Институт государственной службы занимает особое место среди государственно-правовых институтов. По своей юридической природе государственная служба как институт права является комплексным, сложнокомпонентным правовым явлением и имеет тесную взаимосвязь с рядом отраслей российского права (конституционное право, административное право, трудовое право).

С учётом этого в научной литературе неоднократно предпринимались попытки дать определение дефиниции «государственная служба». Учёные- юристы на разных этапах развития государственно-служебных отношений по- разному подходили к пониманию вышеуказанного понятия. Прежде всего, на наш взгляд, объясняется это постоянным изменением содержания института государственной службы в различные временные периоды.

В толковом словаре учёного-лингвиста В.И. Даля под термином «служба» понимается «служить кому, чему, к чему, либо на что, годиться, пригождаться, быть пригодным, полезным; быть орудием, средством для цели, идти в дело, на дело, быть нужным, надобным, по воле своей оказывать услуги, подавать помощь, услуживать, прислуживаться»1.

Ожегов С.И. - российский языковед, лексиколог, лексикограф, исследователь норм русского литературного языка объясняет лексическое значение термина «служба» через слово служить - «делать что-нибудь, для кого-чего- нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на пользу чего-нибудь»[1] [2] [3].

Разделяя мнение А.Н. Филиппова , отметим, что правовая дефиниция «государственная служба» испытывает на себе постоянное влияние различных факторов, в первую очередь политических, поскольку в тот или иной временной период менялись политические условия, а также содержание самой государственной службы как государственно-правового института.

В дореволюционный период развития Российского государства представители правовой доктрины по-разному толковали термины «служба» и «государственная служба». К примеру, Н.М. Коркунов определял государственную службу как «право распоряжения в определенном отношении властью»1.

С точки зрения А.Д. Градовского государственная служба - это юридическое отношение лица, которое возникает после того, как оно поступает на соответствующую должность государственной службы.

правовой категории «государственная служба» с точки зрения В.Ф. Дерюжинского следует осуществлять через термин

«управление», т.е. как совокупность дифференцированных направлений деятельности государственных органов, направленных на решение задач и целей, являющихся неотъемлемыми для них и характеризующих государство как правомерный и культурный союз[4] [5] [6].

Вызывает особый интерес работа В.В. Ивановского[7], в которой справедливо отмечено, что зарождение института государственной службы произошло тогда, когда власть потеряла возможность реально и эффективно осуществлять власть лично, самостоятельно, не прибегая к помощи других лиц. В подобных случаях верховная власть прибегала к необходимости поиска лиц, способных воплощать её волю и интересы.

Основываясь на содержании института государственной службы в период с конца XVIII и до конца XIX века, В.В. Ивановский определял государственную службу как «свободный договор, порождающий одностороннее публично-обязательственное отношение частного лица к носителю верховной власти, в целях осуществления, в качестве уполномоченного, первым воли последнего»1. Обратим внимание на то, что вышеуказанный подход был новым для отечественного законодательства и был установлен в «Жалованной грамоте дворянству» Екатерины II в 1785 году. В связи с этим была упразднена обязанность служить. С этого момента служба стала носить добровольный характер. При этом представляет интерес подход законодателя, в соответствии с которым обязательства в договоре являются односторонними и присущими только частному лицу, осуществляющему государственно-властные полномочия. Согласно данному подходу государство на себя не берёт никаких обязательств, что в определённой степени идёт в разрез с законодательным обеспечением института государственных служащих. Поскольку государственным служащим предоставлялись определённые права, гарантии, что свидетельствует о корреспондирующейся двусторонней связи между служащим и государством[8] [9] [10].

В 70-х годах XIX века Н. Нелидов понимал под государственной службой упорядоченную совокупность правовых отношений, возникающих между государственным органом и лицами, выступающими в роли агентов . Использование автором термина «агенты» продиктовано договорной, добровольной основой служебных отношений. Полагаем, что подобный подход несколько неудачен, поскольку по своей правовой природе служебные отношения должны быть основаны на методе подчинения, чёткой регламентации поведения участников служебных отношений. В связи с этим предлагаем заменить слово «агенты» словами «лица, замещающие должность государственной службы».

Отметим, что в XIX веке правовая регламентация государственно- служебных отношений была несколько изменена по сравнению с предыдущими периодами становления и развития государственно- служебных отношений, что, как следствие, привело к трансформации концепций о правовой природе института государственной службы. Подобные изменения были вызваны введением на законодательном уровне образовательного ценза. В указанный временной период руководством Российской империи была сделана ставка на повышение качества государственного управления посредством обязательного наличия высшего образования у должностных лиц. Более того, преследовалась цель обеспечить постоянную сменяемость кадрового состава государственных служащих, а также отбор лиц, претендующих на занятие той или иной должности государственной службы.

Своё эволюционное развитие правовая дефиниция «государственная служба» продолжила и в ХХ веке. Известный дореволюционный государствовед Н.И. Лазаревский справедливо отмечал, что термин «государ

ственная служба» является комплексной категорией и поэтому включает в себя два важнейших аспекта. Первый сводится к тому, что первоосновой выступает правовая категория «должность». Таким образом, должность чиновника должна была быть в перечне должностей государственной службы. Второй аспект был связан с наличием правоодееспособности лица при поступлении на государственную службу, т.е. лицо должно было быть правомочно занимать ту или иную должность1.

В советский период развития отечественной правовой системы (после революции 1917 года) исследованию правовой природы института государственной службы уделялось меньше внимания[11] [12] [13]. Т.И. Метушевская полагает, что это объясняется «отсутствием собственного законодательства» о государственной службе . В развитие указанного вопроса Б.М. Лазарев отмечал, что представители научной доктрины в советский период предпочитали размышлять о том, «как хороша государственная служба в СССР, чем она отличается от службы в буржуазных государствах»[14].

В юридической литературе 90-х годов ХХ века в достаточной степени уделено внимание исследованию правовой природы института государственной службы, в том числе исследованию ключевого, центрального понятия «государственная служба». Например, в работах Д.Н. Бахраха1, Ю.Н. Стари- лова[15] [16] и других уделено специальное внимание определению понятия «государственная служба».

Ю.Н. Старилов определяет государственную службу как особый вид трудовой деятельности, осуществляемый на профессиональной основе служащими государственных органов с целью исполнения задач и функций государства[17]. Поддерживая данный концептуальный подход, отметим, что достоинством данного определения является, в первую очередь, подчёркивание особенности государственной службы как вида деятельности, направленного на служение интересам государства. Кроме того, в исследовании Ю.Н. Старилова «Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое регулирование» отмечается её особая юридическая природа и место в системе государственного права как обособленной совокупности правовых предписаний, объединённых в институт права.

Другого мнения придерживается Д.Н. Бахрах, предлагающий исследовать понятие «государственная служба» как вид общественно- полезной деятельности, который базируется на принципе возмездности (платности) и осуществляет государственное управление во всех сферах общества[18].

Представители современной научной правовой доктрины[19] по-разному исследуют правовую природу понятия «государственная служба». Условно мнения учёных можно подразделить на две правовые концепции: политическую и правовую.

Государственная служба как профессиональная деятельность по обеспечению реализации полномочий государственных органов1 - позиция, используемая при характеристике политической концепции. Граждан В.Д. отмечает, что институт государственной службы выполняет функцию административной поддержки политическому руководству страны. Таким образом, государственная служба обеспечивает реализацию политических задач при помощи кадровых, экономических, организационных механизмов[20] [21] [22]. Согласно данному подходу именно профессионализм является отличительным признаком служебной деятельности. В связи с этим государственные служащие наделяются особым административно-правовым статусом, необходимым для достижения государственных задач.

Представляет интерес и вторая правовая концепция государственной службы. Её сторонником является профессор Г.В. Атаманчук . Он полагает, что в настоящее время использование политической концепции невозможно в силу того, что действующее служебное законодательство чётко регламентирует деятельность государственной администрации и обеспечивает взвешенную реализацию интересов как государственного органа, так и государственных служащих, наделяя последних особым административно-правовым статусом.

Следуя указанному подходу в статье «В поисках исти-

ны»[23]Г.В. Атаманчук определяет следующие признаки института государственной службы:

является специальным правовым институтом, определяющим порядок осуществления целей и функций государства;

является публичным;

его деятельность регламентирует особая совокупность норм права;

центральным компонентом института государственной службы являются государственные служащие, т.е. граждане Российской Федерации, обладающие специальными знаниями и др1.

Обратим внимание на то, что в научной литературе правовая концепция нашла сторонников в лице Ю.Н. Старилова , Д.М. Овсянко , А.В. Оболонского и других. Поддерживая рациональное мнение сторонников правовой концепции государственной службы, отметим, что необходимо продолжать поэтапное реформирование служебной деятельности основываясь на принципах плановости, экономической оптимизации затрат на содержание государственного аппарата, детальной регламентации статуса субъектов государственного управления, формирования системы управления государственной службой.

Современное служебное законодательство даёт определение государственной службы. Разработан и принят Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», устанавливающий, что государственная служба Российской Федерации - «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уста- [24] [25] [26] [27] вами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации»[28].

На основании выше изложенного определим следующие отличительные свойства правовой дефиниции «государственная служба»:

носит комплексный характер нормативного обеспечения служебной деятельности, проявляющийся в том, что служебные отношения регулируются нормами различных отраслей российского права (конституционного права, административного права, трудового права, уголовного права, гражданского права);

является публично-правовым институтом, выражающим право народа как единственного источника государственной власти на профессиональное ведение его государственных дел в интересах всего населения;

опосредует общественные отношения в особой сфере - сфере государственного управления, связанной с непрерывным исполнительнораспорядительным характером деятельности органов исполнительной власти по организации и практическому исполнению общих предписаний, федеральных законодательных актов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

осуществляет правовое установление статуса лиц, обеспечивающих реализацию полномочий государственных органов. Указанная особенность сводится к тому, что правовое положение (статус) государственных служащих регулируется исключительно нормами административного права, за исключением тех случаев, когда отношения урегулированы нормами иных отраслей права (например, при привлечении государственного гражданского служащего к дисциплинарной или уголовной ответственности). Статус государственных служащих регулируется как рамочными федеральными законами о конкретных видах государственной службы, так и законодательными актами, устанавливающими статус отдельных органов исполнительной власти (например, Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»1 , Федеральный закон от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»[29] [30]);

профессионализм и компетентность служебной деятельности сводится к тому, что лицо, претендующее на поступление на государственную гражданскую службу, обязано иметь высшее образование, соответствующее профилю служебной деятельности, а также опыт работы по специальности. Данный признак также означает то, что государственные гражданские служащие обязаны регулярно повышать уровень профессиональной подготовки, квалификации, проходить аттестацию, сдавать квалификационные экзамены, проходить стажировку. Соблюдение данных императивных правил обеспечивает высокую профессиональную компетенцию чиновников и соответствующее качество государственного управления;

открытость (публичность) деятельности предполагает осуществление служебной деятельности публично, органы исполнительной власти регулярно отчитываются перед населением о результатах проделанной работы, граждане вправе свободно знакомиться с содержанием актов органов исполнительной власти, за исключением случаев, если такие акты отражают информацию о государственной или иной охраняемой законом тайной.

Таким образом, можно дать следующее определение.

Государственная служба - это особый, комплексный, публично- правовой институт, осуществляющий нормативную регламентацию правового статуса лиц, обеспечивающих реализацию полномочий государственных органов, основываясь на профессионализме, компетентности и открытости деятельности.

Исследуя юридическую природу института государственной службы, следует обратить внимание на правовую природу понятия «государственная

должность»1.

В Российской империи отсутствовало легальное определение термина «государственная должность». Данное обстоятельство указывает на низкий уровень нормотворческой техники. Кроме того, отсутствие надлежащего дефинитивного обеспечения рассматриваемой категории права создавало ситуацию двоякого толкования и, как следствие, неоднозначного применения на практике. Примером может служить может институт совместительства на государственной службе, порочную практику реализации которого неоднократно пытались прекратить. Очевидно, что совместительство, будучи запрещённым на нормативном уровне, оказывало негативное влияние на состояние законности в сфере государственного управления в XVIII - XIX веках.

В работах дореволюционных учёных-юристов Б.Н. Чичерина , А.Д. Градовского уделено особое внимание исследованию правовой природы государственной должности.

Например, Б.Н. Чичерин определял должность как «постоянные, установленные законом учреждения, находящиеся под юрисдикцией государствен-

4

ных органов» .

В начале XX века точка зрения учёных о понятии «государственная должность» несколько изменилась. Елистратов А.И. полагал, что понятия «государственный служащий» и «должностное лицо» являлись идентичными[31] [32] [33] [34] [35]. Автор подкреплял свою точку зрения тем, что статья 636 Уголовного Уложения 1903 года признавала государственным служащим любое лицо, которое наделено обязанностями или исполняет временное поручение на государственной службе в качестве должностного лица.

Таким образом, синтезируя вышеуказанные подходы учёных к исследованию категории «государственная должность», определим её как особое правовое состояние лица, наделённого специальным правовым статусом, осуществляющего свои полномочия срочно и в соответствии с законом. На основании выше изложенного предлагаем выделить следующие признаки государственной должности в XIX - начале XX века:

в отдельных случаях государственная должность представляла собой постоянно действующий орган;

должностные лица обладали специальным правовым статусом;

лица, занимающие государственную должность имели нормативную основу деятельности;

лицо, занимающее государственную должность исполняло свои должностные обязанности в течении определённого срока.

Следует отметить, что нормативное регулирование понятия «государственная должность» в дореволюционной России в XIX - начале XX века отличалось отдельными недоработками. Данная ситуация, на наш взгляд, сказывалась отрицательным образом на состоянии законности в сфере государственного управления. Усугубляло ситуацию и то, что на протяжении всего периода с конца XVII до XIX века численность чиновничьего состава из года в год увеличивалась. В 1693 году число чиновников в центральных государственных учреждениях на должностях государственной службы составляло 2739 человек, что больше на 954 человека по сравнению с 1682 го-

дом[36].

Тенденция численного увеличения государственных служащих с каждым годом только набирала обороты:

к концу XVIII века число чиновников превышало отметку 15000 человек;

1851 год - 74330 чиновников;

1903 год - 385000 чиновников1.

Таким образом, к 1903 году на 1 должностное лицо приходилось 335 человек населения страны[37] [38].

Безусловно, неуклонный рост чиновничьего аппарата был спровоцирован проведением ряда реформ государственного аппарата, изменением структуры органов исполнительно-распорядительной власти, судебной системы, развитием губерний и т.д. Кроме того, особый отпечаток накладывал и геополитический фактор. Активное расширение границ Российского государства неизбежно влекло за собой и увеличение штата государственных служащих всех категорий.

Полагаем, что введение в нормативный оборот дефиниции «государственная должность» в дореволюционной России в XIX - начале XX века обеспечило бы единообразный подход к правовому регулированию статуса государственных служащих гражданского ведомства, что, как следствие, оказало бы положительное влияние на состояние законности и правопорядка на государственной службе.

Исследуя вопрос юридической природы института государственной службы, надо обратить внимание на основы её организации и деятельности, которые установлены в его правовых принципах. Принципы государственной службы имеют определяющее влияние на формирование правового статуса государственных служащих, обеспечивая их правовую поддержку и защиту, в то же время они сохраняют своё приоритетное значение для самой государственной службы[39].

В науке теории государства и права под принципами понимаются «законодательные отправные начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования , организации и функционирования того или иного правового

явления»1.

Л.П. Рассказов справедливо отмечает, что принципы - это основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе права, выражающие его сущность и определяющие его функционирование . Они могут быть установлены как в нормативных актах, но могут, не будучи закреплёнными, логически вытекать из совокупности правовых норм[40] [41] [42].

Принципами института государственной службы называются те фундаментальные идеи, установления, которые отражают объективные закономерности, ключевые пути реализации компетенции государственных служащих, раскрывают сущностные характеристики института государственной службы, его важнейшие особенности, концептуальные начала, устои, сформировавшиеся в ходе многовекового развития института государственной службы в Российском государстве.

Прежде чем исследовать исторический путь формирования принципов института государственной службы, обратим внимание на то, что принципы государственной службы требуют особого, глубокого анализа, поскольку каждый конкретный принцип по своей правовой природе - самостоятельный элемент системы государственной службы.

Кроме того, отсутствие чётко сформированных и установленных законом принципов института государственной службы, процессуальных механизмов реализации полномочий государственных служащих может являться основанием для признания той или иной модели управления государственной службой непрофессиональной, низкоэффективной, что, как следствие, отразится на состоянии уровня законности и доверия к государственной власти.

Думается, что историко-правовое исследование принципов института государственной службы даст возможность по-новому взглянуть на его генезис в рассматриваемый исторический период развития Российского государства.

Первоначально следует обратить внимание на то, что в законодательных актах XVIII - XIX веков принципы института государственной службы прямо не перечислялись в законодательстве, а лишь вытекали из смысла и содержания нормативных правовых актов.

Анализ содержания Табеля о рангах 1722 года позволяет определить принцип публично-правового характера государственной службы. В Российском государстве была создана единая система государственной службы, что послужило фактором её укрепления и развития. Данный факт отмечает Н. Филиппов: «Судьба наглядно показывает, как государственная идея службы, строго в табели проходившая, столкнувшись на практике с принципом породы, отступила перед последним. Но несомненную заслугою Петра В. было именно это возвышение чисто государственного начала над частноправовым. Чем едва ли не целое столетие реформатор опережал свое время»[43].

Принцип приоритета личной выслуги и профессиональных качеств чиновников. Данный принцип преследовал цель привнести «свежий дух» в систему органов государственного аппарата. При этом установление принципа приоритета профессиональных качеств служащих побуждал дворян постоянно самосовершенствоваться, поскольку они претендовали на служебное продвижение. С этого момента личные заслуги перед государством и царём стали выходить на второстепенный план. Введение данного принципа заложило основу новой процедуры отбора кадров, главной целью которой стало привлечение, создание условий для продвижения по карьерной лестнице, отбор достойных кадров и избавление от малоквалифицированных чиновников. Думается, что реализация рассматриваемого принципа должна была осуществляться согласно разработанной системе критериев отбора, поощрения и продвижения гражданских служащих, в основе которой лежали критерии высокой квалификации и деловых качеств. Подобные критерии отбора чиновников начали прослеживается в Табели и Генеральном регламенте. Например, для государственных служащих, прошедших стажировку за границей, устанавливалось льготное продвижение по службе.

Принцип привилегированности государственной службы.

Привилегированность служебной деятельности чётко прослеживалась в обществе в силу установленного правового статуса чиновников Табелью о рангах. Полагаем, что это было одной из ключевых особенностей дореволюционной системы государственной службы, отличающейся от модели, используемой в Московском государстве. Так, было установлено правило, по которому чиновники низшего ранга должны были почитать чиновников более высокого ранга. В случае нарушения данного правила к виновному лицу применялась санкция в виде штрафа. Отметим, что с введением данного принципа формировалась прекрасная возможность для социальной мобильности чиновников, тем самым укреплялись позиции правящего класса посредством притока новых лиц в систему органов государственного аппарата. При этом учёные справедливо отмечают, что сама по себе государственная служба не была столь привлекательна для дворян, поскольку последние обладали возможностью получения доходов из других источников, что, в свою очередь, отвлекало от ведения хозяйства1. По имеющимся данным, на начало Х1Х века всего 40 % чиновников принадлежало дворянству, а в столичном аппарате еще меньше 24,2 %. К середине Х1Х века этот показатель остался на прежнем уровне, хотя для столичных чиновников и возрос до 52,4 % .

Принцип приоритета прямых денежных выплат. Существовавший в России принцип прямых денежных выплат укреплял правовой и социальный статус чиновников, усиливал публичные начала самого института государственной службы XVIII века. Система «кормления от дел» привела к чрезмерным злоупотреблениям чиновников на местах и создавала условия для децентрализации государственной власти. Руководство страны преследовало цель поставить чиновников в условия, при которых они бы нуждались в экономической поддержке государства. С точки зрения законодателей подобный подход способствовал бы укреп- [44] [45]

лению центральной власти и формированию более функционально развитой системы контроля за деятельностью чиновничьего аппарата дореволюционной России. В этих условиях Петр I внедрил в основу служебной деятельности принцип платности служебной деятельности, с этого периода служба осуществлялась за жалованье. Необходимо отметить, что подобная практика просуществовала не столь долго и постепенно привела к прежней системе оплаты служебной деятельности «за счёт населения в связи с тем, что финансовая система государства испытывала определённые трудности»1. Лишь при Екатерине II финансирование служебной деятельности стало возможным из бюджета государства согласно нормам Манифеста «О постановлении штатов разным присутственным местам...»[46] [47] 1763 года. С введением принципа прямых денежных выплат укрепляется правовой и социальный статус чиновника, усиливаются публичные начала самой государственной службы.

Принцип иерархичности и чинопочитания. Введение данного принципа - заслуга Табели о рангах 1722 года[48]. Данный нормативный правовой акт установил систему должностей и чинов гражданского, военного и придворного ведомств на основе принципа иерархичности и принципа продвижения чиновников по служебной лестнице в зависимости от личной выслуги. В 14 классов Табели о рангах было включено 262 должности, которые были разбиты на три параллельных ряда чинов: военные - 126, гражданские - 94 и придворные - 42. При этом преференции предоставлялись военным чинам. Таким образом, Табель о рангах устанавливала приоритет военной службы перед иными видами службы в первую очередь перед гражданской. Петром I была поставлена задача увеличить интерес дворян к государственной службе, в том числе путём введения нового вида службы - гражданской. Иерархичность отношений распространялась и на членов семьи государственных служащих и сохранялась в обычной общественной жизни. Например, в церковных и общественных учреждениях места занимались согласно рангу. Чинопочитание в современной России ассоциируется с беспрекословным подчинением любым решениям начальника, принижением своего достоинства в

угоду вышестоящему чиновнику. Изначальный смысл, заложенный законодателем, иной. Петр I считал, что человек, заслуживший свой ранг «летами» и личными заслугами перед отечеством, имеет право на уважительное и почтительное отношение к нему.

Принцип верности государству и монарху сводился к тому, что чиновник должен был способен встать на защиту интересов государства, отстаивая интересы и авторитет монарха. Исполнение принципа верности монарху стало возможным с введением института присяги на государственной службе. Принесение присяги было обязательным и при продвижении по служебной лестнице. Так, например, во времена правления Екатерины II чиновники давали клятву в «верной службе», обещали хранить тайну, следовать «инструкциям, указам и регламентам» и присяги не нарушать1. Преданность - та сила, которая обеспечивает прочность «пирамидальной» конструкции власти. Такова общая характеристика принципа «преданности», характерного для иерархических систем[49] [50] . «Основными инструментами принципа «служебной преданности являются льготы и привилегии. Они определяют статус чиновников в иерархической системе государственного управления, ибо каждому статусу «положены» определенные льготы. Собственно льготы и привилегии выступают как ожидаемые личные цели индивида. Но удовлетворенные ожидания приводят к потере социальной активности, поэтому другим важным моментом является поддержание ожиданий. Отличительной особенностью «служебной преданности» (в сравнении с «частной инициативой») является сохранение состояния «зависимости». Зависимость подчиненных от начальника, начальника от воли монарха - инструмент мобилизации активности государственных служащих. Зависимость вытекает из ожиданий: чем сильнее ожидание члена коллектива, которое может удовлетворить лидер, тем больше его зависимость, а значит, и выше авторитет лидера. Сама же зависимость часто проявляется не в стремлении что-то получить, а не потерять то, что есть»[51].

Принцип законности. Установление принципа законности на нормативно- правовом уровне произошло благодаря преобразованиям государственного аппарата в XVIII - XIX веках. Основная цель сводилась к тому, чтобы исполнение государственных полномочий происходило на основе единых, унифицированных правил, строго регламентированных законом. Именно руководство законом должно было быть обязательным критерием работы всех чиновников. В связи с этим известный государствовед А.Д. Градовский писал, что «вся система учреждений Петра Великого имела в виду главную цель - обеспечить законность в управлении. По мнению Петра I, установление принципа законности в сфере государственного управления было возможным при условии соблюдения следующих критериев:

система государственного управления должна быть организована на основе коллегиального начала, поскольку единоличное принятие решения без соответствующего контроля могло выступать условием для возникновения произвола;

наличие системы надзорных органов;

совершенствование системы законодательства посредствам кодификации»1 .

Необходимо отметить, что все критерии, кроме третьего, были успешно использованы на практике. Во-первых, на законодательном уровне введён принцип управления на началах коллегиальности. Во-вторых, учреждены должности фискалов и генерал-прокурора, основными задачами которых являлось осуществление надзорных мероприятий в сфере служебной деятельности. Помимо этого, петровское законодательство в обязательном порядке предписывало чиновникам знать содержание указов и регламентов в коллегиях, за «неведение» их наказывали. Например, в Указе от 20 января 1724 года говорилось следующее: «Всем подчиненным, как в Сенате и Синоде, так и во всех коллегиях, канцеляриях и во всех местах всего государства.. быть в послушании у своих командиров, во всем, что не противно указу... »[52] [53].

Определив основные принципы института государственной службы в XVIII - начале XIX века, отметим, что их содержание было установлено различными нормативными правовыми актами и с течением времени это содержание изменялось.

Рассмотрим систему принципов института государственной службы в первой половине XIX века.

Принцип единоначалия пришёл на смену принципу коллегиальности. В начале XIX века коллегиальное устройство превращается в господство канцеляризма, в бюрократический элемент, от задуманного Петром I не остается и следа. Александр I и его окружение были в поиске варианта модернизации административного аппарата. Обратим внимание на то, что М.М. Сперанский, проводя реформирование системы государственно-служебных отношений, изменил систему управления государственной службой на единоначальную, поскольку отдельными отраслями управления стали руководить профильные министры. Поступая так, М.М. Сперанский внёс необходимую и принципиальную поправку в ту систему административных учреждений, которая действовала в XVIII веке. Недостатки коллегиальной системы уже очевидны: волокита, недостаточная ответственность чиновников, формализм. Как отмечал в записке граф Кочубей, «медленность, в делах нетерпимая, составляет ... существо коллегиального обряда;...директор никак не может управлять ею. Как только внешним образом... сколько излишней и ничего в себе существеннаго не заключающей переписке»1 . Кроме того, в XVIII - XIX веках в качестве поправки к коллегиальной организации постоянно возникают личные административные органы. Речь идёт о членах тайного совета при Екатерине II, кабинета и конференции - в следующие царствования и т.д. Все эти «личные» органы стояли вне контроля Сената и строили свою деятельность на личной ответственности перед монархом. Справедливо будет заметить, что общественное мнение после учреждения министерств разделилось на сторонников министерского и коллегиального устройства. Так, в 1827 году появилась записка неизвестного автора, в которой критиковались реформы М.М. Сперанского . В записке говорилось следующее: «учреждение в России министерств разрушило единство надзора; ... с переменою министров беспрестанно изменяется система правления, чего в государстве благоустроенном допускать не должно и чему коллегиальное учреждение служит препятствием; что слабый министр в разрешении подлежа- [54] [55]

щих ему предметов бывает подвержен ошибкам, а слишком на себя надежный перейдет границу ему вверенной власти; ...что каждое вступление нового министра влечет за собою удаление многих чиновников...наконец. Коллегиальное управление я считаю полезнейшим потому, что Россия к нему привыкла и что оно сообразно с духом учреждения об управлении губерний»1 . В обоснование своего мнения М.М. Сперанский подготовил сочинение «О государственных установлениях». В нём аргументированно приведены доводы о целесообразности установления единоначалия как наиболее оптимального формата работы органов власти в Российском государстве. Формирование министерств и результаты их деятельности подтвердили факт правильного выбора принципа единоначалия взамен принципа кол- легиальности[56] [57].

Принцип законности. На протяжении XVIII века неоднократно создавались кодификационные учреждения (всего их было 9). Задачей комиссий было упорядочивание отечественного законодательства. Результатом их работы стала государственно-правовая модернизация в первой четверти Х1Х века, повлекшая создание Госсовета, издание Свода законов Полного собрания (1830 год) и Свода законов (1833 год) Российской империи. В последствии было систематизировано и законодательство о военной службе, объединённое в Свод военных

постановлений (1839 год).

Принцип системности кадрового обеспечения института государственной службы. Формирование принципа системности кадрового обеспечения служебной деятельности было обусловлено необходимостью соблюдения законности и осуществления служебной деятельности образованным в сфере права чиновничьим аппаратом. Коллегии и Сенат не покрывали кадровых потребностей института государственной службы. Преподавание юридических основ в Московском государственном университете, кадетских корпусах не решало недостатка кадрового состава в необходимом объёме[58]. Реформирование системы государственного управления в первой четверти и середине Х1Х века плавно подвело законодателей к идее формирования профессионального служебного аппарата посредством обучения юридическим основам чиновников всех уровней, поскольку служебная деятельность чиновников становилась всё менее мобильной и способной к эффективной работе вследствие их низкой профессиональной подготовки. В первой половине Х1Х века начинает складываться система подготовки чиновников с юридическим образованием для: Министерства юстиции, МВД, армии. Для системы МВД юристов готовил Александровский (Царскосельский) лицей, открытый в 1811 году. В 1803-1816 годах, а затем с 1835 года в столице работало Высшее училище правоведения1 . Необходимо отметить, что государство, заинтересованное в своём качественном функционировании, создало систему подготовки государственных служащих, в которой основное внимание уделялось изучению отечественного законодательства[59] [60].

Принцип социально-экономических гарантий государственных служащих. В Х1Х веке данный принцип достиг своего максимального расцвета в правоприменении, поскольку для чиновников всех уровней легальным источником существования стало жалованье.

Принцип субординации. Сохраняет своё действие Табель о рангах, попытки пересмотреть или отменить её не принесли результата, следовательно, иерархичность и чинопочитание в отношениях между чиновниками сохраняется. Замена коллегиального начала принципом единоначалия усилила вертикаль власти и сохранила иерархичность взаимоотношений на государственной службе.

Особой положительной оценки заслуживает установление принципа юридической ответственности государственных служащих. В Х1Х веке законодательная основа института юридической ответственности государственных служащих претерпела качественные изменения. Однако в указанный период отсутствовало чёткое разграничение должностных проступков и преступлений, продолжало действовать Соборное Уложение 1649 года, которое не соответствовало требованиям времени. Положения указов противоречат друг другу по вопросам видов наказания за одно и тоже преступление. Преследуя цель повысить уровень законности в сфере государственного управления, правительство в 1845 году включило в новое Уложение о наказаниях уголовных и исправительных обширную главу «Особенные наказания за преступления и проступки по службе»1.

Таким образом, в XIX - начале XX века эволюционирование принципов института государственных служащих было продолжено. Несомненным достоинством преобразований в указанной сфере стало то, что перечень принципов был расширен принципами социально-экономических гарантий статуса государственных служащих и юридической ответственности государственных служащих за совершение противоправных деяний в процессе осуществления должностных обязанностей. Подобная ситуация стала возможной только за счёт того, что был сделан значительный шаг вперёд в развитии нормативно-правовой базы, правовой культуры чиновников.

Правовое регулирование принципов института государственной службы последовательно происходило и в конце ХХ века. В середине 90-х годов ХХ века принципы государственной службы стали чётко устанавливаться в источниках служебного права. Так, статьёй 5 Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» был установлен исчерпывающий перечень принципов государственной службы к которым относились принципы:

«1) верховенства Конституции Российской Федерации и Федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, со- [61] [62]

блюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

профессионализма и компетентности государственных служащих;

гласности в осуществлении государственной службы;

ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

внепартийности государственной службы: отделения религиозных объединений от государства;

стабильности кадров государственных служащих в государственных органах»1.

В настоящее время в статье 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» установлен перечень принципов построения и функционирования системы государственной службы:

« - федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; [63] [64]

законность;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

равный доступ граждан к государственной службе;

единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

профессионализм и компетентность государственных служащих;

защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц»1.

Данные принципы являются общими для всей системы государственной службы Российской Федерации, их реализация обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы (Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации)» .

В силу важности принципов государственной службы их исследование привлекает внимание учёных и не утратило своей актуальности и в настоящее время[65] [66] [67].

Реализация принципов государственной службы находит своё непосредственное отражение в правовом положении (статусе) государственных служащих. Термин «статус» (от лат. status) означает положение, состояние1.

В специальной юридической литературе отсутствует единое мнение в отношении термина «правовой статус». Рассмотрение юридической природы категории «статус» возможно как в широком, так и узком значении. Причём в широком значении под статусом предлагают понимать правоспособность, гарантии, ответственность, принципы, соответствующие права и обязанности служащего. В узком значении правовое положение (статус) гражданского служащего является совокупностью его прав и обязанностей[68] [69].

Представляет интерес мнение профессора Л.П. Рассказова, отмечающего, что правовой статус - это юридически закреплённое положение личности в обществе. Его базисом выступает фактический социальный статус. При этом социальный и правовой статусы соотносятся, как содержание и форма[70]. Разделяя подобную точку зрения, отметим, что правовой статус позволяет объективно выявить как достоинства, так и недостатки реально действующей политической системы общества.

Более пристальное исследование правовой природы статуса государственного служащего позволяет выделить его характерные признаки:

а) наличие правового статуса гражданина государства;

владение государственным (национальным) языком;

нахождение лица на государственной должности;

наличие прав, обязанностей, специфики юридической ответственности перед государством и обществом[71].

Поддерживая точку зрения Е.В. Охотского, отметим, что категория «статус» выступает в качестве сущностной характеристики правового положения чиновников в связи с тем, что они относятся к категории особых субъектов права. Их статус характеризуется наличием отличных от статуса простого человека статусных параметров и критериев1.

Статус государственного служащего является ключевым компонентом института государственной службы в связи с тем, что иные его компоненты выполняют обслуживающую функцию государственной службы в целом, и непосредственно государственных служащих. Остальные элементы института государственной службы лишь конкретизируют правовой статус государственного служащего, тем самым обеспечивая развитие его потенциала и сущности[72] [73].

По мнению М.Б. Добробабы, особая юридическая природа правового статуса различных категорий государственных служащих объясняется особенностями целей и задач, а также реализуемых властных полномочий государственных служащих[74] [75].

Также следует подчеркнуть, что общественно-политическая, государственно-правовая ситуации оставляют свой отпечаток на формировании правового статуса государственных служащих, поскольку в зависимости от тех или иных факторов статус служащих изменяется. Например, на служащих возлагались дополнительные обязанности, полномочия, определялись особые условия прохождения службы.

В дореволюционной, советской, современной России нет и не было единого правового акта, который бы устанавливал административно-правовой статус государственного служащего в целостном комплексе норм. Вопрос о статусе государственного служащего в соответствии с принципами открытого, демо-

.. 4

кратического, правового государства и в настоящее время не решен .

В связи с этим будут целесообразными разработка и принятие Кодекса государственной службы Российской Федерации, который бы в целом комплексе норм сформировал правовую основу для проведения преобразований в системе государственной службы. «Однако следует констатировать, что на сегодняшний день в условиях широкомасштабной административной реформы идея принятия Кодекса государственной службы отходит на второй план»1 в силу как политических, так и финансово-экономических причин, поскольку повлечёт значительные финансовые затраты на реформирование указанной сферы .

Таким образом, под правовым положением (статусом) государственных служащих гражданского ведомства в XIX- начале XX века следует понимать упорядоченную совокупность их публичных прав, обязанностей, запретов, ограничений, гарантий, юридической ответственности.

[1] Даль, В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. СПб., 1863-1866.

[2] Ожегов, С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. — 4-е изд., дополненное. — М.: Азбуковник, 1999.

[3] Филиппов, А.Н. Учебник русского права. Юрьев, 1907. - С. 412.

[4] Коркунов, Н.М. Русское государственное право: в 2 Т. 6-е изд. СПб., 1908. - Т. 1. - С. 400 - 401.

[5] Градовский, А.Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. СПб., 1908. - Т. 8.

- С. 27.

[6]

Дерюжинский, В.Ф. Полицейское право. Петроград. 1917. - С. 2.

[7] Ивановский, В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и её виды. Казань, 1895. - С. 561

[8] Ивановский, В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и её виды. Казань, 1895. - С. 565.

[9] См. подробнее: Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, практика: Монография / М., 2003; Т.Г. Архипова, М.Ф. Румянцева, А.С. Сенин / История государственной службы в России XVII - XX веков. / М., 1999.

[10] Нелидов , Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874. - С. 12.

[11] Лазаревский, Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. - С. 79.

[12]

Метушевская, Т.И. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII - первой половине XIX вв.: дисс. ... канд. юрид. наук / Метушевская Татьяна Иосифовна. - М., 2007. - С. 20.

[13] Там же.

[14] См. подробнее: Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993. - С. 4.

[15] Бахрах, Д.Н. Государственная служба: основные понятия, её составляющие // Государство и право. - 1996. - № 5. - С. 10.

[16] Старилов, Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое регулирование. М., 1997.

[17] Там же.

[18] Бахрах, Д.Н. Государственная служба: основные понятия, её составляющие // Государство и право. - 1996. - № 5. - С. 10.

[19] Овсянко, Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2005; Граждан, В.Д. Предмет и функции государственной службы // Государственная служба. - 2003. - № 3; Граждан, В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. - М.: Изд-во «ЮРКНИГА», 2007; Атаманчук, Г.В. В поисках истины // Государственная служба. 2000. № 3; Сурманидзе, И.Н. Должности и должностные лица государственной службы // Административное право и процесс. - 2009. - № 1.

[20] Граждан, В.Д. Предмет и функции государственной службы // Государственная служба. - 2003. - № 3. - С. 26.

[21] Там же.

[22] Атаманчук, Г.В. В поисках истины // Государственная служба. - 2000. - № 3.

[23] Государственная служба. - 2000. - № 3. - С. 39.

Метушевская, Т.И. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII - первой половине XIX вв. : дисс. ... канд. юрид. наук / Т.И. Метушевская, М., 2007. - С. 23.

[25] Старилов, Ю.Н. Служебное право. М., 1996.

[26] Овсянко, Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2005. - С. 41.

[27] Государственная служба (комплексный подход) // Отв. ред. А.В. Оболонский - М., 2000.

[28] СЗ РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.

[29] Российская газета. - 2011. - № 25. - 8 февраля.

[30]

Российская газета. - 1995. - № 72. - 12 апреля.

[31] См. подробнее: О государственной тайне: Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-1 // Российская газета. 1993. 21 сентября.

[32] Гущева, Н.В. Ответственность чиновников за должностные проступки и преступления по русскому дореволюционному законодательству в XIX - начале XX века / Наталья Владимировна Гущева // дисс. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2006. - С. 50.

[33] Градовский, А.Д. Указ. соч. С. 3 - 8.

[34] Чичерин, Б.Н. Курс государственной науки: в 3 ч. - М.: тип. И.Н. Кушнерев, 1894. - С. 354.

[35] Например, подобную точку зрения отстаивали А.И. Елистратов, Н.К. Неклидов и др. См. подробнее: Елистратов А.И. Должностное лицо и гражданин / Вопросы административного права. Ч. 1. - М., 1916. - С. 84 - 85; Нелидов, Н.К. Указ соч. С. 278 - 281.

[36] Демидова, Н.Ф. Служилая бюрократия в России и её роль в формировании абсолютизма.

- М.: Наука, 1987. - С. 43.

[37] Карнович, Е.П. Русские чиновники в былое и настоящее время. - СПб.: тип. Сойкина, 1897.

- С. 124.

[38] Карнович, Е.П. Русские чиновники в былое и настоящее время. - СПб.: тип. Сойкина, 1897.

- С. 124.

[39] Буравлёв, Е.М. Принципы государственной службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. - № 3. - С. 7.

[40] Теория государства и права: Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - 2-е изд., перераб. и доп. М.Юристъ, 2004. - С. 102.

[41] Рассказов, Л.П. Теория государства и права: углублённый курс: Учебник. - М.: РИОР: ИНФРА-М, 2015. - С. 231.

[42] Там же.

[43] Филиппов, А. О наказании по законодательству Петра Великаго. М., 1891. - С. 55.

[44] Медушевский, А.Н. Утверждение абсолютизма в России. - С. 205; Фоккеродт И.Г. Россия при Петре Великом. М., 1874. - С 105-107; Посошков И.Т. Книга о скудости и богатстве. М., 1951. - С. 180; Желябунский, И.А. Записки с 1682 по 2 июля 1709. СПб., 1840. - С. 154.

[45] Медушевский, А.Н. Утверждение абсолютизма в России: Сравнительное историческое исследование. М., 1993. - С.205.

[46] Медушевский, А.Н. Утверждение абсолютизма в России: Сравнительное историческое исследование. М., 1993. - С. 205.

[47] ПСЗ. - Т. XVI. - № 11988.

[48] ПСЗ. - Т. VI. - № 3890.

[49] ПСЗ. - Т. XVI. - № 11601.

[50] Захаров, Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего. М., 2002. - С. 97.

[51]

[52] Градовский А.Д. Указ. соч. С. 3 - 8.

[53] ПСЗ. - Т. XVII. - № 4423.

[54] Филиппов, А. О наказаниях. М., 1891. - С. 26.

[55]

[56] Филиппов, А. О наказаниях. М., 1891. С. 27.

[57]

Метушевская, Т.И. Указ. соч. С. 56 - 57.

[58] Томсинов, В. А. Развитие юриспруденции в России // Развитие русского права в России второй половины XVII - XVIII вв. М., 1999. - С. 51 - 64.

[59] Метушевская, Т.И. Указ. соч. С. 58.

[60] См. подробнее: Кодан, С.В. Становление юридического образования в России (1800 -

1850-е гг.) / С.В. Кодан // Российский юридический журнал. - 2001. - № 6; Захаров В.В. Как готовить юриста: изучая русские рецепты. Очерки истории юридического образования в России. Курск. 2006.

[61] Более подробно о правовой природе института юридической ответственности государственных служащих гражданского ведомства пойдёт речь в самостоятельном параграфе нашего исследования.

[62] Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ / Российская газета. - 1995. - № 31. - 3 августа.

[63] Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ / Российская газета. - 1995. - № 31. - 3 августа.

[64] Российская газета. - 2003. - № 104. - 31 мая.

[65] О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ / Российская газета. - 2003. - № 104. - 31 мая.

[66] СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.

[67]

См. например: Тихомиров, Ю.Н. Курс административного права и процесса. М. 1998; Ноздрачёв, А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут. 1999; Оболонский, А.В. Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. М.: Дело, 1999; Атаманчук, Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). Учебное пособие. М.: ОАО «НПО «Экономика». 2000; Старилов, Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Теоретико-правовые исследования. Воронеж: изд. Воронежского ун-та, 1996; Буравлёв, Е.М. Принципы государственной службы / Е.М. Буравлёв // Государственная власть и местное самоуправление. - 2001. - №

[68] Советский энциклопедический словарь. - М.: Советская энциклопедия, 1987. - С. 1270.

[69]

См., например: Витрук, Н.В. Правовой статус личности: Содержание, виды и тенденции в развитии // Проблемы правового статуса субъектов права: Межвуз. сб. - С. 13.

[70] Рассказов, Л.П. Теория государства и права: углублённый курс: Учебник. - М.: РИОР: ИНФРА-М, 2015. - С. 142.

[71] Охотский, Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации / Е.В. Охотский // Государство и право. - 2003. - № 9. - С. 17.

[72] Там же.

[73] Старилов, Ю.Н. Служебное право: Учебник / Ю.Н. Стартов. - М., 1999. - С. 319.

[74] Добробаба, М.Б. Административно-правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Добробаба Марина Борисовна. - Ростов-на-Дону, 2006. - С. 80.

[75] Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы. - М., 2002. - С. 24.