Начиная с 2000 года, в государственном управлении и системе органов публичной власти в России начались существенные изменения, обусловленные во многом образованием семи федеральных округов и созданием государственных органов на уровне федерального округа. Сегодня государственное управление на уровне федерального округа прошло уже стадию становления, однако вопросы поиска места государственных органов на уровне федерального округа в структуре государственного аппарата и механизме государственного управления не теряют своей актуальности и значимости. Большинство их этих органов сформированы, теперь возникает вопрос об эффективности их деятельности. Повышение эффективности деятельности государственных органов на уровне федерального округа является важнейшей частью проводимой в России административной реформы.

В соответствии со ст. ст. 71 и 78 Конституции РФ установление системы федеральных органов исполнительной власти, формирование федеральных органов государственной власти находится в ведении Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.[1] Как уже говорилось ранее, порядок создания и функционирования территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, в том числе на уровне федерального округа, закреплены в

конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"1, Постановлениях Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" , от 28 июля 2005 г. № 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" , Постановлении Совета Министров - Правительства от 27 мая 1993 г. № 491 "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации"[2] [3] [4] [5], а также в ведомственном нормотворчестве. Создание федеральных округов и модернизация института полномочных представителей Президента на местах способствовали изменению в организации многих органов федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, а также ряда негосударственных структур. В данном процессе К.В. Черкасов выделил две тенденции в построении

межтерриториального администрирования.[6]

Оптимизация федеральных органов исполнительной власти путем образования территориальных подразделений на уровне федерального округа либо создания в центральных аппаратах соответствующих структур по федеральным округам, не имеющих статуса территориального органа - это первая и основная тенденция. Она основывается на Указе Президента РФ № 849 о полномочном представителе, предписывающем разработать и утвердить схему размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, обусловленную схемой размещения полномочных представителей Президента в федеральных округах.1 Согласно Постановлению Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" федеральные исполнительные органы разделены на три группы:

- имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельностью нижестоящих территориальных структур этих органов (МПР России, ГТК России);

- имеющие территориальные органы межрегионального и иного уровня, которые размещаются во всех центрах или в части центров федеральных округов (МАП России, МПТР России, МНС России, Минкультуры России, Минфедерации России, Росгидромет, Росрезерв, другие);

- территориальные органы которых имеют обособленную сферу ведения, а также не имеющие территориальных органов (Минатом России, Минздрав России, Минимущество России, МПС России, Госстандарт России, Госстрой России, другие) .

Данным Постановлением не охвачены федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, так как [7] [8] [9] схема их территориального размещения устанавливается не Правительством, а главой государства.1

Изменения в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, продиктованные Указами Президента РФ 2004 , 2008 и 2012 гг., должны были существенно изменить и содержание Постановления Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592. К сожалению, этого не произошло. Преемственность функций, переподчинение территориальных органов отдельных ведомств, так как в ряде случаев они разделены между "новыми" разными федеральными органами исполнительной власти, а часть из них передана на иной уровень публичного управления, не позволили решить данную проблему. Де-факто созданные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не соответствуют схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, закрепленной данным Постановлением: Министерство по налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу России в ведении Министерства финансов РФ, и данная служба имеет территориальные органы и в федеральных округах, и субъектах РФ; Федеральное казначейство РФ имеет территориальные органы и в федеральных округах, и в субъектах РФ; Министерство транспорта РФ не имеет территориальных органов, хотя по схеме, закрепленной в исследуемом Постановлении Правительства РФ, должно иметь; др. В Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 с момента его принятия ни разу не вносились изменения с целью его актуализации и приведения в соответствие с вышеназванными Указами Президента РФ, а также иными нормативными правовыми актами, регламентирующими сегодня вопросы образования и организации деятельности территориальных органов федеральных [10] [11] [12] [13] органов исполнительной власти и даже функционирования полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Наличие несогласованных между собой правовых актов в сфере создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, различающихся как по субъектам, так и по времени принятия, приводит к снижению эффективности их выполнения.

По состоянию на сегодняшний день федеральные органы исполнительной власти можно условно разделить на две группы:

- не имеющие своих территориальных органов, представительств (представителей на уровне федерального округа или соответствующих подразделений по федеральным округам в центральном аппарате) (например, Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ, Министерство спорта РФ, Федеральное агентство по делам молодежи, Федеральное космическое агентство, другие);

- имеющие свои территориальные органы, представительства

на уровне федерального округа или соответствующие подразделения в центральном аппарате по федеральным округам (окружные государственные органы) (например, Министерство культуры РФ,

Государственная фельдъегерская служба, Федеральное медико-биологическое агентство, Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство,

Федеральное агентство по недропользованию, Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, другие).[14]

Во второй группе также можно выделить две разновидности: федеральные органы исполнительной власти, которые образовали территориальные органы на уровне федерального округа или представительства, имеющие статус территориальных органов (например, Министерство юстиции РФ, Министерство культуры РФ, Федеральное медико-биологическое агентство, Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, другие); федеральные органы исполнительной власти, которые учредили в центральном аппарате подразделения по федеральным округам, не имеющие статуса территориального органа или представительства, или же назначившие в федеральный округ своего представителя (например, Федеральное агентство по недропользованию). Здесь же нужно отметить, что на практике есть казусы одновременного создания федеральными исполнительными органами как территориальных органов (представительств, имеющих аналогичный статус на уровне федерального округа), так и подразделений по федеральным округам в центральном аппарате, нередко возглавляемых заместителями руководителей данных органов (Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды). Последние в такой структуре выступают в качестве контрольнокоординационных структур по отношению к первым.

Как уже говорилось ранее, на сегодня в целом завершен процесс формирования на уровне федерального округа территориальных органов, представительств или соответствующих подразделений в центральном аппарате. Причем здесь можно говорить не только о федеральных органах исполнительной власти, но и некоторых государственные органах, относящимся к иным ветвям власти (например, Прокуратура РФ, Следственный комитет РФ, другие). Такая тенденция коснулась их бывших межрегиональных органов, полномочия которых ранее распространялась на территорию нескольких граничащих друг с другом субъектов Российской Федерации или их частей, а также в значительной мере федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России. Также тенденция создания территориальных органов в округах нашла свое воплощение в Управлениях Пенсионного фонда России в федеральных округах, в учреждении на уровне федерального округа территориальных органов Центрального банка РФ. У Следственного комитета РФ есть управления по субъектам РФ и федеральным округам. Прокуратура РФ имеет управления по субъектам РФ и федеральным округам.

Основная задача территориальных органов и представительств, создаваемых федеральными органами исполнительной власти на уровне федерального округа, - выполнение традиционных функций территориальных органов (по контролю и надзору, управлению государственным имуществом, предоставлению государственных услуг, выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий; по контролю и надзору над выполнением органами исполнительной власти

субъектов Федерации переданных им полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также над

соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются) и (или) обобщение и анализ информации, координация работы и контроль над деятельностью своих структур в субъектах Федерации (в определенных случаях координация работы иных государственных органов в федеральных округах в конкретной сфере), а в некоторой мере и органов исполнительной власти субъектов Федерации. В последнем случае их исполнительно-распорядительные функции ограничены.[15]

Задачи и функции федеральных органов исполнительной власти

предопределяют структуру окружных государственных органов, которая существенно разнится в зависимости от их статуса: являются они

подразделениями центральных аппаратов или территориальными органами. Отличия внутренней организации и отчасти полномочий окружных подразделений одного федерального государственного органа между собой во многом зависят от специфических проблем, существующими в тех или иных федеральных округах и видением руководства путей их решения. Например, в ряде случаев территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, образованные на уровне федерального округа, имеют свои отделы

(филиалы в субъектах Федерации, расположенных на территории

соответствующего федерального округа или в некоторых из них) (Федеральное казначейство).

Территориальная структуризация ряда федеральных органов исполнительной власти отличается определенной спецификой. Например, территориальные органы Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по субъектам Федерации подчиняются непосредственно Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, а в оперативном отношении Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по федеральному округу, у которого статус

межрегионального территориального органа. При этом решения Департамента как органа, осуществляющего общее руководство, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения управлениями Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по субъектам Федерации[16]. Также показательна территориальная организация Федеральной налоговой службы: только на межрегиональном уровне располагает девятью инспекциями по федеральным округам, девятью инспекциями по крупнейшим

налогоплательщикам, а также одной инспекцией по централизованной обработке данных, одной - по ценообразованию для целей налогообложения и одной - по камеральному контролю. При этом у ФНС есть управления в каждом субъекте Российской Федерации.

Также известны случаи, когда межрегиональные органы федеральных органов исполнительной власти, хотя и носят названия федеральных округов, но их территориальная подведомственность или не соответствует территории федеральных округов, или включает субъекты Федерации, расположенные в разных граничащих друг с другом федеральных округах (например, Министерство промышленности и торговли РФ). Параллельно этому существуют территории полномочий межрегиональных органов иных федеральных органов исполнительной власти, которые, хотя и не носят соответствующего наименования, определяющего их территориальную подведомственность, полностью соответствуют границам и субъектным составам федеральных округов. Интересно то, что подобные ситуации возникают при построении либо всех межрегиональных органов федерального органа исполнительной власти, либо некоторых из них, т.е. единообразие отсутствует.

Ярким примером такой разновариантности организации межрегиональных территориальных органов являлась Федеральная служба по финансовым рынкам, упраздненная Указом Президента РФ от 25 июля 2013 года1. Приказом ФСФР от 22 июня 2006 г. N 06-69/пз-н "О территориальных органах Федеральной службы по финансовым рынкам" было образовано 13 ее территориальных структур: семь из них назывались как региональные отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в определенных федеральных округах; остальные шесть территориальных органов данной структуры также имели названия региональных отделений Федеральной службы по финансовым рынкам, но в регионах, которые включали несколько граничащих друг с другом субъектов Федерации. Таким образом, сложилась ситуация, что субъектный состав подведомственности большинства региональных отделений Федеральной службы по финансовым рынкам в некоторых федеральных округах не соответствовал субъектному составу федеральных округов, установленному Перечнем федеральных округов. Также не всегда совпадали с центрами федеральных округов места размещения региональных отделений ФСФР в федеральных округах. Отмечается, что только в Уральском федеральном округе территориальная сфера функционирования регионального отделения ФСФР полностью соответствовала его субъектному составу, а местом размещения данного органа являлся центр федерального округа [17] [18] (г. Екатеринбург). А региональное отделение Федеральной службы по финансовым рынкам в Центральном федеральном округе включало в территорию своей деятельности даже город Байконур (Республика Казахстан). Подобную ситуацию мы можем наблюдать в территориальной организации Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Нормативно-правовые акты, которые регламентируют деятельность окружных государственных органов, как правило, использует в названии словосочетание "по федеральному округу"1, иногда "в субъектах Российской Федерации, входящих в состав федерального округа" , "окружное управление" а не "в федеральном округе", как это было сформулировано в Указе № 849 . Можно встретить и иные формулировки. В целях использования в нормативноправовых актах единой терминологии представляется важным и необходимым использовать формулировку "в федеральном округе".

Можно согласиться с К.В. Черкасовым, выделившим тенденцию «формального подхода к вопросам формирования окружных государственных органов, несовершенства и декларативности правовой базы их создания и функционирования»[19] [20] [21] [22]. Отмечается занижение правового статуса государственных органов в федеральных округах. Правда, этому процессу сопутствует и другая тенденция: быстрый рост численности аппаратов таких органов и недостаточная эффективность их функционирования в силу слабости взаимодействия с подразделениями соответствующих федеральных государственных органов в субъектах Федерации, а порой и дублирования их деятельности. Тем не менее, главной проблемой здесь все-таки является отсутствие унификации в построении окружных органов и их правовом статусе, единообразного подхода к образованию различными федеральными органами территориальных органов государственных органов на уровне федерального округа. В ряде случаев полномочия окружного государственного органа возлагаются на территориальный орган в одном из субъектов Федерации; в других - создаются подразделения центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах (с размещением в центрах федеральных округов или в месте расположения центрального аппарата в городе Москва); в третьих - на уровне федерального округа специально создается структура, имеющая статус территориального органа.

Вопросы относительно статуса территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа не находят своего ответа с самого начала функционирования данных органов и по сей день. Во- первых, какой из принципов организации - функциональный, отраслевой или территориальный - был положен в их основу при формировании?

Во-вторых, управления по федеральным округам оказались как бы между территориальными органами по субъектам и центральными органами федеральных органов исполнительной власти. Соответственно, напрашивается вопрос, какие властные полномочия принадлежат окружным управлениям по отношению к территориальным органам субъектов России данного округа?

Взаимодействие органов власти различных уровней традиционно рассматривается в рамках так называемой «пирамиды власти»[23]:

С введение федеральных округов появился еще один уровень власти -

окружной.

Попытаемся изучить историю создания и функционирования окружных подразделений некоторых федеральных органов исполнительной власти для ответа на эти и другие вопросы.

Согласно Указу Президента РФ от 28 февраля 2009 г. № 233 «О территориальных органах Министерства внутренних дел РФ»[24],

территориальными органами Министерства внутренних дел РФ являются: на окружном уровне - главные управления Министерства внутренних дел РФ по федеральным округам, на региональном уровне - министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел по субъектам Российской Федерации.

Чтобы подчеркнуть функциональное предназначение данных

подразделений в МВД России, их сначала называли комитетами федеральной криминальной милиции. Они были созданы с целью усиления института представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и укрепления вертикали власти, а также для выполнения своего главного предназначения - борьбы с преступностью, в том числе и региональной.

Указом Президента РФ от 4 июня 2001 г. N 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации»1 на базе данных комитетов были созданы главные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам.

2

Показательно, что Указом Президента РФ от 5 мая 2014 г. № 300 окружные управления МВД РФ были ликвидированы, за исключением СевероКавказского. Основной причиной ликвидации называется дублирование функций и неэффективность деятельности. Таким образом, изначально в создание таких управлений был положен принцип территориальности - управление в каждом федеральном округе, затем был все-таки подчеркнут принцип функциональности.

Если мы обратим внимание к другим федеральным органам исполнительной власти в федеральных округах, то увидим разнообразную ситуацию.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» , Приказом Министерства финансов РФ от 17 июля 2014 г. № 61н «Об утверждении Типовых положений о территориальных органах Федеральной [25] [26] [27] налоговой службы» (вместе с Типовыми положениями)1, территориальными органами Федеральной налоговой службы являются управления Службы по субъектам РФ, межрегиональные инспекции Службы, в том числе по федеральным округам, другие.

Проанализировав перечень полномочий Межрегиональных инспекций ФНС по федеральному округу, мы видим, что часть полномочий Межрегиональных инспекций ФНС по федеральному округу самостоятельна, часть - связана с контрольно-аналитической и координирующей деятельностью во взаимодействии с нижестоящим уровнем территориальных органов ФНС. Управления Федеральной налоговой службы по субъекту выполняют те же функции, что и ФНС, а положение о Межрегиональной инспекции ФНС по федеральному округу не содержит таких функций, зато перечисляет полномочия, которые вытекают или повторяют полномочия ФНС. При этом окружные управления ФНС функционируют параллельно с управлениями ФНС по субъектам РФ, которые находятся в иерархическом подчинении окружным. То есть здесь преобладает принцип территориальности и деконцентрация полномочий.

В Министерстве культуры РФ были созданы территориальные органы, которые осуществляли свою деятельность на территории федерального округа (Центральный федеральный округ, Северо-Западный федеральный округ, Приволжский федеральный округ, Уральский федеральный округ) или нескольких субъектов Российской Федерации, объединенных в некие регионы (Южное, Кубанское, Нижне-Волжское, Сибирское, Средне-Сибирское, ВосточноСибирское, Дальневосточное, Приморское, Балтийское управления). В настоящее время все территориальные управления Министерства культуры РФ приведены в соответствие с окружным делением[28] [29].

При этом Федеральное архивное агентство и Федеральное агентство по туризму, находящиеся в ведении Министерства культуры РФ, не имеют территориальных органов (представительств) ни в субъектах РФ, ни в федеральных округах1. Отсутствие территориальных органов у данных служб говорит о наличии принципа функциональности - функции, выполняемые данными службами, не могут быть переданы территориальным органам.

В целом нельзя говорить о перераспределении полномочий между органами публичной власти в рамках созданных при помощи федеральных округов органов государственной власти. Изменения компетенции федеральных органов исполнительной власти по содержанию не произошло; на межрегиональный уровень в федеральные округа «переместились» некоторые функции федеральной власти из центрального аппарата управления. Можно говорить о перераспределении в виде концентрации государственной власти в пользу федеральных округов, а также приближении центрального аппарата управления к населению. По мнению К.В. Черкасова, «незавершенность построения федерализма в России одновременно явилась причиной деконцентрации федеральной власти посредством ее централизации на уровне федерального уровня и децентрализации посредством законодательной передачи многих полномочий федеральных органов исполнительной власти исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления».[30] [31]

Являясь, по сути, различными видами перемещения властных полномочий из центра на места, деконцентрация и децентрализация имеют как ряд общих признаков, так и некоторые существенные отличия. Деконцентрация - это «техника управления, состоящая в отчуждении прав по принятию решений представителей центральной власти, поставленных во главе различных административных округов или государственных служб».[32] При деконцентрации происходит передача полномочий назначаемым из центра на места чиновникам, дробление властей одного уровня, что способствует сохранению всей администрации в распоряжении центральной власти или ее представителей. При деконцентрации функции управления из центрального аппарата передаются остающимся в вертикальной подчиненности нижестоящим государственным органам, которые, находясь ближе к сфере своей деятельности, чем центральные органы, могут действовать на основе лучшего знакомства с ситуацией и располагают большими возможностями для реализации административных решений. Она касается административного аспекта управления и имеет своей целью реформирование иерархического распределения функций между центральными и нецентральными органами, в связи с чем процесс деконцентрации иногда называют "административной децентрализацией".

В отличие от деконцентрации, децентрализация - это предоставление права нижестоящим органам принимать решения и вести самостоятельную финансовую и управленческую деятельность. Децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий органам местного управления (самоуправления). Децентрализация характеризуется законодательным отчуждением полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица - местного управленческого коллектива; иначе говоря, происходит передача прав на принятие решений избираемым органам, которые не находятся в субординационной подчиненности с центральными органами власти. Центральные органы в такой ситуации осуществляют лишь опосредованный контроль. В этой связи децентрализация государственного управления может быть действенной только в тех сферах и вопросах государственной деятельности, где не требуется проведение единой государственной политики.

На основании этого, мы разделяем точку зрения ряда авторов1, которые усматривают «в образовании федеральных округов новый механизм деконцентрации федеральных полномочий, а в учреждении и функционировании окружных государственных органов собственно деконцентрацию полномочий федеральных органов государственной власти». Учреждение органов

исполнительной власти на уровне федерального округа позволило создать предпосылки построения территориального управления по кустовому принципу, начать переход от отраслевого (министерского) к функционально-отраслевому принципу государственного управления. В таких условиях полномочные представители Президента в федеральных округах способны синтезировать и направлять в единое русло комплекс региональных ведомственных вертикалей федерального центра, организуя тем самым исполнительную вертикаль более совершенного и эффективного уровня».[33] [34]

Здесь же нужно обратить внимание к Типовому регламенту взаимодействия федеральных органов исполнительной власти[35], который закрепляет право руководителя федерального органа исполнительной власти создавать

территориальный орган межрегионального уровня в границах федерального округа, определять полномочия указанного территориального органа и его руководителя. А в соответствии с Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти[36], руководитель федерального органа исполнительной власти вносит в Правительство РФ или в соответствующее федеральное министерство схему размещения территориальных органов с пояснительной запиской. В связи с проведенным выше анализом, в целях унификации в построении окружных органов и их правовом статусе, единообразного подхода к образованию различными федеральными исполнительными органами своих территориальных органов на уровне

федерального округа, считаем важным дополнить данные пункты

соответствующих регламентов закреплением принципа функциональности - в пояснительной записке руководитель федерального органа исполнительной власти должен обосновать, для выполнения какой конкретной функции нужно создать территориальный орган межрегионального уровня в границах федерального округа, и - с целью исключения дублирования - как это будет соотноситься с закрепленными функциями территориальных органов

федеральных исполнительных органов на уровне субъектов РФ, если такие органы есть.[37]

Нельзя не затронуть вопрос кадрового обеспечения работы окружных управлений государственных и негосударственных структур: создание таких управлений создало предпосылки для увеличения численности их служащих и, как следствие, "истощение" кадрового резерва, а в определенных случаях и "кадровый голод". В целях повышения эффективности подготовки кадров, в том числе для работы в государственных структурах, обратились к идее создания государственных университетов федеральных округов - федеральным университетам. Подобные федеральные государственные образовательные учреждения высшего образования были созданы в городах - центрах каждого из федеральных округов: Южный федеральный университет (г. Ростов-на-Дону), Уральский федеральный университет им. Первого Президента России Б.Н. Ельцина (г. Екатеринбург), Северо-Кавказский федеральный университет (г. Пятигорск), др.

Также не можем не сказать о существующей в литературе точке зрения о целесообразности переподчинения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах Председателю Правительства РФ и создания вместо института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах института полномочных представителей Правительства РФ в федеральных округах. В такой ситуации последние должны будут координировать деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации, что позволит разрешить проблему неопределенности правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. При таком раскладе значение высших должностных лиц субъектов Федерации снизилось бы, а руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации повысилось, так как они смогли бы напрямую обращаться к полномочным представителям Правительства РФ в федеральных округах, минуя руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Разделяя мнение К.В. Черкасова[38], мы не считаем такое предложение целесообразным по ряду причин. Во-первых, специфические задачи и функции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах не могут быть эффективно реализованы полномочными представителями Правительства РФ в федеральных округах, так как Правительство РФ осуществляет хоть и высшую, но только исполнительную власть в стране, а потому многие проблемы государственного строительства этот орган решить будет не в состоянии. Во- вторых, в условиях перераспределение полномочий между государственными органами исполнительной власти (как федеральными, так и региональными) реализация полномочий (особенно контрольных) Президента РФ в

территориальном разрезе будет серьезно затруднена. В-третьих, полномочные представители Правительства РФ в федеральных округах не смогут в необходимой мере координировать, а тем более контролировать деятельность функционирующих на территориальном уровне территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, чьей деятельностью руководит

РФ, а также территориальных органов иных федеральных государственных органов, обладающих определенной спецификой правового статуса. В-четвертых, руководители высших исполнительных органов

государственной власти субъектов Федерации вполне успешно выполняют функции координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации между собой, а также с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в субъектах Федерации. В-пятых, это не позволит решить проблему неопределенности правового статуса полномочных

представителей Президента РФ в федеральных округах, а наоборот - еще и породит проблему неопределенности правового статуса полномочных

представителей Правительства РФ в федеральных округах, разрешить которую будет намного сложнее. В-шестых, на сегодня отсутствуют предпосылки для подобной модернизации системы регионального администрирования, а также разрыва сложившихся и отработанных управленческих связей. В-седьмых, уже есть не совсем эффективный опыт функционирования полномочных представителей Правительства РФ в регионах в виде деятельности представительств Правительства РФ в определенных субъектах Федерации.

Также можно говорить о нелогичности параллельного функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и института полномочных представителей Правительства РФ в федеральных округах. На практике вряд ли будет возможно разграничить функции данных органов. У полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах компетенция будет явно шире, чем у полномочных представителей Правительства РФ. Это создаст предпосылки для хаоса в системе территориального администрирования, усложнит деятельность территориальных органов

федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации и будет сопровождаться чрезмерным и не обоснованным разрастанием бюрократического аппарата.

Подводя итоги, важно отметить несколько принципиальных моментов.

Во-первых, в результате неопределенности в правовом статусе федеральных округов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти произошло смешение органов управления различных уровней управления. Часть федеральных министерств создали свои управления в каждом федеральном округе (отдельно оговоримся, что территориальные управления по СевероКавказскому федеральному округу часто размещают на территории Южного федерального округа, оптимизируя управление; такая же тенденция наблюдалась с момента создания Крымского федерального округа до момента его присоединения к Южному), другие - одновременно в части субъектов, третьи таких управлений вообще не имеют.

Во-вторых, в результате отсутствия четкого распределения функций органов исполнительной власти по уровням управления, а также критериев создания территориальных органов по округам появилось их смешение и возникновение избыточных и несвойственных функций окружных и территориальных органов, а также их дублирование.

В-третьих, в условиях деконцентрации целесообразно расширять управленческие полномочия более низших уровней управления, передавать им часть вспомогательных функций федерального уровня, разгружая при этом центральный аппарат.

Важно, чтобы создание окружных подразделений федеральных органов исполнительной власти способствовало перераспределению функций центра и регионов, исключив несвойственные, избыточные и дублирующие функции.

[1] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // www.pravo.gov.ru

[2] Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета. № 245. 23.12.1997.

[3] Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (ред. от 27.08.2015) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 12. 25.01.2005

[4] Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (ред. от 27.08.2015) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 171. 05.08.2005.

[5] Постановление Совета Министров - Правительства от 27.05.1993 № 491 «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств РФ» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 31.05.1993. № 22. Ст. 2032.

[6] Черкасов К.В. Организационно-правовые основы учреждения и функционирования федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа // Законодательство и экономика. 2008. № 12. С. 14; Черкасов К.В. Государственное управление на уровне федерального округа: административно-правовое исследование. Дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.

[7] Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849 (ред. от 28.07.2016) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Российская газета от 16 мая 2000 г. № 92-93.

[8] Постановление Правительства РФ от 12.08.2000 № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.

[9] Названия органов власти приводятся в соответствии с действующим Постановлением № 592.

[10] См. об этом также: Чепиков В.С. Правовые основы организации системы президентской власти в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003.

[11] Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 07.12.2016) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 50. 12.03.2004; Указ Президента РФ от 20.05.2004 № 649 (ред. от 25.08.2010, с изм. от 30.04.2016) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 106. 22.05.2004.

[12] Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 (ред. от 04.04.2016) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 100. 13.05.2008.

[13] Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 05.04.2016) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 114. 22.05.2012.

[14] Черкасов К.В. Указ. сочинение.

[15] Черкасов К.В. Указ. сочинение.

[16] См. например: Морозов В.Е. Территориальные органы в системе федеральной исполнительной власти: к вопросу определения организационно-правового статуса // Административное право и процесс. 2016. № 4.

[17] Указ Президента РФ от 25.07.2013 № 645 «Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РФ» // Собрание законодательства РФ. 29.07.2013. № 30 (часть II). Ст. 4086.

[18] Приказ ФСФР от 22.06.2006 № 06-69/пз-н (ред. от 25.11.2010) «О территориальных органах Федеральной службы по финансовому мониторингу)» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 30. 24.07.2006. (документ утратил силу)

[19] Приказ Минприроды РФ от 30.03.2011 № 188 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по федеральному округу» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 23. 06.06.2011; Приказ МПР России от 30.03.2007 № 72 (ред. от 27.06.2012) «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федерального агентства по недропользованию по федеральному округу» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 20. 14.05.2007.

[20] Приказ Минфина России от 17.07.2014 № 61н (ред. от 03.07.2015) «Об утверждении Типовых положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы» (вместе с «Типовым положением об управлении Федеральной налоговой службы по субъекту РФ (субъектам РФ, находящимся в границах федерального округа)», // Российская газета. № 287. 17.12.2014; Приказ Минфина России от 06.06.2011 № 67н (ред. от 20.01.2015) «Об утверждении Типового положения об Управлении Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации (субъектам Российской Федерации, находящимся в границах федерального округа)» // Российская газета. № 210. 21.09.2011.

[21] Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849 (ред. от 28.07.2016) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Российская газета от 16 мая 2000 г. № 92-93.

[22] Черкасов К.В. Указ. сочинение.

[23] Elazar D. Federalism and the Way to Peace. Queen's University Kingston. Ontario, 1994. P. 23.

[24] Указ Президента РФ от 28.02.2009 № 233 (ред. от 13.05.2010) «О территориальных органах Министерства внутренних дел РФ» // Собрание законодательства РФ. 02.03.2009. № 9. Ст. 1088. (документ утратил силу)

[25] Указ Президента РФ от 04.06.2001 № 644 (ред. от 05.05.2014) «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 24. Ст. 2416.

[26] Указ Президента РФ от 05.05.2014 № 300 (ред. от 07.07.2016) «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел РФ» (ред. от 13.07.2015) // Собрание законодательства РФ. 12.05.2014. № 19. Ст. 2396.

[27] Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 (ред. от 01.07.2016) «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» // Российская газета. № 219. 06.10.2004.

[28] Приказ Минфина России от 17.07.2014 № 61н (ред. от 03.07.2015) «Об утверждении Типовых положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы» (вместе с Типовыми положениями) // Российская газета. № 287. 17.12.2014.

[29] Постановление Правительства РФ от 20.07.2011 № 590 (ред. от 01.07.2016) «О Министерстве культуры Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 01.08.2011. № 31. Ст. 4758.

[30] Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 № 290 (ред. от 25.12.2015) «О Федеральном архивном агентстве» // Собрание законодательства РФ. 21.06.2004. № 25. Ст. 2572; Постановление Правительства РФ от 31.12.2004 № 901 (ред. от 01.07.2016) «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму» // Собрание законодательства РФ. 10.01.2005. № 2. Ст. 159.

[31] Черкасов К.В. Указ. сочинение.

[32] Там же.

[33] Черкасов К.В. Указ. сочинение.

[34] Там же.

[35] Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (ред. от 27.08.2015) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 12. 25.01.2005.

[36] Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (ред. от 27.08.2015) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 171. 05.08.2005.

[37] См. об этом также: Акчурина А.В. Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ: конституционно-правовое исследование. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2008; Прохоров К.В. Развитие системы органов исполнительной власти в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2012.

[38] Черкасов К.В. Организационно-правовые основы учреждения и функционирования федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа // Законодательство и экономика. 2008. № 12. С. 12; Черкасов К.В. Государственное управление на уровне федерального округа: административно-правовое исследование. Дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.