В действующей в послевоенное Конституции РСФСР[1] институт местных Советов депутатов трудящихся был отрегулирован довольно подробно (в отличие от союзной конституции, где указывались лишь основы). Ранее мы уже указывали на ряд соответствующих положений при освещении конституционной концепции данного института. Здесь сосредоточим внимание на следующих вопросах: виды, структура местных Советов депутатов трудящихся и их взаимоотношения с вышестоящими Советами и партийными органами. И начнем прежде всего с анализа норм конституционного характера. В Конституции РСФСР, как отмечалось выше, вопросы статуса и организации деятельности местных Советов регулируются в своей основе в Г лаве VIII Конституции РСФР - «Местные органы государственной власти» и охватываются статьями 77-105.

Базовый конституционный тезис в данном контексте заключается следующем: местные Советы депутатов трудящихся представляют собой органы государственной власти в следующих публично-территориальных образованиях: краях; автономных областях; областях; административных округах; национальных округах; городах; районах; поселках; селах (уточня5ется, что наименование сел может быть различным - станица, деревня, хутор, аул, что зависит от складывающихся традиций и обычаев в данной местности). Как видно, Конституция РСФСР в ст. 77 довольно четко очерчивает масштабы территорий, на которых предусматривалось создание и деятельность местных органов власти. Всего указаны девять видов административно-территориальных образований, где должны были функционировать местные Советы.

Здесь обращает на себя внимание то, что не местные, то есть республиканские и союзные Советы депутатов трудящихся предусматривались в меньшем количестве административно-территориальных образований, а именно в союзных республиках, автономных республиках и в масштабе всего Союза ССР (ст. 30, 57, 89 Конституции СССР[2]), где формировались высшие органы государственной власти (везде высшим органом являлся Верховный Совет СССР, союзной и автономной республики).

Согласно ст. 13 Конституции СССР союзное государство состояло из следующих «равноправных» союзных советских, социалистических республик: Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, Украинской Советской Социалистической Республики, Белорусской Советской Социалистической Республики, Казахской Советской Социалистической Республики, Узбекской Советской Социалистической Республики, Грузинской Советской Социалистической Республики, Литовской Советской Социалистической Республики, Азербайджанской Советской Социалистической Республики, Молдавской Советской Социалистической Республики, Киргизской Советской Социалистической Республики, Латвийской Советской Социалистической Республики, Таджикской Советской Социалистической Республики, Туркменской Советской Социалистической Республики, Армянской Советской Социалистической Республики, Карело-Финской Советской Социалистической Республики, Эстонской Советской Социалистической Республики. В союзной конституции рассматриваемой редакции указывалось также административнотерриториальное устройство каждой союзной республики, причем указывались все административно-территориальные субъекты на уровне областей, чего не было в начальной редакции Конституции СССР.

Так, согласно ст. 22 Конституции СССР Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состояла из:

а) краев: Алтайского, Краснодарского, Красноярского, Приморского, Ставропольского, Хабаровского;

б) областей: Амурской, Архангельской, Астраханской, Брянской, Великолукской, Владимирской, Вологодской, Воронежской, Горьковской, Грозненской, Ивановской, Иркутской, Калининградской, Калининской, Калужской, Кемеровской, Кировской, Костромской, Крымской, Куйбышевской, Курганской, Курской, Ленинградской, Молотовской, Московской, Мурманской, Новгородской, Новосибирской, Омской, Орловской, Пензенской, Пско- ской, Ростовской, Рязанской, Саратовской, Сахалинской, Свердловской, Смоленской, Сталинградской, Тамбовской, Томской, Тульской, Тюменской, Ульяновской, Челябинской, Читинской, Чкаловской, Ярославской области;

в) автономных советских Социалистических республик: Татарской, Дагестанской, Башкирской, Бурят-Монгольской, Кабардинской, Коми, Марийской, Мордовской, Северо-Осетинской, Чувашской, Удмуртской, Якутской;

автономных областей: Адыгейской, Горно-Алтайской, Еврейской, Тувинской, Хакасской, Черкесской.

Анализ размеров территорий, экономического потенциала и политического влияния административно-территориальных образований показывает, что в указанной системе разделения этих административно-территориальных образований по критерию «местных» и «высших» органов государственной власти выпадают АССР - автономные советские социалистические республики. Дело в том, что автономные республики (за исключением, пожалуй, Башкирской, Татарской и Якутской) были соразмерны или меньше по значимости во всех отношениях, чем края и области. Однако по политико-правовому статусу автономные республики оказались выше, и у них формировались «высшие органы государственной власти», а в краях и областях - «местные». Совершенно очевидно, что здесь было сильное влияние национального фактора.

Такой подход будет существовать довольно долго, несколько десятилетий, а именно до распада СССР. И только уже в постсоветской России подход будет изменен, а именно в настоящее время органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формируются, начиная с районов и городов, а такие административно-территориальные образования, как области и края, перешли в категорию территорий, в которых формируются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, и тем самым произошло принципиальное изменение в подходе государства по формированию публичной власти на местном уровне[3]. При этом указанный выше дисбаланс, как представляется, не преодолен до конца и в действующей Конституции Российской Федерации 1993 г. (однако подробное освещение данного аспекта выходит за пределы предмета заявленной проблематики).

А тогда, на наш взгляд, дисбаланс был очевиден, и это видно хотя из того факта, что организационно-правовые основы деятельности органов власти краев и областей регулировались на одном уровне с органами власти городов, районов, поселков и сельсоветов, все они проходили по разряду «местных Советов депутатов трудящихся», несмотря на кардинальное различие, например, административно-территориального образования в виде края и административно-территориального образования в виде сельсовета.

Конституция определяла, что областные, краевые Советы, а также Советы административных и национальных округов, городские, районные в городах, районные, поселковые, сельские Советы избираются трудящимися соответствующей территории сроком на два года (ранее мы указывали, что выборы депутатов городских и сельских Советов должны были проходить каждый год). Иначе говоря, сроки полномочий местных Советов были увеличены в два раза, и, оценивая такое изменение, можно сказать, что изменились сроки полномочий, но не изменилась сущности местных Советов как органов государственной власти на местах. Однако, как будет показано, эти сроки не всегда выдерживались.

В ст. 79 Конституции РСФСР определялись основные задачи местных Советов. Обращает на себя внимание то обстоятельство. что для всех уровней местных Советов задачи формулировались одинаково. В частности, местные Советы должны были:

разрабатывать и утверждать местный бюджет;

руководить хозяйственным и культурно-политическим строительством на подведомственной территории;

обеспечивают охрану государственного порядка;

осуществлять руководство подчиненными местным Советам учреждениями и органами управления;

содействовать усилению обороноспособности государства;

обеспечивать охрану прав граждан и соблюдение законов.

Что касается компетенции местных Советов, то Конституции РСФСР имелась общая норма, согласно которой предписывалось, что местные Советы принимают соответствующие решения и издают необходимые распоряжения в пределах прав, которые предоставляются законами СССР, РСФСР и Автономной республики (ст. 80). Как видно, деятельность местных Советов депутатов трудящихся находила регулирование сразу на нескольких уровнях законодательства - союзное законодательство, республиканское законодательство и законодательство автономной республики (в случае, если речь шла о местных Советах на территории автономной республики).

Следует заметить, что Советами в данном контексте понимались в первую очередь представительные органы государственной власти местного уровня. Это вытекает из того, что далее в тексте Конституции РСФСР говорится об исполнительно-распорядительных органах местных Советов. Так, в соответствии со ст. 81 Конституции РСФСР определялось, что исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты. Указывался также состав исполнительного комитета: председатель, заместители председателя, секретарь, членов исполнительного комитета. Данная конституционная норма относилась к областным, краевым Советам депутатов трудящихся, Советам депутатов трудящихся административных и национальных округов, городских, районных и сельских Советов. При этом делалась оговорка применительно к самому низкому уровню из всех типов местных Советов - сельсоветам, где исполнительно
распорядительным органом являлись избираемые сельсоветами председатель, заместитель председателя и секретарь сельсовета. Основная задача, которая ставилась перед исполнительными комитетами, заключалась в непосредственном осуществлении руководства культурно - политическим, равно как и хозяйственным строительством на подведомственной территории на основе тех решений, которые принимались избравшими эти исполкомы местными Советами и решениями вышестоящих государственных органов.

С. 62-66.

Здесь обращает на себя внимание два обстоятельства.

Во-первых, законодатель указывает на первом месте решения местных Советов как представительных органов власти, и только потом называет решения более высоких инстанций, хотя по логике административнокомандной системы должно было быть наоборот. Мы полагаем, что такой подход пусть незначительно, но подтверждает высказанную нами ранее мысль о том, что местные органы власти даже в сталинском СССР имели признаки самоуправления в современном понимании этой категории.

Во-вторых, на конституционном уровне закрепляется структура руководящего состава исполнительно-распорядительного органа. Такой подход, однако, в следующей российской конституции (Конституция РСФСР 1978 г.) применяться уже не будет, и это будет, на наш взгляд, правильным шагом, так как такого рода вопросы обычно регулируются, конечно же, в текущем законодательстве, а не в конституциях. Тогда же, как уже указывали выше, при сложившейся в СССР государственно-правовой системе высшие органы власти могли не только издавать законы, но направлять прямые указания органам власти и управления, которые находились на нижних уровнях власти[4], и столь детальная регламентация структуры исполнительных органов местных Советов отражала указанное общественно-политическое состояние страны.

Вместе с тем соотношение задач, которые на конституционном уровне определялись для местных Советов как представительной власти и для исполкомов местных Советов как исполнительной власти показывает, что советский законодатель проявил некоторую непоследовательность, поскольку формулировка основных задач (руководство хозяйственным и культурным строительством) практически совпадает. Мы можем предположить, что такое явление имело место потому, что принцип разделения властей для советского государства не был приоритетным, более того, де-факто этот принцип отвергался, учитывая, что высшим органом власти по Конституции СССР являлся Верховный Совет СССР, а это означало невозможность постановки рядом в качестве противовеса иного органа власти. В результате такого совпадения основных задач местных Советов и их исполкомов появлялась размытость в разделения функций между представительными и исполнительными органами местных Советов.

Следующая группа конституционных норм регулирует организацию работы пленарных заседаний (сессий) депутатского корпуса местных Советов (ст. 84-87 Конституции РСФСР). Предписывается, к примеру, что сессии областных и краевых Советов депутатов трудящихся должны созываться соответствующими исполнительными комитетами по меньшей мере четыре раза в год; сессии районных Советов, а также Советов административных округов должны были созываются не реже шести раз в год; сессии городских, равно как и сельских Советов, предписывалось созывать (также соответствующими исполнительными комитетами) не реже чем одного раза в месяц.

Для ведения заседаний депутатских сессий местных Советов на самой сессии на время ее работы должны были избираться председатель сессии и секретарь сессии (единственное исключение было сделано для низшего уровня местных Советов: «Председатель сельского Совета созывает сельский Совет и ведет его заседания»). Как видно, руководящие органы сессий определялись только на время работы сессий, то есть были временными, можно сказать, одноразовыми, и это обстоятельство, на наш взгляд, существенно принижало роль сессий местных Советов, выполнявших представительные функции местных Советов, что отличало сессии от исполнительных комитетов, руководители которых избирались и работали на постоянной основе.

Конституции РСФСР в ст. 89-91 закрепляла далее один из главных принципов, определяющих статус местных Советов, который заключался в том, что определялась соподчиненность как по вертикали, так и по горизонтали, и отражался в следующих нормах:

а) исполнительные органы Советов непосредственно подотчетны, во- первых, Совету, их избравшему, и, во-вторых, исполнительному органу вышестоящего Совета;

б) вышестоящие исполнительные комитеты Советов имеют правомочия отменять решения нижестоящих исполнительных комитетов, а также приостанавливать решения нижестоящих Советов;

в) вышестоящие Советы имеют правомочия отменять решения нижестоящих Советов и их исполнительных комитетов.

Данный феномен одновременной двойной соподчиненности (ведомственной и территориальной) имел в целом негативную роль, так как принижал значение представительных органов, то есть сессий местных Советов. В историко-правовой литературе 1950-1960-х гг. указанный принцип соподчиненности находил поддержку[5]. Это и не удивительно, учитывая, что, при отсутствии плюрализма мнений в СССР, иного быть просто не могло. Тем не менее в ряде работ этот принцип подвергался сомнению. В частности, В.П. Кравцов отмечал, в частности, что, сохраняя принцип двойного подчинения следовало бы в Конституции РСФСР определить также параллельную подотчетность исполнительных комитетов перед населением. Кроме того, в целях повышения значимости местных Советов, поднятия их авторитета правильнее было бы изменить норму

подотчетности местных Советов перед вышестоящими Советами. В этой связи указанный автор задавался вопросом: не назрело ли время для такого порядка, когда решения местных Советов могут отменять только они сами, а вышестоящие Советы могли бы только приостанавливать решения нижестоящих Советов?[6]. Это было по тем временам довольно смелое суждение, и, конечно, оно вряд могло место несколькими годами ранее, то есть в период сталинского правления - во всяком случае, столь радикального по тем временам суждения в изученной нами литературе в период 1945-1953 гг. нам встретить не удалось. Впрочем, указанное предложение осталась незамеченным - предложения В.П. Кравцова не были восприняты.

И в течение всех последующих лет существования советского государства указанные принципы соподчиненности местных Советов разных уровней по-прежнему сохраняли свою силу. На местах же по-прежнему доминировали исполнительные комитеты местных Советов депутатов. Да и сама Конституция РСФСР, пусть не прямо, а косвенно закрепляла приоритет исполнительных органов местных Советов над представительными, то есть над сессиями местных Советов. Так, в Конституции РСФСР подробно определялась структура исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся (детальный анализ соответствующих конституционных норм будет дан во второй главе настоящей работы).

Помимо структуры исполнительных органов местных Советов депутатов трудящихся, в Конституции РСФСР регламентировался еще ряд вопросов по организации деятельности местных Советов. Так, в Глава IX («Бюджет Российской Советской Федеративной Социалистической Республики») законодатель выделил норму о местных бюджетах. В частности, в ст. 106 Конституции РСФСР содержалось положение о том, что в местные краевые (областные) бюджеты, а также в бюджеты городских, районных и сельских Советов должны включаться включаются следующие доходные статьи: доходы от местного хозяйства; поступления от местных налогов и сборов; отчисления от государственных доходов, приходящихся на территорию местного

Совета. Значительное число конституционных норм касалась выборов депутатов в местные Советы (Г лава XII «Избирательная система»), и об этом речь пойдет ниже в отдельном параграфе.

Как мы отмечали ранее, в послевоенный период (1945-1953 гг.) действовали законы, которые в своем большинстве были приняты в довоенный период, и в них находили вопросы структурирования местных Советов, а также их полномочий. Мы отмечали также, в рассматриваемый нами период действовало Положение о городских Советах[7]. Здесь, в частности, указывалось, что горсоветы по вопросам своей деятельности должны постоянно держать связь с населением, в том числе выступая на собраниях избирателей с соответствующими доклады, привлекать граждан к участию в работе Совета, в том числе через секции и комиссии (ст. 21 Положения). И далее определялся перечень полномочий городских Советов.

Указывалось, в частности, что с целью реализации определенных для городских Советов задач в сфере общего управления городские Советы:

а) издают постановления на основании действующих законов;

б) учреждают избирательные комиссии для проведения перевыборов Советов, утверждают порядок проведения выборов, включая определение избирательных районов;

в) имеют право отвода членов районных избиркомов и, если это необходимо, распускают эти избиркомы;

отменяют в определенных законом случаях выборы по избирательны собраниям;

руководят работой районных городских советов;

е) решают вопрос о передаче зданий культа в пользование организациям верующих по соответствующим договорам с этими организациями, ведут наблюдение за выполнением договоров и в целом за деятельностью религиозных организаций, расположенных на территории города;

наблюдают за соблюдением закона об отделении церкви от государства;

осуществляют меры к предупреждению разного рода стихийных бедствий (в том числе наводнений, пожаров и т. п.), организуют помощь пострадавшим;

ведают вопросами приема и рассмотрения жалоб граждан на действия органов и должностных лиц советского аппарата;

занимаются борьбой с преступностью;

организуют регистрацию актов гражданского состояния;

ведают архивными фондами.

Этим перечнем законодатель не ограничился - он уточняет также полномочия горсоветов по отдельным сферам социально-экономической и общественно-политической жизни (ст. 24-34 Положения). В частности, в области судопроизводства горсоветы «главных городов» автономных республик, а также областных, краевых и губернских городов имеют полномочия утверждать и отзывать судей и следователей (по соответствующим городскими участкам, принимать меры по предоставлению юридической помощи населению.

Довольно обширный перечень полномочий определялся в области финансовой и налоговой, в которой, как предписывалось Положением, городские советы: разрабатывают, утверждают и исполняют городской бюджет, а также рассматривают отчет об исполнении бюджета; рассматривают изменения в городской бюджет, вносимые исполнительными комитетами и, при несогласии с изменениями, опротестовывают их, не приостанавливая, однако их исполнения; контролируют правильность проведения на территории города государственных налогов и принимают меры по их взиманию в доход государства; устанавливают городские налоги; устанавливают надбавки к общегосударственным налогам; возбуждают ходатайства о новых налогах или соответствующих отчислений в городской бюджет от государственных налогов; учреждают кредитные и ссудные учреждения; устанавливают правила, регулирующие по городскому бюджету составление и исполнение финансовой отчетности; заключают займы и совершают иные кредитные операции; заслушивают отчеты о сметах и производственных планов предприятий, находящихся на территории города и не подведомственных городскому совету, пользуются правом опротестования смет и планов.

Значительный объем полномочий предусматривался также в экономической области, в том числе указывалось, что городские советы: непосредственно эксплуатируют подведомственные предприятия, утверждая их хозяйственные планы, отчеты, сметы и т.п. или сдают предприятия в аренду, наблюдая за соблюдением арендаторами условий арендных договоров; создают новые предприятия (производственного и торгового характера; управляют учреждениями предприятиями, находящихся в ведомстве вышестоящих органам, по делегированию от последних соответствующих полномочий; контролируют деятельность предприятий, не находящиеся в ведении горсовета, не вмешиваясь в их работу, и оказывают этим предприятиям возможное содействие и помощь; содействуют развитию в городе различных видов производства и торговли; оказывают поддержку и содействие всем видам кооперации.

Если иметь в виду область коммунального хозяйства, то указывалось, что в ней городские советы, помимо функций, указанных выше: принимают меры по благоустройства города; организуют работу городского транспорта (как грузового, так и пассажирского); ведают пожарным делом, организуют противопожарные мероприятия на территории города; ведают электростанциями, водопроводом, канализацией и другими предприятиями общественного пользования; развивают коммунальное хозяйство, распоряжаясь жилой площадью в пределах действующих узаконений; организуют коммунальный кредит посредством учреждения самостоятельных банков, также участвуя в других банках. Самостоятельным блоком правовых норм регулировались полномочия в сфере земельно-коммунального хозяйства, в том числе указывалось, что горсоветы: регулируют вопросы эксплуатации и сдачи в аренду находящихся в ведении города земель; устанавливают ставки применительно к городской земельной ренте, осуществляют меры по взиманию этой ренты;

принимают меры по планировке городской территории, отводу земельных участков, предназначенных для застройки и сельскохозяйственного использования; в пределах городской черты осуществляют меры по развитию выгонного, лесного и лугового хозяйства; принимают меры по содействию городского животноводства, разведению садов и другим направлениям земельного хозяйства; организуют ветеринарную помощь.

Отдельным блоком регулировались полномочия в области охраны труда, в которой горсоветы: контролируют исполнение предприятиями законов по охране и оплате труда, соблюдение коллективных и трудовых договоров; регулируют рынок труда и осуществляют меры по снижению безработицей, по соглашению с органами труда открывают биржи труда, организуют общественные работы, пункты общественного питания; разрабатывают и проводят санитарнотехнические мероприятия, направленные на улучшение работы на предприятиях и учреждениях; контролируют соблюдение законов о социальном страховании работников. Широкий спектр полномочий определялся в области народного здравоохранения - в рассматриваемом Положении указывалось, что в этой области горсоветы: ведают лечебной и профилактической (предупредительной) медицинской помощью для городского населения; осуществляют меры по борьбе с заразными, профессиональными и социальными болезнями, включая предупреждение распространения этих болезней; оказывают содействие медицинским мероприятиям, проводимым вышестоящими органами здравоохранения, в частности их лечебным и санитарно-профилактическим медицинским учреждениям, расположенных на городской территории; организуют санитарный надзор на территории города; принимают необходимые меры к оздоровлению города путем проведения профилактических и санитарных мероприятий; содействуют физическому развитию жителей города; принимают меры по охране материнства и младенчества; ведают учреждением детских садов, яслей, игровых площадок т. п.; осуществляют руководство опекой над слабоумными и душевно-больными на городской территории.

Анализ полномочий городских Советов по данному Положению показывает, что близко к сфере здравоохранения примыкало социальное обеспечение, в которой горсоветы: предоставляют помощь нуждающимся в таковой семьям красноармейцев, погибших на фронтах равно как при исполнении служебных обязанностей, и прежде всего в отношении красноармейцев, не имеющих трудоспособных членов семьи, а также доходов от хозяйства или иных промыслов; содействуют развитию инвалидной кооперации; предоставляют помощь инвалидам войны и труда, членам их семей, равно как престарелым и нетрудоспособным лицам; учреждают и содержат дома инвалидов; осуществляют руководство попечительством над совершеннолетними лицами, по своему физическому состоянию не способные самостоятельно защищать свои права, а также опекой над имуществом безвестно отсутствующих или умерших лиц.

Рассматриваемым Положение о городских Советах, определялись также еще три группы полномочий. Так, в сфере культурно-просветительного строительства, в которой горсоветы: осуществляют меры по повышению культурного и политического уровня жителей города путем учреждения и содержания как общих, так и специальных учебных заведений, учреждения и содержания клубов, библиотек, читален, театров, музеев и других политикопросветительных учреждений; предоставляют помощь беспризорным детям; учреждают и содержат детские дома; осуществляют меры по охране памятников и других объектов старины и искусства; содействуют развитию культурно-просветительных и научных организаций и учреждений. В области военной городские Советы: разрабатывают и осуществляют мероприятия по расквартированию военнослужащих, обеспечению их коммунальными услугами в пределах имеющихся возможностей; оказывают содействие военным ведомством в проведении организуемых ими мероприятий. Наконец, в области национальной горсоветы должны были принимать меры к обслуживанию национальных меньшинств с учетом их особенностей.

Столь подробное изложение основных полномочий местных Советов на уровне города обусловлено тем, что уровень городского Совета являлся наиболее характерным, если иметь в виду характеристики полномочий местных Советов, так как городской Совет находился, с одной стороны, между областными (здесь и далее, если нет оговорки, то областной уровень охватывает и краевой уровень местных Советов) Советами как самым высоким уровнем местных Советов, и одновременно, а с другой стороны, располагался между сельскими Советами как самым е низким уровнем местных Советов, в связи с чем именно городской уровень Советов позволяет составить наиболее полное представление о полномочиях (правах и обязанностях) местных Советов.

Если обобщать указанные выше полномочия, то нужно отметить, что компетенция местных Советов разных уровней в целом были схожими. Больше всего полномочий было у областных Советов (например, в число полномочий областных, окружных Советов входили выборы соответствующих судов), а меньше всего полномочий - у сельских Советов; горсоветы, как мы отмечали выше, занимали промежуточное положение, и такое соотношение полномочий сохранится на последующее время1. При этом о полной самостоятельности местных Советов депутатов трудящихся говорить не приходится, поскольку, как уже отмечалось, в СССР была сформирована довольно жесткая властная вертикаль, и соответственно указания центральных органов власти надлежало выполнять на местах без каких-либо дискуссий по поводу целесообразности и эффективности этих указаний.

Помимо этого, деятельность местных Советов депутатов трудящихся направлялась и контролировалась партийными структурами ВКП (б) на всех уровнях[8] [9] [10] (следует заметить, что партия держала под контролем абсолютно все вопросы социально-экономического и культурного развития, и это обстоятельство считалось в рассматриваемый период, равно как и в более поздний, само собой ра-5

зумеющимся, в том числе в научных работах ). Так, формально самостоятельный «высший орган государственной власти» - Верховный Совет СССР на самом деле не только собирался с нарушением конституционных сроков, но по сути лишь трансформировал в виде законов и иных актов соответствующие распоряжения и решения ЦК ВКП (б) и его Политбюро, где, как известно, в рассматриваемый период единоличным хозяином был Сталин.

И такое положение не было удивительным. Дело в том, что высшим уровнем политической активности простых граждан считалось членство в ВКП (б). B коммунистическую партию, как указывалось в ст. 126 Конституции СССР, объединялись самые «активные и сознательные граждане». Партия являлась «руководящим ядром» всех общественных и государственных организаций. Устав ВКП (б) провозглашал партию руководящей политической структурой в борьбе за социализм и победу коммунизма1. Концепция «партия - авангард общества» давала правящей элите возможность не только эффективно использовать мобилизационные возможности парторганизаций в годы войны, но и перенаправить этот потенциал на выполнение экономической и политической программы компартии после окончания войны, в том числе, если иметь в виду рассматриваемый период, на выполнение директив

Л

четвертого пятилетнего плана . Наиболее важно это было на тех территориях, которые больше всего пострадали от войны и длительное время находившиеся без повседневного партийного влияния, которое было мобилизовано накануне первых послевоенных выборных кампаний в Советы депутатов трудящихся разных уровней.

Собственно, влияние партии, причем решающее, наблюдалось уже с этапа выдвижения кандидатов в депутаты - кандидатуры на выдвижение за- [11] [12] [13]

ранее утверждались партийными инстанциями и в этом деле самодеятельности не допускалось1. На этот счет ряд граждан СССР высказывались вполне определенно. «Какие же это свободные выборы, если после того, когда парткомы утвердят кандидатов в депутаты, мы их выдвигаем и голосуем?» - такие высказывания становились известным благодаря созданной сисЛ

теме мониторинга общественного мнения . Собственно, и сама инструкция, в которой разъяснялся порядок выдвижения кандидатов в депутатов Советов, имела гриф ограниченного пользования и доводилась до сведения лишь партийного актива . Неудивительно, что на местах иногда возникали в этой связи недоразумения. Например, в станице Бескорбной Краснодарского края жители в порядке собственной инициативы выдвинули кандидатом в депутаты Г ероя Советского Союза П.М. Куренного, своего земляка. Как выяснилось позже, партийно-советские районные инстанции ничего не ведали об этой инициативе[14] [15] [16] [17]. Такого рода факты были не единичны.

Достаточно весомо роль парторганизаций проявлялась во время избирательных кампаний. И нередко за неактивную работу первичные парторганизации подвергались критике. Так, накануне выборов в местные Советы в депутаты трудящихся 22 февраля 1953 г. в г. Магнитогорске в местной прессе указывалось: «..некоторые партийные организации проявляют медлительность в развертывании массово-политической работы. До последнего времени не проводили работы на третьем избирательном участке многие агитаторы, выделенные партийной, организацией ОРСа комбината (секретарь партбюро т. Семин). С таким положением необходимо решительно и быстро покончить, развернуть широкую разъяснительную работу»1. Однако преобладающими были все же материалы позитивно-напускного характера.

Влияние партии на деятельность Советов настолько на столько органичным, что на эту тему о рассматриваемом периоде уже в более позднее время было написано множество научных работ, в том числе диссертаций[18] [19] [20], причем такой подход имело место вплоть до 1990 г. , и ситуация в этом смысле изменилась только после распада СССР.

Вместе с тем нужно иметь в виду, что партийное влияние было весомым на уровне союза, союзной (автономной) республики, краев, областей, крупных районов и городов.

Что же касается сельских первичных парторганизаций, то их влияние на социально-экономическое влияние территорий было куда более скромным. Об этом свидетельствует, например, сохранившаяся на рубеже 1950-х гг. практика направления на места многочисленных уполномоченных РК ВКП (б), которых в партийных документах стали чаще называть «представителями». Негативное влияние такой практики на сельские первичные парторганизации отмечалась на разного рода официальных мероприятиях и в первые послевоенные годы (в частности, на совещании по организации деятельности сельских парторганизаций в январе 1947 г.[21]).

Вместе с тем перманентное увеличение плановых заданий и одновременное сокращение материальных и трудовых ресурсов для их выполнения стимулировало местных руководителей, и прежде всего председателей исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся в пору
страды действовать «штурмовыми» методами, и при этом как партийным, так и советским работникам приходилось на некоторое время забывать o «правильного» руководстве через первичные парторганизации.

Так, в феврале 1952 г. член Октябрьского райкома ВКП (б) Тульской области на пленуме областной парторганизации следующим обобщил свои наблюдения за особенностями системой руководства райкомом партии деятельностью местных органов власти: «сотрудники отдела пропаганды и агитации, так же как и я сам я больше занимались решением чисто хозяйственных проблем, исполняя роль «уполномоченных». Такая практика в работе райкома партии значительно снизила эффективность идеологической работы в районе ... В каждом колхозе есть парторганизация как опора райкома, однако райком очень мало опирался в своей партийной работе на колхозные парторганизации, предпочитая руководить колхозами через их руководителей, минуя коммунистов и тем самым фактически подменяя хозяйственные органы»1. При этом, как видно, не упоминаются конституционные органы власти - местные Советы депутатов трудящихся, что, собственно, достаточно ясно показывает их авторитет и роль в решении злободневных проблем.

Еще более прямо о «дирижировании» местными делами со стороны партийных структур высказался на пленуме Тульского ОК КПСС представитель исполкома областного Совета депутатов трудящихся - заведующий Обл- торготделом, который сообщил о том, что со стороны Облисполкома негодная практика по осуществлению руководства сельским хозяйством по- прежнему порочна, «процветает метод штурма». Приводились примеры - так, в период сельхоз работ в Облисполкоме целыми неделями почти никого не бывает, пока председатель облисполкома Т. Барчуков вместе со своими заместителями «штурмует районы», областной исполком как орган власти, который должен руководить сельским хозяйством в обществе , перестает
функционировать»1. При этом штабы по осуществлению такого рода «штурмов» неизменно находились в областных партийных комитетах.

Текущее управление колхозами посредством направления в колхозы уполномоченных сдерживало инициативу в первичных парторганизаций, приучало их работать c оглядкой и «под руководством». Другим серьезным фактором, который ослаблял влияние первичных парторганизаций, была неопределенность в разграничении функций между парторганизацией и местным Советом депутатов трудящихся, которые нередко на своих форумах (партийные собрания. конференции, заседания партбюро, сессии Советов депутатов трудящихся, заседания исполнительных комитетов) обсуждали одни и те же вопросы.

Когда весной 1947 г. журнал «Партийная жизнь» посвятил улучшению положения дел на селе цикл публикаций «В помощь секретарю колхозной партийной организации», то в числе прочих этот вопрос также затрагивался. Авторы статей, резонно заявляя o недопустимости методов, когда парторганизации решают хозяйственные и иные вопросы за местные Советы и правление колхоза, так как это были органы, подотчетные избравшим им людям, вместе с тем свои «практические» рекомендации сводили к необходимости контроля, а также «вникания» в местные проблемы, для чего надо было «заранее предвидеть, какие могут возникать трудности», «подсклзывать», «помогать» и т.д. Указывалось также, что парторганизация не должна ограничиться только заслушиванием докладов о ходе выполнения, ее контроль особый, и он оправдывает себя только в случае, когда непосредственно связан с c практической организаторской работой» . Однако в чем именно должна была заключаться «помощь», журнал раскрывал, как правило, в неопределенной форме, в обобщенных фразах.

И получалось, что на уровне конкретного взаимодействия, то есть фактически, выполнение указанных рекомендаций приводило либо к излишней и [22] [23] навязчивой партийной опеке над местными руководителями местных Советов депутатов трудящихся и хозяйственных организаций, дублировании или подмене решений местных органов партийными решениями, а решение текущих внутрипартийных дел партийной первичной организации нередко предавалось забвению1. При этом поскольку партийные комитеты на все основные руководящие должности в местных Советах депутатах трудящихся и колхозах утверждали членов ВКП (б), то зачастую первичные парторганизации «помогали» и «подскaзывaли» своим же членам. Таким образом, совмещение трудовых обязанностей и партийных поручений делало «критику и самокритику» бессодержательной, что, собственно, и являлось причин использования на практике «института» уполномоченных.

Кроме того, следует учитывать, что уровень внутрипартийной работы в сельских парторганизациях хронически отставал от стоящих перед ними задач. Причинами были как материaльные лишения послевоенных лет, в том числе бытовые проблемы многих рядовых партийцев на селе, так и концентрация руководящих указаний райкомов ВКП (б) на хозяйственных кампаниях; так, технологические вопросы проведения сельхозработ были основными в повестке дня райкомов партии[24] [25] [26]. О такого рода порочной практике говорилось и в постановлении ЦК ВКП (б) от 17 августа 1946 г. «О работе Сальско-

-5

го райкома ВКП (б) Ростовской области» . Однако коренного изменения не произошло, и не случайно, если учесть, что критерии были иными - в частности, положительно оценивалась парторганизация, которая вовлекала в сеть политической учебы как можно больше своих членов.

В этой связи нужно заметить, что разворачивание сети политучебы в первые три-четыре года после войны позволило охватить большинство коммунистов областных парторганизаций. Так, во Владимирской областной парторганизации в 1947-1948 гг. занятия в сети политпросвещения посещали 47,5% от общего числа коммунистов), в 1950-1951 гг., то есть в очередном учебном году - 88,2%, в 1951-1952 гг. - 94,3%1. B Ярославской областной парторганизации в 1948-1949 данный показатель был равен 92%, в 1952-1953

Л

гг. - 93,6% . B Рязанской областной парторганизации в 1949-1950 гг. в сети политпросвещения занимались пятьдесят тысяч коммунистов, или 93,0% . B Калининской областной парторганизации 1948-1949 гг. рaзличными формами политической учебы было охвачено 56 тысяч коммунистов, что составляло 91% от всей численности коммунистов[27] [28] [29] [30]. Подобная ситуация складывалась в Калужской, Тульской и других областных организациях ВКП (б). Удельный вес охвата от общего состава коммунистов разными формами политучебы был основным показателем пропагандистской работы парторганов[31]. Как видно, партпросвещению уделялось достаточно много внимания.

Однако при этом упускалась из виду не политическая, а практическая учеба депутатов местных Советов. Так, подготовка депутатов местных Советов депутатов трудящихся в столь организованном масштабе организована не была, и это обстоятельство лишний раз указывает на достаточно четкую расстановку приоритетов в вопросе соотношения фактических рычагов влияния между, с одной стороны, органами государственной власти на местах в лице местных Советов, и, с другой стороны, партийными структурами ВКП (б) соответствующего уровня. Причем такое положение сохранялось довольно долго, вплоть до второй половины 1980-х гг., когда с началом перестройки ситуация стала меняться.

Так, в многочисленных книгах советского периода об истории городов неизменно давалась характеристика партийным и советским органам, и типичным был, например, подход, примененный в отношении г. Полоцка - в книге об истории этого города, выпущенной в 1987 г., указывалось, в частности: «Работу городского Совета и общественных организаций направлял городской комитет партии»1. По состоянию на 1 сентября 1946 г. Полоцкая городская партийная организация насчитывала 1033 коммуниста, а всего в городе было в то время 23 первичные парторганизации. Это позволило ей шире охватить своим влиянием практически все сферы местной жизни, в том числе глубже вникать в экономику, укреплять предприятия руководящими кадрами. В частности, в 1950-1951 гг. городской комитет партии выдвинул на руководящую работу 84 члена ВКП (б). Указывалось также, что «горком партии и городской Совет возглавляли политическую и трудовую активность трудящихся, направляя ее на выполнение заданий послевоенных пятилеток, в том числе восстановление и последующий подъем экономики, культуры и в целом рост благосостояния населения города»[32] [33]. Как видно, везде неизменно горком партии находится на ведущих позициях.

Можно констатировать, что в послевоенный период местные Советы депутатов трудящихся в соответствии с конституционными нормами формировались на уровне краев, областей, городов, районов, поселков и сельсоветов. Все виды местных Советов депутатов трудящихся находились в отношениях административной соподчиненности нижестоящих Советов вышестоящим, что отражало сложившуюся в СССР административно-командную систему управления обществом. При этом российская конституция довольно подробно определяла структуру местных Советов депутатов трудящихся, нивелируя их по всей стране, причем основное внимание уделялось исполнительнораспорядительных органам местных Советов депутатов трудящихся. Фактически же местные Советы депутатов трудящихся осуществляли политику, определяемую партийными органами единственной и правящей ВКП (б). Такое положение показывало соотношение партийного и советского влияния, которое имелось на вершине властной пирамиды, где, как указывалось, находилось Политбюро ЦК ВКП (б) во главе со Сталиным. Советские органы, включая Верховный Совет СССР, следовали пути, диктуемым высшим партийным форумом. И такое соотношение наблюдалось по всей длине властной вертикали. Вместе с тем следует отметить, что приоритет партийных структур заключался прежде всего в принятии векторных решений, определении стратегии и тактики в осуществлении внутренней политики, однако повседневная текущая деятельность по решению многочисленных вопросов социально-экономического развития оставалась за местными Советами депутатов трудящихся в лице, в первую очередь, их исполнительных комитетов.

[1] Конституция РСФСР 1937 г. М.: Госюриздат, 1950.

[2] Конституция СССР 1936 г. М.: Госюриздат, 1947.

[3] Назарова А.И. Городские советы Чувашской АССР в 1946-1964 гг.: формирование и состав депутатского корпуса. Дис. ... канд. ист. наук. Чебоксары, 2005. С. 53.

[4] Гаврилов С О. Местные Советы Российской Федерации в период подготовки и реализации конституционной реформы второй половины 1930-х годов. Дис. ... д-ра ист. наук. Кемерово, 2003.

[5] Степанов И.М., Тихомиров Ю.А. Руководство высших органов власти союзных республик местными Советами депутатов трудящихся. М.: Госюриздат, 1960 и др.

[6] Кравцов В.П. Развитие законодательства о Советах депутатах трудящихся // Советы депутатов трудящихся в период развернутого строительства коммунизма. М: ВПШ при ЦК КПСС, 1961. С. 387.

[7] Положение о городских Советах (утверждено постановлением ВЦИК от 22.01.1933 г.) // СУ РСФСР. 1933. № 29. Ст. 103.

[8] Фаляхов Т.Г.Деятельность местных Советов Татарии на завершающем этапе социалистической реконструкции (1933-1937 гг.). Дис. ...канд. ист.наук. Казань, 1971.

[9] Гордеев И.А. Деятельность КПСС по созданию социалистического сельского хозяйства Калининградской области (1946-1952 гг.). Дисс... канд. ист. наук. Калининград, 1981. С. 54-58.

[10] См., например: Ануфриев В. И. Деятельность партии по упрочению промышленности кадрами рабочих (1945 - 1950). Дис. ... канд. ист. наук. М., 1978; Безносиков Я. Н., Жданов Л. А. Коми

областная партийная организация в период развития и укрепления социалистического общества в СССР, 1953 - 1961 // Очерки истории Коми областной организации КПСС. Сыктывкар, 1987; Борьба партии и рабочего класса за восстановление и развитие народного хозяйства СССР (1943 - 1950 гг.) / А. В. Краснов, Б. И. Гвоздев, В. З. Дробижев и др. М., 1978; Востриков В. Н. Деятельность партийных организаций Западной Сибири в борьбе за выполнение четвертой пятилетки в области промышленности (1946 - 1950 гг.). Новосибирск, 1970 и др.

[12] ВКП (б) в резолюциях. Часть 2. М.: Госполитиздат, 1947. С. 403.

[13] Кометчиков И.В. Крестьянство и власть в 1945-1953 гг.: общественно-политическая жизнь и повседневность. Дис. ... канд. ист. наук. Калуга, 2005. С. 50.

[14] Зубкова Е.Ю. Общественные настроения в послевоенной России (1945-1953 гг.). Дис. ... д-ра ист. наук. М., 2000. С. 261.

[15] Информационная сводка Организационно-инструкторского отдела ЦК ВКП (б). 7 января 1946 г. // ГАРФ. Ф. 6991. Оп. 1. Д. 692. Л. 67.

[16] Зубкова Е.Ю. Общественные настроения в послевоенной России (1945-1953 гг.). Дис. ... д-ра ист. наук. М., 2000. С. 264.

[17] Информационная сводка Организационно-инструкторского отдела ЦК ВКП (б). 25 декабря 1945 г. // ГАРФ. Ф. 6991. Оп. 1. Д. 652. Л. 94.

[18] Шире агитацию за кандидатов в депутаты! (Передовая статья) // Магнитогорский рабочий. 1953. 11 февраля.

[19] Голеусова Л.П. Деятельность КПСС по организованному укреплению местных Советов и повышению их роли в хозяйственном строительстве в годы пятой пятилетки (1951-1955 гг.). Дис.... канд. ист. наук. Воронеж, 1971; Ануфриева О.И. Деятельность КПСС по повышению роли Советов в хозяйственном и культурном строительстве в 1946-1955 гг. (На материалах партийной организации Мордовской АССР). Дис. ... канд. ист. наук. Ростов-на-Дону, 1981; Сергиенко В.А. Партийное руководство местными Советами депутатов трудяшихся Западной Сибири в 1952 - 1961 гг. Дис. ... канд. ист. наук. Кемерово, 1984 и др.

[20] Андреев В.П. Руководство коммунистической партией городскими Советами РСФСР. Томск, 1990.

[21] РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 122. Д. 221. Л. 7-17.

Цит. по: Кометчиков И.В. Указ. работа. С. 53.

[22] Там же. С. 54.

[23] В помощь секретарю колхозной партийной организации // Партийная жизнь. 1947. № 6. С. 29-31.

[24] Кометчиков И.В. Указ. работа. С. 55.

[25] Романовский Н.В. Лики сталинизма. М., 1995. С. 134.

[26] Постановление ЦК ВКП (б) «О работе Сальского райкома ВКП (б) Ростовской области» от 17 августа 1946 г. // КПСС в резолюциях, решениях съездов, конференций, пленумов ЦК (1898-1986). В 14 т. Т. 8. М., 1985. С. 96-98.

[27] Владимирская областная организация КПСС. Владимир, 1965. С. 226.

[28] Очерки истории Ярославской организации КПСС. Ярославль, 1990. С. 131.

[29] Очерки истории Рязанской организации КПСС. Рязань, 1979. С. 380.

[30] Очерки истории Калининской организации КПСС. М., 1971. С. 548.

[31] Кометчиков И.В. Указ. работа. С. 55.

[32] Полоцк: исторический очерк. М.: Наука и техника, 1987. С. 63.

[33] Полоцк: исторический очерк. М.: Наука и техника, 1987. С. 63.