Институт отечественной государственной службы прошёл достаточно сложный и долгий путь становления и развития. В контексте эволюционирования правовой системы, реформирования государственно-правовых институтов шло планомерное развитие института государственной службы. Исследование указанного вопроса позволяет выделить четыре этапа формирования правового института российской государственной службы:

формирование и развитие института государственной службы в Древнерусском государстве и Московской Руси;

развитие института государственной службы в Российской империи;

советский этап развития государственно-служебных отношений (1917 - 1993 годы); [1] [2]

развитие института государственной службы в постсоветский период развития Российского государства (1993 год - по настоящее время).

Начиная рассмотрение основных этапов формирования и развития института государственной службы отметим, что для него характерна преемственность и последовательное совершенствование на протяжении всего периода становления.

Первый этап: формирование и развитие института государственной службы в Древнерусском государстве и Московской Руси. Основной отличительной чертой данного периода является то, что отсутствовало единое централизованное начало в нормативном обеспечении института государственной службы. Формирование служебного законодательства в общегосударственном формате было связано со становлением централизованного государства в периоды правления Ивана III Васильевича и Ивана IV Грозного.

На этом фоне положительно выделялся институт юридической ответственности государственных служащих. Так, впервые ответственность должностных лиц за нарушение порядка судопроизводства была установлена Судебником 1497 года. В соответствии со ст. 19 Судебника 1497 года судья, виновный в неправильном рассмотрении дела, был обязан возместить сторонам все расходы, связанные с рассмотрением дела.

Так же недельщикам предписывалось не брать посулы в соответствии с нормами ст. ст. 33 - 34 Судебника 1497 года. В дальнейшем противоправные деяния против правосудия и судебной власти нашли своё развитие в предписаниях Судебника 1550 года, в которых различалось неправосудие двух видов: хитростное и бесхитростное[3].

Таким образом, нормативные правовые акты Московской Руси содержали отдельные статьи, касающиеся юридической ответственности государственных служащих, судей, служащих судебного ведомства. Однако из анализа содержания норм Судебников 1497 года и 1550 года следует, что отсутствовал системный подход к определению субъектов должностных преступлений. Долгих Д.Г. отмечает, что «в казуистической форме перечислялись возможные субъекты данных преступлений»1.

В рассматриваемом историческом периоде развития института государственной службы практическая реализация норм развивалась более динамично. В отличие от законодательства на практике был сделан значительный шаг в развитии в части коррупционных правоотношений посредством установления запретов[4] [5]. Например, при царе Борисе Годунове дьяков, получивших взятку, публично наказывали, привязывая на шею мешок с полученным незаконным вознаграждением, и при этом секли[6].

Согласно положениям Указа 1620 года[7] установлен запрет воеводам и приказным получать кормы, какого рода услуги, даже если подобная выгода получается косвенно (например, косить траву, возделывать земли).[8].

По-разным обстоятельствам на практике система кормлений продолжала своё действие. Получение даров активно практиковалось и не было запрещено в середине XVII века[9] [10].

В Московской Руси получил своё развитие и институт обязанностей должностных лиц. В целях предупреждения злоупотреблений должностными полномочиями статья 14 Медынского губного наказа (1555 год) установила обязанность губным властям осуществлять друг за другом надзор и сообщать о случаях взяточничества в Разбойный приказ . «...А меж себя старостам и целовальником другу над другом того смотрити, чтоб посулов и поминков нихто ни у кого однолично не имал. А которой староста и целовальник учнет посулы имать в разбойных и в татиных делех, - и им на него сказывати царю и великому князю или его боярам, которым приказаны разбойные дела»1.

В рассматриваемый период развития института государственной службы особый вклад в его развитие внесло Соборное Уложение 1649 года. Законодательством устанавливались положения, преследующие цель превенции правонарушений, совершаемых должностными лицами, в том числе посредством установления дополнительных обязанностей.

Нормы 1 и 2 глав Соборного Уложения 1649 года определяли процедуры проезда за границу. Данная процедура сопровождалась подготовкой специального документа - проезжей грамоты. При их подготовке воеводы были обязаны подготавливать из оперативно, без волокит[11] [12]. Думается, что волокита могла осуществляться с целью получения взятки за выдачу грамоты.

По Соборному Уложению судья, вынесший за взятку неправильное решение, подлежал уголовной ответственности. «А будет которой боярин или окольничий, или думной человек, или дьяк, или иной какой судья, исца или ответчика по посулом, или по дружбе, или по недружбе праваго обвинит, а виноватаго оправит, а сыщется про то допряма, и на тех судьях взяти исцов иск втрое, и отдати истцу, да и пошлины и пересуд и правой десяток взяти на государя на них же да за ту же вину у боярина, и у околничаго, и у думного человека отняти честь. А будет которым судья такую неправду учинит не из думных людей: и тем учинити торговая казнь, и вперед им у дела не быти»[13].

Как отмечает Е.И. Голованова, взяточничество судей не прекратилось и после принятия Соборного Уложения 1649 года[14]. В обосновании своих доводов автор приводит мнение известного русского историка Г. Катошихина: «...хотя на такое дело положено наказание и чинят о тех посулах крестное целование к жестоким проклинательствам, что посулов не имати и делати вправду, по царскому указу и по Уложению, ни во что их есть вера и заклинательство, и наказания не страшатся, от прелести очей своих и мысли содержати не могут и руки свои ко взятию скоро допущают». Судьи берут не сами лично, но «по задней лестнице через жену, или дочерь, или через сына и брата, и человека, и не ставят того себе во взятые посулы, бутто про то и не ведают»1.

В рассматриваемый период нормативная основа служебного права состояла из различных видов правовых актов: уложений, законов, указов, судебников и др. Законодательство регулировало отношения по всем вопросам деятельности государства. Однако правовое регулирование служебной деятельности не всегда было упорядоченным, отсутствовала общепринятая вертикаль нормативных правовых актов на общегосударственном уровне.

Второй этап: развитие института государственной службы в Российской империи. Он характеризуется формированием прочной правовой основы служебных отношений, особая заслуга в котором принадлежит документу от 24 января 1722 года «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был»[15] [16] [17].

Несомненным достоинством данного нормативного правового акта является то, что он чётко осуществлял правовое упорядочивание статуса государственного служащего, определял положение указанной категории субъектов права, включая ответственность перед государством за совершение противоправных деяний. Кроме того, как отмечает Д.М. Овсянко, правовая концепция Табели о рангах была взята за основу подготовки проекта Федерального закона «Об основах государственной службы».

«Табель о рангах предусматривала поступление на классные должности как потомственных дворян, так и лиц, которым был пожалован статус личного дворянина. Представители же недворянского сословия, относящиеся ко второй группе, в установленном порядке могли быть переведены в разряд классных чиновников, и с получением XIV класса им жаловался статус личного дворянства»1. Нормы Табели о рангах устанавливали, что стаж государственной службы мог быть получен исключительно в государственном учреждении. Именно на данном этапе развития правового статуса чиновников продвижение по службе осуществлялось с учётом знания и опыта, личных способностей и заслуг перед государством.

Был введён институт присяги при поступлении на государственную службу, тем самым служащие брали на себя обязательство верно служить Отечеству и государю, отстаивать государственные интересы, ответственно и добросовестно относиться к делу[18] [19]. «Табель о рангах» способствовала повышению престижа гражданской службы, усилению нравственности служащих, усилению мотивации их труда.

Также можно констатировать существенный шаг вперёд в развитии такого элемента правового статуса государственных служащих, как юридическая ответственность. Характерными особенностями рассматриваемого нами института являлись:

установление понятия взяточничества, т.е. преступления на государственной службе, которое отсутствовало в Соборном Уложении 1649 года. Получение мзды, кроме получения денежного содержания, - это преступление по службе в связи с тем, что причиняет определенный ущерб взяткодателю[20];

нормодатели уже на том уровне развития правовой системы стремились повысить уровень как служебной дисциплины, так и авторитета рассматриваемого нами института права.

1715 год был ознаменован принятием Артикула воинского. Субъекты, которые подпадали под действие Артикула, - военнослужащие[21]. Однако, проанализировав содержание Указа от 10 апреля 1716 года1, мы пришли к выводу, что нормы Артикула действовали и применялись к гораздо широкому кругу должностных лиц, например, к представителям земских учреждений. В связи с этим в правовой литературе звучали различные точки зрения. Например, П.С. Ромашкин озвучивал мнение о том, что Артикул воинский не предназначался для прямого целевого применения в судах общей юрисдикции и не распространяет свое действие на более широкий круг субъектов[22] [23].

Однако материалы судебной практики говорят о противоположном. Общие суды применяли Артикул воинский в отношении субъектов, которые не относились к категории военнослужащих[24].

В начале Х1Х века служебное законодательство было дополнено:

Указом от 6 августа 1802 года «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники»[25];

Указом от от 2 июня 1803 года «О неповышении Сенату никого чином прежде выслуги узаконенных лет»[26];

Указом от 25 июня 1834 года «Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе»[27] [28], в котором определялась процедура поступления на должности гражданской службы.

В начале ХХ века ключевым нормативным актом, устанавливающим правовой статус чиновников, стал Устав о службе по определению от Правительства 1896 года . По своей правовой природе указанный юридический документ стал результатом первой инкорпорации законодательства о государственной службе. Аккумулируя в своём содержании всю совокупность служебных правоотношений, он явился финальным документом, вобравшим в свою структуру всё содержание разнородных нормативных актов о служебной деятельности.

Особую значимость в опосредовании служебных отношений играли царские указы и иные акты о порядке приёма на государственную службу, производства в чины, прохождения службы. Вплоть до 1917 года действовали:

Указ Александра I от 2 июня 1808 года «О неповышении Сенату никого чином прежде выслуги узаконенных лет»1;

Указ Николая I от 25 июня 1834 года «Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе»[29] [30],

Указ Николая I от 24 июня 1843 года «О воспрещении входить с представлениями о допущении вновь в гражданскую службу лиц, исключённых из оной за преступления»[31];

Манифест Николая I от 11 июня 1845 года «О порядке приобретения дворянства службою»[32];

Указ Николая I от 10 мая 1850 года «О соблюдении строгой справедливости при аттестации»[33].

Дореволюционным законодательством устанавливались повышенные критерии к деловым и нравственным качествам чиновников, нормы о мерах по повышению дисциплинарной ответственности за неисполнение возложенных служебных обязанностей. Подобные правила устанавливались в Указе от 24 декабря 1714 года «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное» [34] [35] , Указе от 11 ноября 1766 года «О распубликовании во всём Государстве об учинённых наказаниях за взятки и лихоимства» , Указе Сената от 10 марта 1812 года «О воспрещении приносить подарки Начальникам Губерний и другим чиновникам»[36], Указе от 1 февраля 1848 года «О высылке из столиц чиновников, отставляемых за дурное поведение и нетрезвости»1; Положении Государственного Совета от 8 декабря 1881 года «О порядке взыскания вознаграждения за вред и убытки, причинённые должностными лицами, служащими по выборам»[37] [38] [39] и др.

Особой проработанностью отличалось законодательство, регламентирующее социальную составляющую в правовом статусе государственных служащих. Так, денежное содержание формировалось исходя из выслуги лет, занимаемого чина, служебной дисциплины чиновника. Также надлежащим образом была установлена процедура продвижения по служебной лестнице. Важной социальной гарантией выступало право на получение пенсионного обеспечения лицами, выслужившими установленный срок. Полагаем, что указанные факторы положительно сказывались на обеспечении социальной защищённости государственного служащего. Социальная составляющая в статусе чиновников опосредовалась следующими актами:

Указ Сената от 18 марта 1827 года «О правилах призрения заслуженных гражданских чиновников»31;

Положение Государственного Совета от 9 ноября 1832 года «О правилах, на коих могут чиновники, получившие по учебной части за выслугу лет пенсии, пользоваться оными, продолжая службу»[40] и др.

Обратим внимание на то, что и в исследуемый исторический период продолжилась работа законодателей по совершенствованию института юридической ответственности чиновников, в том числе судей. Законом от 20 мая 1885 года «О порядке издания Общего Наказа судебным установлениям и о дисциплинарной ответственности чинов судебного ведомства»[41], существенно изменён алгоритм применения дисциплинарных процедур по привлечению должностных лиц судебного ведомства к дисциплинарной ответственности.

Анализ содержания вышеуказанных документов позволяет нам сделать выводы, что нормативные правовые акты:

а) чётко определяли содержание должностных обязанностей государственных служащих всех видов;

б) формировали иерархичную лестницу должностей государственной службы;

в) устанавливали нормы об ответственности чиновников, призванных обеспечить исполнительную дисциплину на местах;

г) содержали императивные повышенные требования, предъявляемые к кандидатам на должности государственной службы.

Необходимо отметить, что и в настоящее время указанные особенности актуальны.

Таким образом, второй этап развития законодательства о государственной службе отличался полным нормативным обеспечением служебной деятельности и правового положения (статуса) государственных служащих всех видов1. Мельников В.П. отмечал, что детальная регламентация статуса чиновников в дореволюционной России не позволила избежать и недостатков в правовом обеспечении института государственной службы. Массивный пласт правил, инструкций, циркуляров, регламентов, рескриптов и т.д. по вопросам государственной службы делали «государственную машину» маломобильной, отстающей от требований времени, способствовали формализму, волоките, субъективному подходу в решении государственных задач и проблем населения, и, в конечном счете, - утверждению бюрократизма как системы управления, стоящей над законом[42] [43].

Третий этап: советский период развития государственно-служебных отношений (1917 - 1993 гг.). События, произошедшие в октябре 1917 года, коренным образом изменили нормативно-правовую политику государства в системе государственной службы. Во-первых, ранее действовавшие нормативные правовые акты, регламентировавшие служебные отношения были отменены. Во-вторых, изменились подходы формирования кадрового состава государственных органов. С этого момента государственный аппарат стал социалистическим, соответственно, в его основу легла новая парадигма1.

В числе первых был принят Декрет ВЦИК и СНК от 10 (23) ноября 1917 года «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» которым отменено всё законодательство о государственной службе и упразднялись:

все сословия и сословные деления граждан, а также их организаций, учреждений, привилегии, ограничения, чины;

наименования гражданских чинов, звания, титулы.

Также претерпела изменение система денежного содержания чиновников. Установлены лимиты должностных окладов для чиновников в соответствии с Постановлением СНК от 18 ноября (1 декабря) 1917 года «О размерах вознаграждения народных комиссаров и высших служащих и чиновников»[44] [45] [46].

Реформирование законодательства коснулось и военной службы. Упразднены все военные чины и звания от ефрейтора и до генерала, произошла отмена всех преимуществ, связанных со званиями и т.д. (Декрет СНК от 16 (29) декабря 1917 года «Об уравнении всех военнослужащих в правах»[47]), взамен введено единое унифицированное звание - солдат революционной армии.

Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях от 21 декабря 1922 года[48], утверждённые ВЦИК, определили условия поступления на государственную службу, введя ограничения для служащих по признакам родства, занятия предпринимательством. Отметим, что временные правила действовали вплоть до 1991 года.

Конституции 1924, 1936, 1977 годов устанавливали общие обязанности как для всех граждан, так и для государственных служащих, например, такие как соблюдение закона, служебной дисциплины, охрана и укрепление социалистической собственности. Дисциплинарные отношения регулировались целым комплексом нормативных- правовых актов: Основами законодательства о труде, КзоТ союзных республик, законами о Совете Министров, местных Советах. Однако на протяжении всего рассматриваемого исторического периода отсутствовал единый закон о государственной службе. При этом военной и правоохранительной службе было уделено особое внимание.

Примечательно отметить, что законодатели не обходили вниманием опосредование отношений, связанных с дисциплинарным производством. 20 марта 1932 года принято Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О дисциплинарной ответственности в порядке подчинённости» 1 , действовавшее до 1991 года.

Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 года была разработана и утверждена Единая номенклатура должностей служащих[49] [50]. Кроме того, представляет интерес и то, что были разработаны приложения к Постановлению о рассмотрении трудовых споров, согласно которым определялись должности государственной службы, на которых не было предусмотрено право судебного обжалования приказа об увольнении со службы (перечни № 1 и № 2).

В период с 1987 по 1990 год принят комплекс нормативных актов, затрагивающих сферу государственной службы: аттестация государственных служащих, дисциплинарная ответственность и другие вопросы[51].

Таким образом, правовое регулирование института государственной службы в советский период развития государства и права представляло собой немногочисленную систему нормативных-правовых актов разной юридической силы. При этом преобладало законодательное регулирование в сфере военной службы и службы в органах внутренних дел. Регулирование в области гражданской службы происходило разнородными актами с численным преобладанием постановлений Правительства СССР и ведомственных актов[52]. Среди недостатков следует отметить отсутствие единого закона о государственной службе, что, по-нашему мнению, является шагом назад в законодательном регулировании института государственной службы. Несмотря на это, законодателям удалось обеспечить положительную, качественную динамику в регламентации института юридической ответственности чиновников.

Четвёртый этап: развитие института государственной службы в постсоветский период развития Российского государства (1993 год - по настоящее время). Рассматриваемый этап развития института отечественной государственной службы был ознаменован принципиально новым подходом в регулировании служебных отношений, основанных на принципах законности, демократизма, правовой защищённости служащих, открытости служебной деятельности. Это было продиктовано положениями Конституции Российской Федерации 1993 года в которой было легально закреплено существование института государственной службы. Таким образом, государственная служба на законодательном уровне была обособлена как особый вид общественно-полезной деятельности.

В результате чего на переходном этапе регламентирования института государственной службы был издан Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе»[53], утративший свою силу лишь в январе 2000 года. Указ устанавливал принципы осуществления служебной деятельности, положения об основных правах, обязанностях, ограничениях, запретах, гарантиях, а также отдельные положения об ответственности чиновников. Например, пунктом 15 Положения о федеральной государственной службе чиновникам были предоставлены следующие гарантии осуществления служебной деятельности:

в период исполнения должности - денежное содержание и другие выплаты, предусмотренные законодательством Российской Федерации, а в случаях оставления должности - сохранение денежного содержания и других выплат в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством и настоящим Положением;

условия службы, обеспечивающие выполнение должностных полномочий;

ежегодный оплачиваемый отпуск с оплатой стоимости проезда к месту отдыха и обратно;

медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию, за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации;

переподготовка и повышение квалификации с сохранением на весь период обучения денежного содержания по занимаемой должности;

при увольнении в связи с сокращением штатов, ликвидацией или реорганизацией федерального государственного органа и другими не зависящими от государственного служащего причинами - переобучение (переквалификация) сроком от трех до шести месяцев с сохранением на этот период среднего заработка по ранее занимаемой должности и гарантией трудоустройства в соответствии с законодательством Российской Федерации;

пенсионное обеспечение;

государственное страхование на случай смерти, причинения ущерба здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных полномочий, а также потери трудоспособности в период прохождения государственной службы или после ее прекращения, но наступившие в результате выполнения служебных обязанностей;

в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, - жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации;

денежная компенсация транспортных расходов или предоставление с учетом содержания и объема исполняемых должностных обязанностей служебного транспорта;

при направлении в служебную командировку - получение проездного документа, места в гостинице, возможности пользоваться транспортными средствами и средствами связи;

защита государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз, оскорблений и других неправомерных действий в связи с исполнением

им должностных полномочий1.

Примечательно отметить, что в пункте 7 Положения о федеральной государственной службе было дано легальное определение понятия «федеральный государственный служащий», под которым понимался гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном Положением, оплачиваемую государственную должность.

Вскоре нормы Положения о федеральной государственной службе были раскрыты и дополнены в Федеральном законе от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» . Указанный нормативный правовой акт содержал ряд новелл, отличался новым, более проработанным подходом законодателей к правовому регулированию служебных отношений, например, было определено понятие государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению полномочий государственных органов. Были установлены более расширенный перечень основных принципов государственной службы, перечень квалификационных требований к государственным служащим, основы их правового положения, а также положений об ответственности государственных служащих. При подготовке данного Федерального закона был использован опыт правового регулирования, накопленный в дореволюционной России, опыт советского периода и, что немало важно, опыт зарубежных государств, например ФРГ.

Необходимо отметить, что по сравнению с предыдущим советским этапом развития института государственной службы законодателями современной России проведена серьёзная, кропотливая работа по формированию нормативно-правовой базы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

В 90-е годы ХХ века чётко сформировалась правовая база следующих видов государственной службы: военной, правоохранительной, службы в органах налоговой полиции, прокуратуре и т.д. Приняты следующие нормативные-правовые акты:

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» ; [54] [55] [56]

Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»1;

Федеральный закон от 26 июня 1992 года № 3132-1 «О статусе судей Российской Федерации» ;

Федеральный закон от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»[57] [58] [59] [60];

Федеральный закон от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослу-

4

жащих» ;

Федеральный закон Федеральный закон 12 июля 1999 года № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих»[61] [62] [63] [64];

Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 118-ФЗ «О судебных приста-

6

вах» ;

Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» .

Регулирование служебных отношений осуществлялось и на уровне указов Президента Российской Федерации, например, указы Президента Российской Федерации от 11 января 1995 года № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» и др.

Новеллой для служебного законодательства стало право субъектов Российской Федерации регулировать отдельные вопросы служебной деятельности. На практике это привело к тому, что субъектами Российской Федерации было принято большое количество законодательных актов, регулирующих служебные отношения. Эту возможность использовал, в том числе и Краснодарский край. Законодательным Собранием Краснодарского края были приняты законы Краснодарского края:

от 8 апреля 1996 года № 26 - КЗ «О

государственной службе Краснодарского края»1 (в настоящее время утратил силу);

б) от 7 декабря 1996 года № 51/1-КЗ «О Реестре государственных должностей Краснодарского края» (в настоящее время утратил силу);

в) от 27 декабря 1996 года № 60/1-КЗ «О квалификационных разрядах государственных служащих Краснодарского края» (в настоящее время утратил силу);

г) от 2 декабря 1996 года № 51-КЗ «О ежегодном оплачиваемом отпуске государственного служащего Краснодарского края»[65] [66] [67] [68] (в настоящее время утратил силу);

д) от 27 декабря 1996 года № 58-КЗ «О медицинском обслуживании государственного служащего Краснодарского края»[69];

от 6 февраля 1997 года № 65-КЗ «О санаторно-курортном лечении государственного служащего Краснодарского края»[70] (в настоящее время утратил силу) и др.

Таким образом, правовой статус государственных служащих Краснодарского края, организация деятельности рассматриваемого правового института были урегулированы значительным числом нормативных правовых актов Краснодарского края.

В настоящее время Федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливаются как правовые, так и организационные основы системы государственной службы. В соответствии с пунктом 1 статьи 2 вышеуказанного федерального закона система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу, государственную службы иных видов. Отметим, что с 27 мая 2003 года и до 1 января 2016 года на нормативном уровне самостоятельно был выделен такой вид государственной службы, как правоохранительная.

Военная служба и государственная служба иных видов являются видами федеральной государственной службы и устанавливаются исключительно федеральными законами.

Федеральный закон1 устанавливает, что система государственной гражданской службы состоит из двух достаточно объёмных сегментов: федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Принятие Федерального закона № 58-ФЗ позволило создать целостную, единую систему государственной службы, благодаря этому удалось свести на нет противоречия, возникшие в правовом поле в 90-е годы ХХ века. В настоящее время особое место среди актов федерального служебного законодательства занимает Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» , устанавливающий правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации.

Развивая предписания норм Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Президент Российской Федерации регламентировал различные аспекты служебных отношений своими указами, среди них:

Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 года № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»[71] [72] [73] [74];

Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 года № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими

Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»1;

- Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 года № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Рос-

2

сийской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» .

В настоящее время субъекты Российской Федерации продолжают на законодательном уровне осуществлять нормативное регулирование служебных отношений, в их числе и Краснодарский край. Закон Краснодарского края от 31 мая 2005 года № 870-КЗ «О государственной гражданской службе Краснодарского края»[75] [76] [77] [78] регулирует вопросы организации государственной гражданской службы Краснодарского края и правовое положение государственных гражданских служащих Краснодарского края. Например, статья 3 Закона дефинитивно обеспечивает дефинитивное правовую категорию «государственная гражданская служба Краснодарского края» и определяет её как профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий Законодательного Собрания Краснодарского края, администрации Краснодарского края, органов исполнительной власти Краснодарского края, иных государственных органов Краснодарского края и лиц, замещающих государственные должно-

4

сти» .

Проведённый анализ правового регулирования института государственной службы в современной России позволяет сделать вывод о том, что основы федерального и регионального служебного законодательства были сформированы в 90-е годы ХХ века, а в первое десятилетие ХХ1 века законодательство лишь конкретизировалось, доработывалось согласно требованиям времени и развития правовой системы. В связи с этим профессор Ю.Н. Старилов справедливо отмечает, что смену нормативной политики в регулировании служебных отношений вряд ли можно прогнозировать в ближайшем обозримом будущем. Автор отмечает, что подготовка и процессы реформирования института государственной службы, как правило, носят закрытый характер, что порождает противоречия в развитии рассматриваемого нами правового института.

До начала реформирования системы госупраления (2001 год) в научных кругах началась активная полемика и прогнозирование возможных путей совершенствования института государственной службы. Пик научных исследований пришелся на период действия Федеральной программы реформирования госслужбы на 2003-2005 годы. Однако все усилия представителей научной доктрины не увенчались особыми успехами, поскольку реформа прошла без участия представителей юридической науки, кулуарно. Большая часть поставленных в Программе задач не была решена. Это стало причиной её продления до 2007 года, а впоследствии и принятия новой Федеральной программы, рассчитанной на 2009 - 2013 годы1.

А.Г. Барабашев в связи с этим справедливо отмечает, что в 2009 - 2010 годах в плане реформирования госслужбы удалось лишь дополнить правовое обеспечение госслужбы (в частности, по вопросам противодействия коррупции, медицинского обеспечения), разработать ряд методик, обобщить практику, провести ряд аналитических исследований и т.п. Но реально новая система правоотношений в сфере государственной службы не была выстроена ни в те годы, ни позднее. Реализация мероприятий программы признана неэффективной её координаторами и государственными заказчиками. Препятствием на пути к эффективности стало, в частности, то, что обязанности самих координаторов не были четко определены, существовала неясность в вопросах финансового обеспечения мероприятий, их ресурсной и прикладной целесообразности[79] [80].

Современный этап развития системы отечественной госслужбы можно охарактеризовать как эволюционный, призванный сохранить накопленный ранее опыт нормативного регулирования служебных отношений. При этом А.И. Турчинов в качестве ключевых проблем современного этапа развития системы государственной службы выделяет:

недостаточную теоретическую проработку реформы;

отсутствие эффективного управления госслужбой;

слабое информационное обеспечение, экспертную кулуарность, отсутствие учета общественного мнения;

децентрализацию задач реформы и развития госслужбы;

отставание нормативно-правового обеспечения;

проблемы кадрового обеспечения;

некритическое отношение к зарубежному опыту;

жесткую зависимость от политической ситуации и др[81].

Подводя итог вышесказанному, отметим, что на различных этапах преобразования института государственной службы в Российском государстве руководству страны удавалось достичь положительной динамики в развитии служебных отношений. Значительное число понятий, подходов нормативного закрепления, применяемые в системе государственной службы, возникли на дореволюционном этапе развития Российского государства. В целом законодательство как царской, так и советской России, содержит положительные примеры в регулировании статуса государственных чиновников, формировании системы органов управления государственной службой, в подходах обеспечения служебной дисциплины. В связи с этим современная служебная нормативно-правовая база использует отдельные положения дореволюционного и советского законодательства о государственной службе, в том числе систему классных чинов; требования к служебной дисциплине и поведению; наличие образовательного ценза при поступлении на должности гражданской, правоохранительной службы; высокие моральные требования, а также наличие правового

статуса и его элементов (прав, обязанностей, ограничений и запретов, гарантий, юридической ответственности, поощрений).

Рассмотрев эволюционирование института отечественной государственной службы в Российском государстве полагаем, что в законодательном регулировании института государственной службы прослеживается преемственность, котораяб в том числе, выражается в основных подходах нормативного обеспечения института государственной службы.

Исследовав генезис института отечественной государственной службы, предлагаем определить следующие этапы его становления и развития:

формирование и развитие института государственной службы в Древнерусском государстве и Московской Руси;

развитие института государственной службы в Российской империи;

советский этап развития государственно-служебных отношений (1917 - 1993 годы);

развитие института государственной службы в постсоветский период развития Российского государства (1993 год - по настоящее время).

Проанализировав вышеуказанные этапы, мы пришли к выводу, что особую значимость представлял период развития института государственной службы в Российской империи. Именно он сформировал основные концептуальные начала института отечественной государственной службы.

[1] Добробаба, М.Б. Указ. соч. С. 75.

[2] При изучении итогов реализации Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» обращает на себя внимание ряд существенных факторов, лежащих в основе общей неэффективности Программы среди которых можно выделить её финансовое обеспечение которое составляло всего 691 млн руб. на весь период реализации. См. подробнее: Борщевский, Г. А. Реформирования государственной службы в России: промежуточные итоги и перспективы / Г.А. Борщевский // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2014. - № 2. - С. 68.

[3] Исаева, Т.С. Основные памятники русского права: Учебное пособие. Владивосток, 1974. - С. 58.

[4] Долгих, Д.Г. Регулирование уголовной ответственности за служебные преступления: исторический анализ Российского законодательства / Д.Г. Долгих // История государства и права. - 2009. - № 1.

[5] Анциферов, К. Взяточничество в истории русского законодательства / К. Анциферов // Журнал Гражданского и Уголовного права. - 1884. - № 2. - С. 26.

[6]

Соловьев, С.М. История России с древнейших времен. Изд. 3-е. М., 1873 - 1880. Т. VIII. - С. 61.

[7] КР. Т. 1. - С. 676 - 677.

[8] Там же. С. 27.

[9] Голованова, Е.И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI - XIX вв. (историко-правовое исследование): дисс. ... канд. юрид. наук / Голованова Екатерина Игоревна. - М., 2002. - С. 57.

[10]

Маршев, В.И. История управленческой мысли - М., ООО «Проспект», Электронная версия книги. 2016.

[11] Памятники русского права. Вып. 4. М., 1956. - С. 185.

[12] Соборное Уложение 1649 года. Текст. Комментарии. Ленинград, 1987. - С. 161.

[13] ПСЗ. Т. 1. № 7157.

[14] Голованова, Е.И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI - XIX вв. (историко-правовое исследование): дисс. ... канд. юрид. наук / Голованова Екатерина Игоревна. - М., 2002. - С. 62.

[15] Катошихин, Г. О России в царствование Алексея Михайловича. 4 - е изд. СПб., 1906. - С. 117 - 118.

[16] Сборник нормативных актов «государственная служба в России». - Нижний Новгород, 1995.

[17] Овсянко, Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учебное пособие - М.: Юрист, 2002. - С. 21.

[18] Добробаба, М.Б. Административно-правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук / Добробаба Марина Борисовна. - Ростов- на-Дону, 2006. - С. 57.

[19] Дуплий, Е. Исторический опыт нормативно-правового регулирования государственной службы / Е. Дуплий // Управление персоналом. - 1999. - № 4. - С. 84.

[20] Анциферов, К. Взяточничество в истории русского законодательства / К. Анциферов // Журнал Гражданского и Уголовного права. - 1884. - № 2. - С. 39.

[21] См. подробнее: ст. 5 гл. I «Краткого изображения процессов или судебных тяжб» // Российское законодательство Х-ХХ веков. М., 1986. Т. 4. - С. 409.

[22] ПСЗ. Т. III. № 1595.

[23]

Ромашкин, П.С. Основные начала уголовного и военно-уголовного законодательства Петра I. Под ред. проф. А. А. Герцензона, М., 1947.

[24] См. например: Бобровский, П.О. Военные законы Петра Великого в рукописях и первопечатных изданиях. Историко-юридическое исследование. СПб., 1887. - С. 2; Шворина, Т.Н. Воинские Артикулы Петра I. М., 1940. С. 14; Шаргородский, М.Д. Наказание по уголовному праву эксплуататорских государств. М., 1957. - С. 260.

[25] ПСЗ. Т. 30. № 23771.

[26] ПСЗ. Т. 30. № 23056.

[27] ПСЗ. Т. 9. Собр. 2. Отд. 2. Т. 9. № 7224.

[28]

Свод законов Российской Империи. М., 1910. Т. 3, кн. 1. - С. 51 - 128.

[29] ПСЗ. Т. 30. № 25056.

[30] ПСЗ. Собр. 2. Т. 18. Отд. I. № 16972.

[31] ПСЗ. Собр. 2. Т. 18. Отд. I. № 16972.

[32] ПСЗ. Собр. 2. Т. 20. Отд. I. № 19086.

[33] ПСЗ. Собр. 2. Т. 25. № 24147.

[34] ПСЗ. Т. 5. № 2778.

[35] ПСЗ. Т. 32. № 25058.

[36] ПСЗ. Т. 32. № 25028.

[37] ПСЗ. Собр. 2. Т. 7. Отд. II. № 5223.

[38] ПСЗ. Собр. 3. Т. 1. № 557.

[39] ПСЗ. Собр. 2. Отд. 2. Т. 7. № 5739.

[40] ПСЗ. Собр. 2. Отд. 1. Т. 14. № 12299.

[41] ПСЗ III. T. V. № 2959.

[42] Манохин, B.M. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование - М.: Юрист, 1997. - С. 61.

[43] Мельников, В.П. Государственная служба России: Ретроспективный анализ / В.П. Мельников // Вестник государственной службы. - 1993. - № 9. - С. 11.

[44] Ноздрачёв, А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих - М.: «Статут», - 1999. - С. 90.

[45] Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. - С. 27.

[46] Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. - С. 108.

[47] Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. - С. 243.

[48] СУ РСФСР. - 1923. - № 1. - Ст. 8.

[49] СУ РСФСР. - 1932. - № 32. - Ст. 152.

[50]

Единая номенклатура должностей служащих. М., 1967.

[51] Старилов, Ю.Н. Служебное право: Учебник / Ю.Н. Старилов. - М.: БЕК. 1996. - С. 100.

[52] Колодкин, Л.М. Государственная служба: Взгляд в прошлое и перспективы / Л.М. Колодкин // Вестник государственной службы. - 1994. - № 3. - С. 3.

[53] Российская газета. - 1993. - № 236. - 24 декабря.

[54] Российская газета. - 1993. - № 236. - 24 декабря.

[55] СЗ РФ. - 1995. - № 31. - Ст. 2990.

[56] СЗ РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.

[57] Российская газета. - 1992. - № 39. - 18 февраля.

[58] Ведомости РФ. - 1992. - № 30. - Ст. 1792.

[59] СЗ РФ. - 1998. - № 13. - Ст. 1475.

[60] СЗ РФ. - 1998. - № 22. - Ст. 2331.

[61] СЗ РФ. - 1999. - № 29. - Ст. 3682.

[62] СЗ РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3590.

[63] СЗ РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3586.

[64] СЗ РФ. - 1995. - № 3. - Ст. 173.

[65] Кубанские новости. - 1996. - 25 апреля.

[66] Кубанские новости. - 1996. - 7 декабря.

[67] Кубанские новости. - 1996. - 27 декабря.

[68] Кубанские новости. - 1996. - 11 декабря.

[69] Кубанские новости. - 1997. - 17 января.

[70] Кубанские новости. - 1997. - 12 марта. Российская газета. - 2003. - № 104. - 31 мая.

[71] См. подробнее статью 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58 - ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»: Российская газета. - 2003. - № 104. - 31 мая.

[72] О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58 - ФЗ // Российская газета. - 2003. - № 104. - 31 мая.

[73] СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.

[74] СЗ РФ. - 2005. - № 6. - Ст. 437.

[75] СЗ РФ. - 2005. - № 6. - Ст. 438.

[76] СЗ РФ. - 2005. - № 6. - Ст. 440.

[77] Кубанские новости.- 2005. - № 80. - 04 июня.

[78] О государственной гражданской службе Краснодарского края: Закон Краснодарского края от 31 мая 2005 года № 870 - КЗ // Кубанские новости. - 2005. - № 80. - 04 июня.

[79] Борщевский, Г.А. Реформирования государственной службы в России: промежуточные итоги и перспективы / Г.А. Борщевский // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2014. - № 2. - С. 66.

[80] Барабашев, А.Г. Эволюция государственной службы России: итоги десятилетия (20002010). М.: НИУ ВШЭ, 2013.

[81] Турчинов, А.И. Государственная служба России: состояние и проблемы развития // Социально-профессиональное развитие государственной службы. Материалы 13-й Общерос. науч.-практ. конф. с международным участием. М.: РАНХиГС. 2014. - С. 125 -132.