Эффективная организация управления территориями, территориальных структур центральной власти, оптимизация централизации и децентрализации властных функций, обеспечение баланса между общегосударственными интересами и самостоятельностью на местах и иные вопросы территориального развития оставались актуальными на протяжении всей истории Российского государства - со времени его образования по настоящее время. Желание разрешить данные проблемы было обусловлено разными потребностями и задачами государственного строительства на различных этапах, но решение было затруднено вследствие отсутствия в стране сформированного гражданского общества, огромных территориальных размеров России при слабо развитых коммуникациях, постоянной нехватке финансовых средств и

высококвалифицированных кадров.

В начале 90-х гг. в России обнаружились две явные проблемы - совмещение широкой самостоятельности субъектов Федерации с необходимостью сохранения суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации. Этот период в становлении Российской государственности характеризовался чрезмерным развитием суверенизации субъектов Федерации, ослабившей экономику и обострившей социальную обстановку в стране. Субъектами Федерации фактически проводилась политика обособления от федерального центра. Политический регионализм был всеобщим явлением, но максимально ярко он проявился в республиках в составе России.

Это был период российской истории, когда советская административнокомандная система территориального управления страной была ликвидирована, а новая правовая система в работоспособном виде еще только создавалась. В такой ситуации представители главы государства и иные территориальные органы федеральных органов государственной власти должны были стать механизмом обеспечения решения общегосударственных задач. Но в сложившейся ситуации они не являлись надежными проводниками политической воли центральной власти в субъектах Федерации, не располагали достаточными ресурсами для активного участия в политико-управленческой жизни страны, как правило, обслуживали местную элиту, что не давало возможности федеральной власти реализовать свои полномочия в регионах.

Между территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления наблюдалось ослабление взаимодействия. Воздействию негативных факторов, препятствующих упрочению единства системы исполнительной власти, подвергались территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Отдельные субъекты Федерации (республика Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия)) активно оказывали сопротивление развитию федеральных структур на своих территориях, обосновывая это тем, что их наличие означает недоверие к легитимной региональной власти. Почти во всех субъектах можно было наблюдать зависимость федеральных структур от органов государственной власти субъектов Федерации, а через включение руководителей территориальных федеральных структур в составы созданных актами высших должностных лиц субъектов России комиссией они даже оказывались в зависимом положении.[1]

Отмечалось прямое давление на федеральные органы исполнительной власти руководителями высших органов государственной власти субъектов Федерации. Требования Конституции РФ и федеральных законов о независимости органов прокуратуры, внутренних дел и судебной власти игнорировались.

Руководители высших органов государственной власти субъектов России, пользуясь механизмом морального стимулирования, поставили большинство руководителей правоохранительных и контрольных органов в личную подчиненность.

Вышеуказанные обстоятельства способствовали снижению эффективности работы территориальных органов государственной власти, проведению ими политики, отличной от политики центральных федеральных органов, отсутствию необходимой принципиальности в оценке выявленных нарушений закона, а нередко и их сокрытию. В целом, отмечалась несостоятельность государственной власти в разрешении важных социально-экономических проблем и задач в сфере безопасности и обеспечения единства государства, в реализации

конституционных прав граждан и законных интересов юридических лиц, отсутствие действенного контроля на местах над выполнением принимаемых федеральными органами государственной власти решений и актов, малая степень эффективности территориального государственного управления. В такой ситуации становилось очевидно, что необходимы радикальные сдвиги в системе государственного устройства и в механизме территориального управления, иначе Росси грозило превращение в конфедерацию.

Понимание на государственном уровне указанных проблем способствовало активному поиску центральной властью путей их решения, что в итоге стало основанием модернизации системы государственного территориального управления, выразившееся в образовании в России семи федеральных округов, учреждения института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и создании окружных федеральных структур иных органов государственной власти и управления.[2]

На сегодня система органов государственной власти и управления на уровне федерального округа сформирована, теперь наступила стадия совершенствования и интенсивного поиска центральной властью их места в структуре государственного аппарата и механизме территориального управления России. Оптимизация и эффективное функционирование системы органов государственной власти на уровне федерального округа является важнейшей частью административной реформы.

Современный этап становления окружной системы территориального

управления

В России конца 80-х - начала 90-х годов ХХ в. при сохранении прежнего административно-территориального деления страны начала складываться принципиально новая система управления территориями. Это было обусловлено серьезными политическими, геополитическими, социальными и экономическими преобразованиями, которые происходили в государстве.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. провозгласила РСФСР федеративным государством, основанным на принципе разделения властей, закрепив необходимость значительного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, а также краев и областей.[3]

Республики стали заявлять о своем особом статусе. Знак равенства между союзной и автономной республиками был поставлен еще общесоюзным законодательством: автономные республики являлись полноправными

субъектами СССР, оформлялись фактически как суверенные государства с собственным видением конституционного устройства. Между союзными и автономными республиками предполагалось строить отношения на равнозначных договорных началах. СССР распался, и на союзном уровне эта проблема отпала. Однако проблема особого статуса республик осталась на уровне РСФСР.

Вслед за республиками перспектива суверенизации охватила и иные составные части РСФСР. Начался период, который в истории современной России получил название «парад суверенитетов». Результатом этого процесса стало то, что из крайне централизованного государства Россия грозила превратиться в конфедерацию. Проблема нахождения компромиссного варианта федеративного устройства как средства восстановления стабильности и создания государства, приспособленного к новому этапу развития российского общества, обозначилась очень остро.

Началом нового периода формирования института представительства главы государства на местах, а также построения межрегиональной системы администрирования можно считать учреждение в начале 90-х годов должности Президента РСФСР и закрепление его правового статуса в Конституции РСФСР 1978 г. и законе о нем1 как высшего должностного лица, главы исполнительной власти. К.В. Черкасов в создании и развитии системы органов государственной власти и управления на уровне федерального округа выделяет три этапа.[4] [5] [6]

Первый этап (август 1991 г. - декабрь 1993 г.) - этап становления института представителей Президента РФ на местах и создания системы межтерриториальных органов в период изменения основ конституционного строя в России. Данный этап характеризовался поиском центральной властью места в начавшемся процессе построения новой системы органов государственной власти

3

Российской Федерации.

На XXVIII съезде КПСС в июле 1990 г. первый секретарь Ленинградского областного комитета КПСС Б. Гидаспов внес идею создания института представительства главы государства: представители Президента СССР должны были «выступать арбитрами в случае дестабилизирующих конфликтов»1. Но в законодательстве о статусе главы государства полномочия по назначению своих представителей предусмотрены не были. Потому они опирались на обычай, основывающийся на никем не оспаривавшейся практике.

Результатом событий августа 1991 г. стало то, что Президент РСФСР Б.Н. Ельцин получил от Съезда народных депутатов РСФСР чрезвычайные полномочия, в том числе по формированию исполнительных органов власти субъектов РСФСР. Б.Н. Ельцин заменил большинство председателей исполкомов областных (краевых) советов народных депутатов на новых глав администраций субъектов РСФСР. Однако не сразу удалось Президенту сместить с руководящих постов в регионах «старую номенклатуру» и поставить руководителей реформистской направленности. Это создавало реальную угрозу паралича государственной власти. Поэтому возникла необходимость Президенту РСФСР приставить к руководителям регионов своих «наблюдателей», роль которых стали выполнять его представители.

Во избежание хаоса безвластия и быстрого восстановления позиций прежней номенклатуры, Президент РСФСР, желая контролировать ситуацию, закономерно принял решение иметь в многочисленных российских регионах своих представителей. Актуальность создания института представителей Президента РСФСР была обусловлена требованием координации деятельности ветвей власти на региональном уровне, поскольку «президентская власть,

и ВС РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1146.

обеспечивающая централизацию контрольно-управленческих функций

государства, должна иметь системный характер, в том числе на уровне субъектов России».1

Указом Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике» фактически бы учрежден

институт представителей Президента РСФСР. В соответствии с данным Указом, в целях координации деятельности органов исполнительной власти РСФСР, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Ленинграда Президентом РСФСР назначались его представители на местах, входившие в состав Контрольного управления Администрации Президента РСФСР. В республиках учреждались представительства Президента РСФСР. Руководителям и должностным лицам министерств, ведомств и других организаций РСФСР, а также органов исполнительной власти вменялось в обязанность содействовать представителям Президента РСФСР в выполнении возложенных на них функций, создавать необходимые условия для их деятельности.

В целях координации деятельности органов исполнительной власти РСФСР, краев и областей с августа по октябрь 1991 г. был издан ряд указов Президента РСФСР о представителях Президента РСФСР в краях и областях. Данными указами были назначены двадцать девять доверенных лиц Президента РСФСР на должности представителей Президента в регионы. Распоряжением Президента РСФСР от 31 августа 1991 г. № 33-рп «Об утверждении Временного положения о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, [7] [8]
автономных округах, городах Москве и Ленинграде»1 был определен Правовой статус представителей Президента РСФСР.

Президента РСФСР от 2 сентября 1991 г. № 34-рп «Об утверждении Временного положения о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР» создавало правовую основу функционирования института представителей в республиках в составе РСФСР. Согласно данному Распоряжению вводились должности постоянных представителей Президента РСФСР в республиках. Но институт представителей Президента РСФСР в большинстве республик тогда так и не начал функционировать. На этом основании этим дополнительно были приняты Указы Президента РСФСР от 25 октября 1991 г. № 156 «О полномочиях представителя Президента РСФСР в Чечено-Ингушской Республике» , от 14 ноября 1991 г. № 201 «О

представительстве Президента РСФСР в Кабардино-Балкарской ССР»[9] [10] [11] [12].

Представители Президента РСФСР, в соответствии с данными нормативноправовыми актами, не вправе были вмешиваться в работу региональных органов власти и издавать обязательные для исполнения распоряжения. Для представителей определялись три сферы их деятельности: представительская, контрольная и кадровая. Бесспорно, основная из названных функций представителей Президента РСФСР - контрольная. При этом отмечалось, институт представителей Президента РСФСР был вынужденно чрезмерно политизирован.

В первые годы во многих регионах главы администраций и представители Президента РСФСР занимали оппозиционную позицию к реформам, проводимым

из центра. В этой связи неоднократно представители Президента РСФСР ставили вопрос об отстранении ряда глав администраций от занимаемой должности в связи с «саботажем реформ». Это вносило дестабилизацию в сложные отношения между центром и регионами. Такую ситуацию К.В. Черкасов объясняет «отсутствием в ту пору у федеральной власти ясных представлений о задачах представителей Президента РСФСР и непониманием последними круга своих основных обязанностей, а также отсутствием четкого нормативного регулирования статуса представителей Президента РСФСР, в результате чего они в итоге фактически оказались вне системы государственного управления.1

Более чем в пятьдесят регионов были назначены представители Президента РСФСР к концу 1991 г. Важным показателем их деятельности в то время было то, что они встречались с Президентом РСФСР приблизительно раз в месяц (такая практика почти полностью прекратилась к 1993 г.), что способствовало росту их авторитета на местах. Указом Президента РСФСР от 24 сентября 1991 г. № 127 «Об утверждении положения о главном государственном инспекторе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и контрольном управлении Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» , для повышения эффективности оперативной координации представителей Президента РСФСР, была специально учреждена должность Главного государственного инспектора.

Судьбоносным шагом в процессе построения федеративных отношений в России, в предотвращении распада страны стало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора . В нем обозначились наиболее острые проблемы, [13] [14] [15] существовавшие в отношениях между федеральным и региональным уровнями власти. Федеративный договор, несмотря на его несовершенство, позволил остановить распад Российского государства, оказавшись, по сути, временным компромиссом между центробежными и центростремительными тенденциями. Подписывать Федеративный договор отказались только республики Татарстан и Чечня (Ичкерия). Фактически Федеративный договор заложил асимметрию в определении правового статуса республик, с одной стороны, и иных территорий - с другой; подтвердил особый статус республик в составе РСФСР (они названы «суверенными» с наделением всей полноты государственной власти на своих территориях), а края, области, города Москва и Санкт-Петербург (при сохранении административной формы организации), автономная область, автономные округа приобрели статус субъектов РСФСР. Результатом подписания Федеративного договора стало предотвращение распада Российской Федерации, но он не решил проблему угрозы разрушения России.

В этот же период начали возникать сомнения в необходимости института представителей Президента РСФСР на местах. Начало 1992 г. ознаменовалось оппозиционными взаимоотношениями VI Съезда народных депутатов РСФСР и Президента РСФСР. VI Съезд народных депутатов РСФСР не поддерживал политику Ельцина Б.Н., проводимый им курс, а также настоятельно рекомендовал Президенту упразднить институт своих представителей как структуру, которая дублирует деятельность глав администраций. Тем не менее, Б.Н. Ельцин отстоял институт представителей. Но в данной конфронтации Президент России шел на большие уступки главам администраций регионов, опираясь на их поддержку, потому все чаще менял неугодных им представителей.

Критическая черта обозначилась к лету 1992 г.: противостояние различных политических сил в виде ожесточенной борьбы между Президентом РСФСР Б.Н. Ельциным и Съездом народных депутатов РСФСР вели к тому, что страна стояла на грани социального взрыва, анархии и разрушения; проблема государственной целостности России продолжала оставаться такой же острой. В основе данного кризиса находилась существовавшая на тот момент форма правления, которая не позволяла правовыми средствами разрешить конфликт между ветвями власти. И Президент РФ, и Съезд народных депутатов РСФСР были избраны всенародным голосованием, имели одинаковую легитимность, а их прерогативы постоянно реформировались, но не были четко разделены. Органы государственной власти, на которые была возложена обязанность защищать конституционный строй, права и свободы граждан, в результате проявляли недопустимую пассивность, не используя предоставляемые им полномочия. Акты, которые принимали центральные органы власти, либо не выполнялись, либо не достигали желаемых результатов.

При участии представителей Президента РФ были выявлены серьезные злоупотребления региональных администраций в ряде субъектов России. В результате институт представителей Президента РСФСР был реорганизован на основании Указа Президента РФ от 15 июля 1992 г. № 765 «Об утверждении Положения о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге»[16]. Данный Указ подробно закрепил компетенцию и организацию деятельности представителей Президента РФ на местах, а также усложнил функции представителей Президента России. Указ установил жесткую подчиненность представителей главы государства непосредственно Президенту РФ и личную перед ним ответственность.

В соответствии с данным Указом, представители главы государства были обязаны предоставлять Президенту России аналитическую и иную информацию о политических, социальных и экономических процессах в регионах, а также вносить соответствующие предложения по их оптимизации. Координация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти стала новой функцией представителей. Немного были расширены их контрольные функции. Представители Президента России имели право вносить главе государства предложения об отмене правовых актов органов исполнительной власти.

В свете сложившейся ситуации в стране, важное значение придавалось функции согласования назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономных округов, глав администрации городов - краевых, областных центров, руководителей территориальных служб федеральных органов исполнительной власти. Главный государственный инспектор РФ координировал деятельность представителей Президента России, а Контрольные управление Администрации Президента РФ обеспечивало его деятельность.

вехой в становлении института представителей Президента России на местах стало принятие Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 828 «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности глав администраций»1. На представителей Президента России, в соответствии с данным Указом, возлагалась функция дачи представления о наложении дисциплинарного взыскания (замечания, предупреждения о неполном служебном соответствии; освобождения от должности) на глав администраций

территориальных образований ниже уровня субъекта Федерации.

В конце 1992 - начале 1993 г. вновь обострился вопрос о необходимости повышения эффективности деятельности представителей Президента России на местах. В результате этого был принят Указ Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 186 «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» . [17] [18]

В соответствии с данным Указом, представители Президента РФ являлись должностными лицами, представляющими Президента России, подчинялись главе государства и назначались на должность Президентом России по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Теперь уже Управление Администрации Президента России по работе с территориями, представителями Президента РФ по связям с Верховным Советом России координировал деятельность представителей, а должность Главного государственного инспектора РФ была упразднена.

Представители Президента РФ:

представляли Президента России в отношениях с органами государственной власти и управления, местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, организациями, учреждениями, войсковыми формированиями и гражданами;

содействовали исполнению указов и распоряжений Президента России и постановлений Правительства РФ;

осуществляли контроль над деятельностью органов исполнительной власти по выполнению указов и распоряжений Президента России и постановлений Правительства РФ в соответствии с Федеративным договором;

координировали деятельность территориальных служб федеральных органов исполнительной власти;

вносили в соответствующие органы государственной власти и управления представления о нарушениях Федеративного договора, указов и распоряжений Президента России, постановлений Правительства России, подлежавшие обязательному рассмотрению, в необходимых случаях информировали об этом органы прокуратуры;

представляли Президенту РФ аналитическую и иную информацию об экономических, социальных и политических процессах, вносили соответствующие предложения; осуществляли по отдельным поручениям Президента России другие полномочия.

Представители Президента РФ были вправе:

- вносить предложения по назначению и освобождению от должности руководителей территориальных служб федеральных органов исполнительной власти;

запрашивать и получать у государственных органов, предприятий, организаций и учреждений необходимые сведения, документы и материалы;

принимать участие в работе органов исполнительной власти, присутствовать на заседаниях представительных органов власти соответствующих субъектов России.

Однако они не могли вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти, объединений, предприятий и организаций, издавать решения, обязательные для исполнения, за исключением решений по организации и деятельности, непосредственно подчиненных им аппаратов, что,

представляется, не совсем соответствовало статусу Президента России как лица, возглавлявшего тогда исполнительную ветвь государственной власти. Кроме того, представители Президента России не могли быть членами политических партий и массовых общественно-политических движений, занимать какие-либо должности в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, заниматься предпринимательской деятельностью и иной оплачиваемой работой, за исключением научной, педагогической и творческой.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции России, законов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента РФ, а также неисполнением поручений Президента России представители могли быть освобождены от должности. До вынесения решения об освобождении от должности им обеспечивалась возможность представить письменные и устные объяснения Президенту РФ.

Указ Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 186 «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» закрепил преобразование в права некоторых прежних полномочий, т.е. прав и обязанностей представителей Президента РФ. Применение контрольной функции представителей Президента РФ было избирательно и зависело от важности проблемы. В результате принятия данного Указа было отмечено существенное укрепление позиций Президента России в субъектах Федерации.

В марте 1993 г. состоялось обращение Президента РФ к гражданам России, в котором было объявлено о введении «особого порядка управления до преодоления кризиса власти». Президент РФ высказал тревогу за сохранение единства и целостности России, выразил стремление обеспечить соблюдение основ конституционного строя России, а также поставил цель на продолжение курса политических, экономических реформ и преобразований в обществе. Также были обозначены два принципиальных момента, которые нарушали

действующую Конституцию России 1978 г. и Федеративный договор: 1) не будут иметь юридической силы любые решения органов и должностных лиц, направленные на отмену и приостановление актов Президента и Правительства России в условиях «особого порядка управления»; 2) вводилась непосредственная подотчетность Президенту и Правительству РФ глав исполнительной власти и правительства субъектов Федерации, а их полномочия не могли быть прекращены без решения Президента РФ.[19]

Параллельно с этим приходит понимание роли представителей Президента РФ как института, обеспечивающего, в первую очередь, осуществление политики федерального центра в регионах России, в меньшей степени ориентированного на «партию власти». В соответствии с Распоряжениями Президента РФ от 20 марта 1993 г. № 186-рп «О проведении аттестации представителей Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт- Петербурге»1, от 8 июня 1993 г. № 425-рп «Об организации проведения

аттестации представителей Президента Российской Федерации в крае, области,

2

автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» была проведена аттестация представителей Президента России на местах. В процессе аттестации внимание акцентировалось как на знании Основного закона страны, важнейших законов и указов, так и на практике представления интересов Президента России в регионах, координации деятельности территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. О проделанной работе должен был доложить каждый представитель Президента России.

События 1993 г., а именно: референдум 25 апреля 1993 г. в поддержку Президента России, Указ Президента Российской Федерации от 4 июня 1993 г. № 850 «О неотложных мерах по государственному строительству в Российской Федерации» , Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»[20] [21] [22] [23], Указ Президента Российской Федерации от 25 сентября 1993 г. № 1452 «Об ответственности лиц, противодействующих проведению поэтапной конституционной реформы»[24] - кардинально и окончательно изменили

политическую ситуацию в стране, систему публичной власти, в целом, и институт представителей Президента Российской Федерации на местах, в частности.

Второй этап (декабрь 1993 г. - май 2000 г.). Этот период характеризуется интенсивным поиском федеральной власти, политических деятелей, научной общественности наиболее подходящей модели организации и функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации на местах как эффективного и действенного механизма, способного обеспечить единство государственной политики на территории страны, а равно созданием необходимых условий для повышения результативности деятельности межрегиональных и территориальных органов государственной власти и управления.

Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном

референдуме 12 декабря 1993 г., существенно изменила положение Президента России в системе разделения властей, определила его правовой статус как главы государства, гаранта российской Конституции, наделенного правом принимать меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, а также обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В этой связи Президент РФ осуществляет полномочия, отнесенные ко всем ветвям власти, но он не входит ни в одну из них. За Президентом РФ, в соответствии с Конституцией РФ, закреплено право назначать и освобождать своих полномочных представителей, которые, таким образом, приобрели конституционно-правовой статус. Однако вопрос о включении в текст Конституции РФ положения о полномочных представителях главы государства и содержании данного института в процессе разработки Конституции России 1993 г. на Конституционном совещании воспринимался весьма неоднозначно и спорно, вызвал оживленную дискуссию.

Как отмечает К.В. Черкасов, «выборы депутатов Федерального Собрания Российской Федерации, роспуск советов и фактически начавшийся процесс сосредоточения реальной власти в субъектах Российской Федерации у глав администраций и региональной элиты, успешно приватизировавшей государственную собственность, стали серьезным испытанием для института представителей Президента России по двум основаниям. Во-первых, неудача многих представителей главы государства на выборах как в 1993 г., так и в 1995 г. Некоторые из них не смогли собрать необходимое для регистрации число подписей. Это послужило причиной массовых увольнений представителей Президента Российской Федерации, как не имеющих авторитета и поддержки населения, а также принятия Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»1. Во-вторых, концентрация власти у глав региональных администраций при относительной слабости правового статуса представителей Президента Российской Федерации на местах породили резкие

конфликты между ними, которые привели впоследствии к многочисленным

2

отставкам представителей Президента РФ».

С целью приведения статуса представителей Президента Российской Федерации в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах в соответствие с Конституцией Российской Федерации 1993 г. Президентом РФ был издан Указ от 10 июня 1994 г. № 1186 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации» . А посредством принятия Указа Президента РФ от 17 января 1995 г. № 53 «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации» от 5 февраля 1993 г. № 186 «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге»[25] [26] [27] [28] названный выше указ утратил силу. Указ 1995 г. подробно закреплял гарантии деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации, и во время, и после исполнения своих полномочий. Можно сделать вывод, что Указ Президента

РФ 1995 г. окончательно трансформировал институт представителей Президента России в краях и областях в институт полномочных представителей Президента России в субъектах Российской Федерации.

На этом этапе теперь уже на Управление Администрации Президента Российской Федерации по работе с территориями была возложена задача координации деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах РФ. Данное Управление было создано на базе реорганизованного Управления Администрации Президента РФ по работе с территориями, представителями Президента РФ, связям с Верховным Советом Российской Федерации.1

18 декабря 1994 г. был принят Указ Президента Российской Федерации № 2201 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Чеченской Республике» , который стал ответом на известные сепаратистские события в Чеченской республике. Данный Указ утверждал положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Чеченской Республике, наделял представителя исключительными полномочиями, которые, к сожалению, оказались в целом недостаточными. Поэтому Указом Президента РФ от 29 августа 1995 г. № 886 «О полномочном представителе Президента РФ в Чеченской Республике» утверждалось новое положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Чеченской республике.

Помимо представительских, контрольных и информационных функций, на полномочного представителя Президента РФ в Чеченской республике возлагались также планирование и проведение восстановительных работ, осуществление специфических задач. Полномочному представителю Президента РФ в Чеченской республике, для урегулирования кризиса в Чечне, предоставлялись в [29] [30] [31]

определенном смысле исключительные полномочия: он вправе был издавать распоряжения, обязательные для исполнения федеральными и региональными органами исполнительной власти, командованием воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации и других сил обеспечения безопасности, а также предприятиями, организациями, учреждениями, органами местного

самоуправления, должностными лицами и гражданами, находящимися на территории Чечни (Ичкерия).

В этот же период, не менее сложная обстановка, чем в Чечне, угрожавшая территориальной целостности России, возникла и в других северокавказских республиках. Это также повлекло расширение функционала и наделение полномочных представителей Президента РФ в таких регионах исключительной компетенцией в сфере укрепления законности и правопорядка, что нашло свое отражение в Указе Президента РФ от 17 сентября 1996 г. № 1360 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Республике Северная Осетия - Алания и Республике Ингушетия»1 и Указе Президента РФ от 19 октября 1996 г. № 1474 «Об организации деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Республике Северная Осетия - Алания и Республике Ингушетия» . Для обеспечения выполнения Указа Президента РФ от 19 октября 1996 г. № 1474 было принято Постановление Правительства РФ от 28 октября 1996 г. № 1276 «О мерах по обеспечению выполнения Указа Президента РФ от 19 октября 1996 г. № 1474 «Об организации деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Республике Северная Осетия - Алания и Республике Ингушетия» . [32] [33] [34]

То есть напрашивается вывод, что роль полномочных представителей Президента РФ на местах значительно возрастала в период кризисных, чрезвычайных ситуаций. Во-первых, это прослеживается по практике принятия специальных указов Президента РФ, регламентирующих правовой статус полномочных представителей в «проблемных» регионах, отличного от статуса их коллег в других «спокойных» субъектах России. Во-вторых, на должность полномочных представителей Президента России в «трудных» субъектах Российской Федерации назначали лиц, занимавших по совместительству иные важные федеральные государственные должности.

Накопленный опыт работы полномочных представителей к началу 1996 г. показал, что полномочные представители Президента РФ в целях эффективного решения стоящих перед ними задач должны работать более согласованно. С целью обеспечения координации деятельности полномочных представителей главы государства в субъектах России Указом Президента РФ от 16 марта 1996 г. № 384 «Об Управлении Администрации Президента РФ по координации деятельности полномочных представителей Президента РФ в субъектах Российской Федерации»1 было создано специальное Управление Администрации Президента Российской Федерации по координации деятельности полномочных представителей Президента РФ в субъектах Российской Федерации, которое имело статус управления Главного управления Президента России. На Главное управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров, в соответствии с Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 344 «Вопросы Главного управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров» , была возложена функция подбора кандидатов и формирование кадрового резерва для назначения на должность полномочного [35] [36]

представителя Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации.

Здесь важно обратить внимание на то, что вплоть до осени 1996 г. выборы глав исполнительной власти были привилегией, которые одни субъекты Российской Федерации получали в силу фактически сложившегося особого правового статуса (республики в составе России, города Москва и Санкт- Петербург), а другие - в порядке исключения за заслуги их руководства непосредственно перед главой государства. В конце 1996 г. от такой практики отказались, были осуществлены выборы глав администраций более чем в 60 субъектах Российской Федерации. Это способствовало ослаблению влияния президентской власти на происходящие в регионах социально-экономические и политические процессы, а также привело к власти во многих регионах руководителей «левой партийной ориентации». В итоге новые руководители зачастую отказывались напрямую подчиняться Президенту Российской Федерации и Правительству России, что вело к ослабеванию закрепленного в ст. 77 Конституции РФ единства системы исполнительной власти.

Такое положение дел, когда в субъектах Российской Федерации не исполнялись федеральные законы, указы и распоряжения Президента России, постановления Правительства РФ и решения федеральных судов, не только дискредитировало государственную власть, создавало условия для коррупции и злоупотреблений, но и нарушало права и свободы граждан, подрывало основы конституционного строя. Во многих субъектах Российской Федерации сложился режим личной власти их руководителей, а не верховенство закона.

Ситуация усугублялась активной практикой заключения договоров о

разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и

региональными органами государственной власти, что закреплялось Указом

Президента РФ от 20 июля 1994 г. № 1499 «Об образовании Комиссии при

Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и

полномочий между федеральными органами государственной власти и органами

84

государственной власти субъектов Российской Федерации»1, Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. № 370 «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» . Большинство таких договоров дополнялись пакетами соглашений по отдельным вопросам.

Отмечается, что на процесс заключения договоров и соглашений и их последующее исполнение оказывало влияние желание федерального центра либо поддержать руководство регионов, либо самому получить их поддержку. Такими договорами предполагалось погасить сепаратистские процессы и предотвратить региональные конфликты, они были результатом политического компромисса. С помощью договоров некоторые субъекты России (чаще республики) получали некие преференции во взаимоотношениях с центральной властью, которых не имели другие субъекты Российской Федерации.

Замены «неудобных» полномочных представителей Президента РФ на лояльных себе почти повсеместно добивались от Президента РФ избранные губернаторы, фактически превратив их в свой «придаток». Институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ постепенно становится «разменной картой» в политической борьбе.

С целью усиления своей позиции в регионах и приведения взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствие Конституции РФ, а также с целью нормализации обстановки в [37] [38] стране был издан Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»1. Полномочные представители Президента РФ в субъектах Российской Федерации во взаимодействии с органами прокуратуры должны были обеспечить контроль за соблюдением федеральных законов, указов Президента России и решений судов территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Продолжением вышеуказанной тенденции стали Указ Президента РФ от 30 апреля 1996 г. № 614 «О дополнительных мерах по реализации Федерального закона «О ветеранах» и Указ Президента РФ от 2 декабря 1996 г. № 1612 «О некоторых мерах по стабилизации положения в судебной системе Российской Федерации» . В соответствии с данными указами на полномочных представителей Президента РФ в субъектах Российской Федерации была возложена обязанность информировать Главное контрольное управление Президента России о выполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации положений названного федерального закона, а также было решено с их участием проверить исполнение принятых с января 1994 г. указов, распоряжений и отдельных поручений Президента РФ, направленных на обеспечение нормального функционирования судебной власти, и представить доклад, содержащий: перечень государственных органов и должностных лиц, не выполнивших указы, распоряжения и отдельные поручения Президента России, предложения о привлечении виновных к ответственности; анализ причин невыполнения требований указов, распоряжений и отдельных поручений главы государства; предложения о внесении изменений и дополнений в указы и распоряжения Президента РФ либо, в случае необходимости, об их отмене. [39] [40] [41]

Усиливая роль и механизмы функционирования полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ, Президент РФ укреплял российскую государственность. Но в существующих на тот момент условиях действенная реализация указанных мероприятий была обречена на провал и не могла существенно повлиять на ситуацию. Анализируемый институт мог бы получить новый импульс к действительному развитию в новом качестве с переходом к выборам глав регионов, но этого не произошло. К.В. Черкасов отмечает, что «большинство представителей Президента РФ не столько представляли интересы главы государства на местах, сколько лоббировали интересы регионов в столице, стали «ручными» у губернаторов, либо «жалобщиками» у главы государства»1.

9 июля 1997 г. был принят Указ Президента РФ от № 696 «О полномочном представителе Президента РФ в регионе Российской Федерации» . Основными целями принятия данного Указа были обеспечение реализации Президентом России своих конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, усиление контроля за исполнением указов и распоряжений Президента России. Данным Указом институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации, утвержденное данным Указом, подробно определяло основные задачи, функции, права, гарантии, обеспечение деятельности и ответственность полномочного представителя.

Полномочные представители Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации являлись должностными лицами, представляющими интересы главы государства на определенных территориях России, включающих [42] [43] в себя один или несколько субъектов Российской Федерации (под регионами подразумевались по большей части субъекты Российской Федерации, но в некоторых случаях и группа граничащих между собой субъектов Российской Федерации). Оперативное руководство деятельностью полномочных представителей осуществлял Руководитель Администрации Президента Российской Федерации, координацию деятельности - заместитель Руководителя Администрации Президента России по его поручению. Непосредственное обеспечение деятельности полномочных представителей выполняли их аппараты, которые входили в состав Администрации Президента Российской Федерации.

Задачи, которые были поставлены перед полномочными представителями Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации, направлены на обеспечение реализации политики главы государства, контролирование деятельности региональных органов государственной власти и выполнение на местном уровне решений федеральных органов власти (в первую очередь, Президента России), поддержание стабильности развития регионов, координацию работы территориальных органов исполнительной власти.

соответствии с Указом № 696 «О полномочном представителе Президента РФ в регионе Российской Федерации», функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации были связаны с решением пяти важных проблем взаимоотношения центра и регионов: а) ужесточением контроля за исполнением федерального бюджета; б) разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; в) содействием укреплению кадров федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации; г) содействием исполнению Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента России, постановлений и распоряжений Правительства РФ, реализации федеральных программ; д) упорядочением использования

федеральной собственности в субъектах РФ.

В целом, данный Указ являлся закреплением предыдущего опыта функционирования полномочных представителей Президента РФ, во многом воспринял положения, содержащиеся в предыдущих актах. При этом он серьезно детализировал правовой статус рассматриваемого института, юридически закрепил фактически сложившиеся реалии отсутствия полномочных представителей Президента РФ в каждом субъекте Российской Федерации и констатировал начавшийся процесс укрупнения структур вертикали президентской власти на местах.

Принятие Указа № 696 «О полномочном представителе Президента РФ в регионе Российской Федерации» повлекло необходимость модернизировать орган, координирующий деятельность полномочных представителей главы государства на местах. Таким образом, в сентябре 1997 г. появилось Управление Президента Российской Федерации по координации деятельности полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации, было утверждено положение о нем (Указ Президента РФ от 01.09.1997 № 958 «Об Управлении Президента Российской Федерации по координации деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации»[44]), вместо Управления Президента Российской Федерации по координации деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. В качестве основных функций нового органа можно назвать: обеспечение взаимодействия Президента России с полномочными представителями Президента РФ в регионах России; координация деятельности полномочных представителей Президента РФ в регионах России; содействие полномочным представителям Президента России в регионах РФ в реализации их компетенции; организационное обеспечение деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах России.

Наделение полномочных представителей Президента Российской

Федерации в регионах Российской Федерации новыми функциями координации, а фактически руководства федеральными структурами в субъектах России, в первую очередь, силовыми, способствовало укреплению данного института. В регионе таких структур насчитывалось около сорока. При полномочных представителях Президента Российской Федерации были образованы

Региональные коллегии федеральных органов исполнительной власти с целью повышения эффективности деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, усиления взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В начале 1999 г., для повышения эффективности координации деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах России, на базе упраздненных Территориального управления Президента Российской Федерации, Управления Президента РФ по координации деятельности полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации, Управления Президента РФ по вопросам местного управления было образовано Главное управление Президента Российской Федерации по региональной политике и местному самоуправлению (Указ Президента РФ от 30 января 1999 г. № 163 «О дополнительных мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента РФ»1). Однако такое объединение очень скоро показало свою несостоятельность. И Указом Президента РФ от 5 апреля 1999 г. № 448 «О внесении изменений в Указ Президента РФ от 30 января 1999 г. № 163 «О дополнительных мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента РФ» была восстановлена старая система Управлений. [45] [46]

На тот период у полномочных представителей Президента России на местах не было достаточных ресурсов для активного участия в политической жизни страны. В Аппаратах полномочных представителей Президента РФ работали не более десяти работников. При этом средства из федерального бюджета не выделялись для найма временных сотрудников или для заказа каких-либо работ. При том, что в каждом регионе находились десятки представителей федеральной власти, их деятельность фактически никто не координировал. Большое количество полномочных представителей Президента РФ на местах не давало возможности уделять достаточного внимания каждому из них со стороны Президента России и подразделений Администрации Президента РФ и препятствовало их прямому контакту с главой государства.

Причинами разработки учеными и политическими деятелями проектов модернизации системы полномочных представителей Президента РФ в регионах России, имевшими цель усилить вертикаль исполнительной власти в стране, стали критические оценки функционирования полномочных представителей Президента РФ в регионах России, а также нарастание проблем в работе территориальных органов федеральных органов государственной власти. В связи с этим остановим наше внимание на этапах развития научной мысли и наиболее значимых проектах совершенствования института полномочных представителей Президента РФ на местах и иных территориальных структур федеральных органов государственной власти подробнее.

В 1993 г. в Администрации Президента России под руководством С. Филатова велась интенсивная работа по разработке плана образования федеральных округов. Тогда же предпринимались попытки организационнохозяйственной консолидации субъектов Российской Федерации. Например, о создании экономического союза договорились 6 областей - Брянская, Калужская, Липецкая, Орловская, Рязанская и Тульская. Указ Президента РСФСР от 11 ноября 1991 г. «Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы»1 подтвердил легитимность деятельности таких образований. Субъекты Российской Федерации находились в поиске новых путей сотрудничества в решении спорных ситуаций и на межрегиональном уровне стремились наладить экономические, социальные и культурные связи. Но данное начинание в то время не получило своего дальнейшего развития.

К.В. Черкасов считает, что в какой-то мере эта идея была реализована в образованных 8 межрегиональных ассоциациях экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации: «Черноземье», «Северо-Запад», «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Большой Урал», «Центральная Россия», «Дальний Восток» и «Северный Кавказ». Именно эти структуры политики и ученые рассматривали как прообраз крупного субъекта Российской Федерации или конгломерата субъектов. В связи с этим периодически появлялись предложения не только укрупнить субъекты Российской Федерации, используя налаженные связи существующих ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, но и образовать в их составе 8 генерал- губернаторств.[47] [48]

Государственное научно-исследовательское учреждение «Совет по изучению производительных сил» Минэкономики России и Российской Академией Наук под руководством председателя - академика Российской Академии Наук А.Г. Гранберга в середине 90-х годов ХХ века подготовило проект реформирования государственно-территориального устройства Российской Федерации на перспективу. В нем предлагалось выделить межрегиональный уровень территориального деления и управления в виде укрупненных административно-экономических образований при сохранении существующей системы субъектов Российской Федерации, обосновывалась необходимость усиления централизованного территориального управления и преимущества для этого экономических макрорегионов.

В 1995 г. группой ученых под руководством географов Л.В. Смирягина и А.В. Новикова велась серьезная работа над проектом образования системы федеральных округов. В этой работы был изучен опыт США, что впоследствии дало повод для его критики как не соответствующего российской действительности. Различие конфигураций субъектов Российской Федерации и сетки федеральных округов стали ключевым принципом проекта. В самом радикальном проекте границы федеральных округов не соответствовали действующей системе административно-территориального деления, не совпадали с границами субъектов России. Федеральные округа не заменяли систему регионального деления, а только дополняли ее новым автономным уровнем.

Предполагалось, что центры федеральных округов будут расположены в городах, которые не являются центрами субъектов Российской Федерации. Такое предложение основывалось на желании снизить возможность неформального давления региональных руководителей и представителей Президента РФ в федеральных округах друг на друга. Центры федеральных округов предлагалось расположить вблизи границ нескольких субъектов России, что обеспечило бы примерно равную транспортную доступность центра федерального округа для жителей входящих в него субъектов Российской Федерации.

Помимо минимизации капиталовложений и обеспечения возможно большей привлекательности центров федеральных округов, были также другие (помимо отсутствия статуса регионального центра) критерии выбора центров: хорошая транспортная доступность (предпочтение отдавалось многофункциональным транспортным узлам); благоприятный образ города (традиции, среда, достопримечательности). Например, Воронежская, Пензенская, Саратовская, Тамбовская области должны были войти в Степной федеральный округ с центром в городе Балашов Саратовской области. В Средневолжский федеральный округ с центром в городе Сызрань Самарской области должны были войти Самарская, Ульяновская области, Татарстан.

Интересным также в проекте было то, что критерии выделения центров федеральных округов в европейской и азиатской частях России были разными. В силу меньшей освоенности азиатской части для нее снималось требование расположения центра федерального округа вблизи границ субъектов Российской Федерации и вводилось новое - местонахождение рядом с базой освоения района. Также учитывался экономический фактор: федеральные округа выделялись с учетом примерно равного числа федеральных служащих («бюджетников») и стоимости федеральной собственности. В целом учитывались в первую очередь

факторы, непосредственно имеющие отношение к компетенции федеральной

1

власти.

Очередной проект реформы института полномочных представителей Президента РФ на местах был подготовлен в 1996 - 1997 гг. Суть его сводилась к образованию 24 укрупненных федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента РФ (советники Президента РФ Л. Смирнягин, Г. Сатаров, Э. Паин предлагали учредить 34 федеральных округа). Выведение федеральных территориальных структур и, прежде всего силовых и финансовых органов, из-под контроля и опеки губернаторов, было главной задачей проводимой реформы. Однако Б.Н. Ельцин так и не решился на воплощение в жизнь такого проекта государственного управления.

В конце 1999 г. Институтом философии и права Уральского отделения Российской Академии наук проводилась работа над исторической справкой «о государевых наместниках» и аналитической запиской о возможности введения должности генерал-губернатора, где обосновывался их правовой статус, а также концепция взаимоотношения с Президентом России, Правительством Российской Федерации, высшими должностными лицами субъектов России. Была высказана [49] идея ликвидации института полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации и учреждения должности генерал- губернатора, наделенного контрольно-надзорными функциями. Для введения поста генерал-губернатора признавалось необходимым все субъекты России (от двух до пяти граничащих между собой), с учетом их территориальных, социально-экономических и национальных особенностей, объединить в генерал- губернаторства или другие административно-территориальные единицы.

В целях централизации Российской Федерации, укрепления вертикали власти и федерального присутствия в субъектах Российской Федерации в начале 2000 г. мэр города Москвы Ю.М. Лужков, предлагал проект образования в России 12 - 15 федеральных округов. Согласно предложенному проекту, федеральные округа должны состоять из существующих субъектов Российской Федерации во главе с избираемыми губернаторами, а руководителей федеральных округов должен был назначать Президент России. Предполагалось, что руководители федеральных округов должны курировать все территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и следить за расходованием федеральных средств, поступающих в субъекты Российской Федерации.

Председатель Правительства Свердловской области А.П. Воробьев в марте 2000 г. предлагал на территории России указом Президента РФ учредить административные округа и назначить соответствующих должностных лиц (генерал-губернаторов), с возложением на них контрольных, регулирующих и распорядительных функций, которые к тому времени осуществлял ряд территориальных органов федеральных органов государственной власти. Также было рекомендовано включить руководителей административных округов в составы Советов межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Параллельно исследователь генерал- губернаторской системы управления В. Сарычев, опираясь на зоны экономической географии России, высказывался за введение 11 генерал- губернаторов: в Северном, Северо-Западном, Центральном, Волго-Вятском,

Центрально-Черноземном, Поволжском, Северо-Кавказском, Уральском, ЗападноСибирском, Восточно-Сибирском, Дальневосточном и Столичном федеральных округах.