Организационно-правовые основы деятельности местных Советов депутатов трудящихся как исполнительно-распорядительных органов, как мы неоднократно ранее отмечали, находили детальное регулирование в законодательстве, начиная с соответствующих норм Конституции РСФСР[1]. Это видно, в частности, по ст. 92, где указывалось, что областные Советы образуют нижеследующие отделы исполнительных комитетов: земельный; финансовый; здравоохранения; торговли; народного образования; ) коммунального хозяйства; местной промышленности; социального обеспечения; дорожный; по делам искусств; управление Народного Комиссариата Юстиции РСФСР; общий; управление промышленности строительных материалов; управление автомобильного транспорта; плановую комиссию; управление местной топливной промышленности; сектор кадров при председателе исполкома.

Помимо этого указывалось, что с учетом особенностями экономики соответствующей территории и с санкции утверждения союзнореспубликанских ряда народных комиссариатов (занимавшихся легкой, текстильной, пищевой, рыбной, мясной, молочной, лесной промышленностью областные Советы могли создать следующие отделы или управления: легкой промышленности; текстильной промышленности; пищевой промышленно
сти; рыбной промышленности; мясной и молочной промышленности; лесной промышленности; зерновых и животноводческих совхозов. Кроме того, в соответствии со ст. 93 «в соответствии с условиями края (области), на основе законов СССР и РСФСР, общесоюзные Народные Комиссариаты, Народный Комиссариат Внутренних дел и Народный Комиссариат Государственной Безопасности образуют при краевых (областных) Советах депутатов трудящихся свои управления». Однако здесь следует заметить, что такие управления искусственно привязывалась к местным Советам, так как органы госбезопасности подчинялись строго по вертикали.

Ранее мы отмечали, что отделы облисполкомов имели уникальную соподчиненность - согласно ст. 94 Конституции РСФСР они «подчиняются в своей деятельности как соответствующему краевому (областному) Совету депутатов трудящихся и его исполнительному комитету, так и соответствующему Народному Комиссариату РСФСР». Как видно, в данном случае соподчиненность была не двойной, а даже тройной: отделы (управления) подчинялись: 1) краевому (областному) Совету депутатов трудящихся; 2)исполнительному комитету этого Совета; 3) соответствующему Народному Комиссариату РСФСР (в 1946 г. народные комиссариаты были переименованы в министерства, но суть осталась прежней). И если указанную тройную соподчиненность структурных подразделений исполкомов сопоставить с двойной соподчиненностью самих исполкомов, то станет очевидной громоздкость и излишняя сложность управленческих отношений разных звеньев управления, на что уже обращалось внимание в литературе1. Структура исполнительных органов местных Советов также подробно определена и для районного Совета. Так, ст. 96 Конституции РСФСР районные Советы образуют следующие отделы исполнительных комитетов: земельный; финансовый; народного образования; торговли; социального обеспечения; здраво
охранения; общий; дорожный; плановую комиссию; сектор кадров при председателе исполкома.

Помимо этого, с учетом особенностей хозяйства района и с санкции областного Совета районные Советы могли образовать отделы: коммунальный; местной промышленности. Подобным образом определялась структура городских Советов (ст. 99 Конституции РСФСР). В частности, указывалось, что «отделы городских Советов депутатов трудящихся подчиняются в своей деятельности как городскому Совету депутатов трудящихся и его исполнительному комитету, так и соответствующему отделу районного Совета депутатов трудящихся или непосредственно соответствующему отделу краевого (областного) Совета депутатов трудящихся». Также с разрешения вышестоящих Советов могли создаваться иные подразделения, отражающие специфику местности (например, в г. Сочи имелся отдел по развитию курорта1). Однако такой подход законодателя не распространялся на местные Советы административных округов - в отношении них указывалось лишь, что местные Советы этого уровня и их исполкомы «образуют отделы и ведут свою работу на основе законов и указов верховных органов РСФСР и решений краевых (областных) Советов депутатов трудящихся». И именно такой подход в большей степени соответствовал федеративному устройству государства. Однако в практике действовала административно-командная система, которая отодвигала теорию в сторону[2] [3].

В Конституции РСФСР определялись также особенности структурирования Советов для Москвы, Ленинграда и национальных округов (ст. 101102). Указанная структура исполнительных комитетов местных Советов показывает, что организация их деятельности осуществлялась традиционными для управленческих звеньев способами. Особенность в отношении исполкомов заключалась в том, что, в отличие от организации работы депутатских сессий структура исполкомов определена довольно подробно, причем на конституционном уровне.

Подобным образом решался также вопрос о статусе отделов исполнительных комитетов местных Советов и по всем другим направлениям. Так, в 1948 г. Советом Министров РСФСР было утверждено Положение о Министерстве здравоохранения РСФСР и его местных органах1. В этом Положении, в частности, указывалось, что «краевой (областной) отдел здравоохранения в соответствии со ст. ст. 92 и 94 Конституции РСФСР является органом соответствующего краевого (областного) исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся и подчиняется в своей деятельности как краевому Совету депутатов трудящихся и его исполнительному комитету, так и Министерству здравоохранения РСФСР» .

При этом характер распределения подчиненности областного отдела здравоохранения показывает порядок назначения руководителя этого структурного подразделения - таковой назначался областным исполнительным комитетом Совета депутатов трудящихся и утверждался Министром здравоохранения РСФСР. Отсюда следует, что областной исполнительный комитет имел больше полномочий по отношению к отделу здравоохранения. В данном Положении подробно расписывались также функции отдела здравоохранения и порядок их реализации. Там же указывалось, что отделы здравоохранения исполнительных комитетов нижестоящих уровней местных Советов депутатов трудящихся

должны в своей работе руководствоваться данным нормативно-правовым ак-5

том . Аналогичным образом выстраивались управленческие отношения по другим направления социально-экономического и культурного развития на территории соответствующих Советов депутатов трудящихся.

Такое положение со структурным построением исполнительных комитетов в своей основе в рассматриваемый период сомнению не подвергалось. [4] [5] [6]

Это видно, в частности, по ряду правительственных постановлений, в которых обобщается опыт работы исполкомов местных Советов депутатов трудящихся - в этих актах внимание акцентируется преимущественно на управленческих вопросах и выполнении социально-экономических планов.

Если иметь в виду местные Советы на уровне краев и областей, то характерным было Постановление Совета Министров РСФСР «О работе Курганского облисполкома» от 29 декабря 1946 г.1 В целом это постановление выдержано в критическом духе - в его начале даже не обозначено никаких позитивных оценок результатов работы областных курганских руководителей.

Напротив, сразу указывается, что «Совет Министров РСФСР устанавливает наличие серьезных недостатков и большой запущенности в работе облисполкома. Несмотря на предупреждения, сделанные Курганскому облисполкому на двух последних сессиях Верховного Совета РСФСР о недостатках в его работе, облисполком не принял мер к улучшению организационно-массовой работы, являющейся основной формой вовлечения трудящихся в практическую деятельность советских органов и правильного руководства хозяйственным и культурным строительством. Вместо улучшения оперативного руководства районами и повышения уровня работы Советских органов, что имелось в виду при образовании Курганской области, положение дел в районах до настоящего времени не улучшилось, и Курганская область продолжает отставать по важнейшим отраслям хозяйства»[7] [8].

Далее подробно даются статданные, показывающие это отставание, например, посевные площади продолжают сокращаться и в 1946 г. составили 55,7 процентов к довоенному уровню, а урожайность зерновых культур снизилась на 25 процентов, план хлебозаготовок на 20 декабря 1946 г. выполнен областью всего лишь на 52%, допущен значительный падеж скота, яловость маточного поголовья, разбазаривание и большой расход скота на внутриколхозные нужды, в результате за последние 3 года в колхозах области поголовье лошадей сократилось на 27 процентов, крупного рогатого скота на 21 процентов, овец и коз на 47 процентов, свиней на 67 процентов 1. Плохим было и финансовое положение.

Удручающим были названы показатели и в социальном развитии. Указывалось, что Курганский облисполком не обеспечил выполнения закона о всеобщем обязательном обучении детей. B текущем учебном году школами не охвачено более 10 тыс. учащихся, в том числе по 1-4 классам около 6 тыс. детей. B прошлом учебном году отсеялось из школ 21 490 учащихся, или 16%. Качество учебно-воспитательной работы в школах неудовлетворительное. B 1945/46 учебном году в 1-4 классах осталось на повторном обучении 16% учащихся, в 5-7 классах - 21%. Значительное количество школьных зданий используется не по назначению. B большинстве школ учебные занятия проводятся в три смены. Многие детские дома размещены в неприспособленных зданиях, больше половины этих зданий требуют капитального ремонта. Однако из ассигнованных в текущем году на эту цель 500 тыс. рублей израсходовано только 247 тыс. рублей. Облисполком примирился c запущенностью культурно-просветительной работы. Более половины районных библиотек и одна треть изб-читален фактически не работают из-за отсутствия помещений. По этой ее причине не работает краеведческий музей и не полностью используется книжный фонд областной библиотеки. Облисполком и Курганский горисполком не уделяют достаточного внимания благоустройству областного центра. Не выполнено постановление Совета Министров РСФСР от 29 мая 1946 г. о строительстве в г. Кургане булыжных мостовых и улучшенных грунтовых дорог. Городская баня № 1 c июля 1946 г. закрыта,

Л

другая баня работает с большими перебоями . Столь же удручающее положение констатировано в других сферах.

Называя причины этих и других недостатков российский Совмин, ука- [9] [10]

зал, что таковые «являются результатом недооценки со стороны облисполкома организационно-массовой работы и слабого вовлечения трудящихся в работу Советов. Руководящие работники облисполкома и его отделов ограничивают свое руководство районами рассылкой многочисленных решений, писем и телеграмм или кратковременными наездами вместо широкого развертывания организационно-массовой работы, своевременного инструктажа и практической помощи районным и сельским Советам»1. Представляет интерес блок, касающийся деятельности исполкома как формального представителя советской власти.

В этом контексте отмечается, что «облисполком работает в отрывe от депутатов, не создает им условий для участия в работе Советов и нарушает основные принципы советской демократии (здесь и далее выделено нами - авт.). B текущем году проведена всего лишь одна сессия областного Совета депутатов трудящихся. Постоянные комиссии областного Совета, большинства районных, городских и сельских Советов не работают. Несмотря на предупреждение Совета Министров РСФСР о строгом соблюдении принципа коллегиальности при решении вопросов, в Курганском облисполкоме до настоящего времени не ликвидирована порочная практика принятия решений без обсуждения на заседаниях облисполкома, в том числе по важнейшим вопросам хозяйственного и культурного строительства. За 9 месяцев 1946 г. 846 решений облисполкома, или 62% к общему количеству решений, принято без обсуждения на заседаниях. Облисполком не осуществляет правильной расстановки и недостаточно занимается воспитанием советских кадров. Большое количество руководящих работников местных Советов снимаются и назначаются облисполкомом без ведома соответствующих Советов. За 9 месяцев 1946 г. сменилось 27 председателей и заместителей председателя исполкомов районных и городских Советов и 266 председателей и секретарей поселковых и сельских Советов. Заявления тру-

дящихся не встречают чуткого отношения со стороны руководителей облисполкома. Из 1516 жалоб и заявлений, поступивших в облисполком за 9 месяцев текущего года, лишь 33 были рассмотрены председателем облисполкома и его заместителями»1. Как видно, нарушения очень серьезные.

Более того, по совокупности этих нарушений есть основания говорить

том, что в Курганской области в рассматриваемый период вообще практически не исполнялись конституционные требования в части организации деятельности местных органов власти. В этом смысле красноречива только одна фраза из постановления, которая была нами выделена - о том, что большинство решений облисполкома принято без обсуждения на заседаниях исполнительного комитета. Иными словами говоря, эти решения принимались не коллегиальным непосредственным обсуждением, а формировались лично председателем либо его заместителями, а затем, как правило, других членов исполкома спрашивали о том, не против ли они.

За такого рода нарушения, если исходить из морально-политического фона, на котором развивалось советское общество (в том числе продолжение политических репрессий, на что ранее мы обращали внимание) руководство области, как можно было бы предположить, ожидала суровая кара. Однако этого не происходит. В постановляющей части работа Курганского облисполкома хотя и признана неудовлетворительной, однако председатель облисполкома был всего лишь «предупрежден» о том, что если он «в ближайшее время не примет должных мер по улучшению руководства хозяйственным и культурным строительством в области, не устранит серьезных недостатков в

Л

работе облисполкома, то он будет строго наказан» . В остальной же постановляющей части следовал типичный набор задач и предписаний, перемешиваемые с политическими лозунгами.

Указывалось, в частности, Курганский облисполком обязан повести решительную борьбу c канцелярско-бюрократическими методами руково- [11] [12] дства, покончить c недооценкой организационно-массовой работы и фактами нарушения советской демократии и в кратчайший срок устранить отмеченные недостатки; обеспечить регулярное проведение сессий и заседаний исполкомов областного, районных и городских Советов, не допуская того, чтобы вопросы, требующие коллегиального обсуждения, решались опросным порядком; обратить внимание на улучшение качества решений, привлекая к их разработке депутатов Совета, низовых работников и специалистов; подвергать всестороннему обсуждению на сессиях вопросы, связанные c удовлетворением культурно-бытовых нужд трудящихся; оказывать содействие депутатам местных Советов в осуществлении ими своей депутатской деятельности и проведении отчетов перед избирателями, знакомить постоянные комиссии решениями вышестоящих советских органов, обсуждать предло- жения постоянных комиссий на заседаниях сессий и исполкомов Советов; усилить руководство работой исполкомов районных и городских Советов депутатов трудящихся, систематически проводить работу c председателями и секретарями исполкомов городских, районных и сельских Советов, регулярно инструктировать их, своевременно знакомить c решениями партии и правительства, заслушивать отчеты председателей районных и городских исполкомов и, в соответствии c результатами проверки их работы, принимать необходимые практические меры по исправлению недостатков и улучшению рaботы районных и городских Советов; улучшить организацию работы исполкома областного Совета с тем, чтобы главную часть руководящей работы составляла повседневная проверка исполнения заданий партии и правительства, исправление выявленных недостатков и оказание практической помощи по выполнению намеченных мероприятий; возложить организацию исполнения постановлений правительства и своих собственных решений на руководителей исполкомов областного, городских, paйонных и сельских советов, добиваясь того, чтобы проверка исполнения обeспечивала своевременное выполнение заданий и укрепление государственной дисциплины1. Как видно, это были в основном предписания общего характера.

Правда, в конце длинного блока постановляющей части содержались и некоторые конкретные меры (например, было предложено Курганскому облисполкому рассмотреть в декадный срок практические меры, обеспечивающие готовность МТС, колхозов и совхозов области к весеннему севу 1947 г.; обратить особое внимание на успешное проведение ремонта тракторов и сельхозмашин, a также подготовку колхозных кадров и трактористов, заготовку и своевременную вывозку удобрений на поля, принять меры к созданию всех условий для получения высокого урожая в 1947 г.; упорядочить учет детей, подлежащих обязательному обучению, вовлечь в школы всех учащихся, прекративших посещение школ, оказав им помощь в приобретении одежды и обуви; освободить школьные здания, зaнятые для других целей без ведома Правительства, произвести в них необходимый ремонт и к началу нового учебного года передать органам народного образования для использования их по прямому назначению; произвести в первом полугодии 1947г. ремонт помещений детских домов, обеспечить их хозяйственным инвентарем и другим имуществом, создав в детских домах нормальные условия для раз-

Л

мещения детей . Однако этим, собственно, конкретика и ограничивалась, к тому же она касалась сугубо хозяйственных и социальных мер, а не деятельности облисполкома как органа исполнительной власти.

Мы полагаем, что столь мягкая реакция на столь серьезные недостатки в работе Курганского облисполкома объясняются тем, что критикуемый стиль руководства исполкома, во-первых, был типичным для страны, и, во вторых, он в целом устраивал вышестоящие инстанции, в данном случае Совет Министров РСФСР, поскольку система строго административных властеотношений не предполагала широкого использования коллегиальных форм в обсуждении и принятии решений, в том числе с привлечением депу- [13] [14] татских постоянных комиссий, где также предусматривалась коллегиальность. Зачем нужна была коллегиальность и обсуждение, если все основные решения уже были приняты сверху? Требовалось не обсуждать, а исполнять, и в этом контексте даже принятые коллегиально решения ничем не отличались от принятых неколлегиально, поскольку практические любое обсуждение заканчивалось единогласным голосованием - очевидно, зная хорошо эту систему, в Курганской области, равно как и в других российских регионах, просто не тратили время на чисто формальные собрания, от которых по сути ничего не зависело.

Собственно, отчасти эта оценка находит подтверждение и в рассматриваемом постановлении Совета Министров РСФСР от 29 декабря 1946 г., где, в частности, указывалось: «Считать неправильной установившуюся практику, когда руководящие работники облисполкома, бывая в районах по проведению различных хозяйственных кампаний, подменяют сельские Советы и проводят работу помимо их, не оказывают помощи в работе районным и сельским Советам, не собирают депутатов и не беседуют c колхозниками и сельской интеллигенцией. Предложить облисполкому ликвидировать эту неправильную практику, вовремя оказывать помощь районным и сельским Советам в устранении обнаруженных недостатков и налаживании работы»1. Как видно, районные и сельские Советы, равно как и местные депутаты, не были нужно областным управленцам при решении вопросов на территориях, где эти Советы и эти депутаты формально являли собой полномочную государственную власть.

Обобщая работу более низкого звена местных исполкомов депутатов трудящихся, центральная российская власть также указывает на многие недостатки. Характерным является Постановление Совета Министров РСФСР

Л

«О работе Воронежского горисполкома» от 29 декабря 1946 г. Правда, здесь, в отличие от предыдущего документа, критика не столь резкая. А в начале [15] [16] даже отмечаются «некоторые» успехи в восстановления городского хозяйства после освобождения города от немецкой оккупации, в частности, построено свыше 500000 квадратных метров жилой площади, проведены работы по восстановлению трамвая, водопровода, электросети и других коммунальных предприятий1. Далее следуют исключительно недостатки.

В числе первых из них указывается на то, что горисполком и его председатель, «минуя райисполкомы и свои отделы, разрешают большое количество мелких текущих вопросов, что на практике приводит к подмене, принижению роли и ответственности исполкомов районных Советов, отделов и управлений». Вследствие такой неправильной организации работы горисполком упускает отдельные вопросы руководства восстановлением города, контроля над деятельностью отделов, управлений и райисполкомов, а также организации массовой работы Советов. Исполком городского Совета недостаточно опирается на широкие слои советского актива и депутатов, в повседневной деятельности связан лишь c узким кругом работников отделов, райисполкомов и небольшой группой депутатов городского Совета. Г орисполком ослабил работу c массами, в результате чего участие населения в восстановлении и благоустройстве города недостаточно. Работники горисполкома и его отделов мало бывают в райисполкомах, не вникают в существо их работы, не оказывают им необходимой помощи»[17] [18]. Выделенный текст постановления показывает, что в области организации взаимодействия разных уровней исполнительной власти местных Советов депутатов трудящихся повторяются аналогичные недостатки, которые были характерны и для областного масштаба.

Это касалось и вопроса организации подготовки горисполкомом сессий, которые, как указывается, в постановлении, «проводятся нерегулярно. За 11 месяцев 1946 года проведено 6 сессий. Имели место случаи неудовлетворительной подготовки и проведения сессий, вследствие чего активность депутатов недостаточна. На XXVIII сессии из 12 человек выступавших всего один депутат го-

родского Совета. Проверка исполнения, особенно решений, связанных с восстановлением города, поставлена неудовлетворительно. Вместо организации контроля за их исполнением горисполком выносит много решений, дублирующих ранее принятые. Вследствие неудовлетворительной подготовки материалов к заседаниям, вопросы снимаются, переносятся и нередко совершенно не рассматриваются. Так, вопрос о ходе заготовки и вывозки деловой древесины строительными трестами на заседании 11 февраля 1946 года не обсуждался, перенесен на 9 марта 1946 года, затем на 13 мая»1. К моменту проведения проверки данный вопрос так и не был рассмотрен, несмотря на то, что строительные организации города ощущают острый недостаток в деловой древесине.

Неважно обстояли дела и по решению внутрисполкомовских вопросов - указывалось, например, что многие постановления, принятые горисполкомом, «задерживаются рассылкой исполнителям на сроки от 10 до 30 и более дней. Решение от 18 июня 1946 года «О ходе ремонта бань» разослано через 43 дня. В текущем году около 250 решений разосланы c задержкой от 10 до 30 и свыше дней. Работа по рассмотрению заявлений и жалоб трудящихся поставлена неудовлетворительно. Имеют место случаи рассмотрения жалоб от 2 до 6 месяцев. Многие заявления механически пересылаются в городские учреждения и районные Советы без последующего контроля за их разрешением. Недостаточно четко организовано дело c приемом граждан в горисполкоме, поэтому многие трудящиеся и даже депутаты городского Совета продолжительное время не могут попасть на прием к председателю горисполкома. Несмотря на имеющиеся в г. Воронеже неоднократные случаи занятия учреждениями и отдельными гражданами домов, принадлежащих частным лицам, исполкомы городского и районных Советов не принимают должных мерк устранению указанных нарушений законодательства об охране прав граждан и личной собственности. Г орисполком допустил большую текучесть руководящих советских работников в райисполкомах. В Сталинском районе c июля месяца 1942 года работает пятый председатель райисполкома, особенно большая сменяемость во райсоветах начальников жилуправлений и заведующих райкомхозами. B Кагановичском районе за три последние года сменилось начальников райжилуправления и 4 заведующих райкомхоза, причем большинство из них освобождено как не справившиеся с работой. Вопросами повышения культурно-политического уровня и деловой квалификации работников городских отделов и райисполкомов горисполком не занимался»1. Нельзя не заметить, однако, что указанные проблемы во многом перекликаются с проблемами ныне действующих местных администраций муниципальных образований в системе местного самоуправления.

Эти недостатки были названы в качестве причины срыва многих показателей социально-экономического и культурного развития г. Воронежа. Так, выполнение годового плана в строительстве составило 80,2%. Указывается также, что «особенно плохо проводится жилищное строительство. Из 22 831 кв. метров полезной площади, введенной в эксплуатацию за 11месяцев 1946 года, жилплощадь местных Советов составляют лишь 1 386 кв. метров, или 17,3% к установленному плану. Вместо оперативного руководства индивидуальным жилищным строительством горисполком предоставил это дело самотеку. Исполком городского Совета формально утверждал материалы райкомхозов об отводе земельных участков, а затем, разбирая многочисленные жалобы трудящихся, отменял и изменял свои решения. В 1946 году пересмотрено 304 таких решения. Не установлен контроль за выполнением договоров индивидуальными застройщиками и технический надзор за строительством. Горисполком не уделяет должного внимания банно-прачечному и водопроводному хозяйству. Большинство водоразборных колонок в плохом техническом состоянии ... Не организована надлежащая очистка города от мусора и нечистот. Санитарное состояние города неблагополучно, в связи c чем увеличилось количество инфекционных заболеваний. Горисполком недостаточно занимался вопросами бытового обслуживания населения. Имели место случаи перебоев в снабжении населения предметами первой необходимости (соль), завоза в магазины недоброкачественного хлеба. Вследствие формального отношения к распределению промтоваров, населению выдаются ордера на обувь и одежду, которых нет в магазинах. Предприятия местной и легкой промышленности и артели промко- операцци и кооперации инвалидов города Воронежа не выполняют план по ассортименту. За 11 месяцев из 104 наименовании изделий не выполнен план по 57. Особенно плохо выполняется план выпуска товаров широкого потребления по ряду изделий. План производства валенок выполнен на 52,2%, чугунной посуды на 12%, мебели разной на 50% и др. Предприятия горпромкомбината план реставрации одежды выполнили на 66,6%. Серьезные недостатки имеются также в работе культурно-просветительных учреждений. Библиотеки города располагают недостаточным книжным фондом, не имеют читальных залов. Часть помещений клубов к зиме не подготовлена. Интеллигенция города недостаточно привлекается для чтения лекций и докладов. Областной и городской исполкомы не вьшолнили постановлений Правительства об освобождении школьных зданий. Несмотря на то, что занятия в 15 школах проводятся в 3 смены, здания школ №№ 13 и 62 до сего времени заняты облпрокуратурой и лагерем военноплeнных. Горисполком не обеспечил необходимую подготовку городского хозяйства к зиме. Многие предприятия местной промышленности и промкооперации к работе в зимних условиях не подготовлены»1. Досталось, в стиле советской бюрократии, и вышестоящему начальству, но лишь в порядке упрека - с указанием на то, что Воронежский облиотолком недостаточно занимается вопросами восстановления города, не контролирует работу горисполкомa и не оказывает ему необходимой помощи в вьполнении плана строительно-восстановительных работ и улучшении культурно-бытового обслуживания населения.

В постановляющей части этого документа работа Воронежского горисполкома по восстановлению города признана неудовлетворительной. Было признано считать самой важной задачей горисполкома скорейшее восстановление жилищного и коммунального хозяйства города, улучшение организационно-массовой работы и всемерное привлечение рабочих, служащих и интеллигенции к работе Советов по восстановлению города и улучшению бытовых условий населения. Для ее реализации Воронежский горисполком обязывался принять меры к повышению роли районных Советов в хозяйственном и культурном строительстве, поднять ответственность в работе отделов и управлений горисполкома, предоставить им большую самостоятельность в разрешении хозяйственных вопросов, практиковать проверку деятельности райисполкомов, отделов и управлений горисполкома, c последующим обсуждением результатов проверки на заседаниях горисполкома1. Содержались и некоторые конкретные меры.

В частности, в постановлении указывалось: «Считать неправильной установившуюся практику работы уличных комитетов в г. Воронеже, когда они выполняют поручения многих учреждений и административных органов, что приводит к снижению их роли как организаций, призванных для укрепления связи местных Советов c населением. Обязать Воронежский горисполком обеспечить повышение роли уличных комитетов в деле привлечения населения к работам по восстановлению города, ремонту и улучшению эксплуатации жилых домов, благоустройству дворов, улиц и скверов». Соответственно Воронежскому горисполкому было предложено: а) улучшить организацию работы исполкомов городского и районных Советов, сосредоточив главное внимание руководящих работников на вопросах систематической проверки исполнения принимаемых решений; б) своевременно проводить подготовку к заседаниям исполкома и сессиям городского Совета, навести должный порядок в работе аппарата по оформлению и своевременной рассылки решений исполкома; в) провести подготовку к выполнению плана строительно-восстановительных работ в 1947 г.,

обеспечив своевременное составление технической документации, максимально сосредоточить людские и материально-технические ресурсы строительных трестов на объектах, подлежащих вводу в эксплуатацию в 1947 г., не допуская распыления сил и средств строительных организаций; улучшить руководство делом индивидуального строительства, упорядочить учет и оформление документов, обеспечив рассмотрение заявлений граждан об отводе участков в максимально короткий срок, установить технический надзор за индивидуальным строительством, организовать строительные комиссии при райсоветах; до 1 сентября 1947 г. освободить и передать для использования no прямому назначению в г. Воронеже помещения школ №№ 13 и 621. Здесь же предписывалось принять меры к устранению причин, вызывающих непосещение учащимися учебных заведений.

Значительное внимание уделялось вопросам улучшения обслуживания граждан, обращающихся c жалобами и заявлениями в городской и районные исполкомы. В этих целях предписывалось: а) организовать работу в приемной в горисполкоме; кроме председателя горисполкома и его заместителей привлекать к работе в приемной членов горисполкома, правомочных принимать решения по заявлениям; б) организовать. контроль за сроками прохождения и разрешением заявлений и жалоб, направляемых в районные и городские учреждения; в) упорядочить прием и рассмотрение жалоб в исполкомах районных Советов, обратив внимание на регулярность приема граждан лично председателями райисполкомов и его заместителями[19] [20] [21]. Нельзя не видеть, что в целом в постановлении затронуты все основные наиболее злободневные проблемы послевоенного Воронежа.

Особенностью данного постановления было и то, что в нем несколько

-5

неожиданно (если иметь в виду ряд подобных решений ) заостряется внимание на значимости представительного органа - Воронежского городского Совета депутатов трудящихся. В частности, отмечается: «Обязать Воронежский горисполком в месячный срок разработать и внести на обсуждение сессии городского Совета практические мероприятия по улучшению культурнобытового обслуживания населения города, предусмотрев при этом улучшение работы учреждений здравоохранения и народного образования, предприятии промышленности местного подчинения и торговой сети, приведение в порядок и улучшение эксплоатации предприятии коммунального хозяйства»1. Помимо этих организационно-управленческих вопросов в этом же контексте предписывалось: a) перестроить работу исполкома на основе широкой связи c массами, в первую очередь c депутатами городского и районных Советов и советским активом, привлекая всех депутатов к повседневной работе Советов; б) регулярно созывать Сессии городского и районных Советов депутатов трудящихся, обеспечив активное участие депутатов в подготовке и проведении их; рекомендовать, наряду c вопросами культурного и хозяйственного строительства, обсуждать на сессиях вопросы организационномассовой работы Советов, отчеты исполкомов и постоянных комиссий Советов депутатов трудящихся; в) установить повседневную связь с постоянны ми комиссиями в своей работе, приглашать на заседания исполкома членов постоянных комиссий для участия в обсуждении вопросов, обеспечить деловую связь c ними отделов и управлений горисполкома; г) усилить работу по привлечению (на основе добровольного участия) населения к работам по восстановлению и благоустройству города, всемерно поощрять организацию инициативных бригад по участию в восстановлении города; д) оказывать

всемерное содействие депутатам городского и районных Советов в их депуЛ

татской деятельности и организации их отчетов перед избирателями» . Одна- [22] [23] [24] ко правильные сами по себе положения были все же далеки от реальности, на что ранее мы неоднократно обращали внимание. Можно еще добавить, что подобные отчеты обсуждались также на заседаниях областной партийной организации1, где принимались схожие решения.

Тем не менее, как мы отмечали, исполнительно-распорядительные комитеты местных Советов депутатов трудящихся периодически отчитывались на сессиях соответствующих Советов - ежегодно за весь год, а также по отдельным вопросам. И хотя эти отчеты в большей степени являлись формальностью, тем не менее они вписывались в конституционные рамки взаимоотношений представительных и исполнительных органов местных Советов депутатов трудящихся и определенным образом (во всяком случае самим фактов их проведения) поддерживали среди населения образ Советов как народной власти, поскольку депутатами, перед которыми держали отчеты исполкомовские начальники, в своем большинстве были простыми советскими тружениками. К тому же в ряде случаев депутаты спрашивали с исполкома в достаточно жесткой форме.

Так, во время июльского (1947 г.) отчета Новороссийского горисполкома сессия была начата с большим опозданием, на что выше уже обращалось внимание. И тогда автор газетной публикации указал на «формальное отношение аппарата исполкома к проводимой сессии»[25] [26]. Как оказалось, это было одно из самых мягких замечаний. Так, не без иронии автор пишет о том, что «подготовительная работа, как и в этот раз, ограничена организацией буфета и увеселительной части для участников сессии» (содержание «увеселительной части» не раскрывалось). По существу рассматриваемого на сессии доклада предисполкома также звучала критика, в частности, речь шла о проявлениях «декларативности и формализма» в деятельности исполнительного органа местного Совета1. Справедливости ради нужно заметить, что и доклад был достаточно самокритичен.

Так, оценивая работу по проведению воскресников по благоустройству города, докладчик отметил, что было проведено 7 воскресников, на которых работали 28401 человек, ими выработано 139405 человеко-часов, однако «патриотический порыв новороссийцев наталкивается на формализм ... порученная за- предисполкома тов. Гуляеву организация воскресника по вывозу дров была сорвана лишь потому, что тов. Гуляев не обеспечил выход на работу автомаЛ

шин» . Досталось и депутатам. Докладчик (председатель Новороссийского городского исполнительного комитета Коробов) сделал им упрек в формальном отношении к своим обязанностям как избранникам народа во власти. В частности, было указано на то, что на встречах депутатов с избирателями от последних было представлено немало предложений, задано много вопросов, однако «депутаты после отчетов забыли об избирателях, не претворяли в жизнь их пожелания и предложения» . Автор корреспонденции также «прошлась» по депутатам, но уже применительно к освещаемой сессии, частности, она пишет: «Отчет исполкома - исключительно важное дело. Надо было ожидать, что депутаты выступят, обсудят работу исполкома. Но этого не случилось. В прениях выступило всего пять человек (завгорздавотделом Никуева, директор Водоканала Болгов, завгоркомунхозом Капланов, депутат Беляев), но и они жаловались на трест «Новороссийскстрой», забыв о повестке дня. Удивляет, что не выступил никто из зампредисполкома»[27] [28] [29] [30]. В целом создалось впечатление проведения сессии как некой обязанности, которой не избежать, но на которой не решаются сколь-нибудь важные вопросы.

Обратим еще внимание на то, что столь критичной корреспонденции в отношении местной исполнительной власти в рассматриваемый период нам

больше не встречалось. Можно предположить, что автору критического материала О. Карасевой порекомендовали умерить свой пыл. В дальнейшем о работе исполкома этого и других авторов преобладали не аналитические, а информационные материалы, при этом информация о недостатках ограничивалась теми из них, которые звучали в докладах официальных лиц - местных руководителей (критика из их уст также часто была довольно сильной).

На заседаниях исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся, как отмечалось выше, в отличие от сессий местных Советов, выносилось достаточно много вопросов. Например, на заседании того же исполкома Новороссийского городского Совета депутатов трудящихся в июле 1948 г. были рассмотрены следующие вопросы:

Об итогах строительства жилого фонда стройпредприятиями г. Новороссийска за 1947 г.;

О выполнении решения исполкома Новороссийского городского Совета депутатов трудящихся от 24 апреля 1947 г. «Об охране древонасаждений»;

Об итогах мобилизации финансовых средств в первом квартале 1948г.1

Как видно, вопросы вполне деловые, по каждому из них предусматривались доклады ответственного работника исполкома и/или руководителя предприятия или организации. Так, по первому вопросу выступал заведующий отделом исполкома Г альский, который сообщил, что план по возведению жилья СУ-2 треста «Главморстрой» выполнило всего на 51,2%, в эксплуатацию введено только 1408 кв. метров жилья при плане 2500 кв. метров, качество выполненных работ - плохое. Начальнику СУ-2 Бирюкову было сделано серьезное внушение, ему было предписано в кратчайшие сроки наверстать упущенное под угрозой снятия с должности. Можно предположить, что в последующее время ситуация не улучшилась, и данный вопрос был вынесен на очередную сессию городского Совета, где критике подвергся уже
сам завотделом1, в частности, депутат Буханцев заявил о том, что «т. Галь- ский не энергичен и безынициативен. Жилые здания рушатся, а он даже не удосужится пройти на место, проверить»[31] [32]. Однако такого рода критика в средствах массовой информации встречалась не часто - большей части критике подвергались не советские (и тем более не партийные), а хозяйственные руководители либо их подчиненные.

Характерной в этом смысле была, например, ситуация со строительством объектов социально-культурного назначения в послевоенном Новороссийске. Так, в 1947 г. на восстановление городских школ было отпущено по решению исполкома горсовета 1650 тысяч рублей, а на текущий капитальный ремонт - 350 тысяч рублей. Подрядчиком был определен трест «Новороссийскстрой». Решением исполкома от 16 мая 1947 г. было запланировано сдать к началу учебного года школ № 3 и 7 и детсада № 2. Однако проведенная в июле проверка показала, что положение «критическое». В местной газете указывалось, что рабочих мало, да и те работают плохо - «прорабу приходиться стоять возле рабочего и смотреть за каждым движением»[33]. Здесь же назывались такие недостатки, как частая смена прорабов, нехватка стройматериалов[34]. Отмечалось также, что стройматериалы «разворовывают, хотя есть сторожа»[35]. Вина за такое состояние возлагалась на руководителя строительного треста.

Обращает на себя также внимание, что основное внимание исполкомы уделяли экономике и социальной сфере, а, например, культура находилась на втором плане[36]. Однако с учетом послевоенной разрухи такой приоритет был вполне объясним. В поле зрения местных исполкомов были и вопросы правоохранительной деятельности. Так, в послевоенном Алтайском крае местной властью решался вопрос о репрессированных спецпереселенцах. В решении крайисполкома «Об устранении недостатков по трудовому и бытовому устройству выселенцев в районах края» от 12 декабря 1949 г.1 отмечалось, что на 1 сентября 1949 г. в неприспособленных для жизни помещениях проживало 186 семей (774 чел.), в том числе в Тягунском леспромхозе Сорокин- ского района 110 семей (370 чел.). В местах скопления «выселенцев», отмечалось в решении, плохо налажена торговля, порой отсутствовала медицинская помощь, 150 детей не посещали школу, 135 человек оставались без работы. Крайисполком обязал местные власти устранить отмеченные упущения до 25 декабря 1949 г. Вся тяжесть заботы о переселенцах ложилась на мест-

л

ные органы власти . Они же были обязаны были предоставить жилье, решать вопросы трудоустройства, медицинского обслуживания и обучения детей.

В целом же исполнительные комитеты местных Советов депутатов трудящихся объективно выполняли основной объем по руководству и осуществлению социально-экономической и культурной политики на соответствующих территориях[37] [38] [39]. Как представляется, адекватная характеристика была дана применительно к районному масштабу в одном из публицистической работе в газете «Известия»[40], где указывалось, что «исполком районного Совета - боевой государственный орган. Он возглавляет богатую и многогранную жизнь района, практически осуществляет директивы партии и правительства, решения вышестоящих организаций. Каждый день района рождает множество новых интересных и важных событий, выдвигает на повестку дня десятки различных вопросов. Председатель райисполкома ответствен за организацию работы советских учреждений района. Он обязан правильно ис-

пользовать свое рабочее время. Суметь выделить главное, не поддаться «текучке», не потерять дорогое время - вот что является решающим в повседневной деятельности руководителя исполнительного комитета Совета»1. Очевидно, что это относится и к исполнительным комитетам всех других видов местных Советов депутатов трудящихся.

Можно констатировать, что в послевоенный период деятельность исполнительно-распорядительных органов местных Советов депутатов трудящихся была отрегулирована очень подробно, включая конституционный уровень. По своему статусу исполкомы имели двойное подчинение и были подотчетны сформировавшим их сессиям местных Советов, а также вышестоящим исполкомам. Однако в повседневной деятельности исполкомы представляли собой звено в жесткой вертикали административно-командной системы, где роль сессий была очень низкой; кроме того, на местах деятельность исполкомов направляли партийные комитеты ВКП (б)-КПСС. Исполкомы выполняли основной объем работы по реализации внутренней политики в СССР, сначала - по восстановлению разрушенного войной народного хозяйства, а затем по дальнейшему социально-экономическому и культурному развитию. В деятельности исполкомов имелось много недостатков, обусловленных различными причинами (излишняя забюрокраченность, нехватка профессиональных кадров и др.), на что им указывалось как на сессиях местных Советов, так и вышестоящие инстанции. Но в любом случае исполкомы объективно представляли собой центр экономической и политической жизни на местах.

[1] Конституция РСФСР 1937 г. М.: Госюриздат, 1950.

Смирнова К.С. Указ. работа. С. 112.

[2] Натолочная О.В. Сочи и сочинцы после Великой Отечественной войны: проблемы социальноэкономического и культурного развития курорта (1945-1953 гг.). Дис ... канд. ист. наук. Краснодар, 2005. С.72.

[3] Смирнова К.С. Указ. работа. С. 110.

[4] Положение о Министерстве здравоохранения РСФСР и его местных органах (утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 29 апреля 1948 г.) // СП РСФСР. 1948. № 6. Ст. 32.

[5] Там же.

[6] Смирнова К.С. Указ. работа. С. 164.

[7] Постановление Совета Министров РСФСР «О работе Курганского облисполкома» от 29 декабря 1946 г. // СП РСФСР. 1947. № 2.

[8] Там же.

[9] Там же.

[10] Там же.

[11] Там же.

[12] Там же.

[13] Там же.

[14] Там же.

[15] Там же.

[16] Постановление Совета Министров РСФСР «О работе Воронежского горисполкома» от 29 декабря 1946 г. / СП РСФСР. 1947. № 3.

[17] Там же.

[18] Там же.

[19] Там же.

[20] Там же.

[21] См., например: Постановление Совета Министров РСФСР «О работе Вельского райисполкома Архангельской области» от 21 декабря 1946 г. // СП РСФСР. 1947. № 1; Постановление Совета Министров РСФСР «О работе Коломенского горисполкома» от 29 декабря 1946 г. // СП РСФСР.

1947. № 3; Постановление Совета Министров РСФСР «Об организационно-массовой работе Советов Калининской области» от 31 декабря 1946 г. // СП РСФСР. 1947. № 1 и др.

[23] Постановление Совета Министров РСФСР «О работе Воронежского горисполкома» от 29 декабря 1946 г. / СП РСФСР. 1947. № 3.

[24] Там же.

[25] Оборин Н.П. Областная партийная организация в борьбе за восстановление и развитие социалистического хозяйства и культуры в послевоенный период (1945-1952 гг.) // Очерки истории Воронежской организации КПСС. Воронеж, 1979. С. 112-127.

[26] Карасева О. Крепить связи с избирателями, улучшать организационную работу (с сессии Новороссийского горсовета) // Новороссийский рабочий. 1947. 4 июля.

[27] Карасева О. Крепить связи с избирателями, улучшать организационную работу (с сессии Новороссийского горсовета) // Новороссийский рабочий. 1947. 4 июля.

[28] Там же.

[29] Там же.

[30] Там же.

В исполкоме горсовета // Новороссийский рабочий. 1948. 13 апреля.

[31] Седьмая сессия городского Совета депутатов трудящихся // Новороссийский рабочий. 1948. 26 июня.

[32] Там же.

[33] Зозина А., Маслюкова А., Спиридонов А. Восстановление школ под угрозой срыва // Новороссийский рабочий. 1947. 13 июля.

[34] Там же.

[35] Там же.

[36] Вазерова А.Г. Культура Пензенской области в послевоенные годы: 1945-1953. Дис. ... канд. ист. наук. Пенза, 2006. С. 59.

[37] Решение крайисполкома Алтайского краевого Совета депутатов трудящихся «Об устранении недостатков по трудовому и бытовому устройству выселенцев в районах края» от 12 декабря 1949 г. // Алтайская правда. 1949. 18 декабря.

[38] Российский парламентаризм: история и современность (к 70-летию Алтайского краевого Законодательного Собрания) / Сборник информационно-методических материалов. Барнаул, 2009. С. 58.

[39] Устинова Л.В. Общественно-политические процессы в российской провинции: 1943-1953 гг. (на примере Курской области). Дис. ... канд. ист. наук. Курск, 2007. С. 91.

[40] Загородный Н. День больших забот: на темы советского строительства // Известия. 1950. 1 сентября.