Реформирование дореволюционного отечественного служебного законодательства происходило комплексно, коренные изменения затронули и самостоятельный правовой институт государственной службы - институт гарантий.

Разделяя точку зрения Е.В Охотского[1], отметим, что права и обязанности чиновников приобретают социальный смысл и значение только тогда, когда подкреплены соответствующими гарантиями правового и экономического характера.

По своей юридической природе гарантии являются упорядоченной совокупностью приёмов правового, социального, экономического, организационного характера, создающих благоприятные возможности для более эффективного исполнения служебных обязанностей, которая обеспечивает стабильность социально-правового статуса государственных служащих.

Думается, что будет более правильным все гарантии, предусмотренные законодательством Российской империи, условно, подразделить на две группы:

гарантии, обеспечивающие служебно-юридическую защиту служащих при нахождении на должностях государственной службы;

гарантии, предоставляемые после ухода в отставку.

Исследуя первую группу правовых гарантий, отметим, что данный институт права находится в тесном взаимодействии с институтом юридической ответственности. Так, к примеру, была нормативно установлена правовая охрана чиновничьего аппарата Уложением о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года. Согласно правовой позиции нормодателей были введены специальные составы преступлений при оказании сопротивления государственным служащим гражданского ведомства при исполнении им возложенных на него должностных обязанностей. Кроме того, наказуемыми считались деяния, связанные с оскорблениями чиновников, они считались преступлениями против порядка управления, носили публичный, а не индивидуальный, частный характер1. Характерной чертой указанной категории преступлений являлось невозможность заключения между сторонами мирового соглашения[2] [3].

Специальное внимание в Российской империи было уделено вопросам уважительного отношения к актам органов государственной власти. Например, при умышленном повреждении выставленных для всеобщего обнародования в публичном месте указов виновные лица привлекались к ответственности. Более суровое наказание ждало тех злоумышленников, которые совершали подобные противоправные действия при массовом скоплении людей. Данные противоправные деяния карались наказанием в виде ссылки в Сибирь, а также лишением всех прав состояния.

Режим правовой охраны должностных лиц также выражался в том, что они привлекались к юридической ответственности на специальных основаниях, закреплённых в специальном разделе Свода Законов Российской Империи - «Законы о судопроизводстве по делам о преступлениях и проступках»1. Более подробно о специфике привлечения к ответственности должностных лиц мы

будем говорить в отдельном параграфе нашего диссертационного исследова-

2

ния .

Однако одних мер ответственности, выступающих основными гарантиями чиновников, было мало. В связи с этим законодательство закрепляло право служащего обжаловать акты и распоряжения своего руководства . Подобная гарантия отвечала интересам как служащих, так и верховной власти, поскольку при издании того или иного индивидуально-распорядительного акта могли нарушаться права служащих как сознательно, так и по незнанию. Данная гарантия позволяла служащему защитить нарушенные, по его мнению, права, привести соответствующие доводы, восстановить нарушенные права.

Законодательно был установлено единственное основание, по которому служащие гражданского ведомства лишались данной гарантии согласно нормам пункта 3 статьи 1239 Устава: «чиновников, кои по убеждению начальства неспособны к исправлению возложенных на них обязанностей или почему- либо неблагонадежны, или сделали вину, известную начальству, но такую, которая не могла быть доказана фактами, представляется начальникам, от коих в общем порядке зависит увольнение от должностей, сими чиновниками занимаемых, увольнять их по своему усмотрению и без их о том просьбы»[4] [5] [6] [7].

В подобном случае приказ об увольнении чиновника содержал следующую формулировку: увольняется со службы без обозначения причин и процедуры увольнения.

Для данного основания увольнения отсутствовал порядок обжалования, если же служащий подавал жалобу, то компетентным должностным лицам следовало оставлять жалобу без рассмотрения, без удовлетворения. А если жалоба была адресована на Высочайшее имя или в адрес Сената, то подобные жалобы было строго запрещено принимать.

Полагаем, что лишение экс-чиновников права и гарантии на обжалование приказов об увольнении носило скорее негативный характер. Ведь в большинстве случаев увольнение со службы влекло дальнейший запрет на занятие государственных должностей, поскольку был прецедент недоверия предыдущего начальства экс-чиновника. Как писал Н. Флеровский, «начальство было склонно верить другому начальству... об этом говорить было неудобно»1.

Фактически служащие на основании требований правовых норм находились в прямой зависимости от начальства и были лишены хоть какой-то защиты от возможного его произвола.

Подобную ситуацию в своих работах приводил Н. Флеровский: высшие чиновники «.защищали этот закон с величайшей настойчивостью. Они поставили бедных чиновников в самое тяжелое, унизительное положении и им все еще было мало, они хотели отнять у них последнюю тень права, которая им была оставлена. По самодурству и капризу начальник мог выгнать чиновника, и никто не имел права спросить его, почему он это сделал»[8] [9].

Исследуя природу содержания статьи 1239 Устава о Службе по определению от Правительства[10], обратим внимание на то, что её нормы основаны на Высочайшем утверждении от 7 ноября 1850 года положения Комитета министров [11]. Её суть была сведена к тому, что наказания могли быть применены только за проступки, предусмотренные Уложением о наказаниях уголовных и исправительных[12] . Однако не все служебные проступки были установлены в Уложении. В этих условиях руководству служащих приходилось изыскивать способы поддержания служебной дисциплины посредством увольнения неблагонадёжных чиновников по личному усмотрению. При этом как приказ об увольнении, так и аттестат о службе чиновника не содержал информацию о вине экс-чиновника. Следует отметить, что при увольнении с должности на основании вышеуказанного пункта 3 статьи 1239 экс-чиновник не лишался ранее приобретённых прав и состояний, за ним оставалось государственное пенсионное обеспечение. Экс-чиновник терял право на получение ордена Владимира четвёртой степени за тридцатипятилетнюю беспорочную службу.

В связи с вышеизложенным законодатели посчитали нужным лишить чиновников права на подачу жалобы. В этом усматривается стремление нормода- телей «встряхнуть» некоторую прослойку отечественного чиновничьего аппарата, поскольку часть его имела крайне низкий моральный уровень, её требовалось стимулировать именно подобными методами, приёмами, преследующими цель мотивирования к правомерному поведению, тем самым повышая уровень законности в системе государственного управления.

Обратим внимание, что имеются достаточные данные полагать, что подобная практика применялась крайне редко. В узком кругу высшего чиновничества сложилось правило, по которому применять нормы пункта 3 статьи 1239 Устава о службе было неприлично. Фактически в центральных министерствах и ведомствах данная процедура практически не применялась1. «Этот факт свидетельствует о зарождающейся корпоративной этике»[13] [14].

Устав о службе определял социально-экономические гарантии государственных служащих гражданского ведомства.

Важнейшей гарантией для служащих в Российской империи выступало денежное содержание и иные выплаты. Например, если в отношении чиновника было возбуждено уголовное дело, шли судебные тяжбы, то содержание уменьшалось в два раза согласно статье 1017 Устава о Службе. При этом в соответствии со статьёй 549 Устава о Службе срок нахождения под следствием или судом засчитывался в стаж государственной службы .

Гарантированный ежегодный отпуск является важнейшей социальноэкономической гарантией. В предыдущем параграфе нашего диссертационного исследования мы рассматривали особенности получения отпуска государственными служащими гражданского ведомства1.

Материальные компенсации по болезни также являлись составными элементами института гарантий государственных служащих. При обстоятельствах душевной болезни чиновника, невозможности его дальнейшей служебной деятельности за ним сохранялась его должность, а денежное содержание выплачивалось его семье. При сокращении с должности чиновник продолжал получать денежное содержание еще год после сокращения согласно статье 1012 Устава о Службе.

Определённые гарантии сохранились и после смерти чиновника. Так, члены его семьи получали его денежное содержание, вдове полагалась половина содержания, а дети умершего чиновника получали по четверти от денежного содержания по правилам статьи 113 Устава о пенсиях .

Устав о пенсиях и единовременных пособиях предусматривал специальные пособия для должностных лиц, не выслуживших пенсию; имеющих тяжёлые заболевания здоровья; получивших увечья при прохождении службы.

Законодательство Российской империи устанавливало и гарантии морально-психологического характера.

Первоначально отметим, что В XIX веке каждому служащему гарантировалось уважение в зависимости от чина. Уважение выражалось в специальной форме обращения. Например:

для чинов 1 и 2 классов - «Ваше высокопревосходительство»;

для чинов 3 и 4 классов - «Ваше превосходительство»;

для чинов 5 класса - «Ваше высокородие»;

для чинов 6 и 7 классов - «Ваше высокоблагородие»;

для чинов с 9 по 14 класс - «Ваше благородие».

Всё это подчеркивало особый статус чиновников. [15] [16]

Существовала гарантия на особый порядок рассмотрения дела в суде, в отношении чиновников (данное правило распространялось на категорию дворян). Очевидно, что подобная процедура обозначала особый статус чиновников. Дела в отношении чиновников рассматривались с участием монарха[17].

В тех случаях, когда авторитет чиновника был подпорчен, то нормодате- лями в Уставе о службе по определению от Правительства была предусмотрена возможность восстановления честного имени чиновника. При оправдании чиновника об этом публично сообщалось, а срок нахождения под стражей засчитывался в действительный срок государственной службы. Значение чести в то время было особо важно, поскольку любое неповиновение монарху, власти, руководству преграждало дорогу карьерному росту, да и общество активно реагировало на те или иные события, связанные с неугодными власти лицами.

Особую категорию гарантий составляли организационноуправленческие, например, порядок продвижения по службе. Продвижение по службе было возможно двумя путями:

за выслугу, усердное, добросовестное прохождение службы;

за заслуги, отличия, проявленные в процессе прохождения службы.

Специфичной особенностью служебного законодательства Российской

империи в XIX веке стала возможность поступления на службу иностранных граждан. Гарантированный доступ к службе данной категории лиц способствовал восполнению потребности в пополнении государственного аппарата специалистами из зарубежных стран. Однако в первой половине XIX века доступ иностранцев на государственную службу ограничивался в связи с тем, что основным критерием поступления на должность государственного служащего выступало наличие ценза подданства кандидата. При этом данное ограничение не распространялось на должности в области телеграфной связи, образования и некоторых других в связи с недостаточной кадровой обеспеченностью данных сфер общественно-политической жизни1. Данное правило было вызвано тем, что существовал дефицит квалифицированных специалистов в вышеуказанных областях общественной жизни. Однако к концу XIX века происходило дальнейшее ограничение поступления иностранцев на государственную службу. В настоящее время права поступления на гражданскую службу Российской Федерации иностранцы лишены.

Кроме того, согласно статье 381 Устава о службе к числу организационно-управленческих гарантий относилась обязанность руководства служащего замещать вакантную должность чиновника в случае болезни или длительной командировки последнего, что выступало гарантией, поскольку по возвращению чиновник приступал к исполнению полномочий на той же должности.

Самостоятельную группу гарантий чиновников гражданской службы составляли гарантии, предоставляемые после окончания службы. К их числу относились следующие гарантии:

а) вышедший в отставку чиновник не терял свой чин и привилегии;

б) гарантировалась реализация права возвращения на должность государственной службы в том же чине, при котором служащий ушел в отставку;

в) семья умершего чиновника, имеющего правовые основания для пенсионного обеспечения, имела право на получение пенсионного содержания и другие.

Необходимо отметить, что гарантия пенсионного обеспечения в законодательстве XVI - XVII веков отсутствовала. Пенсионное обеспечение скорее рассматривалось как право чиновника, но ни как элемент правового института гарантий. Лишь с принятием «Устава о пенсиях и единовременных пособиях» 1832 года был выработан правовой механизм выплаты пенсионного содержания как гарантии административно-правового статуса служащих гражданского ведомства. [18] [19]

Согласно статье 15 Устава о пенсиях государственный служащий, получавший пенсию за особые государственные заслуги, не был лишён права получения пенсионного обеспечения за выслугу лет.

В настоящее время перечень гарантий государственных гражданских служащих установлен в статьях 52 и 53 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[20]. Гарантии, условно, можно подразделить на две самостоятельных категории:

гарантии служебно-правовой защиты, предоставляемые служащим на время реализации своих служебных полномочий (период прохождения службы);

гарантии социально-экономического и бытового характера на период прохождения и после окончания служебной деятельности.

К числу гарантий служебно-правовой защиты, предоставляемых служащим на время реализации своих служебных полномочий относятся:

право на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания,

право на другую должность государственной службы в случае реорганизации или ликвидации государственного органа;

обязательность получения согласия государственного служащего на перевод его на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

защита государственного служащего и членов его семьи от насилия и угроз.

Перечень гарантий социально-экономического и бытового характера на

период прохождения и после окончания служебной деятельности:

достойное денежное содержание;

ежегодный оплачиваемый отпуск;

денежные компенсации в случае перевода на службу в другую местность или в связи с командировкой;

обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных обязанностей;

обязательное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения государственной службы;

медицинское обслуживание и санаторно-курортное обслуживание служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию;

пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей, и др.

Особенностью современного служебного законодательства также является то, что перечень гарантий гражданских чиновников не является закрытым и может дополняться в иных нормативных правовых актах.

Таким образом, отдельные положения служебного законодательства Российской империи XIX века о гарантиях чиновников гражданского ведомства нашли своё закрепление и в современном российском законодательстве. Например, достойное денежное содержание, ежегодный оплачиваемый отпуск и др.

Обобщая изложенное, отметим, что в XIX - ХХ веках были продолжены процессы формирования качественно нового подхода в правовом обеспечении статуса служащих гражданского ведомства через призму института правовых гарантий.

Правовые гарантии чиновников носили социальную направленность, этот вывод можно сделать, например, исходя из правила пенсионного обеспечения семьи умершего чиновника, имеющего соответствующую выслугу.

Положительным, на наш взгляд, является возможность поступления на государственную службу иностранных граждан, что в определённой степени позволило развивать те или иные отрасли политической и общественной жизни, привлекать более квалифицированные кадры, по сути ликвидировало дефицит профессиональных кадров.

В правовое положение (статус) государственных служащих гражданского ведомства также входит ещё один его важнейший компонент - поощрение. Поощрение является инструментом воспитания чиновников и формирования служебной дисциплины. Как дореволюционное отечественное законодательство, так и законодательство Российской Федерации не даёт определения правовой дефиниции «поощрение». При этом имеются попытки учёных определить поощрение как особый вид управленческого давления, такое государственное воздействие, которое не подчиняет, но специфическим образом направляет волю лица на действия, полезные для интересов коллектива и общества1.

Ранее в нашем исследовании мы отмечали, что служащие гражданского ведомства обладали правом поощрения за правомерное, образцовое поведение.

«Верные, истинные слуги государя и Отечества» получали возможность получить «особливное монаршее благоволение и милость, и во всех случаях, по испытанной верности и искусству, ожидать соразмерной заслугам награды»[21] [22].

Подобные награды стимулировали желание служащих эффективно осуществлять свою деятельность. К их числу относили:

объявления высочайших его императорского величества благодарности и благоволения;

пожалование чинов, а также званий личного и потомственного почетного гражданства;

ордена и медали;

единовременные денежные выдачи;

назначение аренд;

подарки от высочайшего его императорского величества имени и особый род подарков - кафтаны[23] [24].

Рассмотрим некоторые из них более подробно.

Объявление высочайших его императорского величества благодарности и благоволения - вид поощрения, применяемый к одному, нескольким служащим или к государственному органу. Оформлялось в письменном виде в форме

4

рескрипта или приказа .

Рескрипт (от лат. rescriptum - ответное письмо, письменный ответ). Это опубликованное для всеобщего сведениямонарха к подданному с выражением благодарности за оказанные услуги, объявлением о награде и т.п.1

Приказ - «официальное распоряжение органа власти (войскового начальника, начальника учреждения), обращенное обычно к подчиненным и требующее выполнения определенных действий, соблюдения тех или иных правил или устанавливающее какой-нибудь порядок, положение»[25] [26].

Пожалование чинов, а также званий личного и потомственного почетного гражданства - ещё одна разновидность поощрений чиновников по законодательству Российской империи в XIX - ХХ веках, предоставляемая государственным служащим «за отличия, состоящие в каких-либо особенных подвигах или делах, на пользу службе совершенных, или доказывающие особенные труды и достоинства чиновника, как например, когда кто-либо сверх своей должности совершил с успехом трудное или особенного доверия требовавшее поручение начальства, когда кто-либо сверх должности занимал временно еще другую, высшую и т.п.»[27].

Еще одной разновидностью государственных наград, предоставлявших их обладателям особые права и привилегии, являлись ордена. В Российской империи существовали следующие виды орденов:

Св. Апостола Андрея Первозванного;

Св. Великомученицы Екатерины или Освобождения (данным орденом награждались только женщины);

Св. Александра Невского;

Белого Орла;

Св. Великомученика и Победоносца Георгия ( 4 степени);

Св. Равноапостольного князя Владимира (4 степени);

Св. Анны (4 степени);

Св. Станислава (3 степени)1.

При этом орден св. Георгия давался за военные отличия. Остальными орденами награждались служащие как военные, так и гражданские.

Помимо морального поощрения наличие ордена влекло за собой определённые социальные преимущества. Так, например, лицо, получившее орден вступало в члены особой корпорации - ордена[28] [29].

Ордена Российской империи обладали разным значением и достоинством, в связи с чем правительством была установлена чёткая их иерархия. При этом с получением каждого ордена и степени награжденному предоставлялись определенные права и привилегии. Определённому числу кавалеров орденов выплачивались пенсии. Становясь кавалерами ордена, награжденные приобретали звание потомственного дворянина. Исключение составляли вторая, третья и четвертая степени ордена св. Анны и вторая и третья степени ордена св. Станислава.

Начиная со второй половины XIX века лица, пожалованные ордена св. Анны и ордена св. Станислава, приобретали права личного дворянства, если не имели высшего звания. При этом дети чиновников, пожалованных личным дворянством, получали права потомственных почетных граждан[30].

Лица, отлично исполнявшие свои обязанности по службе, могли получить подарок от имени императора. Подарок представлял собой, как правило, сувенир в виде кубка, перстня, табакерки, нагрудного портрета и т.д.

Законодательство предусматривало[31], что подарки могли быть двух категорий:

с вензелевым изображением имени императора;

без вензелевого изображения имени императора.

Первые жаловались из Кабинета его императорского величества. Ими награждались служащие, состоящие в чинах не ниже пятого класса или занимающие соответствующие должности. Ценность подарков назначалась по распоряжению Кабинета в соответствии с чинами награждаемых. Другие подарки, обыкновенные, приобретались министерствами и главными управлениями. Этими подарками награждались лица всех чинов и должностей. Ценность подарков устанавливалась самими министерствами и главными управлениями, но не должна была превышать размера жалованья награждаемого.

Особым видом наград является аренда. Суть данного поощрения сводилась к тому, что чиновнику предоставлялась земельная рента на определённый срок или в бессрочном порядке. Она применялась взамен земельного жалования1 . Аренда, как вид поощрения, назначалась исключительно императором по ходатайству министров и главноуправляющих[32] [33].

Для того, чтобы обеспечить контроль и надзор в сфере применения поощрений, в 1892 году был создан специально уполномоченный Комитет о наградах[34] [35].

После учреждения комитета был изменен и порядок внесения представлений о наградах. Ранее представления о наградах вносились отдельными отраслевыми министрами в Комитет министров. С 1892 года представления о награждениях вносились министрами в Комитет о наградах, а с 1894 года - во вновь созданный Комитет о службе чинов гражданского ведомства и о награ-

4

дах .

Однако подобный механизм применения поощрения на государственной службе не во всех случаях обеспечивал награждение достойных чиновников. Так, обер-прокурор Синода Победоносцев писал, что « ... Награды ... потеряли истинную цену и приобрели фальшивую: так много их раздается во все стороны и без разбора ... Послаблением в наградах можно произвести такую же нравственную распущенность, как и послаблением во взысканиях. И эта распущенность у нас уже дошла до крайности ... Всякий, как бы ни был негоден, уже обижается, когда не получает наград. И награду дают человеку для того, чтобы не обиделся, наградою прикрывают в человеке дурное негодное дело, когда не хотят его обнаружить, награду дают, чтобы потешить человека»1.

Несмотря на это обстоятельство институт поощрения на государственной гражданской службе имеет особое значение. Поощрением за образцовую, эффективную служебную деятельность отмечали заслуги добросовестных служащих перед государством. Ведь, получив поощрение, чиновник понимал, что его труд ценится государством. Разработанная система наград за добросовестную службу являлась одним из достижений законодательства о государственной гражданской службе Российской империи в XIX - начале XX века. Исторический опыт прошлого может быть использован при введении наград в систему государственной службы России и в наше время. Кроме того, основываясь на опыте дореволюционных законодателей, можно было бы в статусе государственного гражданского служащего Российской Федерации закрепить его право на поощрение.

Особой чертой, характеризующей правовое положение (статус) чиновников гражданского ведомства, является ограничение нормативными правовыми актами их прав.

Как справедливо отмечает Д.Н. Бахрах,[36] [37] ограничения - это своего рода обязанности. Это запреты заниматься определёнными видами деятельности, они осуществляются, по общему правилу, в форме бездействия. Полагаем, что ограничения - это определённые рамки поведения, которые обязаны соблюдать служащие, устанавливаемые на период реализации государственными служащими своих полномочий.

В начале XIX века нормодателями проведена существенная работа по правовому закреплению основ министерской реформы, конечным результатом которой стала кодификация служебного законодательства. Обратим внимание, что на предыдущих этапах развития правовой системы ограничениям государственных служащих гражданского ведомства не уделялось должного внимания, фактически можно сделать вывод о том, что ограничения, касаемые имущественных и неимущественных выгод, попросту отсутствовали. Однако этот пробел был ликвидирован в первой четверти XIX века. Например, с 1804 года гражданским чиновникам было запрещено собирать откупа в тех ведомствах, в которых они проходили службу1.

Начиная с 1806 года государственным служащим гражданского ведомства запрещено записываться в гильдии. А в 1822 году Высочайшим Указом министру юстиции было дано указание, согласно которому, на него возложена обязанность по наблюдению за вольноотпущенными, вышедшими в классные чины, в части недопущения их участия «в домах господских»[38] [39]. Думается, что издания данного Указа кроется в столь распространённой порочной практике некоторых высокопоставленных чиновников использования нижестоящих чиновников в качестве лакеев, кучеров, тем самым они злоупотребляли своим служебным положением, что несомненно шло в разрез с интересами государства и целями, возлагаемыми на государственных служащих.

Ограничения и запреты носили не только имущественный характер, но и касались политических прав гражданских чиновников. 1 августа 1822 года возведено в ранг запретов участие чиновников в тайных обществах, например, масонских. Каждый чиновник был обязан дать соответствующую расписку о том, что он не будет участником или членом какого-либо общества, запрещалось принесение какой-либо иной присяги, кроме государственной, принесенной при поступлении на должность гражданского служащего. В противном случае, при нарушении данного запрета чиновник подлежал увольнению: «кто не пожелает дать такого обязательства, тот не должен был оставаться на службе»[40].

Представляет интерес и запрет на издание каких-либо публикаций, содержащих информацию о политике Российской империи, внутренних или внешних делах государства. Нормами законодательства Российской империи устанавливалось, что при подготовке информационного материала для публикации в государственных или частных изданиях он подлежал обязательному рецензированию, подлежал цензуре вне зависимости от языка, на котором был подготовлен текст1. Думается, что подобная правовая позиция была вызвана тем, что отдельные экс-чиновники, уйдя в отставку, издавали мемуары, в которых без купюр подробно описывали тот произвол, которым была пронизана государственная управленческая машина. В ряде случаев подобная информация носила критический характер, государство было заинтересовано не допустить разглашение информации, порочащей авторитет государственной власти.

Отправной точкой нового подхода в нормативном обеспечении института стало издание Свода Уставов о службе гражданской. Законодатели справедливо отделили нормы, касающиеся правоограничений и запретов, в самостоятельный раздел, объединив их с правами и обязанностями государственных служащих. Полагаем, что подобный подход был обусловлен тем, что по своей правовой природе права, обязанности, ограничения, запреты тесно связаны между собой, взаимообусловлены. Однако, на наш взгляд, было бы более правильно разделить структурно разделы Устава о службе гражданской на соответствующие самостоятельные разделы: права, обязанности, ограничения, запреты. Анализируя содержание нормативных актов, отметим, что по сути нормодатели не проводили четкого структурного разделения элементов правового статуса государственных служащих, что могло создать дополнительные сложности при уяснении содержания правовых норм, что в последствии способствовало совершению ошибок в правоприменении.

Также следует обратить особое внимание на различие между лексическим содержанием терминов «ограничение» и «запрет».

Толковый словарь Д.Н. Ушакова трактует значение слова «ограничение» как «стеснение, ограничивающее права, возможности»[41] [42].

Толковый словарь В.И. Даля при толковании слова «запрет» переадресовывает нас к слову «запрещать», под которым предлагается понимать: не позволять, не допускать, воспрещать, возбранять, заказывать, заповедывать1.

Современное российское служебное законодательство исходит из подхода, что запреты в отличии от ограничений адресованы исключительно гражданским служащим, а не лицам, поступающим на гражданскую службу[43] [44].

Мы разделяем точку зрения Т.И. Метушевской, справедливо отмечающей, что ограничения и запреты, содержащиеся в Уставе о службе гражданской, было бы уместным подразделить на соответствующие группы, исходя из критерия установления предназначения того или иного ограничения[45].

Условно правоограничения и запреты можно подразделить на четыре самостоятельные группы:

ограничения, связанные с обеспечением режима поддержания достоинства и авторитета соответствующего государственного органа, в котором чиновник осуществлял служебную деятельность;

ограничения, призванные оптимизировать временные затраты служащего, направленные на реализацию своих полномочий;

запреты, направленные на недопущение использования чиновником своего служебного положения в целях необоснованного обогащения в личных целях;

запреты на осуществление служебной деятельности (например, совмещение должностей гражданской службы с иными видами оплачиваемой деятельности).

Рассмотрим более подробно каждую из них.

Ограничения, связанные с обеспечением режима поддержания достоинства и авторитета соответствующего государственного органа, в котором чиновник осуществлял служебную деятельность. Нормы статьи 1198 Устава о службе императивно предписывали воздерживаться от «безбожного жития, пьянства, лжи и обманов». Обязанность осуществлять контроль и надзор за служебным поведением чиновников возлагалась на непосредственное руководство служащих.

Ограничения, призванные оптимизировать временные затраты служащего, направленные на реализацию сего полномочий, составляли отдельную группу. С точки зрения законодателей, жалование служащих гражданского ведомства обеспечивало в полной мере все потребности чиновников, в связи с этим чиновнику запрещалось работать по совместительству (статья 1008 Устава о службе по определению от Правительства).

Совмещение должностей допускалось, но по разрешению руководства. Для сравнения отметим то обстоятельство, что чиновники в европейских государствах были полностью лишены права совмещения должностей. Полагаем, что, с одной стороны, подобная практика была негативной, поскольку у служащего попросту могло не хватать времени на качественное и своевременное исполнение своих полномочий. С другой стороны, жалование служащих оставляло желать лучшего. Денежное содержание служащих не отвечало требованиям времени, значительные финансовые средства направлялись руководством Российской империи на обеспечение обороны государства.

Раскрывая содержание второй группы ограничений, отметим, что непосредственное руководство служащего должно было следить за тем, чтобы подчиненные лица не осуществляли трудовую деятельность в компаниях, деятельность которых была подотчетна государственным органам. Кроме того, отлучаться от мест и должностей без ведома начальства служащему было императивно запрещено в соответствии со статьёй 1224 Устава о службе.

Третья группа запретов - запреты, направленные на недопущение использования чиновником своего служебного положения в целях необоснованного обогащения в личных целях. Исследование показало, что среди них можно обозначить следующие запреты:

а) согласно п. 9 ст. 979 Устава о службе запрещалось участвовать в приобретении объектов недвижимого имущества, продажа которого находилась в его ведении в силу возложенных полномочий;

б) запрещалось быть представителем третьих лиц в органах государственной власти, в которых они проходили службу либо которые находились под непосредственным управлением государственного органа;

в) запреты на участие в определённых гражданско-правовых отношениях, а именно быть залогодателем на подряды и поставки для нужд органа, где проходят службу; входить в обязательственные отношения по договору займа с подчиненными или поставщиками товаров или услуг для соответствующего органа государственной власти. Подобный запрет имел действие на близких родственников государственных служащих гражданского ведомства (жён), а также крестьян чиновников;

запрет заниматься иной оплачиваемой деятельностью;

д) запрет принятия на службу родственников или лиц, соединенных свойством и тд.

Следует отметить, что для специальных видов служебной деятельности в сфере гражданской службы, устанавливались особые запреты.

К примеру, акцизным чиновникам было запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, связанной с производством подакцизной продукции.

Чиновники таможенной службы не могли заниматься деятельностью, сопряжённой с перемещением товаров через таможенную границу.

Землемерам было запрещено заниматься работами по межеванию земельных участков, принадлежащих им или их родственникам на праве собственности.

Схожие запреты распространялись на чиновников в сферах: медицины, промышленности и тд.

Полагаем, что подобная правовая позиция была справедливой и носила исключительно положительный характер, способствовала обеспечению режима законности на государственной службе и снижению уровня коррупционных правонарушений.

Анализ служебного законодательства Российской империи в XIX веке позволяет отнести к четвёртой группе запреты на осуществление служебной деятельности.

Так, была выработана правовая концепция, согласно которой служащий, совершавший правонарушения, осуществляющий служебную деятельность порочно, неудовлетворительно прошедший аттестацию, лишался права на пенсионное обеспечение в соответствии со статьёй 19 Устава о пенсиях. Данное правило распространялось и на лиц, признанных виновными по решению суда, приговорённым к лишению личных прав и преимуществ, в случае исключения со службы.

Безусловно, указанные меры преследовали основную цель - обеспечить режим законности в системе государственной службы. Установление ограничений и запретов на принципиально новом, качественном уровне, с точки зрения законодательного обеспечения, положительно сказалось на состоянии законности в целом. Борьба со злоупотреблениями, формирование нового образа чиновника - всё это свидетельствовало об эволюционировании концепции организации института государственной службы, что заслуживает положительной оценки.

В настоящее время система ограничений и запретов на государственной гражданской службе установлена статьёй 17 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1. Ряд ограничений затрагивают социально-экономические и политические права гражданских служащих[46] [47].

Обобщая исследование особенностей нормативного регулирования системы гарантий, поощрений, ограничений и запретов в Российской империи в XIX - начале XX века сделаем следующие выводы.

Эффективный институт государственной службы, построенный на прочной правовой основе, выступал гарантом стабильности развития Российского дореволюционного государства. Важнейшим основанием высокой эффективности и авторитета государственной службы выступал правовой статус служащего. Однако законодательное обеспечение статуса государственных служащих гражданского ведомства содержало отдельные пробелы в правовом регулировании, имело отдельные недоработки. В первую очередь, это проявлялось в недостаточно высоком уровне законодательной техники правовых актов, устанавливающих правовой статус служащих. Отсутствовало легальное определение многих центральных понятий, применяемых в правовом регулировании статуса чиновников. Часть элементов правового статуса не была в достаточной мере доработана как на нормативном уровне, так и на уровне практического применения. Многие нормы носили декларативный характер, отсутствовал контроль за их реализацией.

Учитывая концептуальные подходы законодателей Российской империи к формированию служебного законодательства, представляется возможным использовать в качестве образца отдельные положения Устава о службе по определению от Правительства. Подобным примером может служить правило, согласно которому чиновник, направляемый в другую область для временного замещения должности, получал определённую денежную сумму, которую мог израсходовать на жильё или дорогу. Подобное правило можно было бы установить и в настоящее время при условии положительной динамики экономического развития, оптимизации расходной части федеральных и региональных бюджетов.

Сформированная система ограничений и запретов государственных служащих гражданского ведомства не позволяла чиновникам совмещать иные должности в коммерческих организациях. Очевидно, что подобная правовая позиция законодателей заслуживает положительной оценки. В настоящее время данный запрет нашёл свою интерпретацию в нормах Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[48].

[1] Государственная служба: теория и организация. Курс лекций / под ред. Е.В. Охотского. - Ростов-на-Дону: «Феникс», 1998. - С. 475.

[2] Уложение о наказаниях уголовных и исправительных // Российское законодательство X - XX вв. Т. 6. М., 1988. - С. 242 - 244.

[3] В случае, если лицо признавали виновным, то ему грозило лишение всех прав состояния, ссылка на каторжные работы на заводах от 4 до 6 лет. Если же было оказано вооруженное насилие в отношении должностного лица, то применялось наказание в виде ссылки в Томскую или Тобольскую губернии. А при насильственном удержании чиновника и воспрепятствовании в исполнении его служебных обязанностей срок ссылки мог достигать 2 лет.

[4] Законы о судопроизводстве по делам о преступлениях и проступках // СЗ РИ. Т. ХУ. Кн. 2. СПб., 1857.

[5] Параграф 2.3. Институт юридической ответственности государственных служащих гражданского ведомства как концептуальная основа борьбы со взяточничеством и лихоимством на государственной службе.

[6] Статьи 647, 658, 677 Законов «о судопроизводстве по делам о преступлениях и проступках» // СЗРИ. Т. ХУ. Кн. 2. СПб., 1857.

[7] Свод Законов Российской империи. Т.Ш. - СПб., 1896.

[8] Флеровский, Н. Три политические системы: Николай I, Александр II и Александр III: Воспоминания. Лондон, 1897. - С. 28 - 29.

[9]

Флеровский, Н. Указ. соч. С. 28 - 29.

[10] Свод Законов Российской империи. Т.Ш. - СПб., 1896.

[11] Флеровский, Н. Указ. соч. С. 28 - 29.

[12] СЗ РИ. Т. XV. СПб., 1957.

[13] Лазаревский, Н.И. Указ. соч. С. 137.

[14]

Метушевская, Т.И. Указ .соч. С. 150.

[15] См. подробнее: параграф 2.1. Права и обязанности государственных служащих гражданского ведомства.

[16] См. подробнее: параграф 2.1. Права и обязанности государственных служащих гражданского ведомства.

[17] См. подробнее: параграф 2.3. Институт юридической ответственности государственных служащих гражданского ведомства как концептуальная основа борьбы со взяточничеством и лихоимством на государственной службе.

[18] Метушевская, Т.И. Указ. соч. С. 153.

[19] СЗ РИ. СПб., 1906. Т. 3. Кн. II. Ст. 99, 102.

[20] О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ / СЗ РФ. - 2004. - № 31. - ст. 3215.

[21] Бельский, К.С. Персональная ответственность в советском государственном управлении (Понятие, формы, факторы укрепления): Учебное пособие. - М., 1988. - С. 90.

[22] СЗРИ. СПб., 1896. Т. 3. Кн. 1. Ст. 663.

[23] СЗРИ. СПб., 1896. Т. 3. Кн. 1. Ст. 664.

СЗРИ. СПб., 1896. Т. 3. Кн. 1. Ст. 688 - 690.

[25] Сухарев, А.Я., Крутских, В.Е., Сухарева, А.Я. Большой юридический словарь. — М.: Ин-

фра-М. 2003.

[26]

Толковый словарь русского языка под ред. Д.Н. Ушакова — М.: Гос. ин-т "Сов. энцикл."; ОГИЗ; Гос. изд-во иностр. и нац. слов., 1935-1940. (4 т.).

[27] СЗРИ. СПб., 1896. Т. 3. Кн. 1. Ст. 246.

[28] СЗРИ. СПб., 1896. Т. 1. Кн. 8. Ст. 1.

[29]

Столярова, Е.Е. Законодательство Российской империи второй половины XIX - начала XX веков о гражданской государственной службе: дисс. ... канд. юрид. наук / Столярова Елена Евгеньевна. - Екатеринбург, 1998. - С. 113.

[30] Там же. - С. 114.

[31] СЗРИ. СПб., 1896. Т. 3. Кн. 1. Ст. 697 - 699.

[32] Зайончковский, П.Н. Правительственный аппарат самодержавной России. М., 1978. - С. 73.

[33] СЗРИ. СПб., 1896. Т. 3. Кн. 1. Ст. 693.

[34] СЗРИ. СПб., 1892. Т. 1.4.2. Кн. 7. Ст. 9.

[35] СЗРИ. СПб., 1912. Т. 3 Кн. 1. Ст. 669.

[36] Победоносцев, К.П. Письма Победоносцева к Александру III. М., 1925. - С. 92.

[37]

Бахрах, Д.Н. Административное право России. - М., 2000. - С. 235.

[38] ПСЗ. Т. XXXVIII. № 29041.

[39] ПСЗ. Т. XXXVIII. № 29041.

[40] ПСЗ. Т. XXXK. № 29960.

[41] ПСЗ. Т. ХХХ1Х. № 29960.

[42] Толковый словарь русского языка: в 4 т. / под ред Д.Н. Ушакова. - М.: Сов. энцикл.: ОГИЗ, 1935 - 1940.

[43]Даль, В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. - СПб., 1863 - 1866.

[44]Преняков, М. Ограничения, связанные с государственной гражданской службой: проблемы справедливости и обоснованности / М. Преняков // Кадровик. Трудовое право для кадровика. - 2010. - № 3.

[45]

Метушевская, Т.И. Указ. соч. С. 139.

[46] Российская газета. - 2004. - № 162. - 31 июля.

[47] См. подробнее: Хабибулина, О.В. К вопросу о видах запретов для государственных служащих / О.В. Хабибулина // Административное право и процесс. - 2016. - № 3. - С. 24 - 31.

[48] Российская газета. - 2004. - № 162. - 31 июля.