Рассмотрев в предыдущей главе правовую природу института государственной службы, исследуем более подробно особенности законодательного регулирования правового положения (статуса) служащих гражданского ведомства в начале XIX - начале ХХ вв.

Следует еще раз отметить, что исследованию содержания правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства в историко-правовом аспекте уделялось достаточно мало внимания1.

Положительной оценки заслуживает политика нормативного регулирования прав государственных служащих гражданского ведомства в начале XIX века. Так, впервые было установлено правило, в соответствии с которым служащий наделялся правами только при условии наделения соответствующими должностными обязанностями. Подобное правило стало применяться с принятием Указа от 3 апреля 1809 года «О непризнании прав действительной службы за почетными придворными должностями»[1] [2]. Кроме того, в случае нарушения прав и (или) обязанностей государственных служащих, в установленных законом случаях применялись меры юридической ответственности.

Безусловно, установление подобного правила на законодательном уровне положительно сказалось на качестве правового обеспечения института прав и обязанностей государственных служащих гражданского ведомства.

В связи с острой потребностью в повышении уровня и качества служебной деятельности в начале XIX века был разработан комплекс мер, призванный сделать акцент на профессиональной подготовке чиновничьего аппарата всех уровней, особо уделив внимание будущим кандидатам на должности государственной службы. Устанавливались испытания для государственных служащих, изъявивших пойти на повышение, к примеру, на должность коллежского асессора или статского советника1.

Концептуальными задачами Указа от 3 апреля 1809 года «О непризнании прав действительной службы за почетными придворными должностями»[3] [4] [5] [6] выступали:

повышение уровня профессионального образования государственных служащих гражданского ведомства;

увеличение количественной загруженности университетов.

Служебное законодательство дореволюционной России начала

XIX века предписывало, что для кандидата, претендующего на чин коллежского асессора, было обязательным предоставление документа из учебного заведения, подтверждающего факт окончания обучения по соответствующему профилю службы. Аналогичная процедура применялась и при получении чина статского советника согласно Указу от 6 августа 1809 года .

Следует обратить внимание на то, что вышеуказанная практика была установлена в соответствии с Указом от 26 января 1803 года «Об устройстве

4

училищ» .

Очевидно, что с принятием упомянутых указов обеспечивалась загруженность высших образовательных учреждений, в той или иной степени было введено правило ротации, повысился общий уровень образованности чиновничества, была предпринята попытка на уровне закона свести к минимуму возможный протекционизм при поступлении и продвижении по службе приближённых или угодных лиц. Можно сделать вывод о том, что по своей природе указанное нововведение было установлено в ранг обязанностей государственного служащего гражданского ведомства.

Исследуя правовую природу прав и обязанностей чиновников гражданского ведомства обратим внимание на то, что институту прав и обязанностей в XIX веке были присущи и позитивные и негативные черты.

Одним из негативных аспектов выступало правило, согласно которому образовательный ценз действовал не всегда. Например, во времена правления Николая I он был вовсе отменён. Вместо него были установлены разряды в зависимости от воспитания и происхождения лица. Это означало, что чиновник, не имея образования, имел право на продвижение по службе в случае наличия стажа государственной службы. Аналогичное правило распространялось и на потомственных дворян.

Положительным моментом в правовой регламентации стала отмена разрядов в связи с изданием Уставов о службе гражданской. Не вызывает сомнений, что установление образовательного ценза было значительным шагом вперёд в наведении порядка в сфере государственно-служебных отношений, поскольку аппарат управления чрезвычайно нуждался в квалифицированном и образованном штате. Полагаем, что прежняя система протекционизма себя во многом изжила и являлась исторически необходимой, обойти практику её применения было, на наш взгляд, проблематично.

Важное значение в обеспечении правового статуса государственных служащих гражданского ведомства в XIX веке занимал Свод уставов о службе гражданской 1832 года - основной источник правового обеспечения статуса служащих гражданского ведомства. Он состоял из:

Устава о Службе Гражданской по определению от правительства далее также - Устав о службе)1;

Устава о Службе Гражданской по выборам;

Устава о Пенсиях и единовременных пособиях[7] [8].

Правовое регулирование прав государственных служащих гражданского ведомства осуществлялось третьим разделом Устава о Службе Гражданской по определению от правительства. Предлагаем права государственных служащих гражданского ведомства подразделить на три группы:

а) группа общих прав, обеспечивающих непосредственное исполнение полномочий гражданских служащих (право иметь чин; право на поощрение; право на особый процессуальный порядок уголовной защиты; право издания актов нормативного и ненормативного характера по соответствующей компетенции; право на ознакомление с информацией, составляющей служебную и (или) государственную тайну, и другие);

б) группа специальных прав, регламентирующих особое правовое положение чиновников гражданского ведомства, а именно, права на достойную жизнь, материальное обеспечение и др.;

в) функциональные права, служащие основой для практической реализации полномочий и устанавливающиеся в локальных правовых актах ведомств (право на получение информации, необходимой для служебной деятельности; право на беспрепятственное посещение организаций и учреждений по вопросам служебных отношений; право на принятие процессуальных решений в рамках своей компетенции).

Рассмотрим более подробно группу общих прав.

Первостепенное место среди общих прав гражданских чиновников занимало право на чин. По своей юридической природе чин представлял собой титул, устанавливаемый правовым актом управления и наделяющий соответствующее лицо определённым правовым статусом.

С точки зрения В.В. Ивановского, чины являются преимуществами, предоставляемыми в установленных законом случаях. Более того, известный дореволюционный юрист обращал внимание на нравственную и материальную составляющую чинов1.

Также указанной категории субъектов права было предоставлено право чинопочитания. Так, например, на официальных мероприятиях, собраниях, встречах служащие, в зависимости от чина, могли занимать те или иные почётные места. Данное правило распространялось как на самих чиновников, так и на их членов семьи (супругов, детей).

Однако указанное право не было абсолютным. Имелись исключения, при которых служащие гражданской службы должны были уступать места военным, если их чины были равны.

К категории статусных прав можно отнести и право на ношение особой форменной одежды с отличительными знаками1. Установление правила ношения форменной одежды, в первую очередь, отличало государственных служащих от иных категорий граждан, кроме того, обеспечивалась и реализация эстетической функции.

От наличия того или иного чина зависело право приобретения высшего состояния дворянства[9] [10].

Положительной оценки заслуживает нормативная регламентация прав чиновников гражданского ведомства при прохождении службы и увольнении. Так, в любой момент служащие могли подать прошение об отставке. Применительно к указанному праву необходимо подчеркнуть то, что служащим гарантировалось отсутствие каких-либо ограничений в увольнениях. Важной гарантией также являлось то, что гражданскому чиновнику не могли отказать в увольнении со службы, за исключением наличия у лица обязанности отслужить определенный срок службы в связи с тем, что оно ранее получило образование за счет государственных средств по нормам статьи 377 Устава о службе. Сам документ об увольнении назывался прошением и адресовался Высочайшему начальству (ст. 1236 Устава о службе).

Законодательно была предоставлена возможность служащему, подавшему прошение об отставке просить о повышении ему чина при наличии положительной характеристики руководства.

В случае, если лицо приняло решение о возвращении на службу в гражданское ведомство, то оно имело право поступления в любой момент без ограничений.

Несколько иная ситуация обстояла с экс-чиновником, уволенным с должности в связи с «дурным поведением». Так, вернуться на прежнее место службы было возможно не ранее, чем через 2 года с момента увольнения, предоставив свидетельство о правомерном, добропорядочном поведении. Подобное свидетельство подписывал губернский предводитель дворянства в отношении чиновников-дворян. Для всех иных категорий лиц - окружной исправник, уездный исправник, полицмейстер.

Дореволюционное служебное законодательство так же устанавливало право служащего на поощрение. Самой распространенной формой поощрения являлось право на получение награды. Награды были следующих видов:

Высочайшее благоволение;

чины;

ордена;

пожалование земель;

подарки от Высочайшего имени;

единовременные денежные выдачи;

звания личного или потомственного почетного гражданина;

медали;

кафтаны;

зачет в действительную государственную службу времени, проведенного в частных занятиях в правительственных и общественных установлениях;

представление прав государственного служащего лицам этими правами не пользующимися;

случаи, когда судимость не была препятствием к наградам и другим преимуществам по службе;

арендные деньги;

прибавочное жалование;

признательность начальства, объявленная с Высочайшего дозволения;

звания Камергеров и Камер-юнкеров Двора Его Императорского Величества.

Информация о награждении служащего гражданского ведомства публиковалась для всеобщего сведения согласно ст. 1136 Устава.

Следующая группа прав государственных служащих гражданского ведомства - группа специальных прав, таких. как право на достойную жизнь, материальное обеспечение (жалование), право на пенсионное обеспечение и т.д.

На наш взгляд, центральным правомочием служащего является право на получение жалования.

По мнению Н.И. Лазаревского, жалованию должен соответствовать определенный спектр обязанностей и функций, за несение которых чиновник должен отвечать1.

Несколько иного мнения придерживался известный учёный Н.М. Коркунов, полагавший, что жалование для государственного служащего

не является платой за его работу, а лишь первоисточником средств существо-

2

вания .

Обратим внимание на то, что уже в середине XIX века нормодателями была сформирована правовая позиция, согласно которой жалование государственных служащих и процедура его получения регулировалась публичноправовыми актами о порядке вознаграждения должностных лиц. Размер жалования устанавливался актами органов, законами, распоряжениями, а также иными видами актов органов государственной власти.

Содержание государственных служащих гражданского ведомства согласно ст. 989 Устава о службе составляло:

жалование (в размере 2/5 содержания);

квартирные (в размере 1/5 содержания);

столовые деньги (в размере 2/5 содержания). [11] [12]

Состав содержания государственных служащих гражданского ведомства разделённый на 3 вышеуказанных элемента заслуживает положительной оценки, поскольку это оптимизировало расходы государства на содержание чиновничьего аппарата. К примеру, если чиновнику уже была предоставлена служебная квартира, то из денежного содержания удерживались квартирные деньги.

Начисление жалования служащим начиналось с момента издания приказа о назначении лица на должность служащего гражданского ведомства и происходило ежемесячно 20 числа.

Устав о службе устанавливал некоторые особенности правового регулирования выплат отдельным категориям служащих. Так, особенности были установлены в отношении:

а) сверхштатных чиновников;

чиновников, замещающих вакантные должности;

служащих, подавших прошение об увольнении;

чиновников, в отношении которых велось следствие или в их отношении шло судебное разбирательство.

Исследуем особенности каждой группы выплат.

В ситуации, когда чиновник был выведен за штат, жалование выдавалось до года или до издания приказа о назначение на должность штатного служащего согласно ст. 1012 Устава о службе. Денежное содержание внештатных работников было соразмерно окладам штатных работников, но без начисления дополнительных окладов. Например, канцелярским служителям, переведённым на внештатную должность, устанавливался единовременно годовой оклад согласно ст. 1012 Устава о службе.

Чиновникам, замещающим вакантные должности, жалование устанавливалось на основании правил ст. 1005 Устава о службе. В случае, если чиновник исполнял обязанности по другой должности, то он получал содержание по соответствующей замещаемой должности. Однако получение жалования по двум должностям было невозможно по общему правилу. Тем самым достигалась экономия финансовых средств. Но при наличии Высочайшего повеления чиновнику, замещающему две должности сразу, было дозволено получать двойной оклад (ст. 1009 Устава о службе).

При привлечении к исполнению невакантной должности сверхштатного чиновника замещающее лицо имело право на получение полного содержания по указанной должности. Норма ст. 1004 Устава о службе не распространялась на случаи, когда чиновник болел, находился в отпуске или командировке.

Следует отметить, что нормодателями были предусмотрены и иные средства материального стимулирования служащих, например: прогонные деньги, суточные деньги, пособия на подъем и на путевые издержки и др.

Так, прогонные деньги выдавались по расчету на почтовых лошадей и по почтовому расстоянию. Чиновники первых пяти классов поручали прогоны за 6 лошадей, чиновники 6 - 8 классов - за 3 лошади, остальные - за 2 лошади. Канцелярские служители получали прогоны за 1 лошадь.

Подъемные деньги - единовременное пособие, выдаваемое перед поездкой по служебной необходимости (от 30 до 600 рублей). Конкретный размер данного пособия зависел от чина и должности лица. Кроме того, в основе определения размера пособия лежал такой критерий, как «важность поручения», по которому и производилась поездка.

Таким образом, вопросу оценки размера денежного содержания чиновничьего аппарата уделялось внимание законодателями Российской империи. Отметим, что соразмерное денежное содержание является одним из ключевых компонентов создания эффективной системы государственной службы. Полагаем, что достаточное денежное довольствие оказывает влияние на положительную динамику снижения должностных преступлений, правонарушений, удельный вес которых был довольно высок. Более того, небольшой размер довольствия заставлял некоторых служащих идти на нарушение закона - устраиваться на работу в иные организации по совместительству, что было прямо запрещено законодательством, однако, к сожалению, повсеместно практиковалось.

Следующим правомочием, которое мы рассмотрим будет право на пенсионное обеспечение. Дореволюционное отечественное законодательство устанавливало, что пенсионное обеспечение устанавливалось служащему после выхода на пенсию. Особой отличительной особенностью являлось то, что после смерти чиновника его семье продолжали выплачивать пенсию согласно ст. 10 Устава о Пенсиях и единовременных пособиях1.

Отметим, что пенсионное обеспечение государственным служащим гражданского ведомства устанавливалось в отношении всех категорий и чинов. Например, иной позиции придерживались законодатели в странах Европы, - писал Н.И. Лазаревский, - где правом на получение пенсии обладали лишь средние и высшие разряды чиновничьего аппарата[13] [14] [15].

Правовое регулирование пенсионного обеспечения осуществлялось специальным уставом - «Уставом о Пенсиях и единовременных пособиях» .

Основным критерием для назначения пенсии выступал стаж службы. Он должен был составлять не менее 35 лет. Допускалось назначение пенсии лицу, не дослужившему не более 6 месяцев до установленного Уставом о Пенсиях сроке.

В дореволюционной научной литературе справедливо отмечалось, что установление столь продолжительного срока (35 лет выслуги) «являлось в определенной степени несправедливым, поскольку за выслугу в 32 года полагалась такая же пенсия, как и за 25 лет выслуги»[16]. Мы усматриваем в этом стремление нормодателей обеспечить меньшие экономические издержки на содержание чиновников. При этом опыт законодателей европейских государств представляет особый интерес, например, в основу пенсионного оклада принималась средняя сумма заработка чиновника за последние 6 лет его службы.

Оклад максимальной пенсии при выслуге в 35 лет составлял 1143 рублей 60 копеек, минимальной - 85 рублей 80 копеек[17].

В Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»1 федеральные государственные гражданские служащие при наличии стажа государственной гражданской службы не менее 15 лет и замещении должности федеральной государственной гражданской службы не менее 12 полных месяцев имеют право на пенсию за выслугу лет.

Условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления .

Как отмечалось ранее, после смерти чиновника, вышедшего на пенсию, его семья продолжала получать пенсионное обеспечение. Например, согласно ст. 114 Устава о Пенсиях вдова получала / размера пенсии, причитающейся умершему, а дети чиновника получали % пенсии.

Устав о Пенсиях закреплял определенные особенности в установлении пенсии в ряде случаев. Лица, прекратившие служебные отношения, но не получившие право на пенсионное обеспечение, получали единоразовое пособие в размере годового оклада.

Следует особо подчеркнуть, что пенсионное обеспечение чиновников в Российской империи предоставлялось исключительно государственным служащим. Согласно статье 10 Устава о пенсиях служба по найму и общественная служба права на получение пенсии не давали.

Составным элементом системы правомочий служащего являлось право на отпуск. Предельный срок отпуска составлял 4 месяца. При этом уйти в отпуск на срок более месяца можно было не более, чем 2 раза за год. Таким образом, служащим предоставлялась возможность уйти в отпуск несколько раз в год. [18] [19]

Если обстоятельства вынуждали государственного служащего отсутствовать на рабочем месте более чем 4 месяца, то лицо должно было уволиться с последующим восстановлением на работе. Законом был запрещено увеличение срока отпуска по желанию служащего. Если чиновник не выходил вовремя на работу после отпуска, то он подлежал увольнению. Уважительной причиной неявки были: тяжелая болезнь, арест, стихийное бедствие или смерть близких родственников. Обратим внимание на то, что указанный перечень уважительных оснований пропуска положенного срока выхода на работу являлся открытым. Руководство служащего могло признать и иные обстоятельства уважительными согласно ст. 1220 Устава о службе.

Особую группу правомочий государственных служащих гражданского ведомства составляли функциональные права, служащие фундаментом для практической реализации полномочий и устанавливающиеся в локальных правовых актах ведомств.

К указанной группе правомочий можно отнести:

а) право на получение информации, необходимой для служебной деятельности;

б) право на беспрепятственное посещение организаций и учреждений по вопросам служебных отношений;

в) право на принятие процессуальных решений в рамках своей компетенции;

право на обращение к вышестоящему руководству по вопросам совершенствования системы государственных органов, их компетенции, процессуальным вопросам деятельности.

Следует отметить, что в каждом конкретном ведомстве устанавливался свой особый перечень функциональных прав, позволяющих в наиболее полной форме реализовать специфику правового статуса служащего в той или иной государственно-политической сфере[20].

К числу функциональных прав министров относилось принятие и увольнение чиновников, удаление от должности и предание их суду в случае совершения ими преступлений, разрешение затруднений в сфере вверенного им управления, принятия мер к действию законов и учреждений. При чрезвычайных обстоятельствах министр наделялся правом действовать своей властью в делах, требовавших «высочайшего» утверждения или издания закона, с обязательным уведомлением императора о принятых мерах. «Само нарушение закона министром не вменялось ему в вину, если на это он был уполномочен верховной властью»1.

Министрам принадлежало право законодательной инициативы. Его реализация осуществлялась через Государственный Совет путём подачи представления. Они наделялись также правом непосредственного представления документов императору по делам исполнительным.

Следующим элементом правового статуса государственного служащего являются его обязанности, которые характеризуют сущность его служебной деятельности, поскольку государство (государственный орган) принимает на работу гражданина главным образом с целью возложения на него соответствующих должностных обязанностей.

Права, которыми наделяются государственные служащие, становятся реальностью лишь тогда, когда они сопряжены с обязанностями. Принцип сочетания прав и обязанностей знали ещё юристы античности[21] [22] [23] [24]. Установление разумного баланса в соотношении между правами и обязанностями всегда было важнейшей теоретической проблемой юриспруденции, имеющей существенное прикладное значение для отраслей права и законодательства.

С точки зрения Т.И. Метушевской , обязанности государственных служащих - это определённая разновидность функций, призванных непосредственно исполнять и реализовывать полномочия государственных органов.

В литературе неоднократно обращается внимание на то, что по своей правовой природе обязанности государственных служащих являются особыми. Овсянко Д.М. подчёркивает, что наделение государственных служащих таким перечнем обязанностей ещё раз подтверждает факт особой значимости служебной деятельности[25].

На наш взгляд, обязанности государственных служащих гражданского ведомства можно разделить на: общие и специальные.

Обратим внимание на то, что Устав о службе, устанавливая обязанности чиновников, корреспондировал их с личностными критериями, которыми служащие гражданского ведомства должны были обладать:

здравый рассудок;

добрая воля в отношении порученного;

человеколюбие;

верность службе Императорскому величеству;

усердие к общему добру;

радение о должности;

честность, бескорыстие, воздержание от ненадлежащей выгоды и др.

Полагаем, что данный перечень критериев носит сугубо моральный характер. Кроме того, нормативные правовые акты не содержали юридического толкования приведённых критериев. При этом нами прослеживается чёткое стремление дореволюционного законодателя обеспечить новый уровень качества государственного управления посредством применения данных критериев. Рассуждая о целесообразности их введения, отметим, что простого декларативного перечисления было недостаточно, требовалось разработать действительно эффективную систему оплаты труда государственных служащих гражданского ведомства, ведь достойное материальное обеспечение чиновника - залог непорочности его служебной деятельности.

Современная правовая доктрина при большом изобилии работ, посвящённых вопросам служебного права, неоднозначно даёт оценку состоянию законности и правопорядка в системе государственной службы дореволюционного периода. Например, А.В. Оболонский выражает критическое мнение: «В основной же массе это либо прожженные взяточники, циники и воры, либо ничтожества»1.

Винский Г.В. отмечал, что уровень нравственности и законности на государственной службе в Российской империи был не достаточно высок. «Правительство непременно обязано поддерживать нравственность, без того она бесполезна и не может иметь никакой власти над сердцами. Законы должны быть пополнением и доказательством нравственности, внушенной воспитанием»[26] [27].

Положительной оценки заслуживает установление образовательного ценза и его возведение в ранг обязанностей.

XIX век - период, начиная с которого были изменены качественные критерии при приеме на работу чиновников всех уровней. Теперь основным критерием выступал и образовательный ценз, что носит, безусловно, положительный характер. Будущих служащих предполагалось «растить» с самого молодого возраста. Еще в 1721 году была учреждена школа для образования подьячих, а в 1731 - кадетский корпус.

Указом Александра I от 26 января 1803 года «Об устройстве училищ» были классифицированы следующие виды училищ:

а) приходские;

уездные;

губернские или гимназии[28].

Так, например, в Дерптском, Виленском, Харьковском, Казанском училищах велась профессиональная подготовка государственных служащих. Также обучение будущих кадров велось и в лицеях, например, в Царскосельском, который специализировался на подготовке юристов для министерства внутренних дел. Его выпускники получали право на производство в чины с 14 по 9 классы.

В период с 1817 по 1842 год из Царскосельского лицея было выпущено 236 гражданских чиновников, а с 1844 по 1911 год (после преобразования в Александровский лицей) число выпускников, пополнивших гражданскую службу, заметно возросло до 1536 человек1.

Начиная с 1809 года на территории Российской империи для чиновников, имеющих сравнительно небольшой стаж работы, проводились ежегодные летние курсы наук в Москве, Санкт-Петербурге, иных крупных городах и образовательных центрах, где находились университеты. Подобное правило было введено Указом от 6 августа 1809 года «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники»[29] [30] [31].

Реализация положений Указа от 6 августа 1809 года характеризовалась достаточной сложностью и противоречиями в правоприменении. К примеру, на практике ряд чиновников, прослуживших в статской службе достаточное количество лет, были не довольны тем, что их заслуги играли не первостепенную роль в продвижении по службе и повышении чина. И наоборот, менее опытные «зелёные» чиновники имели больше преференций в повышении на государственной службе и, что следует подчеркнуть, в гораздо сжатые сроки. Фундаментом такого продвижения являлся аттестат университета «об успешном учении или испытания в науках» . Лица, имевшие чины 8 класса, при наличии аттестата и положительной характеристики непосредственного начальства имели преимущества по службе. Законодательно была предусмотрена легальная возможность произведения «в следующие чины до статского советника, не взирая на лета службы, и хотя бы короткое время в настоящем чине находились»[32].

Следует обратить внимание на замечание Ф.Ф. Вигеля, отмечавшего, что имели место случаи присвоения чинов без наличия аттестата об образовании у претендующего на должность лица (например, чина статского советника или коллежского асессора)1. При этом ещё в 1819 году Александром I было постановлено, что при производстве в чины 8 класса «поступление было непременно по точной силе Указа от 6 августа 1809 года» .

Однако к 1834 году Указ от 6 августа 1809 года потерял свою юридическую силу в связи с принятием Положения о порядке производства в чины по гражданской службе[33] [34] [35].

Весь аппарат чиновников с этого момента подразделялся на 3 разряда, в основе лежал образовательный ценз чиновников.

Согласно Положению о порядке производства в чины по гражданской службе[36] выделялись следующие разряды государственных служащих:

государственные служащие с высшим образованием;

государственные служащие со средним образованием;

государственные служащие, имеющие домашнее образование или прошедшие обучение в низших учебных заведениях.

Отметим, что государственные служащие по своей инициативе могли пройти обучение в университетах при положительной сдаче предварительного экзамена и соответствующей резолюции непосредственного начальства.

Однако указанная возможность не повлияла на состояние образованности чиновничьего аппарата в Х1Х - начале ХХ века. Исторически сложилось так, что преобладали чиновники, имевшие низшее образование.

Рассмотрим данные статистики об уровне образованности государственных служащих в отдельных государственно-правовых учреждениях, приведённых в таблице:

Таблица.

Наименование органа государственной власти

Количество государственных служащих, имеющих высшее образование

Количество государственных служащих, имеющих среднее образование

Количество государственных служащих, имеющих низшее или домашнее образование

1. Министерство внутренних дел (из 1609 человек, поступивших на службу с 1 ноября 1894 года по 1 августа 1895 года)

17 %

10,3 %

72,7 %

2. Государственный Совет (1850 - 1860 год)

20 %

11 %

69 %

3. Комитет министров (1850 - 1860 год)

26,4 %

12,5 %

61,1 %

Зайончковский П.А. отмечал, что 62,5 % губернаторов имели домашнее образование, 46,4 % Сенаторов также имели низшее образование[37].

В губерниях уровень образованности чиновников также был низким. Как справедливо замечает В. А. Иванов, чиновники не отличались образованностью. В Калужской губернии к середине XIX века процент государственных служащих, получивших высшее или среднее образование, составлял всего лишь 30,8 %\

Обязанность иметь высшее образование корреспондировалась с обязанностью прослужить на гражданской службе определенный срок (ст. 223 Устава о службе). Например, окончившие Киевский университет Св. Владимира, должны были прослужить на должности гражданской службы не менее 6 лет.

Необходимо отметить, что успеваемость государственного служащего в учреждениях высшего образования являлась важным условием для продвижения по карьерной лестнице, что заслуживает положительной оценки, поскольку образовательный ценз не был формальностью, а учитывался при получении нового, более высокого чина. Так, в рассматриваемый период лица, имеющие отличные успехи в обучении, получали чин 9 класса.

По данным Отчёта Министерства Юстиции за 1844 год , Императорское Училище Правоведения окончил 251 выпускник, из них 21 был выпущен со следующими правами: на занятие 9 класса - 9 человек, 12 класса - 12 человек. Превалирующая часть выпускников Императорского Училища Правоведения занимала должности служащих гражданского ведомства в Правительствующем Сенате и Министерстве Юстиции.

Думается, что подобное положение дел обеспечивало достижение нескольких задач:

обеспечение высокого уровня занятости лиц, окончивших высшие учебные заведения, и, в последующем, поступивших на службу гражданскую;

повышение качества государственного управления посредством привлечения на должности более квалифицированных специалистов.

Обратим внимание на то, что в Уставе о Службе по определению от Правительства 1896 года перечислялись и иные виды обязанностей гражданских чиновников: [38] [39] [40]

- обязанность добросовестного исполнения возложенных на государственных служащих служебных обязанностей (статья 1189 Устава о службе);

- обязанность соблюдения законов и иных нормативных правовых актов, используемых при реализации служебных полномочий (статья 1189 Устава о службе);

- обязанность не совершать деяния, противоречащие нормам законодательства (статья 1190 Устава о службе);

- обязанность не получать ненадлежащую выгоду (статья 1189 Устава о службе) и др.

Так же служащие гражданского ведомства были обязаны обеспечивать режим сохранности государственной и служебной тайны (статья 1191 Устава о службе).

Уважительное отношение к своему начальству - ещё одна обязанность чиновников в Российской империи (статья 1194 Устава о службе). Она была сопряжена с другой обязанностью - относиться к нижестоящим подчинённым лицам прилично, в рамках служебной этики (статья 715 Устава о службе).

Однако практика реализации законодательно установленных обязанностей свидетельствовала об отступлениях от требований норм института обязанностей государственных служащих и носила негативный характер. К примеру, для молодых специалистов, впервые поступавших на государственную службу, проводили инструктаж по так называемому неофициальному кодексу, содержащему особые правила поведения1. Так, новым служащим негласно рекомендовалось, во-первых, не проявлять справедливость к заявителям; во- вторых, выполнять все указания, поступившие от непосредственного начальника, даже если они противоречили требованиям закона; не использовать точные формулировки, а говорить относительно определенно, не упоминая ссылки на конкретные нормы законодательства[41] [42].

По нашему мнению, такой подход на практике к формированию служебного поведения в буквальном смысле сводил на нет законодательные предписания, направленные на повышение уровня служебной дисциплины. Он подрывал авторитет службы и служащего, создавал почву для совершения должностных преступлений и дисциплинарных проступков, приводя систему государственного управления в состояние неорганизованности, а также беззакония.

Обобщая вышесказанное отметим, что Уставом о службе устанавливался перечень общих обязанностей гражданских чиновников. Группа специальных обязанностей устанавливалась в разнородных нормативных источниках.

Говоря о группе специальных обязанностей, следует обратить внимание на регламентацию служебных отношений между начальствующей категорией служащих и подчиненными должностными лицами. В обязанности начальствующих лиц входило наблюдение за строгим и точным исполнением подчиненными своих служебных обязанностей. Положительный пример в позитивном правовом регулировании содержался в Указе от 3 декабря 1884 года, согласно которому начальники должны были осуществлять постоянное наблюдение за своими подчиненными с целью недопущения нанесения ущерба служебным интересам и поддержания авторитета государственной власти1.

Учитывая юридическую взаимосвязь прав и обязанностей служащих гражданского ведомства, Н.И. Лазаревский обращал внимание на то, что отсутствие их сбалансированного единства могло выступать детерминантой низкого уровня качества управления в дореволюционной России[43] [44].

Законодательство Российской империи в императивном порядке определяло модель поведения чиновников по формуле «добросовестного исполнения обязанностей». Стимулировать подобный формат поведения была призвана система поощрений, которая в одиночку, к сожалению, не была способна обеспечить реализацию принципа добросовестности.

Проблема «причисленных лиц», или лиц без соответствующих реальных полномочий, продолжала существовать и во второй четверти XIX века. В целях решения данной проблемы Николаем I был принят Указ от 16 февраля 1844 года «О подтверждении, чтобы лица, не имеющие никаких обязанностей по службе, отнюдь в оной не числились»[45].

Таким образом, институт прав и обязанностей государственных служащих гражданского ведомства нашёл достаточно полное закрепление в XIX - ХХ веках. По сравнению с предыдущими периодами своего развития данный институт права претерпел качественное юридическое изменение. Во-первых, были разработаны специальные источники - Устав «о службе Гражданской» и Устав о Службе по определению от Правительства 1896 года (действовавшие вплоть до 1917 года), регламентировавшие нормативное содержание общих прав и общих обязанностей гражданских чиновников. Регламентация специальных прав и обязанностей находила своё отражение в отраслевых и ведомственных актах.

Во-вторых, право на денежное содержание отличалось более тщательной проработкой. Положительной оценки заслуживает и нормативное регулирование пенсионного обеспечения. Пенсионное обеспечение чиновника применялось при многолетней добросовестной службе с учётом выслуги лет. Примечательно отметить, что пенсионное обеспечение, причитающееся служащему, продолжало выплачиваться и после его смерти членам его семьи.

В-третьих, образовательный ценз - новелла служебного законодательства. Была предпринята попытка сформировать качественно новый государственный аппарат из лиц, получивших высшее образование и окончивших учебные заведения с наиболее высокими результатами.

Таким образом, нормативный институт прав и обязанностей государственных служащих гражданского ведомства в XIX веке претерпел значительные изменения, в частности, был разработан унифицированный перечень прав и обязанностей гражданских чиновников, установлена система дополнительных гарантий обеспечения их статуса. По сути, была сформирована качественно новая правовая основа статуса государственных служащих. Нор- модателями в Уставе «О службе Гражданской» определены основные права и обязанности гражданских служащих. При этом специальные права и обязанности служащих устанавливались в ведомственных, локальных и подзаконных актах.

Наиболее органически близким институту прав и обязанностей государственных служащих по своей правовой природе являются институты ограничений, запретов, гарантий, поощрений, правовую природу которых мы рассмотрим в следующем параграфе нашего диссертационного исследования.

[1]Метушевская, Т.И. Указ. соч. С. 115.

[2] ПСЗ. Т. XXX. № 23559.

[3] ПСЗ. Т. XXX. № 23771.

[4] ПСЗ. Т. XXX. № 23559.

[5] Там же.

[6] ПСЗ. Т. XXXVII. № 20597.

[7] Свод Законов Российской империи. Т.Ш. - СПб., 1896.

[8] Уставы о службе гражданской // Свод Законов Российской империи. Т.Ш. - СПб., 1857.

Ивановский, В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и ее виды. Казань, 1895. - С. 596.

[9]Метушевская, Т.И. Указ. соч. С. 119.

[10] Дворянство являлось закрытой кастой, обладающей рядом привилегий. Нормативное регулирование осуществлялось Жалованной грамотой дворянству 1785 года, устанавливающей право вотчинной юстиции, право оптовой продажи всего, право владеть фабриками, заводами, освобождение от податей, повинностей, телесных наказаний и т.д.

[11] См. подробнее: Лазаревский, Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. - С. 106.

[12]

Коркунов, Н.М. Русское государственное право. - М., - Т. 1. - 1908. - С. 405.

[13] Уставы о службе гражданской // Свод Законов Российской империи. Т.Ш. - СПб., 1857.

[14]Лазаревский, Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. С. 111.

[15] Уставы о службе гражданской // Свод Законов Российской империи. Т.Ш. - СПб., 1857.

[16] Метушевская, Т.И. Указ. соч. С. 126.

[17] Метушевская, Т.И. Указ. соч. С. 127.

[18] Российская газета. - 2001. - № 247. - 20 декабря.

[19] См. подробнее: статья 7 «Условия назначения пенсий федеральным государственным

гражданским служащим» // О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации: Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 166 - ФЗ / Российская газета. - 2001. - № 247. - 20 декабря.

[20]Например, Манифест от 25 июня 1811 года «Общее учреждение министерств» устанавливал, что министры имели право принимать на службу и увольнять служащих, как по общим

основаниям, так и при совершении служащими преступлений. См. подробнее: Российское законодательство X - XX вв. Т. 6., М., 1988. - С. 151.

[22] Российское законодательство Х - ХХ вв. Т. 6, М., 1988. - С. 151.

[23] Известен трактат Цицерона «Об обязанностях». СПб., 1903. Так принадлежность к римскому гражданству означала для субъекта возможность пользования рядом прав и одновременно обременение публичными обязанностями.

[24]

Метушевская, Т.И. Указ. соч. С. 132.

[25]Овсянко, Д.М. Указ. соч. С. 201.

[26] Оболонский, А.В. Российское чиновничество и проблемы его реформирования / А.В. Оболонский // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. - 2000. - № 4. - С. 168.

[27]Винский, Г.В. Моё время. СПб., 1914. - С. 19.

[28] ПСЗ. I. T. XXVII. № 20597. Ст. 24.

[29] Егоров, А.Д. Лицеи России / А.Д. Егоров // Отечественная история. - 2000. - № 1. - С. 176.

[30] ПСЗ. I. T. ХХХ. № 23771.

[31] См. подробнее: Гущева, Н.В. Ответственность чиновников за должностные проступки и преступления по русскому дореволюционному законодательству в XIX - начале XX века: дисс. ... канд. юрид. наук / Гущева Наталья Владимировна. - Н. Новгород, 2006. - С. 61.

[32] Там же.

[33]Вигель, Ф.Ф. Записки: - Ч. 3. - М.: Русский архив, университет. тип., 1891 - 1893. - С. 74.

[34]ПСЗ. I. T. XXVI. № 27652.

[35]ПСЗ. II. T. ГС.Отд. I. № 7224.

[36] ПСЗ. II. T. ГС.Отд. I. № 7224.

[37] Зайончковский, П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. - М., мысль, 1978. - С. 131 - 140.

[38]Иванов, В. А. Губернское чиновничество в 50-60-е годы XIX века. - Калуга, 1994. - С. 59 - 63.

[39] Отчёт министерства юстиции за 1844 г. СПб., 1845. - С. 63.

[40] Свод Законов Российской империи. Т.Ш. - СПб., 1896.

[41] Гущева, Н.В. Указ. соч. С. 108.

[42] Зарудный, А.С. Письмо опытного чиновника сороковых годов младшему собрату, поступающему на службу / А.С. Зарудный // Русская Старина. - 1899. - Т. 100. - С. 543 - 546.

[43] ПСЗ. III. T. IV. № 2559.

[44] Лазаревский, Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. - С. 107.

[45] ПСЗ. I. T. XXXI. № 24258.