соответствии со ст. 78 Конституции РФ, федеральные органы

исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.1 Такие органы исполнительной власти могут создаваться на территории одного или нескольких субъектов РФ и получили наименование территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (либо территориальные органы федерального органа, территориальные органы исполнительной власти).[1] [2] [3]

В начале исследования по данному вопросу рассмотрим организационные принципы функционирования исполнительной власти.

Принципы вырабатываются управленческой и административно-правовой теорией и, как правило, устанавливаются соответствующими законодательными и иными нормативными правовыми актами. Ю.Н. Старилов считает, что «организационные принципы являются основой, на которой базируется структурная и функциональная организация исполнительной власти и

3

осуществление государственного управления».

Принцип распределения и нормативного установления функций и полномочий. Перечень функций и полномочий любого органа государственного управления должен быть ограничен и нормативно закреплен; иначе государство утратит управляемость, а управленческая деятельность будет лишена демократического смысла. Разумное рассредоточение функций и полномочий исполнительной власти по специальным органам управления, составляющим систему органов исполнительной власти, должно лежать в основе управленческой практики.

Данный принцип означает закрепление компетенции и ответственности управленческих структур, органов и работников управления. В соответствии со ст. 77 (п. 2) Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Подобный тип организации управления создает предпосылки для существования взаимосвязи между субъектом и объектом управления, которая получила название общее подчинение.1 Суть его в том, что орган общей компетенции реализует полномочия с целью обеспечения требуемого нормального общего уровня функционирования подчиненных органов управления и объектов управления. Иначе говоря, общее подчинение - это контрольная деятельность и общее руководство. Общее подчинение также присуще органам отраслевой и межотраслевой компетенции.

Принцип распределения и нормативного фиксирования функций и полномочий характеризуется четким определением в нормативных актах компетенции каждого органа исполнительной власти, его структурного подразделения, а также определением правового статуса должностных лиц и государственных служащих.

Принцип федерализма. Государственное устройство России в виде федерации обуславливает принцип федерализма в системе органов исполнительной власти. Фактически он проявляется в том, что в общую систему этих органов входят:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов РФ - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.2 [4] [5]

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Однако при этом можно говорить об относительной самостоятельности систем федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в силу особенностей, присущих статусу РФ и ее субъектов.

А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий анализируют юридический аспект принципа федерализма и отмечают в нем два направления: «во-первых, компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются прежде всего на основе нормативных правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; во-вторых, Конституция РФ регламентирует соотношение правовых актов органов государственной власти РФ и ее субъектов».1 Главным в концепции федерализма вышеуказанные авторы называют то, что «законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для аналогичных органов субъектов РФ; законные акты органов исполнительной власти субъектов РФ подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти; в- третьих, одной из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ становятся административные договоры, соглашения». В сфере функционирования исполнительной власти они становятся элементами механизма реализации принципа федерализма.

Принцип сочетания централизации и децентрализации. Данный принцип не тождественен принципу федерализма, но тесно с ним взаимодействует. О тождестве нельзя говорить потому, что сочетание этих его [6] [7] элементов может быть на различных уровнях и не обязательно сопутствовать только федеративному государственному устройству.

Как отмечает ряд авторов1, принцип сочетания централизации и децентрализации оказывает большое влияние на функционирование всей системы исполнительной власти. Единство этой системы, обусловленное наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов РФ, порождает централизацию. В пределах, определенных законодательством, централизованное осуществление исполнительной власти может сосредоточиваться в руках федеральных органов и органов субъектов РФ. На уровне государства более высокая степень централизации проявляется по предметам ведения РФ, несколько ослабляется она в отношении предметов совместного ведения. А в соответствии со ст. 73 Конституции РФ, за пределами исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов, как известно, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. В этом случае соотношение централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти определяется самими субъектами РФ.

Если же говорить о децентрализации, то она означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом (видом органов), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно, без вмешательства со стороны вышестоящих органов.[8] [9] Здесь отсутствует «расщепление» предметов ведения и полномочий по вертикали, которое может быть при совместном ведении. Предметы ведения и полномочия как бы отторгаются, обретают высокую степень независимости от властных полномочий вышестоящих органов исполнительной власти при децентрализации.

Можно говорить о централизованном осуществлении исполнительной власти федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленных Конституцией РФ и другими законами пределах. По предметам ведения Российской Федерации наблюдается высокая степень централизации государственной исполнительной власти. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти». Договоры субъектов Российской Федерации с Российской Федерацией по разграничению предметов ведения, а также их законы субъектов устанавливают точное соотношение централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти.

А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий считают особой разновидностью децентрализации «делегирование органом исполнительной власти части своих полномочий подчиненному органу в целях удобства управления на основе приближения его к объектам».[10] [11] Например, федеральные органы исполнительной власти могут делегировать часть своих полномочий создаваемым ими органам в федеральных округах, территориальным органам. Такая децентрализация осуществляется в виде передачи полномочий от вышестоящего органа к нижестоящему органу и получила название деконцентрация полномочий1 Вышестоящий орган может серьезно влиять на осуществление переданных полномочий. С целью смещения тяжести управления с центра на места, а также усиления взаимодействия между субъектами РФ, создаются подобные органы как организационно-правовое средство решения общефедеральных и

территориальных задач. Целесообразность взаимодействия между названными

органами может возникнуть при осуществлении полномочий как по предметам ведения РФ, так и ее совместного ведения с субъектами РФ.

Принцип отраслевого управления. Принцип отраслевого управления имеет специфическое значение: ему присуща такая организация системы управления, при которой конкретные органы государственного управления обособляются в отдельную отрасль и соединяются в единое целое на основе специфических, самостоятельных и аналогичных для данной отрасли функций и задач управления; внутри этой отрасли управления используются специальные формы управления и применяются специфические методы, которые обычно не распространяются на другие отрасли. Иначе говоря, отраслевое управление характеризуется наличием у органа исполнительной власти полномочий по государственному управлению группой однородных предприятий или учреждений с реализацией при этом всех или большинства функций управления.1

Принцип территориального управления. Принцип территориального управления тесно связан с вышеуказанным принципом отраслевого управления. И при этом можно согласиться с мнением Ю.Н. Старилова, что «только единство этих принципов обеспечивает качество управленческой деятельности органов исполнительной власти». Федеральные органы исполнительной власти создают свои территориальные органы в субъектах Российской Федерации (ст. 78 Конституции РФ), а органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации согласовывают планы своей деятельности, совместно разрабатывают отраслевые и региональные программы, заключают публично-правовые договоры.

Главной целью территориального управления является обеспечение комплексного развития административно-политической, социально-культурной сфер и хозяйственного строительства, общественного порядка, безопасности, прав и свобод граждан как в регионах, так и на всей территории Российской [12] [13]

Федерации. Территориальное управление отраслями и сферами осуществляют как федеральные органы исполнительной власти, так и органы управления субъектов Российской Федерации.

Принцип межотраслевого управления. Рассмотренный выше принцип отраслевого управления, по мнению Ю.Н. Старилова, «занимает по отношению к межотраслевому управлению подчиненное положение, так как в процессе реализации межотраслевой координации и надведомственных контрольнонадзорных функций органы межотраслевого управления осуществляют деятельность по государственному регулированию, контролю и координации органов отраслевого управления».1 Но здесь нужно отметить, что координирующие полномочия есть не только у специальных органов межотраслевого управления: в той или иной степени почти все органы государственного управления осуществляют координирующие функции в рамках деятельности своего органа, однако масштаб их действия ограничен.

Межотраслевое управление в широком смысле можно рассматривать как управленческую деятельность органов управления, состоящую в реализации возложенных на них функций и полномочий межотраслевого характера. Органы межотраслевого управления представляют собой систему, которая имеет определенные функции, задачи, структуру, компетенцию, полномочия и использует в своей деятельности специфические формы и методы управления. Отличительным признаком межотраслевого управления является наличие у органа исполнительной власти полномочий по управлению (в установленных законом пределах, а также в рамках осуществления, как правило, одной управленческой функции) несколькими отраслями, сферами управления, группой предприятий или учреждений.

В целом, межотраслевое управление акцентирует усилия в

координирующих, объединяющих и контролирующих функциях и полномочиях.

Координация определенной деятельности и сдерживание возможных отрицательных последствий ведомственного (отраслевого, централизованного) управления - это важнейшие задачи межотраслевого управления. Посредством так называемых органов надведомственного, межотраслевого управления и межотраслевой координации по определенным направлениям управленческой деятельности осуществляется межотраслевое управление.

Среди принципов организации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти отдельно выделяется принцип линейности и функциональности.1 Линейный тип организации государственного управления состоит в установлении между руководством органа исполнительной власти (органа управления) и объектом управления прямых организационных связей, как правило, без находящихся между ними других звеньев управленческой структуры. Данный тип традиционно считается простейшей организационной формой выстраивания управления. На основании такого принципа организации, каждый нижестоящий орган управления (организация) или каждый нижестоящий государственный служащий (должностное лицо) имеет вышестоящий орган (вышестоящего руководителя), который наделяется полномочиями по осуществлению властных организационно-правовых мероприятий и

административных актов в отношении подчиненных практически по всем направлениям деятельности организации и осуществляемого ими руководства.

Линейный тип организации управления основывается на таких формах связей между субъектами государственного управления, как непосредственное подчинение (здесь между субъектом и объектом управления нет промежуточных звеньев, а объект управления находится в существенной организационноправовой зависимости от субъекта управления) и прямое подчинение (подобно непосредственному, но включает в некоторых случаях промежуточные звенья; между руководителями и другими сотрудниками персонала управления прямые отношения), т.е. линейному управлению присуще прямое служебное подчинение.

Непосредственное и прямое подчинение в целом имеют следующие черты: принятие нормативных правовых актов управления, издание распоряжений и приказов, принятие решений по вопросам государственной службы, изменение структуры управления, применение мер дисциплинарного принуждения, распоряжение материальными и финансовыми средствами.

Функциональный тип организации управления в широком смысле характеризуется рассредоточением специальных функций государственного управления для непосредственного выполнения по отдельным структурным подразделениям органа управления (по главным управлениям, управлениям, отделам, департаментам и т.д.).

В узком смысле функциональный тип организации государственного управления заключается в том, что внутри органа управления для выполнения специальной функции создается отдельное структурное подразделение, за которым нормативно устанавливается его статус: задачи, цели деятельности, функции, компетенция, организационная структура, персонал. Отдельная управленческая функция при наличии нормативно установленных соответствующих полномочий обуславливает функциональную подчиненность подразделения. Такое подчинение - в пределах осуществления конкретной управленческой функции - получило название «рамочное» («ограниченное») подчинение; соответственно, предоставленное органу управления полномочие ограничено по масштабу своего действия.

Функциональный тип управления может применяться как в отраслевых, так

и в межотраслевых органах управления. Федеральные органы исполнительной

власти в лице федеральных министерств и иных органов (службы, агентства)

включают в свою организационную структуру функциональные управления и

отделы, которые в пределах своей компетенции имеют право давать

соответствующие указания и рекомендации по отдельным направлениям

управленческой деятельности, обеспечивая ее законность и эффективность. При

этом такие структурные подразделения подчиняются непосредственно министрам

122

и их заместителям, т.е. только руководители могут принимать окончательное решение, что свидетельствует о преобладании линейного типа организации управления.

Пытаясь объединить преимущества линейного и функционального типов организации управления и повысить их эффективность в некоторых случаях создается их симбиоз - линейно-функциональная структура управления, те. «такая структура, в которой одни органы принимают управленческие решения и реализуют меры по их исполнению, а другие органы обеспечивают этот процесс при помощи различных средств, способов и форм (консультационных, информационных, статистических, контрольно-надзорных, координационных и пр.)».1

Также в административно-правовой литературе выделяют еще два типа организации управления: производственно-отраслевой и производственнотерриториальный. В производственно-отраслевой системе организации

управления главные управления (управления), в подчинении которых находятся предприятия и учреждения по списку, утвержденному руководством органа государственного управления, являются основными структурными подразделениями. Они осуществляют полное и непосредственное руководство предприятиями и учреждениями, а также несут ответственность за их деятельность перед руководителями органа управления. Второй тип - производственно-территориальный - характеризуется тем, что компетенция отраслевых структурных подразделений распространяется на меньшую территорию по сравнению с компетенцией и полномочиями самого органа управления, в структуре которого они находятся.

Организация деятельности органов исполнительной власти осуществляется в форме коллегиального или единоличного управления (руководства). Это получило название принцип коллегиальности и единоначалия.

Коллегиальность в организации органа государственного управления заключается в том, что он представляет собой по составу и количеству должностных лиц коллегиальный орган (например, Правительство Российской Федерации). Коллегиальным является орган, возглавляемый созданной в соответствии с законом коллегией (группой лиц). Коллегиальным отчасти можно считать и такой орган, организационная структура которого включает какую-то коллегию, которая данный орган не возглавляет.

В отличие от коллегиальности, единоначалие характеризуется тем, что орган управления возглавляет руководитель, который несет персональную ответственность за организацию и функционирование этого органа (например, федеральный министр, руководитель службы, др.). Руководитель осуществляет общее руководство органом управления, ему принадлежат контрольные полномочия, он имеет право применять к подчиненным меры дисциплинарного принуждения.

В числе принципов организации федеральных органов исполнительной власти важным является принцип законности. Он проявляется в том, что все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Данное требование относится также к конституциям и другим актам законодательства субъектов РФ.[14]

В соответствии с конституционным разграничением полномочий между РФ и ее субъектами создается система органов исполнительной власти. Статьей 71 (п. «г») Конституции РФ к ведению РФ отнесено установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти.

А в совместном ведении РФ и ее субъектов, в соответствии со ст. 72 (п. «н») Конституции РФ, находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти. На уровне РФ по данному вопросу

приниматься федеральные законы, о чем уже говорилось ранее. Система же органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами РФ самостоятельно, опираясь на основы конституционного строя РФ и общие принципами организации представительных (законодательных) и

исполнительных органов государственной власти, установленные федеральным законом.1

Согласно ч. 5 ст. 12 ФКЗ «О Правительстве РФ», Правительство РФ устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предоставленных на эти цели в федеральном бюджете.[15] [16] [17] В соответствии с п. 5.2 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 , и п. 9.4 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452[18], Правительство РФ утверждает схемы территориальных органов подведомственных ему федеральных исполнительных органов.

В соответствии со ст. 12 ФКЗ «О Правительстве РФ», последнее для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Данной нормой правовая регламентация института территориальных органов Правительства РФ исчерпывается. На сегодняшний день, в практике Правительства РФ был только один пример создания им своих территориальных органов - представительство Правительства в Чеченской республике, которое функционировало с 1996 по 2000 гг., координируя работу различных федеральных органов исполнительной власти.

Однако можно предположить, что потребность в таких территориальных органах может возрасти с интенсификацией взаимодействия Правительства РФ с органами государственной власти субъектов РФ (особенно - в кризисных ситуациях, при чрезвычайном и военном положении). При возникновении таких ситуаций вопросы создания, организации работы и взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ как с самим Правительством, так и с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и с исполнительными органами субъектов РФ целесообразно будет поместить в соответствующий раздел Регламента Правительства РФ.1

В настоящее время нормативную основу организации и деятельности территориальных органов исполнительной власти составляют:

Конституцию РФ: в ст. 72 содержатся положения о предметах совместного ведения РФ и ее субъектов; в ч. 1 ст. 78 Конституции РФ говорится, федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы; также есть норма о том,

федеральные органы исполнительной власти могут назначать соответствующих

2

должностных лиц ;

федеральные законы: например, Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ»[19] [20] [21]; Федеральный закон «О полиции»[22] в ст. 4 говорит о территориальных органах полиции; Федеральный закон «О миграционном учете иностранных лиц и лиц без гражданства в РФ»[23] в п. 2 ст. 12 говорит о полномочиях территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере миграции;

акты Президента РФ и Правительства РФ; например, Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»1; Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 . Решения Правительства РФ устанавливают целесообразность создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также их задачи, полномочия, функции, предельную численность, фонд оплаты труда);

Типовой регламент взаимодействия федеральных органов

исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30[24] [25] [26]; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452[27];

положения о федеральных органах исполнительной власти

(Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450 (ред. от. 09.03.2015)[28], Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 (ред. от 27.12.2014)1, другие);

типовые положения о территориальном органе соответствующего федерального органа исполнительной власти (например, Положение о территориальном органе Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, утвержденное приказом Минпромторга России от 15 октября 2008 г. № 206 (ред. от 28.05.2015) , Типовое положение о территориальном органе Федерального агентства по недропользованию по субъекту РФ, утвержденное Приказом МПР России от 20 декабря 2006 г. № 289 (ред. от 27.06.2012)[29] [30] [31] [32], другие);

конституции (уставы) субъектов РФ (если в них определяется порядок взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ с федеральными органами исполнительной власти).

Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, устанавливает общие правила организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Территориальные органы образуются приказом федерального органа

исполнительной власти для осуществления его полномочий на определенной территории РФ в соответствии с утвержденной в установленном порядке схемой размещения территориальных органов федерального органа исполнительной

4

власти .

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти действуют в пределах нескольких субъектов РФ (например, это были

территориальные органы Министерства культуры РФ - Южное, Кубанское, Нижне-Волжское, Сибирское, Средне-Сибирское, Восточно-Сибирское,

Дальневосточное, Приморское, Балтийское управления1, позже такие управления привели в соответствие с федеральными округами; Министерство промышленности и торговли РФ имеет межсубъектные управления, не совпадающие и с федеральными округами - Центрально-Черноземное, ВерхнеВолжское, Северо-Западное, Северное, Волго-Вятское, Северо-Кавказское и др. управления ); сфера действия таких органов может быть ограничена одним субъектом Федерации (например, так организованы территориальные управления Федеральной службы судебных приставов , Федеральной службы по надзору в сфере природопользования[33] [34] [35] [36], Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения[37]); в исключительных случаях создаются территориальные органы, действующие в пределах муниципального образования: межрайонные, городские или районные органы (межрайонные инспекции Федеральной налоговой службы[38]). То есть, границы субъекта РФ и сфера действия территориального органа не всегда совпадают. В исключительных случаях, для обеспечения общегосударственных интересов, допускается создание

территориальных органов регионального (в границах субъекта РФ) или муниципального уровней (например, для обеспечения фискальных вопросов - Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство1; сюда же можно было отнести межрайонные, городские (районные) управления (отделы) Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков (до упразднения ФСКН Указом Президента РФ от 05.04.2016 № 156[39] [40] [41])).

Таким образом, можно согласиться с Б.В. Россинским, Ю.Н. Стариловым[42], что основными элементами института территориальных органов федеральных органов исполнительной власти являются: 1) наличие нормативно-правовой базы организации, размещения и функционирования территориального органа - соответствующего приказа федерального органа исполнительной власти (например, приказ Минздрава России от 02 декабря 2013 г. № 885н, утвердивший Типовое положение о территориальном органе Федерального медикобиологического агентства[43]; приказ Минсельхоза России от 08 апреля 2013 г. № 171 «О типовом положении о территориальном органе Федерального агентства по рыболовству»[44]); 2) наличие цели формирования территориальных органов исполнительной власти - осуществление полномочий федерального органа исполнительной власти; 3) закрепление определенной территории, на которой будут осуществляться полномочия территориального органа; 4) нормативно установленный порядок разработки схемы размещения территориальных органов федерального органа исполнительной власти (например, приказ Минтруда России от 27.03.2014 № 154н «Об утверждении Схемы размещения территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости»1). Руководитель федерального органа исполнительной власти вносит в Правительство РФ или в соответствующее федеральное министерство подготовленную в федеральном органе исполнительной власти схему размещения территориального органа федерального органа исполнительной власти . В пояснительной записке федерального органа исполнительной власти должны содержаться следующие сведения: а) цели создания и основные задачи территориальных органов; б) виды (вид) образуемых территориальных органов; в) сведения о территориях деятельности территориальных органов; г) финансово-экономическое обоснование, в том числе сведения о необходимой численности и квалификации персонала территориальных органов.

Территориальный орган федерального органа исполнительной власти осуществляет деятельность в соответствии с законодательством РФ, положением о федеральном органе исполнительной власти и положением об этом территориальном органе.

Правила организации деятельности и взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Правовое регулирование общего статуса территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на правительственном уровне достаточно долго отсутствовало. Как справедливо отмечает О.В. Панкова, «не было единого правового акта, который бы определял общие принципы организации и деятельности данных органов».[45] [46] [47] Фактически, правовой статус территориальных органов устанавливался в положениях о соответствующих федеральных органах исполнительной власти. Это создало предпосылки реформирования организации и полномочий территориальных органов федеральных исполнительных органов.

В Указе Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» была обозначена проблема регулирования взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ в силу того, что данным Указом высшее должностное лицо субъекта РФ наделялось организационными и координационными полномочиями в этой области.1 По данной же тематике было принято Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», которое закрепило основные направления и формы взаимодействия указанных органов, а также полномочия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по осуществлению взаимодействия между ними.[48] [49]

Однако самым серьезным стимулом к совершенствованию института территориальных органов федеральных органов исполнительной власти стали типовые и конкретные регламенты федеральных органов исполнительной власти. Например, Типовой регламент взаимодействия определил следующие

принципиальные вопросы организации и деятельности территориальных органов: установление окружного, межрегионального (на территории нескольких субъектов РФ), регионального (на территории одного субъекта РФ), межрайонного, городского и районного уровней территориального управления (о чем уже говорилось выше); введение финансирования таких территориальных органов исключительно за счет средств федерального бюджета; установление запрета для наделения полномочиями территориального органа государственных учреждений и иных организаций, не являющихся государственными органами.1

Типовой регламент внутренней организации, детализируя вышеописанные положения, устанавливает общие правила организации деятельности

территориальных органов, в том числе порядок их образования, назначения на должность и освобождения от должности их руководителей, взаимоотношения с центральным аппаратом.[50] [51] [52] Результатом этого стало все возрастающее число регламентов внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, которые включали в себя разделы, посвященные правилам организации деятельности и взаимодействия с территориальными органами, определили принципы размещения, источники финансирования и порядок образования (реорганизации, упразднения) территориальных органов, процедуры назначения на должность и освобождения от должности их руководителей, а также полномочия федеральных органов исполнительной власти в отношении их территориальных структур.

В итоге, в типовом положении о территориальном органе соответствующего федерального органа исполнительной власти должны определяться типовые

3

правила :

реализации распорядительных, разрешительных, контрольнонадзорных полномочий, а также мер государственного принуждения (если они предусмотрены федеральными законами);

реализации планов и иных мероприятий, которые предусмотрены актами Президента РФ, Правительства РФ и федерального министерства (в отношении федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства), а также федеральных программ;

взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти и полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах;

осуществления руководителем территориального органа своих полномочий (например, приказ Росстата от 09.06.2006 № 79 «О полномочиях руководителей территориальных органов Росстата»1, приказ Росприроднадзора от 29.03.2006 № 88 «О полномочиях руководителей территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования» , приказ МЧС РФ от 17.04.2006 № 245 «О полномочиях руководителей территориальных органов МЧС России»[53] [54] [55], др.).

Основными целями создания территориального органа федерального органа исполнительной власти является осуществление правоприменительных функций, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности, а также реализация отдельных установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации задач и функций соответствующего федерального органа исполнительной власти. Территориальный орган - это государственный орган, который находится в подчинении соответствующего федерального органа исполнительной власти. В типовом положении о территориальном органе федерального органа исполнительной власти содержатся: основные задачи территориального органа; принципы деятельности; полномочия; порядок утверждения положения о территориальном органе, его структуре, штатном расписании, численности и фонде оплаты труда; порядок организации деятельности и финансовое обеспечение территориального органа.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, создаваемые в субъектах РФ, действуют на основании соответствующих положений о таких исполнительных органах на территории субъектов РФ. Например, Положение об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденное Приказом Минюста России от 03.03.2014 № 26, устанавливает основные задачи управления по субъекту РФ: обеспечение в пределах своих полномочий реализации Министерством юстиции РФ государственной политики в установленной сфере деятельности; обеспечение единства правового

пространства Российской Федерации на территории субъекта (субъектов) РФ; обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина; осуществление деятельности в сфере государственной регистрации общественных объединений, политических партий, религиозных организаций, иных некоммерческих организаций, а также контроля за их деятельностью; осуществление контроля и надзора в сфере адвокатуры и нотариата; осуществление контроля и надзора в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния; обеспечение в установленном порядке реализации Министерством юстиции РФ функции координации и контроля деятельности подведомственных данному Министерству федеральных служб.[56]

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти входят в единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют деятельность под руководством соответствующих федеральных органов федеральной исполнительной власти. Территориальный орган федерального исполнительного органа осуществляет деятельность во взаимодействии с другими территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Территориальный орган обеспечивает необходимое взаимодействие с органами исполнительной власти субъекта РФ, органами

местного самоуправления, общественными объединениями и иными

организациями при решении совместных задач. Так как территориальные органы федеральной исполнительной власти являются подразделениями федеральных органов государственной власти и непосредственно подчиняются им, то они не входят в систему органов исполнительной власти соответствующих субъектов РФ. Территориальные органы исполнительной власти могут взаимодействовать с администрациями соответствующих субъектов РФ.

Основные задачи и функции территориальных органов определяются на основании задач и функций соответствующих федеральных органов исполнительной власти с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность.

При этом надо отдельно заметить, что взаимообусловленность компетенции вышестоящего федерального органа исполнительной власти и компетенции территориального органа не является абсолютной: территориальный орган, так же как и вышестоящее федеральное министерство, ведомство, наделен правомочиями юридического лица, однако административная дееспособность территориального органа всегда ограничена. Например, территориальный орган не вправе осуществлять нормативное регулирование, независимо от наделения подобными полномочиями министерства, в подчинении которого он находится.

В соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы

взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти

субъектов Российской Федерации и территориальных органов исполнительной

власти», высшее должностное лицо субъекта РФ наделено определенными

полномочиями: по организации взаимодействия и координации деятельности

органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и

территориальных органов МВД России, МЧС России, Минюста России,

Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы судебных

приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов

исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ,

136

федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.1

Кандидата на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти федеральные министры

согласовывают с высшим должностным лицом субъекта РФ. При отказе в согласовании кандидатуры федеральный министр вновь предлагает кандидатуру на указанную должность. В случае повторного отказа в согласовании кандидатуры федеральный министр в срок, не превышающий двух месяцев со дня обращения к высшему должностному лицу субъекта РФ по вопросу о согласовании кандидатуры, принимает решение о назначении руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти либо о представлении его к назначению в установленном порядке. О несогласовании кандидатуры федеральный министр одновременно с принятием вышеуказанного решения информирует соответственно Президента РФ или Правительство РФ.

Данное положение подтверждено Конституционным Судом РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. : не могут быть затронуты прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии обязательного использования установленных Конституцией РФ и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур. Иначе говоря, принятие окончательного решения о назначении руководителя территориального органа исполнительной власти в субъекте РФ остается за самим федеральным органом исполнительной власти, так как иное [57] [58] [59] могло бы препятствовать формированию единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

[1] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // www.pravo.gov.ru

[2] Россинский Б.В. Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - 4-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма: Инфра-М, 2010. - 928 с. С. 278.

[3] Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2002. - 728 с. С. 124.

[4] Там же. С. 125.

[5] Административное право России: Учебник / А.П. Алехин, А. А. Кармолицкий. - М.: ИКД «Зерцало-М», 2012. - 752 с. (Классический университетский учебник). С. 129.

[6] Там же. С. 129.

[7] Там же. С. 129.

[8] Административное право России: Учебник / А.П. Алехин, А. А. Кармолицкий. - М.: ИКД «Зерцало-М», 2012. - 752 с. (Классический университетский учебник). С. 130; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА- ИНФРА-М), 2002. - 728 с. С. 125.

[9] Административное право России: Учебник / А.П. Алехин, А. А. Кармолицкий. - М.: ИКД «Зерцало-М», 2012. - 752 с. (Классический университетский учебник). С. 130.

1 Административное право России: Учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий. - М.: ИКД «Зерцало-М», 1011. - 751 с. (Классический университетский учебник). С. 130.

[11] Там же.

[12] Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2002. - 728 с. С. 128.

[13] Там же. С. 129.

[14] Административное право России: Учебник / А.П. Алехин, А. А. Кармолицкий. - М.: ИКД «Зерцало-М», 2012. - 752 с. (Классический университетский учебник).

[15] Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // Российская газета. № 206. 19.10.1999.

[16] Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета. № 245. 23.12.1997.

[17] Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (ред. от 27.08.2015) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 12. 25.01.2005.

[18] Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (ред. от 27.08.2015) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 171. 05.08.2005.

[19] Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории / Под ред. д.ю.н., проф. Ю.Н. Старилова. Монография - М.: NOTA BENE, 2010. - 390 с. С. 129.

[20] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // www.pravo.gov.ru; см. об этом также: Аляутдинов Ф.М. Конституционно-правовой статус органов исполнительной власти Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2001.

[21] Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета. № 245. 23.12.1997.

[22] Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О полиции» // Российская газета. № 25. 08.02.2011; № 28. 10.02.2011.

[23] Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ» // Российская газета. № 156. 20.07.2006.

[24] Указ Президента РФ от 02.07.2005 № 773 (ред. от 19.12.2015) «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 147. 08.07.2005.

[25] Постановление Правительства РФ от 05.12.2005 № 725 (ред. от 08.12.2008) «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 285. 17.12.2005.

[26] Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (ред. от 27.08.2015) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 12. 25.01.2005.

[27] Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (ред. от 27.08.2015) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 171. 05.08.2005.

[28] Постановление Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 (ред. от 01.07.2016) «О Министерстве сельского хозяйства РФ» // Собрание законодательства РФ. 23.06.2008. № 25. Ст. 2983.

[29] Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 327 (ред. от 01.07.2016) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору» // Российская газета. № 150. 15.07.2004.

[30] Приказ Минпромторга России от 15.10.2008 № 206 (ред. от 28.05.2015) «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства промышленности и торговли РФ» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 50. 15.12.2008.

[31] Приказ МПР России от 20.12.2006 № 289 (ред. от 27.06.2012) «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федерального агентства по недропользованию по субъекту РФ» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 6. 05.02.2007.

[32] Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (ред. от 27.08.2015) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 171. 05.08.2005.

[33] Приказ Минкультуры России от 29.07.2013 № 1054 (ред. от 11.12.2014) «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства культуры РФ» // Российская газета. № 247. 01.11.2013.

[34] Приказ Минпромторга России от 15.10.2008 № 206 (ред. от 28.05.2015) «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства промышленности и торговли РФ» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 50. 15.12.2008.

[35] Приказ Минюста России от 21.05.2013 № 74 (ред. от 22.04.2016) «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы судебных приставов» // Российская газета. № 133. 21.06.2013.

[36] Приказ Минприроды РФ от 30.03.2011 № 187 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по субъекту Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 23. 06.06.2011.

[37] Приказ Министерства здравоохранения РФ от 13.12.2012 № 1040н «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения» // Российская газета. № 42. 27.02.2013.

[38] Приказ Минфина России от 17.07.2014 № 61н (ред. от 03.07.2015) «Об утверждении Типовых положений о

территориальных органах Федеральной налоговой службы» (вместе с «Типовым положениями об инспекции Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции Федеральной налоговой службы межрайонного уровня», «Типовым положением о межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по крупнейшим налогоплательщикам», «Типовым положением о

межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по централизованной обработке данных», «Типовым положением о межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по федеральному округу», «Типовым положением об управлении Федеральной налоговой службы по субъекту РФ (субъектам РФ, находящимся в границах федерального округа)», «Типовым положением о межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по ценообразованию для целей налогообложения», «Типовым положением о межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по камеральному контролю») // Российская газета. № 287. 17.12.2014.

[39] Приказ Минфина России от 06.06.2011 № 67н (ред. от 20.01.2015) «Об утверждении Типового положения об Управлении Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации (субъектам Российской Федерации, находящимся в границах федерального округа)» // Российская газета. № 210. 21.09.2011.

[40] Приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 08.10.2014 № 398 (ред. от 29.06.2015) «Об утверждении Типового положения о региональном управлении Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков и управлении Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков по субъекту Российской Федерации» // Российская газета. № 263. 19.11.2014.

[41] Указ Президента РФ от 05.04.2016 № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» // Собрание законодательства РФ. 11.04.2016. № 15. Ст. 2071.

[42] Россинский Б.В. Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - 4-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма: Инфра-М, 2010. - 928 с. С. 280.

[43] Приказ Минздрава России от 02.12.2013 № 885н «О типовом положении о территориальном органе Федерального медико-биологического агентства» // Российская газета. № 44. 25.02.2014.

[44] Приказ Минсельхоза России от 08.04.2013 № 171 «О типовом положении о территориальном органе Федерального агентства по рыболовству» // Российская газета. № 175. 09.08.2013.

[45] Приказ Минтруда России от 27.03.2014 № 154н «Об утверждении Схемы размещения территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости» // Российская газета. № 83. 11.04.2014. (документ утратил силу)

[46] Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (ред. от 27.08.2015) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 171. 05.08.2005; Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (ред. от 27.08.2015) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 12. 25.01.2005.

[47] Гусева Т.А. Новая система и структура органов исполнительной власти: справ.-учеб. пособие / Т.А. Гусева, Л.Е. Чапкевич. - М.: Волтерс Клувер, 2005. - 464 с. С. 148.

[48] Указ Президента РФ от 02.07.2005 № 773 (ред. от 19.12.2015) «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 147. 08.07.2005.

[49] Постановление Правительства РФ от 05.12.2005 № 725 (ред. от 08.12.2008) «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 285. 17.12.2005.

[50] Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (ред. от 27.08.2015) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 12. 25.01.2005.

[51] Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (ред. от 27.08.2015) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 171. 05.08.2005.

[52] Указ документ.

[53] Приказ Росстата от 09.06.2006 № 79 «О полномочиях руководителей территориальных органов Росстата» // Российская газета. № 152. 14.07.2006.

[54] Приказ Росприроднадзора от 29.03.2006 № 88 «О полномочиях руководителей территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования» // СПС Консультант Плюс.

[55] Приказ МЧС РФ от 17.04.2006 № 245 «О полномочиях руководителей территориальных органов МЧС России» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 21. 22.05.2006.

[56] Приказ Минюста России от 03.03.2014 № 26 (ред. от 31.12.2015) «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции РФ по субъекту (субъектам) РФ и Перечня управлений Министерства юстиции РФ по субъектам РФ» // Российская газета. № 68. 26.03.2014.

[57] Указ Президента РФ от 02.07.2005 № 773 (ред. от 19.12.2015) «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 147. 08.07.2005.

[58] См. об этом также: Акчурина А.В. Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ: конституционно-правовое исследование. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2008; Лапин К.А. Конституционно-правовой статус отраслевых органов исполнительной власти городов федерального значения: на примере города Москвы. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2011.

[59] Постановление Конституционного Суда РФ № 10-П от 7 июня 2000 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2000. № 49. Ст. 4862.