Каждый орган в рамках системы федеральных органов исполнительной орган наделяется определенными государственно-властными полномочиями, нормативно-правовой базой которых является Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ.

Ряд авторов[1] предлагает разделить государственно-властные полномочия федеральных органов исполнительной власти на:

а) правоустановительные (правонаделительные) полномочия, которые дают возможность соответствующему органу (Правительству РФ, федеральному министерству) устанавливать определенные правила, в том числе нормативные требования, запреты, стандарты, административные режимы и т.п.;

правоприменительные полномочия, дающие право совершать определенные юридические действия, разрешать конкретные коллизии между субъектами управленческой деятельности, принимать ненормативные правовые акты, выдавать лицензии и совершать иные разрешительные функции;

правоохранительные полномочия, дающие право осуществлять государственный надзор и контроль в установленной для конкретного органа сфере деятельности, обеспечивать законность и государственную дисциплину; осуществлять административно-юрисдикционные функции и применять иные, установленные законом меры принуждения.

Каждый федеральный орган исполнительной власти должен обладать определенной внутренней структурой (аппаратом), штатом государственных служащих, распоряжаться вверенным ему государственным имуществом и выделенными на его содержание средствами из федерального бюджета в пределах своих функций.

В зависимости от функционального положения в системе федеральных органов исполнительной власти правовой статус федерального органа исполнительной власти определяется либо непосредственно Конституцией РФ (Правительство РФ), либо федеральным конституционным законом (федеральное министерство), либо федеральным законом (в отношении некоторых министерств, отдельные функции и задачи которых определены отраслевыми законами,

1 2

например федеральными законами «О внешней разведке» , «Об обороне» , «О

3

международных договорах Российской Федерации» и др.), либо Президентом РФ или Правительством РФ.

Полномочия и их виды получают свою конкретизацию в зависимости от возложенных на данный орган функций. Некоторые авторы4 предлагают при анализе статуса конкретного органа и его положения в системе федеральных органов исполнительной власти выделять следующие параметры (блоки) этого статуса:

целевой блок - определяет цели, задачи и функции органа исполнительной власти;

организационный блок - определяет порядок формирования (учреждения) данного органа;

компетенция - определяет полномочия (права и обязанности) органа исполнительной власти в целях обеспечения выполнения возложенных на него функций;

ответственность органа исполнительной власти за нарушение его компетенции. Здесь подразумевается политическая ответственность органа исполнительной власти, следствием которой может быть передача его функций в другие структуры или упразднение данного органа. Также можно говорить о политической, дисциплинарной, уголовной ответственности руководителя того или иного органа исполнительной власти (например, отстранение министра от должности, наложение на него дисциплинарного взыскания в порядке подчиненности, возбуждение уголовного преследования, др.). [2] [3] [4] [5]

Основываясь на данной схеме, можно провести анализ правового статуса органа исполнительной власти, что даст возможность определить

целесообразность его нахождения в системе федеральных органов

исполнительной власти и устранить излишние, дублирующие друг друга функции

1

и полномочия звенья в системе органов исполнительной власти.

Основным призванием системы федеральных органов исполнительной власти является обеспечение реализации норм Конституции РФ по предметам исключительного ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения России и ее субъектов.

Организация управления государственной собственностью и ее составной частью - федеральной собственностью - это одна из важнейших задач органов исполнительной власти. В этой связи органы исполнительной власти должны обеспечивать разработку и проведение государственной политики в области экономического, экологического, социального и культурного развития страны, в области обеспечения единого экономического, финансового, единого валютного, кредитного, таможенного пространства, единой денежной системы.

Необходимость обеспечивать жизнедеятельность народного хозяйства страны, основой которого являются федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющие материалы, федеральный транспорт, трубопроводный транспорт, пути сообщения, федеральные информация и связь, космическая деятельность обуславливают сферу функционирования федеральных органов исполнительной власти.

Нельзя не сказать об участии России в качестве полноправного субъекта международных отношений, а также об определении основ международной политики и внешнеэкономической деятельности, что также относится к ведению Российской Федерации. К предметам ведения России относятся и обеспечение обороноспособности страны, государственной и общественной безопасности. [6]

Геодезия, картография, метрическая система, метрология, эталоны и стандарты, бухгалтерский и статистический учет тоже являются предметом ведения федеральных органов исполнительной власти.

На основе распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти выполняют функции обеспечения охраны, защиты и использования природных ресурсов и управление федеральными природными ресурсами. То же касается и сферы управления образованием, культурой, наукой, здравоохранением и социальной защитой населения. Потому при реформировании системы федеральных органов исполнительной власти за ними сохраняются основные функции, вытекающие из Конституции РФ.

На сегодня в научной литературе отсутствует единое мнение по поводу определения функций органов исполнительной власти. Например, А.Ф. Ноздрачев акцентирует внимание на таких функциях, как «координация государственного сектора с секторами корпоративным и частным; аналитические и консультативные функции; функции прогнозирования и планирования в соответствующей сфере, а также полномочия хозяйствования».1

Л. А. Калинина рассматривает функции исполнительной власти как «основные направления деятельности, в рамках которой осуществляются ее государственно-правовые формы, выделяет в качестве общепринятых

исполнительно-распорядительную, регулятивную, контрольно-надзорную и правоохранительную функции».[7] [8]

Г.В. Атаманчук определяет сущность государственного управления как «направляющее, организующее и регулирующее воздействие на общественные отношения, подчеркивая возрастающее значение таких функций, как согласование, координация и интеграция на общей правовой и организационной основе».1

Н.Ю. Хаманева предлагают следующие функции исполнительной власти: 1) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; 2) регулятивно-управленческая функция; 3) соблюдение и защита прав человека и

гражданина; 4) нормотворческая функция; 5) оперативно-исполнительная

2

функция; 6) юрисдикционная функция.

И.Л. Бачило, которая посвятила вопросам о функциях исполнительной власти ряд оригинальных работ[9] [10] [11], отмечает, что «при разработке перечня функций федеральных органов исполнительной власти необходимо принять во внимание основные функции Российского государства (организация и защита территории страны; обеспечение суверенитета РФ и международное сотрудничество; правовая и социальная защита населения; обеспечение экономического и социального развития; законотворческая и правоохранительная деятельность; взаимодействие со структурами гражданского общества)»[12], т.е. предложила перечень функций федеральных органов исполнительной власти на основе функций государства.

Большинство авторов отмечает, что в ходе административной реформы получили подтверждение предложения о формировании системы органов исполнительной власти по их функциям.

В соответствии с Указом Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. и доп.) можно выделить четыре функции федеральных органов исполнительной власти. Соответственно, министерства, агентства, службы идентифицируются с той или иной функцией (набором функций). В свою очередь, каждая из функций складывается из определенных видов деятельности.[13]

В перечне функций федеральных органов исполнительной власти, выделяемых в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г., сформулированы следующие:

функции по принятию нормативных актов (т.е. функции выработки

решений). Под ними «понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения,

распространенных на неопределенных круг лиц».

функции по контролю и надзору. В содержание этих функций «вкладываются» следующие виды деятельности:

«осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, ФКЗ, ФЗ и другими нормативными актами общеобязательных правил поведения»;

«выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам»;

«регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов».

функции по управлению государственным имуществом - они включают следующие виды деятельности:

«осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству»;

«управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ»;

функции по оказанию государственных услуг. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г., они связаны с деятельностью по осуществлению федеральными органами исполнительной власти «услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц» (п. 2 Указа Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 от 9 марта 2004 г.)1.

В первоначальной редакции Указа Президента РФ № 314 среди функций называлась и правоприменительная, под которой понималось «издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров». Позже данная функция была отменена с пояснением, что эта функция свойственна любому органу публичной власти[14] [15].

Основываясь на таком делении функций федеральных исполнительных органов и адекватным им видам деятельности, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. осуществлена дифференциация организационно-правовых форм федеральных органов исполнительной власти.[16]

С одной или несколькими из вышеперечисленных функций федеральных органов исполнительной власти отождествляются федеральные министерства, службы, агентства.

В соответствии со спецификой функций (набора функций), которые осуществляют те или иные федеральные органы исполнительной власти, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. даются следующие определения этих органов.

Федеральные министерства являются федеральными органами исполнительной власти, реализующими только одну из названных выше четырех функций, а именно - функцию выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в установленной (закрепленной за соответствующим министерством указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ) сфере деятельности.[17]

Однако самостоятельность правового регулирования, осуществляемая министерством, имеет ограничения:

осуществляется на основании и во исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, актов Президента РФ и Правительства РФ;

ограничено «в установленной сфере деятельности», т.е. в сфере, закрепленной за министерством, управляемой им;

не осуществляется в подведомственной сфере по вопросам, «правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ, ФЗ, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно ФКЗ, ФЗ, актами Президента РФ и Правительства РФ».

Министерства не осуществляют иные функции федерального органа исполнительной власти, кроме нормотворческой. Об этом прямо сказано в Указе Президента РФ № 314, согласно которому министерство «не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, указанных Указами Президента РФ» (п. 3 «в» Указа от 9 марта 2004 г.).1

Концепция министерств, сформулированная Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г., заключается в том, что министерства выполняют роль «головных организаций» в системе специализированных федеральных органов

исполнительной власти, по отношению к которым иные организационноправовые формы характеризуются двояко: и как самодостаточные, равновеликие, и как подведомственные тем или иным федеральным министерствам. Это подтверждается Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г., закрепляющем, что помимо нормотворческой функции в сфере исполнительной власти министерства выполняют также важную функцию по внутриведомственному управлению -

«осуществляют координацию и контроль находящихся в их ведении федеральных

2

служб и федеральных агентств» (п. 3 «г» Указа), др.

При этом, п. 11 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. прямо устанавливается, что «федеральные службы и федеральные агентства находятся в ведении федеральных министерств в соответствии с настоящим Указом». Тем не менее, в структуре федеральных органов исполнительной власти, прилагаемой к Указу, закреплены как службы и агентства, подведомственные министерствам,

3

так и автономные по отношению к министерствам.

Федеральная служба (служба). Второй организационно-правовой формой построения федеральных органов исполнительной власти, закрепляемой Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г., являются федеральные службы. Спецификой данной организационно-правовой формы федеральных органов исполнительной власти (в модели Указа от 9 марта 2004 г.) является то, что федеральные службы, в отличие от министерств, идентифицируется с [18] [19] [20] осуществлением двух (из четырех сформулированных в Указе от 9 марта 2004 г.) функций органов исполнительной власти.1

Во-первых, федеральная служба выполняет «функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности».

Во-вторых, федеральные службы могут издавать индивидуальные правовые акты (т.е. осуществляют правоприменительные функции). Но эта деятельность имеет ограничения:

осуществляется в пределах компетенции федеральной службы;

реализуется на основе и во исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, актов Президента РФ, Правительства РФ, нормативных правовых актов министерств, осуществляющих координацию и контроль деятельности службы.

Иные функции федеральные службы осуществлять не могут. Также в Указе прямо прописан запрет нормотворчества: федеральная служба «не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента РФ».

При этом Федеральной службе по надзору установлен прямой запрет

осуществлять управление государственным имуществом и оказывать платные

2

услуги (п. 4 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г.).

Федеральные агентства. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» это третья организационно-правовая форма построения федеральных органов исполнительной власти. [21] [22]

Как верно замечает Н.В. Киселева, «федеральные агентства достаточно прочно вошли в систему органов исполнительной власти, хотя поиск оптимального сочетания функций Федеральных агентств с функциями иных органов исполнительной власти еще не завершен»1.

Федеральные агентства могут быть определены как органы исполнительной власти, которые, согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г., осуществляют основные функции, формулируемые в данном Указе :

оказания государственных услуг;

управления государственным имуществом;

правоприменительные функции.

В соответствии с Указом Президента РФ, федеральные агентства могут издавать индивидуальные правовые акты (деятельность, подпадающая под правоприменительную функцию). Здесь также есть ограничения этой деятельности:

в пределах своей компетенции;

во исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, актов и поручений Президента РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства.

К ведению федеральных агентств Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. отнесено ведение реестров, регистров и кадастров (деятельность, подпадающая под правоприменительную функцию).

При этом Указ от 9 марта 2004 г. содержит прямой запрет на функции и виды деятельности, которыми федеральные агентства вообще не вправе заниматься: [23] [24]

не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, кроме случаев, установленных указами Президента РФ;

не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента РФ (п. 5 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г.).1

Федеральные службы и агентства в модели, созданной Указом Президента 2004 г., имеют свои специфические признаки, отличающие их от министерств, и состоят они в следующем.

Во-первых, федеральные службы и агентства можно разделить на две категории - непосредственно подчиненные Президенту РФ или Правительству РФ; либо отнесенные к непосредственной подведомственности федеральных

министерств, руководство которыми осуществляют Президент РФ или

2

Правительство РФ (основная часть федеральных служб и агентств).

Во-вторых, согласно п. 4 «а» и 5 «а» Указа от 9 марта 2004 г., службы и агентства могут иметь статусы коллегиальных органов, в отличие от министерств.

В-третьих, министры РФ входят в состав Правительства РФ по должности, а для руководителей федеральных служб и агентств это не предусмотрено.

В-четвертых, назначения и освобождения от должности руководителей и заместителей руководителей федеральных служб и федеральных агентств осуществляются Президентом РФ, если деятельность соответствующих федеральных органов исполнительной власти отнесена к непосредственному руководству Президента РФ; либо Правительством РФ, по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль [25] [26] деятельности федеральных служб, федеральных агентств (п. 7 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г.).

В-пятых, Положения о статусе федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ, утверждаются Президентом РФ; между тем как Положения о статусе федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, утверждаются Правительством. Приоритет в сфере правового воздействия остается за Президентом РФ, поскольку согласно Указу от 9 марта 2004 г. Президент РФ устанавливает порядок взаимодействия не только федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых он непосредственно руководит, но и порядок взаимодействия непосредственно подчиненных ему органов с иными федеральными органами исполнительной власти (п. 7 Указа).[27]

[1] См.: Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. - ООО Новая правовая культура, 2004.

[2] Федеральный закон от 10.01.1996 № 5-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «О внешней разведке» // Российская газета, № 9,

17.01.1996.

[3] Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об обороне» // Российская газета. № 106.

06.06.1996.

[4] Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О международных договорах Российской Федерации» // Российская газета. № 140. 21.07.1995.

[5] См.: Хаманева Н.Ю. Указ. сочинение.

[6] Хаманева Н.Ю. Указ. сочинение.

[7] Исполнительная власть в Российской Федерации / Под редакцией А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. - М.: Издательство БЕК, 1996. - 269с.

[8] Хаманева Н.Ю. Указ. сочинение.

[9] Административное право: Учебник / Под общ. ред. Атаманчука Г.В. - М.: Изд-во РАГС, 2003. - 392 с. (в пер.)

[10] Хаманева Н.Ю. Указ. сочинение.

[11] Например: Бачило И.Л., Лапина М.А., Карпухин Д.В. Методология систематизации функций и полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2016. № 3. С. 12-22.

[12] Бачило И.Л. Функции органов управления: (Правовые проблемы оформления и реализации) / И.Л. Бачило. - М.: «Юрид. лит.», 1976 С. - 198 с.: схем.; 21 см.

[13] Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). - Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 2006. - 592 с. (Серия «Монографии»: вып. 5). С. 202.

[14] Овсепян Ж.И. Указ. сочинение. С. 204.

[15] Бачило И.Л., Лапина М.А., Карпухин Д.В. Методология систематизации функций и полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2016. № 3. С. 16.

[16] Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 07.12.2016) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 50. 12.03.2004.

[17] Указ. документ.

[18] Указ. документ.

[19] Указ. документ.

[20] Указ. документ.

[21] Указ. документ.

[22] Указ. документ.

[23] Киселева Н.В. Особенности правового статуса Федерального агентства как органа исполнительной власти, специализирующегося на оказании государственных услуг // Российская юстиция. 2016. № 1. С. 56-58.

[24] Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 07.12.2016) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 50. 12.03.2004.

[25] Указ. документ.

[26] Указ. документ; Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 05.04.2016) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 114. 22.05.2012.

[27] Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 07.12.2016) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 50. 12.03.2004.