Развитие общества -это сложный и противоречивый процесс. В определенные периоды его жизни происходит обострение противоречий, носящих различный характер (социальный, техногенный, природный). Это может привести к возникновению конфликтов, катастроф, аварий, которые наносят ущерб (иногда необратимый) общественным интересам. Важная роль в их предотвращении принадлежит праву. Право, выступая регулятором общественных отношений, в зависимости от преследуемых законодателем целей устанавливает определенные правовые режимы. При этом жесткость регламентируемых отношений определяется рядом факторов:

- степенью угрозы общественной безопасности; - международными обязательствами государства;

- предназначением регламентируемого объекта.

Специальные правовые режимы, вводимые при наступлении чрезвычайных ситуаций различного вида на основе норм чрезвычайного законодательства, следует отнести к пограничной области права. Они наиболее четко, в отличие от иных правовых институтов отражают сущность органов власти и политического режима в государстве.

Чрезвычайное законодательство в большей степени, чем обычное законодательство отражает государственную идеологию, которая может выступать в различных формах. Например, быть мощнейшим средством объединения общества. В тоже время, государственная идеология может насильно навязываться народу, а значит и не быть приемлемой им. Исторические факты свидетельствуют, что важную, а может и определяющую роль в формировании системы законодательства, в том числе и чрезвычайного, играют политические режимы государства. В этом и заключается главное отличие вводимого на основе чрезвычайного законодательства одного из видов особых правовых режимов (чрезвычайное положение, военное положение, военное время, режим проведения контртеррористической операции) от разновидностей антидемократических политических режимов (фашистский, тоталитарный, деспотический, милитаристский...), представляющих собой применяемую на постоянной основе совокупность способов и методов осуществления государственной власти. Чтобы лучше понять природу различных особых или специальных правовых режимов необходимо исходить из общей характеристики правового режима, выступающего основным по отношению ко всем остальным.

Словарное понимание выражения «режим» сводится к «способу управления, совокупности административных мероприятий», или к «совокупности правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели».[1]В контексте излагаемого материала одно из определений термина «режим» означает «установленный порядок жизни». Целью правового режима является стабильный порядок в государстве и обществе. Ее достижение осуществляется посредством обеспечения безопасности. Действия государства и его структур в рамках обеспечения общественной безопасности, прежде всего, направлены на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации.

Учеными и законодателями даются различные трактовки понятия безопасность и его многочисленных разновидностей. Наиболее широким среди них является понятие «общественная безопасность». Ее обеспечение выступает необходимым условием стабильного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан. Она является одним из элементов национальной безопасности Российской Федерации. Исходя из многообразия существующих угроз (классификация предоставлена в приложении №1), объектами общественной безопасности являются права и свободы, жизнь и здоровье граждан, собственность, государственные и общественные институты, функционирование которых обеспечивает удовлетворение жизненно важных интересов.

Под особым правовым режимом условимся понимать определяемую законодательством совокупность приемов и методов, используемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений для достижения поставленных целей. Институт правовых режимов широко используется не только в теории, но и в практической деятельности. Его применение связано с необходимостью четкой регламентации определенного порядка юридически обязательных действий субъектов права в целях обеспечения международной (порядок использования воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных участков суши; противодействие радиационной, экологической, военной и другим видам опасности) и внутригосударственной безопасности.

Целью введения внутригосударственных режимов является обеспечение: суверенитета и обороны государства; общественного порядка и общественной безопасности; охраны здоровья и жизни граждан; функционирования институтов гражданского общества. Правовое регулирование, связанное с необходимостью установления специальных правовых режимов, всегда влечет за собой необходимость принятия комплекса разнообразных мер, отражающих: процедуру принятия ограничительных мер; особенности объекта деятельности; временные и пространственные сферы действия; места и режим осуществления действия устанавливаемого правового режима.

В правовых режимах различных видов присутствуют две взаимосвязанные стороны: содержательная - определяет основания установления (или причины и цели), а также вытекающие из этого организационные, политические, идеологические, экономические и иные управленческие аспекты; юридическая - определяет правовые формы установленного режима (срок действия, территориальные границы, субъекты обеспечения и объекты правового воздействия, процедура введения в действие, характер правовых ограничений, виды юридической ответственности за их нарушение и т. д.). [2] Устанавливаемые правовые режимы имеют особенности, выражающиеся в определении: объектов специального правового воздействия; круга субъектов реализации правовых установок, а также объеме их полномочий; особых принципов, форм и методов их деятельности.

Правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Жесткость юридического регулирования соответствующих общественных отношений определяется необходимостью обеспечения стабильности государства.

Классификация любого, в том числе и правового явления, начинается с поиска и определения того, что одновременно лежит в основе деления и в тоже время является консолидирующим обстоятельством, позволяющим разделить исследуемое явление на части, чтобы более полно изучить как целое. Классификация правовых режимов, осуществляемая законодателем и исследователями, проводятся по различным основаниям (приложение №2).

Наиболее общими из них являются: сферы действия - это наиболее общий подход к классификации, позволяющий подразделяются на международно-правовые и внутригосударственные правовые режимы; отрасли права - наиболее «популярным» является административно - правовой режим, который в силу комплексного характера административного законодательства может одновременно отражаться в различных отраслях права; продолжительность действия (временные или постоянные); основания установления; объекты правового воздействия; субъекты реализации устанавливаемых правовых предписаний.

В практике государственного управления далеко не всегда имеется достаточная обеспеченность его необходимыми административно-правовыми режимами. А это влечет за собой многочисленные нарушения со стороны чиновников (в том числе и факты коррупции). Поэтому необходимость установления конкретных полномочий, в рамках которых должны действовать государственные служащие и особенно должностные лица, следует рассматривать как разновидность специальных должностных правовых режимов. Их действие в большинстве случаев носит постоянный характер.[3]

Субъектами правового воздействия являются конкретные лица (госслужащие) в период выполнения ими своих служебных полномочий. Эффективность соблюдения ими правовых предписаний в данном случае непосредственным образом оказывает влияние на качество и уровень законности в сфере государственного управления.

Регламентация административно-правовых режимов осуществляется нормативными правовыми актами различной юридической силы. Определенную роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют нормативные правовые акты органов исполнительной власти, которые могут: устанавливать определенные виды административно-правовых режимов; предусматривать перечень актов нормативного правоприменения во исполнение норм, содержащихся в соответствующих федеральных законах; содержать правоприменительные полномочия и другие юридически значимые действия.

Процесс зарождения чрезвычайного законодательства, имеющего по отношению к обычному законодательству обособленный и более предметный характер, насчитывает многовековую историю. Еще римские юристы отмечали, что «особое право - это то, которое введено властью, установившей его в отклонение от точного содержания (общих норм) для удовлетворения какой-нибудь потребности». Институт возникновения специальных правовых режимов (например, чрезвычайного положения) в истории человечества не имеет точной даты. Известный историк профессор Скрипилев Е.А. считает, что одной из первых форм специального правового режима был институт диктатуры. Он является «очень древним и восходит еще к царскому периоду» древнеримского государства с республиканской формой правления (шестой - первый века до новой эры).

Одними из самых «старых» считаются древневосточные государства (Египет, Вавилон, Индия, Китай и другие), которые возникли около пяти тысяч лет назад в зоне поливного земледелия. В первоначальном, истинном значении этого слова диктатором называлось должностное лицо, стоящее во главе ополчения общины римского народа. К его назначению прибегали лишь при чрезвычайных обстоятельствах (состояние войны или волнения внутри государства) и на срок не более 6 месяцев. На закате Римской республики сенат уполномочивал высших магистров прибегать к любым средствам, в том числе и неконституционным, чтобы овладеть ситуацией и сохранить действующий политический режим. В последующем изначальный смысл и предназначение диктатора было постепенно видоизменено. Диктатором стал называться глава государства, действующий на постоянной основе и обладающий фактически неограниченными полномочиями во всех сферах жизнедеятельности общества.[4]

В 1917 г. впервые в истории существования человечества возникло социалистическое государство в форме диктатуры пролетариата с соответствующими названию функциями и задачами. Подавление сопротивления эксплуататорского класса на официальном уровне было определено одной из ее основных функций, носящей временный характер. «Набор» применяемых методов соответствовал остроте переживаемого периода. Со временем он совершенствовался. Специальным правовым режимам стали придаваться юридически значимые формы, которые затем были закреплены «в государственно-правовом механизме большинства» государств. Некоторые из них сохранили преемственность и отражены в чрезвычайных законодательствах современных государств.

В древнем Риме на период избрания диктатору принадлежала вся полнота власти. На него нельзя было жаловаться. Все прочие магистраты (выборные должностные лица в Риме), в том числе и консулы (высшие правительственные чиновники Рима), становились под контроль диктатора и обязаны были ему подчиняться. Помимо этого, за ним закреплялись полномочия высшей судебной инстанции. Он обладал правом вынесения приговора вплоть до смертной казни. Это решение являлось окончательным. В пределах города Рима такой приговор нельзя было обжаловать даже в народном собрании, которое наряду с Сенатом и магистратурой являлось одним из высших органов государственной власти Римской республики. Считалось, что принятое народным собранием решение «имеет силу общенародного закона», но только не в период действия диктаторских полномочий. Правомочия диктатора на войне были вполне аналогичны консульским (набор войска, командование им, право распределения добычи, высшая юрисдикция в войске и т. п.). [5]

Во избежание повторения трагических ошибок мировое сообщество пришло к необходимости разработки условий (критериев) применения государствами чрезвычайного законодательства. Их основные положения отражены в ныне действующем чрезвычайном законодательстве Российской Федерации.

В современных условиях возможность введения в действие чрезвычайного законодательства, как было отмечено в докладе специального докладчика ООН Н. Кестье (Франция), представленном 27 июля 1982 г. 35 сессии Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (Экономический и Социальный Совет ООН, Комиссия по правам человека), может быть совместима с демократическими принципами при выполнении следующих условий:

- если такое законодательство принято до возникновения кризиса;

- если оно содержит процедуры, предусматривающие предварительный и последующий контроль;

- если предусматривается, что оно будет применяться как временная мера. [6]

С реальным воздействием административно-правовых режимов на характер правовой регламентации определенного вида общественных отношений непосредственно связана эффективность государственного управления. Любая его область обладает собственными административно-правовыми режимами (экономический, таможенный, санитарный, ветеринарный, налоговый, противопожарный режим, режим регистрации и др., которые установлены в соответствующих федеральных законах).

В.М. Гессен, анализируя правомерность процедуры введения специальных правовых режимов, признавал необходимость того, что при известных условиях власть оказывается вынужденной прибегать к введению в действие чрезвычайного законодательства, присвоив себе полномочия, не принадлежащие ей в повседневной действительности. Исключительное положение в условиях крайней необходимости вводится в административном порядке даже в тех государствах, конституции которых его не предусматривают.

При введении в действие норм чрезвычайного законодательства необходимо соблюдать несколько требований. Ему подчиняются граждане, как непреодолимой силе. В тоже время, его не знает и ему не должен подчиняться суд (т. е. создание чрезвычайных судов признается противозаконным). Президент и Правительство страны, действуя на свой риск и страх, берет на себя ответственность за объявляемый конкретный вид особого правового режима. Указ о его введении является неправомерным актом до тех пор, пока он не легализуется законодателем. Эти базовые положения, заложенные в основу чрезвычайного законодательства более ста лет назад, нормами международного права сейчас признаются обязательными.

Среди ученых, занимающихся исследованием сущности и содержания различных правовых режимов (Д.Н. Бахрах, В.М. Гессен, В.В. Гущин, Д.С. Жданкин, В.Б. Рушайло, А.В. Малько и О.С. Родионов, С.В. Пчелинцев, Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов, Н.Ф. Попова, И.С. Розанов, Ю.А. Тихомиров и др.) нет единства точек на сущность тех административно-правовых режимов, которые являются обязательной составной частью особых правовых режимов.

Действующие в Российской Федерации чрезвычайные правовые режимы многообразны и многоаспектны. Это отражение сущности самого права, имеющего универсальный характер. Поэтому унификация взглядов на виды правовых режимов, по мнению автора, просто невозможна. В тоже время, речь может идти о выделении общих основных черт, характерных для различных правовых режимов. [7] В качестве нормативных актов, определяющих подобные режимы, могут выступать как законы («О чрезвычайном положении», «О военном положении», «О безопасности», «О противодействии терроризму» и др.), так и подзаконные нормативные акты, в том числе ведомственные, которые составляют большинство.

В отличие от подзаконных актов установленные законом административно-

правовые режимы отличаются стабильностью и комплексным характером регулируемых общественных отношений. В этом можно убедиться на примере закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» (1992 г.).[8] Ведомственные нормативные акты, принимаемые на основании и во исполнение обладающих большей юридической силой нормативных актов, при установлении специальных административно-правовых режимов исходят из целей и задач, стоящих перед конкретными ведомствами. Однако этот процесс не автономен. Он обусловлен и взаимосвязан с интересами и политикой государства в рассматриваемой сфере.

Отечественный и зарубежный опыт показывает, что чрезвычайное законодательство предусматривает возможность введения в действие носящих комплексный характер ограничений конституционных прав и свобод субъектов права в рамках особых правовых режимов. Во всех правовых государствах мира (в том числе и в России) разработаны критерии по ограничению конституционных прав и свобод, адекватному фактора опасности как для граждан, так и для всего общества. Устоявшаяся практика свидетельствует, что подобная возможность предусматривается на конституционном уровне. В конституциях России, стран СНГ и Балтии подобные оговорки также имеются.

Например, Конституция Республики Армения (ст. 45) предусматривает, что отдельные права и свободы человека и гражданина могут быть временно ограничены «в период военного положения» или «в случае непосредственной опасности, угрожающей конституционному строю» (п. 14 ст. 55). Конституция Республики Беларусь возможность ограничения «прав и свобод личности» допускает не с введением специальных правовых режимов, а с интересами «национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц» (ч. 1 ст. 23). Подобный подход отражен и в текстах конституций ряда других государств. Целью их установления являлась ликвидация угрозы (чаще всего существующей, а не потенциальной) государственной или общественной безопасности.

В заключение отметим, что под особым правовым режимом понимается определяемая законодательством совокупность приемов и методов, используемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений для достижения поставленных целей. Его применение связано с необходимостью четкой регламентации определенного порядка юридически обязательных действий субъектов права в целях обеспечения и внутригосударственной безопасности.

[1]Ожегов С.И. «Словарь русского языка» Изд-во «Русский язык» ,М., 1989г. с.-345

[2]Виноградов О.В., Султыгов М.М. Правомерное ограничение конституционных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения // История государства и права. 2009. - № 1-2. - С. 22-23.

[3]Виноградов О.В., Султыгов М.М. Правомерное ограничение конституционных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения // История государства и права. 2009. - № 1-2. - С. 25

[4]Воеводин Л.Д. Государственное право зарубежных социалистических стран: учебник .М., 2009.с.-234

[5]Воеводин Л.Д. Государственное право зарубежных социалистических стран: учебник .М., 2009.с.-246

[6]Барбин В.В. «Конституционно-правовые основания ограничения основных прав и свобод человека и гражданина»: лекция. — М., 2013. с.-18

[7]Власов Д. Понятие и содержание режима чрезвычайного положения // Право и жизнь. 2012. - № 46. - С.43

[8]Федеральный закон " О закрытом административно-территориальном образовании "от 14.07.92 № 3297-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. - № 33. - Ст. 1915.(в редакции от 28 ноября 1996 г. N 144-ФЗ)