Исторически первой формой межгосударственного взаимодействия на постсоветском пространстве стало образование СНГ на основании Соглашения от 8 декабря 1991 г., дополненного Протоколом от 21 декабря 1991 г. В связи с принятием данных документов государствами - учредителями Содружества стали Россия, Беларусь, Украина, Азербайджан, Армения, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан <1>.

--------------------------------

<1> В 1993 г. к СНГ присоединилась Грузия, но вышла из его состава в 2009 г.

Лейтмотивом Соглашения от 8 декабря 1991 г. является указание на то, что СССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование, образуется СНГ (преамбула и статья 1).

В Соглашении обозначены следующие задачи: гарантия равенства прав и свобод граждан сторон; развитие равноправного и взаимовыгодного сотрудничества в области политики, экономики, культуры, образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, науки, торговли, в гуманитарной и иных областях; гарантия открытости границ, свободы передвижения граждан и передачи информации; сотрудничество в обеспечении международного мира и безопасности (ст. 2 - 6).

Статья 7 Соглашения от 8 декабря 1991 г. относит к сфере совместной деятельности государств - членов СНГ координацию внешнеполитической деятельности, сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, в области таможенной политики, сотрудничество в развитии систем транспорта и связи, сотрудничество в области охраны окружающей среды, участие в создании всеобъемлющей международной системы экологической безопасности, вопросы миграционной политики, борьбу с организованной преступностью.

Изложенное свидетельствует о том, что Соглашение от 8 декабря 1991 г. имело своей основной целью урегулирование вопросов, связанных с распадом СССР. Это подтверждает и ст. 12 Соглашения о гарантии выполнения международных обязательств вновь созданных государств, вытекающих для них из договоров и соглашений бывшего СССР, подчеркивают иные документы, принимавшиеся "пакетно" с Протоколом от 21 декабря 1991 г.: решение Совета глав государств о продолжении Россией членства СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности, в других международных организациях, Соглашение о совместных мерах в отношении ядерного оружия. Положения актов, принятых на данном этапе, не касаются регулирования на будущее, а призваны лишь окончательно констатировать факт прекращения деятельности ранее единого государства. Нормы, направленные на последующее взаимодействие, носят декларативный характер, намеком на будущую интеграцию можно считать лишь упоминание в ст. 7 "сотрудничества в формировании и развитии общего экономического пространства и таможенной политики".

Стремление государств - членов СНГ к самостоятельности и невозврату к единому государству было закреплено в Алма-Атинской декларации от 21 декабря 1991 г. и в Уставе СНГ, принятом решением Совета глав государств от 22 января 1993 г., иными словами, был закреплен тот факт, что Содружество не является ни государством, ни надгосударственным образованием, не обладает наднациональными полномочиями.

Данная норма представляет собой квинтэссенцию критичного и даже негативного отношения к наднационализму как явлению правовой жизни. Между тем история интеграции наглядно продемонстрировала то, что интеграция становится реальной только тогда, когда признается и развивается наднационализм <1>.

--------------------------------

<1> См.: Нешатаева Т.Н. К вопросу о создании Евразийского союза: интеграция и наднационализм // Закон. 2014. N 6. С. 106 - 109.

Как попытку углубить взаимодействие между государствами-членами следует рассматривать упоминание в ст. 4 Устава СНГ среди общих декларативных целей межгосударственной кооперации и интеграции уже обозначенного ранее сотрудничества в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, таможенной политики, а в ст. 19 - формирования общего экономического пространства на базе рыночных отношений и свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы.

В дальнейшем во многом благодаря объективным социально-экономическим процессам развитие получил вектор экономической интеграции в рамках СНГ. 24 сентября 1993 г. подписан Договор о создании Экономического союза <1>. Среди основных целей Экономического союза называются поэтапное создание общего экономического пространства на базе рыночных отношений, создание равных возможностей и гарантий для всех хозяйствующих субъектов, совместное осуществление экономических проектов, представляющих общий интерес (ст. 2). Предполагается, что реализация обозначенных целей будет происходить в том числе посредством свободного перемещения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, согласованной денежно-кредитной, бюджетной, налоговой, ценовой, внешнеэкономической, таможенной и валютной политики (ст. 3). Этапами создания Экономического союза считаются: межгосударственная (многосторонняя) ассоциация свободной торговли, таможенный союз, общий рынок товаров, услуг, капитала и рабочей силы, валютный (денежный) союз (ст. 3).

--------------------------------

<1> Договор от 24 сентября 1993 г. о создании Экономического союза не подписан Туркменистаном и Украиной. Украиной сделано заявление, в соответствии с которым она выразила намерение сотрудничать с Экономическим союзом в качестве ассоциированного члена и на основе отдельного соглашения.

С точки зрения интеграции в рамках Таможенного союза, ЕЭП и Евразийского экономического союза интерес представляют ст. 6, 7 Договора о создании Экономического союза, согласно которым при создании Таможенного союза устанавливается общий таможенный тариф и координация внешнеторговой политики в отношениях с третьими государствами, а при переходе к общему рынку создаются условия для добросовестной конкуренции, обеспечиваются равные экономические условия для взаимного инвестирования капиталов в развитие экономик, действенные механизмы защиты прав и интересов инвесторов. Декларативность данных норм, отсутствие воли на их реализацию и их несоответствие уровню взаимодействия государств - членов СНГ на начальном этапе его развития подчеркивает тот факт, что данные устремления реализованы почти через 20 лет при последовательной интеграции наиболее экономически сопоставимых государств (насколько это возможно для государств со столь разной территорией и численностью населения), таких как Россия, Беларусь и Казахстан.

В целях последовательной реализации положений Договора об Экономическом союзе, но с учетом свободного развития взаимного экономического сотрудничества 15 апреля 1994 г. принято Соглашение о создании зоны свободной торговли <1>. В ст. 1 данного Соглашения высказано намерение государств-членов обеспечить взаимодействие, в частности, в целях постепенной отмены таможенных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие, и количественных ограничений во взаимной торговле, для чего устанавливается неприменение государствами-членами таких пошлин, налогов и сборов, а также количественных ограничений на ввоз и (или) вывоз товаров, происходящих с таможенной территории других Договаривающихся сторон (ст. 3). При этом участники Соглашения сохраняют за собой право самостоятельного и независимого определения режима внешнеэкономических отношений с государствами, участвующими в данном Соглашении (ст. 2). Иные вопросы, помимо взимания таможенных пошлин, налогов и сборов, регулируются в Соглашении вновь через "стремление к гармонизации", например, технических и других специальных требований (ст. 4), "принятие мер", унификацию и (или) гармонизацию таможенных процедур (ст. 6), и "дальнейшее развитие", в частности, национальных товарных номенклатур (п. 2 ст. 7).

--------------------------------

<1> В настоящее время Соглашение о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 г. заменено Договором 2011 г.

В развитие Соглашения о создании зоны свободной торговли был принят ряд нормативных правовых актов:

- Соглашения между Правительством Российской Федерации и правительствами Армении (от 20 октября 2000 г.), Азербайджана (от 29 ноября 2000 г.), Кыргызстана (от 10 октября 2000 г.), Казахстана (от 9 октября 2000 г.) "О принципах взимания косвенных налогов во взаимной торговле". Их основные тезисы следующие: 1) товары, помещенные под таможенный режим экспорта, вывозимые с таможенной территории государства одной стороны и ввозимые на таможенную территорию государства другой стороны, облагаются косвенными налогами по нулевой ставке в порядке, установленном законодательством государства соответствующей стороны; 2) ввозимые на таможенную территорию государства одной Стороны товары, которые вывезены с таможенной территории государства другой стороны, облагаются косвенными налогами в стране назначения в соответствии с ее национальным законодательством. Таким образом, данными Соглашениями устанавливался национальный принцип налогообложения товаров, происходящих с территории одного государства - участника Соглашения, на территории другого государства-участника;

- Соглашение от 8 октября 1999 г. "О порядке таможенного оформления и таможенного контроля товаров, перемещаемых между государствами - участниками Соглашения о создании зоны свободной торговли", основной целью которого являлось: 1) установление упрощенного порядка таможенного оформления и таможенного контроля товаров, перемещаемых между сторонами; 2) унификация и упрощение таможенных процедур в отношении товаров, происходящих с территорий государств - участников СНГ;

- Соглашение от 4 июня 1999 г. "О порядке транзита через территории государств - участников Содружества Независимых Государств", во исполнение которого стороны не облагают таможенными пошлинами и налогами транспортные средства и товары: 1) ввозимые из государств, не участвующих в настоящем Соглашении, на таможенную территорию стороны транзитом через таможенные территории других сторон; 2) вывозимые с таможенной территории стороны в государства, не участвующие в настоящем Соглашении, транзитом через таможенные территории других сторон; 3) перемещаемые между сторонами транзитом через таможенные территории других сторон (ст. 3);

- Основы таможенных законодательств, утвержденные решением государств - участников от 10 февраля 1995 г.: 1) приняты в целях гармонизации таможенного законодательства государств-участников для подготовки или уточнения национального таможенного законодательства; 2) определяют принципы правового, экономического и организационного регулирования таможенного дела государств - участников Содружества, за которыми сохраняется право введения других норм, не противоречащих Основам.

Анализ Соглашения о создании зоны свободной торговли и принятых в его развитие документов показывает, что многосторонний режим свободной торговли, введение которого предполагалось при подписании Договора о создании Экономического союза, создан не был. Причиной этого послужило наличие непреодолимых противоречий между государствами - участниками Содружества. Участники Соглашения, включая Россию, так и не приступили к согласованию общего перечня изъятий из режима свободной торговли, который в соответствии с условиями указанного Договора должен был стать его составной частью. Во взаимоотношениях между Россией и партнерами по Содружеству продолжал действовать режим свободной торговли, зафиксированный в двусторонних соглашениях о свободной торговле, заключенных в 1992 - 1993 гг. со всеми странами СНГ (двусторонние соглашения о свободной торговле также были заключены между собой рядом других государств Содружества) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вишняков В.Г. Правовые проблемы становления Евразийского экономического сообщества // Журнал российского права. 2001. N 10.

Из Договора о создании Экономического союза, Соглашения о создании зоны свободной торговли следует, что устанавливаемую данными актами интеграцию в сфере таможенных правоотношений следует расценивать как внутреннюю <1>, связанную с беспрепятственным движением товаров исключительно между государствами-членами, отменой таможенных пошлин, косвенных налогов и сборов во взаимоотношениях только между ними. В рассматриваемом случае не происходит перехода к внешней интеграции: созданию единой таможенной территории, единого таможенного тарифа. Причем это представляется весьма логичным, поскольку внешняя интеграция предполагает нечто большее, чем согласование воль независимых государств в отсутствие элементов наднационализма, а отрицание наднационализма, как было указано ранее, - ключевой тезис при создании СНГ. Создание единой таможенной территории, основного элемента Таможенного союза, требует не только отказа от части суверенитета, но и формирования единого наднационального органа.

--------------------------------

<1> Понятие внутренней интеграции используется по аналогии с внутренним и внешним аспектами Таможенного союза (см.: Основы правового регулирования интеграционных процессов на постсоветском пространстве / Под ред. С.Ю. Кашина. М., 2013).

Изложенное позволяет утверждать, что само СНГ, несмотря на более чем двадцатилетнюю историю своего существования, не стало интеграционным образованием в подлинном смысле, не привело к формированию единого пространства, таможенного или экономического, не дало результатов в виде реального, а не декларативного углубления экономических связей. С момента создания СНГ было инструментом прекращения деятельности СССР и площадкой для разрешения связанных с этим спорных вопросов. Таким образом, СНГ стало "площадкой для развода". Подтверждением этому выводу служит то обстоятельство, что формирование Таможенного союза, ЕЭП, а затем и ЕАЭС произошло не благодаря институтам СНГ, а скорее в связи с отходом от них.

Вывод о том, что СНГ нельзя рассматривать в качестве примера полноценной интеграции, не нов. Тот факт, что СНГ - "площадка для развода" бывших союзных республик, отмечен в Аналитическом докладе "Итоги деятельности СНГ за 20 лет и задачи на перспективу", где отмечается, что "в целом можно признать, что образованное в конце 1991 г. на волне глобальных геополитических перемен Содружество содействовало решению сложнейших проблем, связанных с распадом СССР, и становлению суверенных независимых государств" <1>. В одной из работ, посвященных формированию межгосударственных образований, отмечается, что "в качестве еще одной особенности Содружества можно назвать его дезинтеграционный характер, поскольку его возникновение (создание) было обусловлено распадом единого федеративного государства - Советского Союза, - которое имело единую правовую и экономическую систему; СНГ стало инструментом не столько сближения, сколько разделения единого народнохозяйственного комплекса, единой правовой системы и иных систем входящих в него государств" <2>. Еще более экспрессивно высказывается на этот счет Г.М. Вельяминов: "Содружество Независимых Государств является уникальным межгосударственным образованием с декларированными интеграционными целями с дезинтеграционными результатами... По существу, образование СНГ было в известном роде политическим "утешительным призом" для "широких масс трудящихся" <3>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.cis.minsk.by/news.php?id=289 (дата обращения: 5 сентября 2014 г.).

<2> Правовые проблемы формирования межгосударственных объединений (на примере зоны свободной торговли и Таможенного союза ЕврАзЭС): Монография / А.В. Габов, А.А. Каширкина, В.Ю. Лукьянова и др.; Под ред. В.Ю. Лукьяновой. М., 2012.

<3> Вельяминов Г.М. Международное экономическое право и процесс (академический курс): Учебник. М., 2004.

Вывод об отсутствии в деятельности СНГ свойств истинной интеграции позволяет утверждать, что те действия, которые бывшие советские республики осуществляли во взаимодействии друг с другом до перехода некоторых из них к созданию Таможенного союза, следует именовать не столько интеграцией, сколько координацией их деятельности.

В теории существуют различные подходы, объясняющие сущность межгосударственной интеграции, но объединяющей их чертой является признание того факта, что интеграция представляет собой процесс, невозможный без создания нового института, чьи органы способны осуществлять юрисдикцию над государствами-членами, принимать решения, обязательные для исполнения последними <1>. Именно передача некоторых политических функций, возможности давать государствам-членам обязательные указания является, по мнению профессора Алана Милуорда (Alan Milward), тем водоразделом, который разграничивает межправительственные организации, основанные на принципах взаимосвязи и кооперации, и интеграционные объединения <2>.

--------------------------------

<1> См.: Lindberg. The political dynamics of european economic integration. Stanford, 1963. P. 6; Haas E. The uniting of Europe: political, social and economic forces. Stanford, 1968.

<2> Цит. по: Dedman M.J. The origin and development of the European Union. 1945 - 2008: history of european integration. 2nd ed. Abingdon, 2010.

Ранее было показано, что подобных черт сотрудничество в рамках СНГ не приобрело. Напротив, лейтмотивом Содружества стал подчеркнутый отказ от идей наднационализма. Взаимодействие государств-членов шло лишь по пути предоставления взаимных гарантий (например, об открытости границ, о свободе передвижения граждан), декларирования готовности к сотрудничеству в различных сферах (охраны окружающей среды, систем транспорта и связи), сближения законодательства, регулирующего хозяйственную деятельность <1>. Полагаем, что подобная деятельность не отвечает понятию интеграции, а в большей степени соответствует понятию координации как процессу взаимодействия, выражающегося в согласовании, упорядочении действий разных государств без перехода на уровень принятия единых и главное - общеобязательных решений.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см. гл. 6 разд. I монографии: Правовые проблемы формирования межгосударственных объединений (на примере зоны свободной торговли и Таможенного союза ЕврАзЭС) / А.В. Габов, А.А. Каширкина, Ю.В. Лукьянова и др.; Под ред. В.Ю. Лукьяновой. М., 2012.

Одновременно представляется, что интеграция в подлинном смысле данного слова - это тот процесс, который начинается по мере движения к созданию Таможенного союза. Несмотря на то что декларативно идея углубления таможенного взаимодействия прослеживалась начиная с первых документов СНГ, должного развития она так и не получила.

Первым актом о формировании Таможенного союза является Соглашение о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 6 января 1995 г. (далее - Соглашение от 6 января 1995 г.). 20 января 1995 г. к данному Соглашению присоединилась Республика Казахстан, одновременно подписав с Россией и Беларусью, выступающими в качестве одной стороны, Соглашение о Таможенном союзе. Позднее к Соглашению присоединились Кыргызская Республика (29 марта 1996 г.) и Республика Таджикистан (26 февраля 1999 г.).

В преамбуле Соглашения от 6 января 1995 г. содержится оговорка, согласно которой оно принимается в развитие положений Договора о создании Экономического союза путем перехода к поэтапному формированию Таможенного союза на основании ст. 4 данного Договора, предусматривающей для каждой формы интеграции разработку комплекса взаимосвязанных мероприятий, осуществляемых в соответствии с отдельными соглашениями.

В соответствии с Соглашением от 6 января 1995 г. Таможенный союз определяется как экономическое объединение государств, основывающееся, в частности, на принципе наличия единой таможенной территории, которая формируется посредством отмены в торговле между государствами-членами товарами, происходящими с их территорий, таможенных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие, количественных ограничений, а также благодаря установлению и применению в отношениях с третьими странами одинакового торгового режима, общих таможенных тарифов и мер нетарифного регулирования внешней торговли (ст. 1). Предполагается, что формирование Таможенного союза будет происходить поэтапно: в первую очередь будет обеспечено практическое применение механизма функционирования Соглашения о создании зоны свободной торговли, и прежде всего отмена тарифных и количественных ограничений во взаимной торговле, а затем будет произведено объединение таможенных территорий государств-членов в единую таможенную территорию, будет решен вопрос о международной правосубъектности Таможенного союза и судьбе действующих международных договоров (ст. 2).

На первом этапе также предусматривалась унификация в течение четырех месяцев с даты подписания данного Соглашения внешнеторгового, таможенного, валютно-финансового, налогового и другого законодательства, затрагивающего внешнеэкономическую деятельность, относящегося, в частности, к валютному регулированию и валютному контролю, недобросовестной конкуренции и ограничительной деловой практике, интеллектуальной собственности (п. 1.2 ст. 2).

Анализ Соглашения от 6 января 1995 г. свидетельствует о том, что в нем впервые на постсоветском пространстве были закреплены элементы "классического" таможенного союза, к числу которых Генеральное соглашение по тарифам и торговле относит создание единой таможенной территории, образование единого внешнего таможенного тарифа, принятие единых основных таможенных правил, введение свободного обращения товаров внутри таможенного союза (без взимания таможенных пошлин и экспортно-импортных налогов, а также без применения экспортно-импортных квот и лицензий), учреждение единой таможенной службы либо организацию тесного взаимодействия и сотрудничества национальных таможенных служб между собой.

Вместе с тем с позиций сегодняшнего дня очевидно, что многие поставленные в Соглашении от 6 января 1995 г. цели опережали уровень взаимодействия государств и не могли быть достигнуты в сроки, обозначенные в Соглашении. Это касается, в частности, унификации законодательства сторон о валютном регулировании и контроле, недобросовестной конкуренции, интеллектуальной собственности. Положения о согласованной валютной политике впервые закреплены в Договоре о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (далее - Договор от 29 мая 2014 г.; п. 1 ст. 64). Несмотря на принятие 9 декабря 2010 г. Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции, реальной передачи регулирования конкуренции на трансграничных рынках наднациональному органу не произошло <1>. До настоящего времени сохраняется разнообразие подходов России, Беларуси и Казахстана к регулированию правоотношений в сфере интеллектуальной собственности <2>.

--------------------------------

<1> Решением Высшего Евразийского экономического совета от 24 декабря 2013 г. N 58 Евразийской экономической комиссии были переданы полномочия по контролю за соблюдением единых правил конкуренции на трансграничных рынках, но согласно п. 2 решения оно вступает в силу по истечении 10 дней с даты вступления в силу Соглашения о порядке защиты конфиденциальной информации и ответственности за ее разглашение при осуществлении ЕЭК полномочий по контролю за соблюдением единых правил конкуренции. Между тем до настоящего времени данное Соглашение не было принято, а последняя информация, касающаяся его разработки, относится к январю 2014 г. и содержит сведения об обсуждении разногласий государств - членов Таможенного союза и ЕЭП по проекту данного Соглашения (URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/nae/news/Pages/31-01-2014-1.aspx (дата обращения: 19 сентября 2014 г.)). В соответствии с п. 47 Протокола о прекращении действия международных договоров, заключенных в рамках формирования Таможенного союза и ЕЭП, в связи с вступлением в силу Договора от 29 мая 2014 г., Соглашение о единых принципах и правилах конкуренции утрачивает силу с момента вступления в силу Договора от 29 мая 2014 г. Таким образом, Соглашение о единых принципах и правилах конкуренции фактически не действовало в Таможенном союзе и ЕЭП.

<2> Это наглядно подтверждает обращение в Суд ЕврАзЭС с запросом члена Коллегии ЕЭК (министра) по экономике и финансовой политике о применении ст. 13 Соглашения о единых принципах регулирования в сфере охраны и защиты прав интеллектуальной собственности от 9 декабря 2010 г. к правоотношениям, возникающим в ходе взаимной торговли товарами, содержащими товарные знаки, охраняемые на территориях государств - членов Таможенного союза и ЕЭП (URL: http://sudevrazes.org/main.aspx?guid=20761 (дата обращения: 19 сентября 2014 г.)).

Безусловной заслугой Соглашения является указание в нем на необходимость в будущем, после создания единой таможенной территории, решения вопроса о международной правосубъектности Таможенного союза. По сравнению с Уставом СНГ, в котором прямо указано, что Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями, процитированная норма Соглашения является, безусловно, шагом вперед.

Следующей вехой на пути евразийской интеграции является подписание 29 марта 1996 г. Договора между Российской Федерацией, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Кыргызской Республикой об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях (далее - Договор от 29 марта 1996 г.), в качестве цели которого заявлено создание в перспективе Сообщества интегрированных государств (ст. 1). Экономическое сотрудничество, как его понимает данный Договор, осуществляется благодаря функционированию общего рынка и завершению создания единой таможенной территории с обеспечением общей системы управления. С точки зрения реальности задач, сформулированных в Договоре, заслуживает критической оценки намерение его сторон осуществить переход к единым стандартам и практике регулирования банковской деятельности и в зависимости от достигнутой степени интеграции ввести единую валюту (ст. 7). Это цель, которая не достигнута и к настоящему времени <1>. Одновременно Договор содержит и ряд норм, которые направлены на координацию действий сторон, а не на их интеграцию: намерение совершенствовать механизм координации действий при планировании и реализации внешней политики, создании и укреплении общей системы обеспечения безопасности и охраны государственных границ (ст. 14), создавать модельные законодательные акты (ст. 15).

--------------------------------

<1> Согласно п. 1 ст. 70 Договора от 29 мая 2014 г. в рамках Союза осуществляется согласованное регулирование финансовых рынков, целями которого являются, в частности, взаимное признание лицензий в банковском и страховом секторах, а также в секторе услуг на рынке ценных бумаг, определение требований, предъявляемых к банковской деятельности, страховой деятельности и деятельности на рынке ценных бумаг.

Таким образом, и Соглашение от 6 января 1995 г., и Договор от 29 марта 1996 г. являются в полной мере переходными документами. Формулируя нормы об интеграции сторон, они все еще содержат ряд положений, больше свойственных документам СНГ, - норм декларативного характера.

Вместе с тем формулировка ст. 25 Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях: "положения настоящего Договора не затрагивают их обязательств по ранее принятым международным договорам и соглашениям, в том числе в рамках СНГ" - позволяет утверждать, что с подписанием данного Договора происходит некое "отмежевание" формирующегося Таможенного союза от СНГ. С этого момента Таможенный союз, а затем ЕврАзЭС, ЕЭП и ЕАЭС будут развиваться параллельно СНГ, что в совокупности с различным составом участников данных объединений позволяет говорить о начавшемся процессе разноскоростной интеграции на постсоветском пространстве <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кашин С.Ю. Право Европейского союза. М., 2011.

Именно Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях назван в преамбуле Договора от 26 февраля 1999 г. о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (далее - Договор от 26 февраля 1999 г.) в качестве того акта, основываясь на котором Российская Федерация, Республика Беларусь, Республика Казахстан и Кыргызская Республика намерены завершить формирование Таможенного союза и создать ЕЭП.

Договор от 26 февраля 1999 г. закрепляет поэтапное формирование ЕЭП: завершение формирования Таможенного союза и единой таможенной территории, а затем формирование общего (внутреннего) рынка товаров, услуг, капитала и труда, проведение общей экономической политики и создание единой инфраструктуры, завершение гармонизации законодательства сторон, обеспечивающего функционирование ЕЭП (ст. 7).

Внутри второго этапа формирования ЕЭП выделяются в качестве самостоятельных ступеней интеграции формирование общего рынка товаров, затем услуг и в последнюю очередь общего рынка капитала и труда.

В создании Таможенного союза также прослеживаются отдельные фазы: реализация в полном объеме режима свободной торговли товарами и единый порядок регулирования внешнеторговой деятельности (ст. 8, 9, 11). При этом единый порядок регулирования внешнеторговой деятельности включает тарифное регулирование внешнеторговой деятельности, нетарифные меры регулирования в торговле с третьими странами, установление торгового режима в отношениях с третьими странами, косвенное налогообложение внешнеторговых операций с третьими странами, валютное регулирование внешнеторговых операций (ст. 12).

Статья 21 Договора от 26 февраля 1999 г. определяет элементы Таможенного союза в полном соответствии с Генеральным соглашением о тарифах и торговле: единая таможенная территория, общий таможенный тариф, недопущение каких-либо тарифных и нетарифных ограничений (лицензирование, квотирование) во взаимной торговле, за исключением случаев, предусмотренных Договором от 26 февраля 1999 г., упрощение и последующая отмена таможенного контроля на внутренних таможенных границах; однотипные механизмы регулирования экономики и торговли, базирующиеся на универсальных рыночных принципах хозяйствования и гармонизированном экономическом законодательстве, органы управления, единая таможенная политика и применение единых таможенных режимов.

Создание Таможенного союза и единой таможенной территории ставится под отлагательное условие: создание необходимых правовых, экономических и международных условий (ст. 24). Актом, в котором зафиксировано выполнение данных условий, является Договор от 6 октября 2007 г. о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза (далее - Договор от 6 октября 2007 г.).

Анализ Договора от 26 февраля 1999 г. показывает, что его принятие закрепляет как внутренние аспекты интеграции (устранение таможенных пошлин, налогов и сборов в торговле между государствами - членами Таможенного союза), так и внешние (общий таможенный тариф, единую таможенную политику и единые таможенные режимы).

В целях эффективного продвижения процесса формирования Таможенного союза и ЕЭП Договором от 10 октября 2000 г. учреждается в качестве международной организации Евразийское экономическое сообщество. Указание на создание ЕврАзЭС именно в качестве международной организации является новеллой для постсоветских актов об интеграции. Это означает, что ЕврАзЭС ни на одном из этапов своего существования не являлось интеграционным объединением, а представляло собой лишь инструмент организационного оформления Таможенного союза и ЕЭП. Данный вывод подтверждает и содержание самого Договора об учреждении ЕврАзЭС: в нем не провозглашается ни одной самостоятельной цели, а речь идет лишь о структуре органов создаваемой организации и их местонахождении, правоспособности и порядке принятия решений, о финансировании, привилегиях и иммунитетах сотрудников.

Следующим актом, фиксирующим намерения государств по усилению интеграционных процессов, является Соглашение от 19 сентября 2003 г. о формировании Единого экономического пространства (далее - Соглашение от 19 сентября 2003 г.).

Статья 1 Соглашения от 19 сентября 2003 г. выделяет основные элементы ЕЭП, среди которых называет: 1) единую таможенную территорию; 2) механизмы регулирования экономик, основанные на единых принципах; 3) свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы; 4) единую внешнеторговую и согласованную, в той мере и в том объеме, в каких это необходимо для обеспечения равноправной конкуренции и поддержания макроэкономической стабильности, налоговую, денежно-кредитную и валютно-финансовую политику.

Сравнение норм Соглашения от 19 сентября 2003 г. с ранее принятыми документами, в частности с Договором об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях, показывает, что в Соглашении поставлены более реалистичные задачи, например, не введение единой валюты, как в Договоре, а лишь согласованная валютно-финансовая политика.

Особенностью Соглашения от 19 сентября 2003 г. является его последовательная направленность на поэтапную интеграцию, которая согласно ст. 2 обеспечивается успешным решением следующих задач: 1) формирование зоны свободной торговли без изъятий и ограничений; 2) унификация принципов разработки и применения технических регламентов и стандартов, санитарных и фитосанитарных норм; 3) гармонизация макроэкономической политики; 4) создание условий для свободного движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы; 5) гармонизация законодательств сторон в той мере, в какой это необходимо для функционирования ЕЭП, включая торговую и конкурентную политику; 6) формирование единых принципов регулирования деятельности естественных монополий, единой конкурентной политики и обеспечение недискриминационного доступа и равного уровня тарифов на услуги субъектов естественных монополий.

Более того, в ст. 5 Соглашения от 19 сентября 2003 г. прямо указано, что ЕЭП формируется поэтапно, с учетом возможности разноуровневой и разноскоростной интеграции, а согласно разд. II Концепции формирования ЕЭП, которая является приложением к Соглашению, разноскоростная интеграция означает, что каждое государство самостоятельно определяет момент присоединения к тому или иному международному договору, что приводит к разноуровневой интеграции, когда государства-участники находятся на разных уровнях интеграционного взаимодействия. При этом инструментом интеграции является впервые упомянутая в международных договорах на постсоветском пространстве "синхронизация осуществляемых государствами-участниками преобразований в экономике" (раздел III Концепции). Несмотря на то что упомянутая "синхронизация" является не юридическим, а социально-экономическим понятием, в тексте данного документа это определение уместно, так как наглядно демонстрирует состоявшийся переход от декларативных действий по координации совместной деятельности к взаимодействию более высокого уровня.

Наиболее значимой нормой в Соглашении от 19 сентября 2003 г. является указание в ст. 4 на то, что органы ЕЭП создаются на основе сочетания межгосударственных элементов и принципа передачи части полномочий сторон единому регулирующему органу с постепенным повышением значимости последнего. Учитывая выделенный ранее ключевой критерий интеграции - создание органа, уполномоченного принимать обязательные для государств-членов решения в соответствующей сфере, Соглашение от 19 сентября 2003 г. убедительно подтверждает, что переход к интеграции успешно произошел.

В разд. V Концепции формирования ЕЭП единый регулирующий орган поименован как Комиссия и указано, что ему делегируется лишь часть полномочий государств-участников, что делает решения данного органа обязательными для выполнения всеми государствами-участниками. Очевидно, что от этих формулировок до создания подлинного наднационального органа еще довольно далеко, но само указание на возможность передачи части полномочий сторон и обязательность решений для государств-участников - это большой шаг по сравнению с категоричным отрицанием в актах СНГ даже возможности существования организации или органа, обладающего наднациональной властью.

Упомянутые элементы Соглашения (допустимость разноскоростной и разноуровневой интеграции, синхронизация экономик государств-участников и, главное, создание единого органа, которому делегирован ряд полномочий государств-участников) являются теми его особенностями, которые и обеспечили успех интеграции на уровне ЕЭП. Именно отсутствие строгого плана мероприятий, неспособность государств-членов отказаться даже от малой части своей суверенной власти, повторение декларативных норм без создания механизмов их реализации послужили основанием для нереализованности идеи интеграции на уровне СНГ, привели к тому, что объединение, сложившееся как "площадка для развода", в течение более чем двадцати лет продолжает существовать лишь как "площадка для общения".

Настоящим стартом для интеграции в формате Таможенного союза является подписание Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан Договора от 6 октября 2007 г. о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза (далее - Договор от 6 октября 2007 г.). Этот документ и принятые одновременно с ним Договор о Комиссии Таможенного союза (КТС), Протокол о порядке вступления в силу международных договоров, направленных на формирование договорно-правовой базы Таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним, Перечень международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза, План действий по формированию Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества дают развитие нормам Договора от 26 февраля 1999 г. и Соглашения от 19 сентября 2003 г. (в части формирования единого регулирующего органа - КТС).

В преамбуле Договора от 6 октября 2007 г. прямо указано, что его цель - обеспечение свободного перемещения товаров, т.е. реализация целей первого этапа интеграции, как они определены в Договоре от 26 февраля 1999 г.

В ст. 1 Договора от 6 октября 2007 г. закрепляется понятие Таможенного союза как формы торгово-экономической интеграции сторон, предусматривающей единую таможенную территорию, в пределах которой во взаимной торговле товарами, происходящими с единой таможенной территории, а также происходящими из третьих стран и выпущенными в свободное обращение на этой таможенной территории, не применяются таможенные пошлины и ограничения экономического характера, за исключением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер, при этом стороны применяют единый таможенный тариф и другие единые меры регулирования торговли товарами с третьими странами.

Договор от 6 октября 2007 г. продолжает линию, четко обозначенную в Соглашении от 19 сентября 2003 г., - поэтапность интеграции, указывая на то, что решение об объединении таможенных территорий сторон в единую таможенную территорию и завершении формирования Таможенного союза принимается после завершения названных в ст. 2 данного Договора мероприятий.

Отдельного анализа заслуживает Протокол от 6 октября 2007 г. о порядке вступления в силу международных договоров, направленных на формирование договорно-правовой базы Таможенного союза. В ст. 1 данного документа указано, что договорно-правовая база Таможенного союза состоит из двух частей: международных договоров, действующих в рамках ЕврАзЭС, и международных договоров, направленных на завершение формирования договорно-правовой базы Таможенного союза. Данная норма представляется дискуссионной. Само ЕврАзЭС, как на это было указано в Договоре от 10 октября 2000 г., создано исключительно для формирования Таможенного союза и ЕЭП и не является, по мнению автора, самостоятельным интеграционным объединением. При таких обстоятельствах складывается ситуация, при которой по смыслу Протокола от 6 октября 2007 г. существуют договоры, направленные на формирование Таможенного союза, и договоры, действующие в рамках ЕврАзЭС как организации, созданной для формирования Таможенного союза. Возникает обоснованный вопрос: в чем заключается разница между этими договорами? Анализ перечней данных договоров показывает, что договоры, действующие в рамках ЕврАзЭС, а всего их тринадцать, содержат исключительно нормы декларативного характера (за исключением Договора от 26 февраля 1999 г.), которые не получили своего развития в иных актах, а значит, не были реализованы. С другой стороны, договоры, направленные на формирование Таможенного союза, включают нормы прямого действия, и именно в связи с подписанием данных актов заложена правовая основа Таможенного союза, а сам Таможенный союз считается сформированным <1>.

--------------------------------

<1> На это прямо указано в Докладе Ответственного секретаря Комиссии ТС об исполнении международных договоров по формированию Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС и реализации принятых международных обязательств в национальных законодательствах государств - членов Таможенного союза, который принят к сведению решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 9 декабря 2010 г. N 64.

Различает договоры, действующие в рамках ЕврАзЭС, а также договоры ТС и ЕЭП, и Договор о прекращении деятельности ЕврАзЭС от 10 октября 2014 г. (ст. 3).

Дополнительным доказательством разноскоростной интеграции является то обстоятельство, что еще до завершения подготовительных мероприятий по созданию Таможенного союза было начато формирование ЕЭП. Как и в случае с Таможенным союзом, для перехода на новый уровень интеграции был принят План действий по формированию Единого экономического пространства Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации на 2010 - 2011 гг., утвержденный решением Межгоссовета ЕврАзЭС от 19 декабря 2009 г. N 35. Во исполнение Плана государствами-членами было подписано 17 соглашений, формирующих ЕЭП, которые вступили в силу с 1 января 2012 г. Данные соглашения были объединены в пять групп по сферам регулирования: экономическая политика; свобода движения капитала и валютная политика; энергетика; транспорт и связь; свобода передвижения рабочей силы; техническое регулирование.

Углубление интеграции требовало расширения полномочий наднационального органа - КТС, которое и было осуществлено с принятием Договора о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 г. (далее - Договор от 18 ноября 2011 г.). Если КТС была создана как единый постоянно действующий регулирующий орган Таможенного союза (статья 1 Договора о КТС), то ЕЭК учреждалась уже как единый постоянно действующий регулирующий орган Таможенного союза и ЕЭП. Существенно была расширена компетенция ЕЭК в связи с увеличением числа сфер, в пределах которых она осуществляет свою деятельность (ст. 3), был изменен состав Комиссии и порядок принятия решений. В КТС входило по одному представителю от каждой стороны, являющемуся заместителем главы правительства или членом правительства, наделенным соответствующими полномочиями (ст. 4 Договора о КТС), ЕЭК приобрела двухзвенную структуру: Совет Комиссии, осуществляющий общее регулирование интеграционных процессов и состоящий из заместителей глав правительств государств-членов, а также Коллегия Комиссии - исполнительный орган, в состав которого входят по три члена Коллегии Комиссии от каждой стороны (ст. 8, 14, 15 Договора от 18 ноября 2011 г.). Согласно ст. 7 Договора о КТС решение принималось большинством в 2/3 голосов, и голоса распределялись между государствами-членами следующим образом: Республика Беларусь и Республика Казахстан - по 21,5, Российская Федерация - 57. В ЕЭК ст. 7 Договора от 18 ноября 2011 г. было установлено равенство голосов и в Совете, и в Коллегии Комиссии: один голос члена Совета Комиссии или Коллегии Комиссии признается одним голосом, а принятие решений предусматривается консенсусом для Совета Комиссии (ст. 12) и консенсусом или квалифицированным большинством в 2/3 голосов общего числа членов Коллегии Комиссии в случаях, установленных Регламентом Комиссии (ст. 21).

Процессы, результатом которых стало образование Таможенного союза и ЕЭП, являются наглядным подтверждением вывода о том, что только использование наднациональных механизмов, сопряженное с делегированием государствами-членами части своих полномочий наднациональному органу, способно привести к подлинной интеграции.

В литературе отмечается, что особенности протекания интеграционных процессов на постсоветском пространстве характеризуются их разнонаправленностью, различной интенсивностью процессов регионализации, а также множественностью межгосударственных интеграционных объединений, включая организации экономической интеграции <1>. Даже в рамках одного интеграционного образования, каким является Таможенный союз и ЕЭП, от документа к документу меняется состав государств-участников. Так, участниками Договора от 26 февраля 1999 г. являлись Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика и Российская Федерация. Договор от 10 октября 2000 г. был подписан Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Российской Федерацией и Республикой Таджикистан, а Соглашение от 19 сентября 2003 г. - Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Российской Федерацией и Украиной. При этом участниками Соглашений, в связи с подписанием которых считаются сформированными Таможенный союз и ЕЭП, являются только Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация.

--------------------------------

<1> См.: Правовые проблемы формирования межгосударственных объединений (на примере зоны свободной торговли и Таможенного союза ЕврАзЭС): Монография / А.В. Габов, А.А. Каширкина, Ю.В. Лукьянова и др.; Под ред. В.Ю. Лукьяновой. М., 2012.

Такое явление, как подписание государствами рамочных соглашений об участии в интеграционном образовании и неучастие в дальнейшей деятельности, направленной на воплощение идеи интеграции в жизнь, следует отличать от получивших широкое распространение в Европейском союзе правил opt in (включенности) и opt out (исключенности) того или иного государства - члена Союза из какого-либо процесса или интеграционного мероприятия <1>. Применительно к Европейскому союзу идея включенности/исключенности состоит в том, что разные государства выбирают разный уровень интеграции в различных сферах, в связи с чем внутри одной интеграционной группировки формируются разные "подгруппировки", более или менее тесно связанные в каком-то определенном аспекте. Между тем на постсоветском пространстве разный состав участников договоров интеграционного характера - это лишь свидетельство неготовности или нежелания одних осуществлять те действия по углублению взаимного сотрудничества, которые согласовали другие.

--------------------------------

<1> См.: Adler-Nissen R. Opting out of the European Union: diplomacy, sovereignty and european integration. Cambridge, 2014. P. 48 - 52.

Общеизвестно, что пионерами евразийской интеграции являются Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан <1>. Именно их усилиями сформированы и функционируют Таможенный союз и ЕЭП, которыми, однако, не исчерпываются намерения государств по интеграции. Еще в Декларации от 18 ноября 2011 г. о Евразийской экономической интеграции, в которой Беларусь, Казахстан и Россия заявили о переходе к ЕЭП, указано: "Стороны будут стремиться завершить к 1 января 2015 года кодификацию международных договоров, составляющих нормативно-правовую базу Таможенного союза и ЕЭП, и на этой основе создать ЕАЭС". 29 мая 2014 г. с подписанием Договора о Евразийском экономическом союзе (далее - Договор от 29 мая 2014 г.) этот этап завершен. Учрежден ЕАЭС, в рамках которого обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы (п. 1 ст. 1 Договора от 29 мая 2014 г.).

--------------------------------

<1> 10 октября 2014 г. к Договору о Евразийском экономическом союзе присоединилась Республика Армения, 23 декабря 2014 г. - Кыргызская Республика.

Создание Союза знаменует принципиально иной этап интеграции на постсоветском пространстве. Образована международная организация региональной экономической интеграции, обладающая международной правосубъектностью (п. 2 ст. 1 Договора). Безусловно, ЕАЭС основан на достижениях Таможенного союза и ЕЭП, но выходит за их пределы.

В рамках Союза предполагается осуществление единой, скоординированной и согласованной политики. При этом единая политика - это политика, осуществляемая государствами-членами в определенных ими сферах, предусмотренных Договором, и предполагающая применение унифицированного правового регулирования, в том числе на основе решений органов Союза в рамках их полномочий. Скоординированная политика представляет собой политику, предполагающую осуществление сотрудничества государств-членов на основе общих подходов, одобренных в рамках органов Союза, необходимых для достижения целей Союза, предусмотренных Договором. Согласованная политика - политика, осуществляемая государствами-членами в различных сферах, предполагающая гармонизацию правового регулирования, в том числе на основе решений органов Союза, в такой степени, которая необходима для достижения целей Союза, предусмотренных Договором.

Представляется, что именно выстраивание своеобразной иерархии политик является тем позитивным инструментом, который позволяет, не отступая от общей направленности на углубление интеграции, соблюсти интересы каждого из государств-членов, имеющих различные подходы к возможности делегирования государственных функций наднациональному органу <1>.

--------------------------------

<1> Особое внимание вопросам сохранения суверенитета в связи с подписанием Договора от 29 мая 2014 г. уделяется в Республике Казахстан (URL: http://tengrinews.kz/kazakhstan_news/kazahstan-nikomu-ne-otdast-suverenitet---nazarbaev-252487/; http://cistoday.ru/russia/3112114/ (дата обращения: 29 сентября 2014 г.)).

Ключевым элементом Союза является Таможенный союз, в рамках которого функционирует внутренний рынок товаров, применяются единый таможенный тариф ЕАЭС и иные единые меры регулирования внешней торговли товарами с третьими сторонами, действует единый режим торговли товарами в отношениях с третьими сторонами, осуществляется единое таможенное регулирование, а также осуществляется свободное перемещение товаров между территориями государств-членов без применения таможенного декларирования и государственного контроля, за исключением случаев, предусмотренных Договором (ст. 25 Договора от 29 мая 2014 г.).

Деятельность ЕЭП как второго элемента ЕАЭС характеризуется осуществлением согласованной макроэкономической и валютной политики, скоординированной (согласованной) транспортной и агропромышленной политики, либерализацией торговли услугами, осуществления инвестиций, согласованным регулированием финансовых рынков, установлением общих принципов и правил конкуренции на трансграничных рынках, взаимодействием государств-членов в сфере энергетики, в том числе посредством поэтапного формирования общего электроэнергетического рынка Союза, установлением единых целей и принципов регулирования в сфере государственных (муниципальных) закупок, предоставлением лицам одного государства-члена на территории другого государства-члена национального режима в том, что касается правового режима объектов интеллектуальной собственности, а также сотрудничеством по согласованию политики в сфере регулирования трудовой миграции в рамках Союза (ст. 62, 64, 67, 70, 74, 79, 81, 86, 88, 90, 94, 96 Договора от 29 мая 2014 г.). Одновременно сохраняется налогообложение товаров, ввозимых с территории одного государства-члена на территорию другого государства-члена, косвенными налогами, но с таким условием, чтобы взимание налогов, иных сборов и платежей было не менее благоприятным, чем налогообложение, применяемое этим государством-членом при тех же обстоятельствах в отношении аналогичных товаров, происходящих с его территории (ст. 71 Договора от 29 мая 2014 г.).

Изложенное безусловно подчеркивает тот факт, что Договор от 29 мая 2014 г. - это акт, фиксирующий принципиально иной уровень интеграции. Очевидно, что даже для тех сфер, которые не перешли в состав единой политики, а остались на уровне скоординированной и согласованной политики, создан своеобразный плацдарм для дальнейшего сближения и последовательного перехода к более тесному взаимодействию.

Особенностью Договора является наличие у него значительного числа приложений, каждое из которых содержит нормы, конкретизирующие общие положения Договора. Принятие данных документов "пакетно" заведомо позволяет избежать ситуации, погубившей СНГ, - наличия прогрессивных, но не имеющих механизма реализации норм.