города Курска.

В целом, проанализировав содержание Положения «О Контрольно- счетной палате города Курска», можно увидеть значительное сходство с За- коном Курской области «О Контрольно-счетной палате Курской области». Подобную ситуацию можно встретить и в других субъектах Российской Фе- дерации.

Важно также отметить, что в большинстве муниципальных образова- ний не приняты нормативные акты, которые юридически закрепляют право- вой статус сотрудников контрольно-счетных органов. Исключением является лишь несколько муниципальных образований, где приняты должностные ин- струкции председателя, аудиторов и других сотрудников контрольного орга- на. Так, например, в Улан-Удэ разработана и принята должностная инструк- ция для аудитора Контрольно-счетной палаты г. Улан-Удэ, которая закрепля- ет права, обязанности и ответственность аудиторов муниципальной кон- трольно-счетной палаты.

Так, аудитор, помимо стандартных полномочий, по указанной должно- стной инструкции наделяется следующими правами:

осуществлять контрольные полномочия как самостоятельно, так и с привлечением независимых специалистов;

истребовать любую необходимую информацию от органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности и их должностных лиц в пределах компетенции кон- трольно-счетной палаты;

взаимодействовать с соответствующими контрольными органами по вопросам своей деятельности.

Интересной для анализа является и система ответственности, так ауди- тор несет ответственность не только за результаты своей работы, но и за дея- тельность подведомственного ему направления. Более того, аудитор отвечает

и за сохранность документов, переданных ему руководителем проверяемой организации.

В целом, контрольно-счетные органы муниципальных образований (фактически существующих) и структурно, и по содержанию деятельности практически ничем не отличается от контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации (различается лишь общая численность сотрудников и некоторые организационные особенности).

Как справедливо отмечает М.В. Васильева, «процесс становления муниципального контроля происходит достаточно сложно, много правовых и организационных недоработок, порой процесс носит декларативный характер»1. Более того, она указывает на невозможность осуществления финансового контроля при штатной численности сотрудников от 1 до 4 человек (в 60% городов) и 1 человек (в 40% муниципальных районов)2.

Можно также отметить, что в большинстве случаев органы муници- пального бюджетного контроля отличаются от контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации количеством объектов контроля. Так, на- пример, Контрольно-счетная палата Миасского городского округа имеет пра- во проверять деятельность 10 главных распорядителей бюджетных средств, 189 муниципальных учреждений и 9 муниципальных унитарных предпри- ятий при численности сотрудников в 8 человек (председатель, три аудитора, два инспектора-ревизора, экономист и начальник отдела учета и отчетно-

сти)3. Если провести аналогию с контрольно-счетными органами субъектов

Российской Федерации, то можно встретить ситуацию, отличающуюся в де- сятки раз. Так, в ряде субъектов Российской Федерации на 10-15 сотрудников контрольно-счетной палаты, участвующих в контрольных мероприятиях, приходится 1000 и более объектов контроля (включая муниципальные обра- зования, получающие межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Рос- сийской Федерации). Перегруженность органов бюджетного контроля нега-

1 Васильева М.В. Тенденции развития внешнего муниципального финансового контроля в условиях укрепления местного самоуправления // Финансы и кредит. 2009. № 1 (337). С. 33.

2 См.: там же.

3 http://www.ksp-miass.nm.ru (25.03.2010)

тивно сказывается на качестве их работы, но некоторые органы муниципаль- ного бюджетного контроля в этой части имеют небольшое преимущество пе- ред субъектами Российской Федерации.

Объекты контрольных мероприятий отдельно взятого контрольно- счетного органа можно найти в специальном принимаемом документе – Пла- не работы Контрольно-счетной палаты, который обычно принимается на ка- лендарный год, а разрабатывается или представительным органом власти или самой палатой. При формировании проекта годового плана контрольно- счетные органы направляют главе органа исполнительной власти, финансо- вого органа и другим должностным лицам письма о предоставлении предло- жений о том, в отношении каких учреждений в очередном году необходимо провести контрольные мероприятия.

План работы делится на разделы или по объектам контрольных меро- приятий (главные распорядители, получатели бюджетных средств), или по видам контрольных мероприятий (контрольно-ревизионные мероприятия, экспертно-аналитические мероприятия, организационные мероприятия и прочее). Структура плана также может определяться видами расходов бюд- жета муниципального образования (расходы на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений и расходы на финансирование муници- пальных нужд и прочее).

В настоящее время контрольные отношения в сфере местного самоуправления складываются таким образом, что не всегда рентабельно создавать контрольные органы во всех муниципальных образованиях. Это связано с тем, что значительная часть местных бюджетов на 60-70% являются дотационными, что, соответственно, делает их субъектами финансово-контрольных отношений со стороны контрольных органов субъектов Российской Федерации, а часть муниципальных образований и вовсе имеют бюджет, не превышающий сотни тыс. рублей. Возникает вопрос, насколько правомерно участие субъектов Российской Федерации в контроле за местными бюджетами? Какие средства и в каком объеме ими

могут проверяться? Эти вопросы постоянно возникают в процессе взаимодействия органов местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и они должны быть решены.

По мнению автора, крайней необходимости в повсеместном создании муниципальных органов бюджетного контроля нет, так как эти функции вполне могут осуществлять контрольно-счетные органы муниципальных районов и частично субъектов Российской Федерации.

Отсутствие единой системы организации региональных контрольных органов (проблемы численности, статуса, полномочий) часто не дает возможности осуществлять действенный контроль даже за расходованием средств бюджета субъекта Российской Федерации, не говоря уже о местных бюджетах. Зачастую численность контрольно-счетных палат несоизмерима с объемом проверяемой документации. Иногда муниципальные контрольно- счетные органы по численности равны или даже превышают своих коллег из субъекта Российской Федерации. Так, например, в Контрольно-счетной палате Курской области работают 4 аудитора, однако палата участвует в проверке расходования бюджетных средств на всей территории Курской области, включая муниципальные образования, а контрольно-счетная палата города Курска имеет в своей численности 5 аудиторов, а проверяет только движение бюджетных средств города Курска. И это не единичный случай. Вот почему нагрузка на контрольные органы субъекта Российской Федерации часто намного больше, чем на подобные органы муниципалитетов.

Важно также отметить, что для различных видов муниципальных обра- зований предусматриваются разные возможности для осуществления внеш- ней проверки. Так, каждое муниципальное образование может создавать свой орган или наделять полномочиями по проверке своего бюджета контрольные органы других муниципальных образований или субъекта. Например, в соот- ветствии с п. 2 ст. 264.4 БК РФ внешняя проверка отчета об исполнении

бюджета поселения может осуществляться контрольно-счетным органом му- ниципального района или контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации. Однако такая внешняя проверка может быть проведена только по обращению представительного органа поселения, что тяжело реализуемо.

Встречаются примеры создания на уровне субъектов Российской Федерации общественных объединений региональных финансово- контрольных органов. Участие в данных союзах предусматривает равноправие участников (органов внешнего бюджетного контроля субъекта Российской Федерации и всех существующих органов внешнего бюджетного контроля муниципальных образований данного субъекта Российской Федерации). Примером такого союза является Совет контрольно-счетных органов Иркутской области (далее Совет КСО ИР), созданный 27 июля 2006 года. Вступление в этот Совет является добровольным, а объединению подлежат все контрольно-счетные органы Иркутской области и Усть-

Ордынского Бурятского округа1. Совет КСО ИР.

Положение «О Совете контрольно-счетных органов Иркутской области (Совет КСО ИР)» утверждено общим собранием контрольно-счетных органов Иркутской области 9 февраля 2007 г. (протокол № 5 от 27 мая 2010 года)2. В соответствии с п. 2.1. ст. 2 указанного Положения Совет КСО ИР создается с целью повышения эффективности системы государственного финансового контроля, координации деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований Иркутской области, укрепления сотрудничества между ними»3.

Указанный Совет играет важную роль не только в процессе

совершенствования системы регионального финансового контроля в Иркутской области, но и способствует укреплению сотрудничества между финансово-контрольными органами; подготовке единых для всех органов бюджетного контроля актов, направленных на совершенствование их

1 Усть-Ордынский Бурятский автономный округ – бывший субъект Российской Федерации, автономный округ в Иркутской области. Упразднён 1 января 2008 года.

2 www.irksp.ru/data/kso-ir/pol_sovet.pdf

3 Там же (п. 2.1).

деятельности; развитию муниципального бюджетного контроля; оказанию взаимопомощи в работе финансово-контрольных органов всех уровней; взаимодействию с органами власти, как субъекта Российской Федерации, так и муниципальных образований; разработке, подготовке, апробации и внедрению новых методик бюджетно-контрольной деятельности; защите прав и законных интересов всех членов Совета всеобщими усилиями; созданию единой системы регионального финансового контроля на уровне субъекта Российской Федерации; повышению квалификации и профессионального уровня сотрудников органов финансового контроля и многому другому.

Одним из результатов деятельности Совета КСО ИР является появление новых органов муниципального бюджетного контроля и совер- шенствование уже созданных. При создании Совета в 2006 г. в его состав входили: Контрольно-счетная палата Иркутской области и 19 различного рода муниципальных органов внешнего финансового контроля, включая одного аудитора Ольховского районного муниципального образования. В настоящее время общее количество членов Совета КСО ИР насчитывает бо- лее 40 контрольно-счетных органов. Названия финансово-контрольных органов Иркутской области также отличаются – контрольно-счетные палаты; ревизионные комиссии; контрольно-ревизионные комиссии; контрольно- счетные комиссии.

Положительно Совет КСО ИР влияет и на организационное оформле- ние контрольно счетных органов. Так, если сравнить систему контрольно- счетных органов Иркутской области в 2011 году и в 2013 году, то можно от- метить качественные изменения, а именно существенно увеличилось количе- ство контрольно-счетных органов со статусом юридического лица и на схеме 2013 года отсутствуют муниципальные образования, где они не созданы.