Институт юридической ответственности является одним из важнейших институтов любой правовой системы, сущностной характеристикой права, обязательным элементом его действия. В связи с этим становление и развитие института юридической ответственности занимает особое место как в теории государства и права, так и в различных правовых науках.

Законодателями достаточное внимание отводилось регламентации юридической ответственности чиновников на всех уровнях государственного управления на различных этапах её становления и развития. Необходимо отметить, что концептуальные основы ответственности чиновников, заложенные в период правления Петра I, лежали в основе регулирования и в XIX - ХХ веках. Именно в петровский период удалось выработать принципиально новые методы по наведению дисциплинарного порядка на государственной службе. Уже тогда руководство страны осознавало опасность распространения главной «болезни» чиновничьего аппарата - взяточничества. Большинство мер юридической ответственности преследовали цели как карательного, так и воспитательного воздействия.

Дифференциация видов юридической ответственности сводилась к законодательному выделению трёх видов ответственности чиновников гражданского ведомства: уголовной, дисциплинарной, гражданской.

Уголовная ответственность государственных служащих - правовой институт, наиболее тщательно изученный учёными и регламентированный законодателями на нормативно-правовом уровне.

При исследовании специфики правовой природы уголовной ответственности государственных служащих гражданского ведомства, представляется более правильным первоначально рассмотреть значение понятия «уголовная ответственность государственных служащих гражданского ведомства» по дореволюционному Российскому законодательству. Полагаем, что это особая разновидность юридической ответственности, применение которой возможно при условии совершения общественно опасного деяния, составляющего нарушение служебного долга государственным служащим гражданского ведомства и запрещённое соответствующим источником права.

С точки зрения Н.И. Лазаревского, уголовная ответственность должностных лиц представляла собой разновидность юридической ответственности, применяемой при совершении должностного преступления к особой группе субъектов уголовного права - должностным лицам1.

Известный дореволюционный правовед А.Д. Градовский обращал внимание на то, что в правовых инструментах любого государства институт уголовной ответственности является эффективным способом обеспечения интересов государства[1] [2].

Следует отметить, что проблемы ответственности должностных лиц, в том числе и уголовной ответственности, всегда были в центре внимания учёных и исследованы в многочисленных работах. Ключевая цель ряда исследований - это установление смыслового содержания и правовой природы института уголовной ответственности должностных лиц. «Однако в правовой доктрине устоялась концепция, согласно которой должностные преступления рассматривались как единое правовое явление вместе с другими уголовными преступлениями, что, безусловно, являлось существенным недостатком, поскольку должностные преступления характеризовались, во-первых, в установлении более строгих видов наказаний в связи с тем, что государственные служащие обладали особыми полномочиями, злоупотребление которыми представляло большую общественную опасность, вредность, нежели преступления иных лиц. Во- вторых, законодательство предусматривало специальные составы преступлений, субъектами которых могли быть только государственные служащие, к числу которых можно отнести запрет на принятие подарков за исполнение должностных обязанностей от частных лиц, мздоимство, лихоимство и т.д.

В-третьих, наличие процессуальных особенностей и специальной подсудности»[3].

При этом в вышеизложенном не учитывается то обстоятельство, что в дореволюционной отечественной научной литературе не сложилось единого подхода в разграничении понятий должностного преступления и дисциплинарного проступка. Кроме того, определённое влияние на развитие законодательства Российской империи оказывали европейская научная доктрина и нормода- тели.

Опыт исследований европейских учёных показывает неоднозначную позицию на исследование природы должностных преступлений. С точки зрения одних, не представлялось необходимым разделять должностные преступления и дисциплинарные проступки, поскольку обе группы деяний уже являются противоправными, а значит во многом идентичными между собой по своей правовой природе. Иная группа учёных антонимично проводила чёткую грань различия между должностными преступлениями и дисциплинарными проступками.

Представляется актуальным исследовать эти подходы.

Содержание первого подхода заключалось в том, что должностные преступления и дисциплинарные проступки не следует различать, при этом отмечалось, что для должностных преступлений было характерно злоупотребление властью, а для дисциплинарных проступков - совершение противоправных деяний, посягающих на целостность служебно-правовых отношений.

Не вызывает сомнений, что вышеуказанный подход по сути отождествляет и преступления и дисциплинарные проступки, поскольку они в одинаковой степени нарушают служебные правоотношения. Таким образом, происходит слияние двух определений при явном превалировании уголовно-правового термина «должностное преступление».

Следует обратить внимание на то, что различать должностные преступления и дисциплинарные проступки следует исходя из объектов противоправных деяний. Приверженцами данной точки зрения были Оппенгейм и Биндинг. Объектами противоправных деяний должностных преступлений выступают интересы общества, авторитет государственной власти. И наоборот, для служебного дисциплинарного проступка объектами выступали должностные обя- занности1. В.Н. Ширяев в своей работе «Взяточничество и лиходательство в связи с общим учением о должностных преступлениях» аналогично исследовал правовую природу должностных преступлений[4] [5].

Принимая во внимание содержание второго подхода, сводящегося к тому, что должностные преступления и дисциплинарные проступки различны, отметим, что преступления и проступки отличали друг от друга по следующим критериям:

по тяжести совершённого деяния;

собственно по тем последствиям для общества, которые причинялись должностным лицом.

При этом данный подход в течение долгого времени являлся доминирующим в немецкой и французской литературе[6].

Исследуя указанный подход, отметим, что различие между преступлением и проступком на государственной службе зависело от степени тяжести нарушения служебного долга, вредных, негативных последствий (Геффтер, Мевес и др.)[7].

Схожая правовая модель была применена в Сводах Законов 1832 и 1842 года. В указанных правовых источниках деяния, которые находились под запретом закона, нарекались преступлениями. Дисциплинарные проступки нормодателями определялись как всякие деяния, которые были запрещены законом и за которые применялись лёгкие телесные наказания либо иные меры воздействия1.

Особое правовое значение занимала чёткая нормативная регламентация понятий «преступление» и «проступок», содержащаяся в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года .

Преступление - «всякое нарушение закона, через которое посягается на неприкосновенность прав власти верховной и установленной ею властей, или же права и безопасность общества или частных лиц»[8] [9] [10] [11].

Под проступком понималось «нарушение правил, предписанных для охранения определенных законами прав и общественной или же личной без-

4

опасности или пользы» .

Отметим, что уголовное законодательство в Российской империи отличалось некоторыми проблемными моментами[12].

Практически единогласно представители отечественной правовой науки отмечают негативную тенденцию в правовом регулировании уголовной ответственности должностных лиц. Например, проблема возбуждения уголовных дел в отношении государственных служащих заключалась в том, что Устав уголовного судопроизводства устанавливал особый процессуальный и судебный порядок рассмотрения должностных преступлений. Более того, Устав в исключительной форме изымал стадию возбуждения дела из ведения судов и передавал соответствующую компетенцию в категорию административного рассмотрения, непосредственно тем органам, в которых конкретное должностное лицо осуществляло свои обязанности1.

Дореволюционное уголовное законодательство определяло процедурный порядок уголовно-процессуальных действий - первоначально любые данные, жалобы, доносы на гражданских чиновников должны были рассматриваться непосредственным руководством чиновника. Указанное правило не распространялось на служащих выше четвёртого класса. Кроме того, дела государственных служащих гражданского ведомства, совершивших должностные преступления в губернских и уездных учреждениях, подлежали рассмотрению в первом департаменте Правительствующего Сената.

Ситуация фактически складывалась так, что факт рассмотрения дела в отношении чиновника напрямую зависит от усмотрения руководства последнего. Именно руководству принадлежало право выбора способа рассмотрения дела: в судебном или во внесудебном (административном) порядке.

Примечательно отметить наличие специального разъяснения уголовного кассационного департамента Правительствующего Сената. Правовая позиция данного органа власти была такова: преступные действия служащего вели к нарушению служебных обязанностей, что по сути было злоупотреблением со стороны чиновника. Примером может служить состав преступления - оскорбление, совершавшееся при исполнении служебных обязанностей и квалифицировавшееся как должностное преступление[13] [14].

Однако практическое применение указанных выше положений иногда вызывало определённые вопросы.

Примером выступает ситуация при применении уголовных санкций к чиновникам градоначальств. По общему правилу дела в отношении указанной категории субъектов права должны были рассматриваться согласно общим процессуальным правилам градоначальниками, однако факты привлечения к ответственности не подчинённых градоначальникам лиц согласовывались с губернаторами по нормам мнения Государственного Совета от 14 ноября 1855 года[15].

По нашему мнению, подобная практика рассмотрения дел в отношении чиновников гражданского ведомства была не объективна, во многих случаях дела не рассматривались, наказания носили формальный характер, уголовное судопроизводство применялось крайне редко, поскольку само начальство было заинтересовано в том, чтобы «сор из избы» не был вынесен на всеобщее обозрение.

Процедура привлечения к уголовной ответственности должностных лиц состояла из следующих последовательно совершаемых действий.

Согласно статье 1086 Устава Уголовного Судопроизводства возбудить уголовное дело в отношении чиновника гражданского ведомства могло руководство того органа, где чиновник осуществлял служебную деятельность. По нормам Устава Уголовного Судопроизводства первоначально требовалось дать письменные или устные объяснения по существу совершённого действия (бездействия), а затем, при наличии достаточных оснований, осуществлялось расследование специально уполномоченным сотрудником государственного органа.

Руководству чиновника было делегировано право прекращения или рассмотрения дела по новым обстоятельствам. Не вызывает сомнений, что руководству чиновника были предоставлены достаточно обширные процессуальные права, что в условиях высокого уровня должностных преступлений, на наш взгляд, было негативной тенденцией, а не положительной.

«Преследование должностного лица за служебное преступление зависит, таким образом, на деле всецело от разных административных властей. Возбуждение уголовного преследования вверено тому начальству обвиняемого, с благословения которого, быть может, подчиненный совершил преступление, начальству, которое в очень и очень многих случаях заинтересовано не в раскрытии дела, а в том, чтобы замять его. Первоначальное исследование дела, если оно вообще возбуждено, попадает в руки чиновника того же ведомства, лишенного необходимых для того знаний, подготовки, опыта, чиновника - сослуживца обвиняемого, своего человека, у которого, быть может, и самого рыльце в пуху, чиновника, который нередко будет сам стремиться не столько к разоблачению преступления, сколько к тому, чтобы помочь обвиняемого спрятать концы в воду. Функции обвинительной камеры исполняют коллегиальные административные органы; степень знания членов их определяется тем, что они, по общему правилу, не юристы; степень независимости - тем, что они не пользуются несменяемостью; степень беспристрастия - тем, что, сообразно всей пройденной ими службе, они по своим симпатиям очень далеки от потерпевшего обывателя и очень близки к обвиняемому чиновнику», - писал Е.М. Кулишер1.

Положительным нововведением стало установление в статье 1086 Устава императивного правила истребования объяснения у чиновника по существу предъявляемого обвинения и предоставление такого объяснения непосредственному начальству. Однако на практике ситуация была иной. В ряде случаев документы предоставлялись непосредственно судебному следователю[16] [17].

Также новизной отличалось установление института административной гарантии. Его концепция сводилась к тому, что вопрос предания суду должностных лиц, совершивших преступления по должности, разрешался начальниками этих лиц. Статья 1087 Устава уголовного судопроизводства гласила: «По рассмотрении объяснений обвиняемого и следствия о его действиях, если оно было произведено, начальство его или разрешает дело административным порядком, или же делает постановление, или входит, куда следует, с представлением о предании обвиняемого суду».

Однако введение института административной гарантии не было эффективным. Н.В. Гущева отмечает, что введение данного правового института не обеспечивало юридической защиты чиновника, страдала объективность проведения процессуальных действий, тем самым снижался уровень законности на государственной службе1.

Основной задачей административной гарантии являлось привлечение чиновников, подозреваемых в совершении должностного преступления и привлекаемых к юридической ответственности, руководством органа власти, в котором лицо находилось на государственной должности.

Рассматриваемый нами институт административной гарантии успешно применялся в государствах Европы (Франция, Англия, Германия, Болгария и некоторые другие). Некоторые учёные высказывали своё мнение о том, что, переняв подобных опыт у западных коллег, наши законодатели не адаптировали указанную правовую модель к отечественной дореволюционной действительности, да и сам аппарат чиновников не стоило наделять подобным правом, поскольку последний уже давал сбои и при реализации своих основных обязанно- стей[18] [19].

Несколько другим путём пошли законодатели Болгарии, не включившие руководство государственного служащего, как процессуального субъекта, участвующего в механизме привлечения государственных служащих к уголовной ответственности, что, на наш взгляд, гарантировало служащему более объективное рассмотрение дела, обеспечивая больший уровень законности и независимости процессуальных действий.

Следует обратить внимание на то, что по условиям статьи 1087 Устава уголовного судопроизводства после получения объяснения от чиновника начиналось служебное следствие, проводимое руководством служащего. Поступившие материалы проходили исследование соответствующими должностными лицами, наделённые правом издания постановления о передачи документов для рассмотрения в суд или о прекращении производства в целом.

Различные мнения, существовавшие в научных изданиях в конце XIX века, в основном критиковали практику использования института административной гарантии. В частности, Н.М. Коркунов отмечал отсутствие принципа беспристрастности при рассмотрении дел1. Вполне вероятно, что при наличии подходящих условий лица, уполномоченные проводить процессуальные действия, могли быть так или иначе заинтересованы в итогах рассмотрения дела, и не всегда подобная цель соответствовала духу закона[20] [21].

Отрадно отметить, что со стороны правящего руководства Российской империи неоднократно прорабатывалась концепция реформирования института административной гарантии. Например, определением Правительствующего Сената от 8 февраля 1873 года № 1327 установлена обязанность для начальствующих лиц при рассмотрении дел о совершенном дисциплинарном проступке нижестоящими государственными служащими привлекать к дисциплинарной ответственности в судебном порядке, что не могло являться основанием для освобождения от судебной ответственности[22].

Но проблемам борьбы со взяточничеством и лихоимством на государственной службе в Российской империи в XIX - начале ХХ века уделялось недостаточное внимание. С точки зрения отдельных современников, взяточничество для чиновников было явлением из разряда обычных, а сообщения третьих лиц о фактах совершения противоправных деяний не поощрялись властью. Например, сенатор М.Б. Веселовский описывая состояние законности среди чиновников Нижегородской губернии, обращал внимание на то, что уровень коррупции был высок. «Единичные чиновники, «которые были непричастны «к этой операции», люди вполне бескорыстные... относились к извлечению побочных доходов от службы снисходительно»1.

Рассмотрим несколько примеров, которые нам удалось найти в процессе изучения документов фонда Российского государственного исторического архива и отдела рукописей Российской государственной библиотеки. Так, сенатором И.Н. Толстым в 1845 году в ходе осуществления ревизионной деятельности были выявлены случаи нарушения закона и злоупотреблений генерал- лейтенантом В.Я. Рупертом . Данный чиновник на территории Восточной Сибири устанавливал самостоятельные налоги и сборы с населения указанной территории, которые затем расходовались на фиктивные цели . Однако Комитет министров при рассмотрении дела В.Я. Руперта не нашел достаточных оснований для назначения ему наказания, а Николай I собственноручной резолюцией на журнале Комитета министров указал, что Руперт должен быть «по

4

прошению» уволен в отставку .

Информация о противоправных деяниях некоторых губернаторов также нашла подтверждения в фонде Комитета министров Российского государственного исторического архива, так, установлено, что штаб-офицер корпуса жандармов по Псковской губернии майор Деспот-Зенович в 1845 году в своём донесении сообщал, что губернатор Г.М. Бартоломей требовал от одного из полицмейстеров уплаты ежегодно 5000 рублей ассигнациями[23] [24] [25] [26] [27]. За целый ряд злоупотреблений и проступков по службе Комитет министров в 1846 году вынес решение об исключении со службы псковского губернатора Г.М. Бартоломея1.

Заслуживает поощрения нормотворческая активность законодателей особенно в период правления Николая II. Например, Указом от 12 декабря 1904 года «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка»[28] [29] всем должностным лицам императивно предписывалось единообразно применять законодательные нормы. Являлось необходимым «принять действительные меры к охранению полной силы закона..., дабы..., неисполнение его неизбежно влекло законную за всякое произвольное действие ответственность»[30].

Принимая во внимание содержание Указа от 12 декабря 1904 года «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка», в целях дальнейшей проработки и развития его содержания министерству юстиции было поручено разработать проект указа, регламентировавшего процедуры расследования дел о преступлениях, совершённых на государственной службе. При этом институт административной гарантии, с точки зрения минюста, надлежало и дальше активно применять, поскольку данный правовой институт обеспечивал юридическую защищённость чиновничьего аппарата от судебных ошибок и произвола. Однако подобная позиция официального государственного органа власти, на наш взгляд, говорит о том, что о наличии существенных проблем в отправлении правосудия знали все, включая высший управленческий аппарат.

Анализ применения института административной гарантии показал, что заимствование института административной гарантии и его адаптация в отечественной правовой системе прошла в несколько изменённой форме, в контексте которой в значительной степени претерпели изменения ключевые положения административной гарантии, в результате чего европейская модель административной гарантии в корне отличалась от Российской.

В условиях постоянного реформирования институт административной гарантии подвергался преобразованиям посредством разработки проектов Устава уголовного судопроизводства в 1906 и 1909 годах. Проекты уставов предусматривали расширение перечня правомочий иных участников уголовного процесса, в частности, прокурора при возбуждении уголовных дел в отношении чиновников.

Также проекты уставов обеспечивали большую правовую защищённость нижестоящих чиновников перед вышестоящими, поскольку им предоставлялось право жаловаться непосредственно прокурору на вышестоящее начальство. Более того, проектом устава уголовного судопроизводства 1909 года был определён круг субъектов, к которым правила административной гарантии не применялись, а именно:

лица, находящиеся на должностях первых трёх классов. Для того, чтобы привлечь к ответственности указанную категорию лиц, требовалось специальное постановление первого департамента Государственного совета;

лица, находящиеся на должностях не выше четвёртого класса с согласия первого департамента Сената;

судьи и чиновники судебного ведомства привлекались к уголовной ответственности с участием судебных палат1.

Полагаем, что в большей степени институт административной гарантии носил ограниченный характер. Для самих государственных служащих данный правовой институт был скорее негативным фактором в обеспечении правовой защиты их статуса. Своё действие административная гарантия прекратила в 1917 году в связи с отменой дореволюционной нормативно-правовой системы в государстве.

В литературе отмечается, что по своей правовой природе дисциплинарная ответственность представляет собой особый вид юридической ответственности государственных служащих.

Законодательное регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих в Российской империи являлось отправной точкой, фундаментом для становления и развития этого вида юридической ответственности. Общий анализ практики дореволюционного Российского нормативного регулирования института дисциплинарной ответственности государственных служащих показал, что общие тенденции в правовом обеспечении отличались от европейских.

Определим основные предпосылки формирования института дисциплинарной ответственности государственных служащих:

развитие законодательства о государственной службе, связанное, прежде всего, с совершенствованием правового статуса государственных служащих;

формирование служебной дисциплины, её поддержание;

стремление к повышению эффективности служебной деятельности должностных лиц;

необходимость формирования более высокого авторитета государственных служащих и государственной службы в целом.

Дисциплинарная ответственность - это применение мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемые в уголовном порядке1.

При рассмотрении юридического содержания норм Уложения о наказаниях 1845 года, в первую очередь, становится очевидным легальное отождествление дисциплинарной и уголовной ответственности государственных служащих.

Следующий момент, на который мы хотели бы обратить внимание, - это то, что на практике дисциплинарная ответственность рассматривалась, скорее, как отдельный, исключительный случай уголовной ответственности. По сути, она применялась в случае совершения государственным служащим малозначительного противоправного деяния.

Поддержание режима законности на государственной службе обеспечивалось формированием служебной дисциплины. Отметим лишь то обстоятельство, что данный подход обеспечивался на центральном и местном уровнях.

Подчеркнём, что неоднократно предпринимались попытки повысить уровень служебной дисциплины и, что немаловажно, обеспечить качественное улучшение деятельности государственного аппарата. Примером этого служит Указ 1815 года «Об исполнении указов Сената Присутственными местами и лицами в узаконенный срок»1 (далее также - Указ 1815 года). Данным нормативным актом Александр I обязал всем ключевым органам власти и управления (губернским правлениям, главным и генеральным судам, губернаторам) провести проверку исполнения всех указов, принятых до принятия вышеуказанного Указа. Более того, было поручено проверить сроки исполнения всех указаний и распоряжений, поскольку их реализация должна была проведена в строго отведенный срок[31] [32].

Однако введение Указа «Об исполнении указов Сената Присутственными местами и лицами в узаконенный срок»[33] [34] не дало столь ожидаемого положительного результата. На практике чиновниками не исполнялись предписания данного нормативного документа, что объяснялось, на наш взгляд, укоренившейся традицией понимания безнаказанности, безответственности, вседозволенности, покровительства

4

со стороны руководства .

Например, губернаторы принимали непосредственное участие в процедурах привлечения чиновников к дисциплинарной ответственности. Они давали согласие на решение уголовных палат. И, при наличии согласия на заведомо незаконное решение палаты, губернатор привлекался к дисциплинарной ответственности в виде выговора, при условии, что к чиновнику применялся такой вид дисциплинарного взыскания, как замечание и чиновник совершал дисциплинарный проступок повторно[35]. Обратим внимание на то, что замечание и выговор, как виды дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим гражданского ведомства, применялись исключительно министрами согласно нормам Указа от 30 октября 1816 года1.

В общем виде все дисциплинарные взыскания государственных служащих, по законодательству Российской империи, можно условно подразделить на несколько категорий:

направленные на превенцию (предупреждение) совершения в будущем противоправных деяний;

взыскания, ограничивающие правомочия чиновников;

меры карательного характера, призванные обеспечить реализацию наказания к виновному должностному лицу. Кроме того, указанные меры носили также ярко выраженные воспитательный и профилактический характер.

Отдельные авторы справедливо отмечают, что дисциплинарная ответственность чиновников в Российской империи была менее ощутима, в отличии от уголовной ответственности. Разделяя подобное мнение, подчеркнём, что в ряде случаев дисциплинарная ответственность могла вообще не наступить для должностных лиц на законных основаниях[36] [37] [38].

Причинами подобной ситуации могли выступать разнообразные факторы.

К примеру, нельзя недооценивать то обстоятельство, что проводимые реформы в определённой степени базировались на законодательных актах европейских государств, реализация европейского опыта нормативного регулирования института дисциплинарной ответственности государственных служащих могла происходить не столь качественно и эффективно, как это ожидалось.

С принятием Указа от 4 декабря 1831 года процедура привлечения к дисциплинарной ответственности была несколько изменена. Например, при применении к лицу такого вида взыскания, как выговор (простой или строгий) в течении одного календарного года, исследование обстоятельств совершения повторных фактов дисциплинарных проступков должно было производится исключительно в судебном порядке.

Достаточно схожим по своей правовой природе было и требование статьи 720 Устава уголовного судопроизводства. Ею устанавливались следующие случаи, при которых дисциплинарное производство происходило в судебном порядке:

а) при применении к чиновнику в течение года нескольких замечаний;

б) при наложении трёх дисциплинарных взысканий в виде строгих выговоров1.

Правовое содержание статьи 720 Устава уголовного судопроизводства обращает внимание на временные рамки совершения дисциплинарных проступков служащими - это календарный год. При этом вызывала достаточные трудности реализация Указа 1831 года на местах в части порядка исчисления выговоров за допущенные упущения на должностях и предания чиновников суду.

Учитывая это обстоятельство, исчисление общего количества выговоров следовало производить в каждом календарном году в соответствии с Указом от 12 октября 1832 года[39] [40].

Для обеспечения практической реализации указанного правила служащему выдавался специальный аттестат, в котором содержалась информация о дисциплинарных взысканиях, что позволяло при смене места службы новому руководству узнавать о фактах нарушения служебной дисциплины чиновником. Очевидно, что подобное правило привнесло качественно новую ноту в регулирование служебных правоотношений на государственной службе.

Дореволюционное служебное законодательство предусматривало следующие виды дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим, совершившим дисциплинарные проступки:

исключение из службы;

замечание;

строгое замечание;

выговор, более или менее строгий, без внесения в послужной список;

выговор, более или менее строгий, с внесением оного в послужной список;

перемещение с высшей должности на низшую;

вычет из жалования;

вычет из времени службы;

отрешение от должности;

удаление от должности1.

Отметим, что наиболее суровыми видам наказаний были исключение из службы, удаление и отрешение от должности. Основным отличием этих трёх видов дисциплинарных взысканий являлось то, что лицо лишалось права в последующем поступать на государственную службу в будущем. Более того, ограничения распространялись и на политические права чиновников[41] [42], привлечённых к дисциплинарной ответственности с применение таких видов взысканий, как исключение из службы, удаление и отрешение от должности.

В отличие от такого вида наказания, как исключение из службы, отрешение от должности налагало на виновное лицо ограничение в поступлении на государственную или общественную службу в течение 3-х лет со дня отрешения от должности. Примером могут служить данные, согласно которым найденные виновными по производству дела об убийстве члены курской уголовной палаты были преданы суду с отрешением от должности. Действительный статский советник Геттун отставлен от службы с тем, «чтобы его впредь ни к каким должностям не определять и не выбирать, ... произвести с него денежное взыскание, а сверх того воспретить ему иметь жительство в обеих столицах»[43].

До 1831 года в качестве дисциплинарного взыскания активно применялись пени, целью которых было оказание воспитательного воздействия на виновных лиц посредством дополнительных финансовых поступлений в государственную казну. Более того, в условиях сложной геополитической и финансовой ситуации в бюджет поступали дополнительные платежи, что обеспечивало дополнительное доходное наполнение казны государства. В Толковом словаре В.И. Даля под термином «пеня» принято понимать «упрек, укор или изъявленье неудовольствия; денежное взысканье, кара карману, штраф»1. В настоящее время легальное определение понятия «пеня» дано в части 1 статьи 75 Налогового кодекса Российской Федерации, в которой устанавливается, что «пеней признается установленная денежная сумма, которую налогоплательщик должен выплатить в случае уплаты причитающихся сумм налогов или сборов, в том числе налогов, уплачиваемых в связи с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, в более поздние по сравнению с установленными законодательством о налогах и сборах сроки»[44] [45].

Полагаем, что денежные взыскания были наиболее эффективными среди наименее мягких дисциплинарных взысканий, а также преследовали цель повышения служебной дисциплины в целом. Думается, что подобная практика могла бы применяться и в настоящее время.

Характерной особенностью данного вида наказания являлось то, что пени представляли собой вид наказания, применяемый во внесудебном порядке и носящий имущественный, финансовый характер.

Однако пеня как вид дисциплинарного наказания на практике перестал применяться с 1831 года в связи с отменой пеней и их заменой таким сугубо формализованным видом взыскания, как выговор[46] [47]. При этом были исключения из правил. Так, на территории Сибири (в соответствии с Сибирским Учреждением), государственные служащие подвергались такому виду наказания, как применение пени в случае совершения противоправных деяний меньшей общественной опасности .

Виды дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим за совершения дисциплинарных проступков, по законодательству Российской империи можно условно подразделить на 2 категории:

взыскания, не оказывающие влияния на служебную деятельность чиновника. Например, выговоры, сделанные по определениям правительственных и судебных мест вместо денежных пеней; выговоры, налагаемые на чиновников в административном порядке; замечания и др.;

взыскания, оказывающие влияние на прохождение службы в последующем, в том числе при назначении пенсий и государственных наград, заносящиеся в послужной список служащего. К примеру, к их числу следует относить такие взыскания, как исключение из службы или удаление от должности.

В последствии в Уложении о наказаниях 1845 года была выработана правовая позиция, согласно которой непосредственному руководству государственного служащего была предоставлена возможность передавать на рассмотрение в суд дело о дисциплинарном правонарушении. Думается, что, с одной стороны, чиновник был зависим от решения руководства в части рассмотрения дела в судебном или во внесудебном порядке, а с другой стороны, ему была предоставлена дополнительная гарантия независимого и объективного рассмотрения дела судом в его отношении.

Обратим внимание на то, что и в дисциплинарном производстве особую значимость приобретал институт административной гарантии государственных служащих. Основная концепция применения данного правового института была крайне схожа с институтом административной гарантии, применяемой в рамках уголовного судопроизводства. Полагаем, что подобная схожесть в правовом регулировании объясняется отсутствием ярко выраженного различия дисциплинарной и уголовной ответственности чиновников по Уложению о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года, что, на наш взгляд, скорее было недостатком законодательства, чем достоинством.

Общий анализ нормативного закрепления и практического опыта применения норм института дисциплинарной ответственности государственных служащих позволяет нам сделать вывод о том, что данный институт права содержал много пробелов. Во многом это обусловливалось и отсутствием единого подхода к определению ключевых, центральных понятий. Например, за медленность и нерадение в отправлении должности была установлена дисциплинарная ответственность. При этом в нормативных актах не раскрывался смысл понятий «медленность» и «нерадение».

Осознавая необходимость чёткого упорядочивания дисциплинарного производства на государственной службе, руководством Российской империи продолжалась работа по совершенствованию нормативно-правовой базы. Уже с 1881 года началась разработка проекта дисциплинарного устава для чиновников гражданской службы. Впоследствии это проект получил название «Устав о служебных провинностях». На данный Устав возлагались большие надежды, поскольку сфера дисциплинарного права в наибольшей степени «буксовала» в своём развитии.

Таким образом, институт дисциплинарной ответственности государственных служащих гражданского ведомства находился в постоянном законодательном совершенствовании. Была сформирована нормативная база, призванная повысить уровень законности в системе государственного управления, тем самым укрепив авторитет службы и служащего.

Представляет интерес и правовое регулирование гражданско-правовой ответственности чиновников гражданского ведомства.

Исследуя правовую природу гражданско-правовой ответственности по законодательству Российской империи, отметим, что существовало две её формы:

гражданско-правовая ответственность, применяемая при совершении государственными служащими противоправных деяний и предусматривающая компенсацию казны за их деяния;

непосредственная гражданско-правовая ответственность должностных

лиц.

Необходимо заметить, что до 1851 года законодательство самостоятельно гражданско-правовую ответственность не рассматривало как самостоятельный вид ответственности. Например, в Своде Законов Российской Империи (в редакции 1842 года) отсутствовала нормативная регламентация гражданскоправовой ответственности.

Примечательно отметить, что активная трансформация института гражданско-правовой ответственности государственных служащих гражданского ведомства началась с 50-х годов XIX века. Законодательные акты устанавливали позицию, ключевая идея которой гласила: государственные служащие гражданского ведомства, при условии совершения гражданско-правового деликта при исполнении полномочий, были обязаны как претерпеть наказание, так и, при наличии вреда, причинённого третьим лицам, возместить его в надлежащем размере1.

Важное значение при характеристике гражданско-правовой ответственности государственных служащих гражданского ведомства занимают процессуальные особенности доказывания вины гражданского служащего за причиненный вред. Н.И. Лазаревский неоднократно обращал внимание на то, что для того, чтобы служащий возместил причиненный вред, необходимо было доказать факт наличия корыстных и иных побуждений со стороны служащего гражданского ведомства. Также необходимо отметить и тот факт, что «возмещение вреда, причинённого имуществу, не регламентировалось законодательством в контексте дисциплинарно-процессуальных норм»[48] [49].

Одним из результатов Судебной реформы 1864 года стала разработка и принятие Устава гражданского судопроизводства. Данный нормативный правовой акт определял природу имущественной ответственности в статье 1316. Содержание статьи устанавливало, что, если чиновник совершал дисциплинарный проступок и подобным деянием также был причинён тот или иной вред третьим лицам, то имелись основания для применения имущественной ответственности.

Взыскание причиненного вреда служащим гражданского ведомства (при наличии установленного умысла, корыстных побуждений, личных побуждений) осуществлялось в ходе рассмотрения дела, в отношении должностного лица в суде[50].

Если проступок совершен с причинением ущерба и произошло это по причине невнимательности, медленности или нерадения, то в подобном случае процессуальные действия осуществлялись по правилам гражданского судопроизводства1.

В Российской империи для того, чтобы государственного служащего гражданского ведомства можно было привлечь к имущественной ответственности, требовалось потерпевшей стороне подать прошение руководству того органа, где служащий находился в служебно-правовых отношениях (по правилам статьи 1070 Устава уголовного судопроизводства).

При этом, необходимо выработать более детальную законодательную политику в части совершенствования законодательства о гражданско-правовой ответственности чиновников гражданского ведомства.

Представители дореволюционной юридической науки, критикуя содержательную сторону Судебной реформы 1864 года, обращали внимание на формальный характер правового обеспечения гражданско-правовой ответственности должностных лиц[51] [52]. Был необходим качественный пересмотр законоположений об имущественной ответственности должностных лиц, поскольку при существующем положении их ответственность обратилась в «простую фикцию».

Исследовав специальную литературу, посвящённую итогам проведения Судебной реформы 1864 года, мы сделали вывод о том, что правовая регламентация гражданско-правовой ответственности была видоизменена незначительно, например, увеличился срок исковой давности, перечень лиц, привлекаемых к гражданско-правовой ответственности, дополнен волостными старшинами и сенаторами кассационных департаментов Правительствующего Сената).

При этом недоработки законодательства по прежнему имели место. Так, важнейшее направление регулирования, как процессуальные особенности подсудности дел, с участием государственных служащих гражданского ведомства оставался не разрешённым. Независимость органов судебной системы также была в определённой степени спорна, поскольку предполагалось, что расширять перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об имущественной ответственности чиновников гражданского ведомства не представлялось актуальным (участие административных органов), так как увеличивался риск судебных ошибок при рассмотрении указанной выше категории дел1. С точки зрения Н.А. Гущевой, подобная аргументация звучит малоубедительно и в определённой степени не достаточно обоснована[53] [54].

Подводя итог исследованию института юридической ответственности чиновников гражданского ведомства в Российской империи, отметим, что в Российской империи в XIX веке была разработана и применялась на практике система нормативных-правовых актов, регламентирующих процедуры привлечения служащих гражданского ведомства к уголовной, дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности.

Исследование института юридической ответственности государственных служащих гражданского ведомства как элемента их правового статуса показало, что нормативное регулирование характеризовалось определённой сложностью. Кроме того, некоторые правовые позиции судебных инстанций и Правительствующего Сената противоречили законодательной практике, что оказывало негативное влияние на состояние законности в системе государственного управления.

Руководство страны стремилось построить систему правовых норм, отвечающих принципам законности и справедливости, используя метод импортирования правовых норм европейских государств, и преследовало цели:

улучшения служебной дисциплины среди служащих гражданского ведомства;

поднятия на новый уровень авторитета государственной службы в целом;

оказания воспитательного, превентивного воздействия на служащих.

Полагаем, что отождествление уголовной и дисциплинарной ответственности чиновников являлось одним из превалирующих недостатков института юридической ответственности государственных служащих гражданского ведомства в XIX - XX веках.

Мы полагаем, что развитие нормативно-правовой базы необходимо осуществлять системно, совершенствуя все элементы административно-правового статуса государственных служащих, например, такие элементы, как денежное содержание, система поощрений, стимулов, пенсионного обеспечения.

[1]Лазаревский, Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право. Ч. 1. Органы управления. - СПб.: тип. акц. общ. Слово, 1910. - С. 127.

[2]Градовский, А.Д. Указ. соч. С. 121.

[3] Очаковский, В. А. Становление и развитие института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России (начало XVIII - конец XIX века): дисс. ... канд. юрид. наук / Очаковский Виктор Александрович. - Краснодар, 2013. - С. 75.

[4]Гущева, Н.В. Ответственность чиновников за должностные проступки и преступления по русскому дореволюционному законодательству в XIX - начале XX века: дисс. ... канд. юрид. наук / Гущева Наталья Владимировна. - Н. Новгород, 2006. - С. 150.

[5] См. подробнее: Ширяев, В.Н. Взяточничество и лиходательство в связи с общим учением о должностных преступлениях. - Ярославль, 1916. - С. 54 - 59.

[6]Ширяев, В.Н. Взяточничество и лиходательство в связи с общим учением о должностных преступлениях. - Ярославль, 1916. - С. 38 - 59.

[7] Там же.

[8] СЗ РИ. - СПб., 1842. - Т. XV. С. 1.

[9] См. подробнее: Епифанова, Е.В. Уложение о наказания уголовных и исправительных 1845 года: причины разработки и принятия / Уложение о наказания уголовных и исправительных 1845 года: концептуальные основы и историческое значение (к 170-летию со дня приятия): материалы международной научно-практической конференции. Отв. ред. Коняхин В.П., Прохорова М.Л. Издательство: ООО "Просвещение-Юг", - Краснодар. 2016. С. 62 - 68.

[10]

Российское законодательство X - XX веков: в 9 т. - М.: Юридическая литература, 1988. Т. 6. С. 174.

[11] Там же.

[12] Очаковский, В.А. Указ. соч. С. 78.

[13] Очаковский, В. А. Усмотрение руководителя в контексте развития законодательства о юридической ответственности государственных служащих в Российской Империи / В. А. Очаковский // Социально-гуманитарный вестник Юга России. - № 7 часть 2. - 2010. - С. 238 - 239.

[14] ПСР УКДПС за 1867. № 86.

[15] ПСЗ. II. Т. ХХХ. № 29970.

[16]Кулишер, Е.М. Судебные преследования должностных лиц. (Порядок возбуждения дел и предания суду). М., 1907. - С. 5.

[17] Указанное правило применялось при следующих обстоятельствах: 1) если наряду с государственным служащим участником преступления были частные лица; 2) если имеются основания по взысканию с виновного должностного лица компенсации за причиненный вред и убытки и т.д. См. подробнее: Судебные Уставы 20 ноября 1864 года: Устав уголовного судопроизводства. - СПб., М.: тип. М.А. Хана, тип. Ретгера и Шнейдера, 1879. Ст. 1101 (1089). - С. 484.

[18] Гущева, Н.В. Ответственность чиновников за должностные проступки и преступления по русскому дореволюционному законодательству в XIX - начале XX века: дисс. ... канд.

юрид. наук / Гущева Наталья Владимировна. - Н. Новгород, 2006. - С. 154.

[19]

Например, Германия и Франция пошли по следующему пути: действовала система административной юстиции в рамках деятельности которой «административная гарантия» осуществлялась независимыми (вневедомственными) административными судами, в отношении членов которых действовал принцип несменяемости, заседания судов проходили на условиях принципа гласности, с участием сторон и лиц, участвующих в деле. При этом прокурор возбуждал уголовное преследование, в отличии от отечественной внутрислужебной практики расследований подобной категории дел. См. подробнее: Лазаревский, Н.И. Предание должностных лиц суду / Н.И. Лазаревский // Право. - 1903. - № 8. - С. 523 - 524.

[20] Коркунов, Н.М. Указ. соч. С. 393.

[21] Коркунов, Н.М. Указ. соч. С. 393.

[22]Тимофеевский, В.И., Кузнецов, С.П. Систематический сборник решений Правительствующего Сената по вопросам об ответственности должностных лиц административного ведомства за преступления должности. - СПб., 1896. - С. 368 - 369.

[23] Отдел рукописей Государственной Публичной библиотеки, ф. М.П. Веселовского, Ф-ГУ, д. 861, л. 290.

[24] РГИА, ф. Комитета министров № 1263. Приложение к журналу Комитета министров за май 1847 г., ч. III, д. 1869, л. 701.

[25] РГИА, ф. Комитета министров № 1263. Приложение к журналу Комитета министров за май 1847 г., ч. III, д. 1869, л. 706, 708.

[26] РГИА, ф. Комитета министров № 1263. Приложение к журналу Комитета министров за май 1847 г., ч. III, д. 1861, л. 585.

[27] ГАРФ, ф. III, отд., 1 эксп., 1845 г., д. 95, л. 7.

[28] РГИА, ф. Комитета министров, д. 1776, л. 247-266.

[29] ПСЗ. III. T. XXIV. № 25495.

[30] ПСЗ. III. T. XXIV. № 25495.

Люблинский, П. Проект об изменении порядка производства дел о преступных деяниях по службе / П. Люблинский // Право. - 1911. - № 46. - С. 2538 - 2540.

Овсянко, Д.М. Административное право: Учебное пособие - М.: Юрист, 2001. - С. 104.

[31] ПСЗ. I. T. XXXIII. № 25999.

[32] ПСЗ. I. T. XXXIII. № 25999.

[33] ПСЗ. I. T. XXXIII. № 25999.

[34] См. подробнее: Волочкова, М.Е. Институт государственной гражданской службы Российской Империи: дисс. ... канд. юрид. наук / Волочкова Марина Евгеньевна. - М., 2010.

[35] ПСЗ. I. T. XXX. № 23855.

[36] ПСЗ. I. T. XXXIII. № 26493.

[37] Гущева, Н.В. Указ. соч. С. 135.

[38] ПСЗ. II. T. I. № 445.

[39] Судебные Уставы 20 ноября 1864 года: Устав уголовного судопроизводства. - СПб., М.: тип. М.А. Хана, тип. Ретгера и Шнейдера, 1879. Ст. 1101 (1089). - С. 484.

[40] ПСЗ. II. T. I. № 445.

[41] Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. / Российское законодательство Х - ХХ веков. М, 1988. Т. 6. - С. 187.

[42] См. подробнее: Очаковский, В.А. Указ. соч. С. 93 - 95.

[43] ПСЗ. II. T. II. № 1374.

[44] Даль, В.И. Толковый словарь русского языка: современное написание. М., 2006.

[45] СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3824.

[46] ПСЗ. II. T. VII. Отд. I. № 4945; Т. IX. № 6858.

[47] Там же.

[48] ПСЗ. II. Т. ХХУ1. № 25055.

[49] Лазаревский, Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. - СПб., 1905. - С. 420.

[50] Судебные Уставы 20 ноября 1864 года. - СПб., М.: тип. М.А. Хана, тип. Ретгера и Шнейдера, 1879. С. 478.

[51] Судебные Уставы 20 ноября 1864 года: Устав гражданского судопроизводства. - СПб., М.: тип. М.А. Хана, тип. Ретгера и Шнейдера, 1879. - С.327.

[52] См. подробнее: Доклад В. А. Маклакова // Вестник права и нотариата. - 1910. - N° 40. - С. 119.

[53] К вопросу об ответственности должностных лиц по проекту министра юстиции, внесенному в Г осударственную Думу // Вестник права и нотариата. - 1911. - N° 16. С. 481 - 483.

[54]Гущева, Н.В. Указ. соч. С. 129.