Такая форма государственного устройства, как федерация, предъявляет повышенные требования к установлению эффективных взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов. В условиях Российской Федерации такие взаимоотношения приобретают особую важность и значимость с учетом того, что речь идет о системе исполнительной власти. Два основных фактора обуславливают это. Во- первых, в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».[1] В такой единой системе органы исполнительной власти обоих уровней должны действовать как единый слаженный механизм.

Во-вторых, в соответствии с Конституцией РФ 1993 г., федеральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные органы на территории субъектов РФ. Отсюда вытекают проблема обеспечения их эффективной деятельности, в том числе и с целью преодоления дублирования их функций органами исполнительной власти субъектов РФ, а также актуализируются вопросы взаимодействия исполнительных органов государственной власти федерального и регионального уровней.

В 1990-е гг. обеспечение такого взаимодействия являлось трудноразрешимой проблемой как на правовом, так и на фактическом уровнях. Данный период в России характеризовался отсутствием единства системы государственной власти, управляемости в государстве, отношения федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ характеризовались «войной законов», часто наблюдалось политическое противоборство соответствующих политических элит и высших руководителей. Необходимые условия для правового регулирования новых механизмов во взаимоотношениях России со своими субъектами были созданы только в ходе административной реформы, когда в основном было восстановлено единство государства.

По мнению Барцица И.Н., особую роль в этом процессе сыграло введение нового порядка наделения полномочиями глав субъектов РФ - высших должностных лиц регионов. Спорным признается вопрос о конституционности данного порядка, что, безусловно, имеет обоснование с точки зрения теории федерализма, но столь же бесспорно, что данный порядок резко усилил возможности для взаимодействия и координации усилий Российской Федерации и ее субъектов. Барциц И.Н. считает, что «участие Президента РФ в наделении полномочиями глав субъектов РФ установило новый формат его взаимоотношений с региональными лидерами, в том числе заложив в их фундамент не только

1

механизмы подотчетности и ответственности, но и взаимного доверия».

Вполне логичным продолжением проведенных реформ государственного управления явилось издание Указа Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов [2]

органов исполнительной власти»1. В соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[3] [4] [5] Президент РФ принял ряд важных решений[6].

Во-первых, наделить высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.[7]

Во-вторых, Президент РФ установил, что федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В-третьих, Президент РФ дал поручения Правительству РФ и Администрации Президента РФ принять необходимые меры по изменению действующего законодательства в соответствии с данным Указом, а Правительству РФ также было предложено утвердить соответствующее положение о порядке взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.1

Положением о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утвержденным

Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 , был определен порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции

Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний,

Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми

осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.

Порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных [8] [9] органов с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах устанавливается Президентом Российской Федерации.1

Взаимодействие территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ осуществляется по следующим вопросам:

а) обеспечение конституционных прав граждан;

б) социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, а также совместное выполнение задач, вытекающих из установленных законодательством Российской Федерации полномочий органов исполнительной власти, реализация федеральных программ, планов и отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

в) реализация органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, или реализация федеральными органами исполнительной власти части полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, переданных в соответствии с указанными соглашениями;

г) управление государственным федеральным имуществом;

иные вопросы, требующие учета мнений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательством Российской

Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной

2

власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации [10] [11]

Координация деятельности территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе согласование принимаемых решений, осуществляется в порядке и по вопросам, которые предусмотрены федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Взаимодействие территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в следующих формах:

- планирование и реализация совместных мероприятий;

- подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации;

- обмен информацией, необходимой для реализации полномочий органов исполнительной власти и предоставляемой в установленном порядке;

- иные формы, предусмотренные соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.1

В целях организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) могут проводить совещания и создавать

консультативно-совещательные и (или) координационные органы с участием

2

представителей территориальных органов.

Координация и контроль реализации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, [12] [13] осуществляются федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в порядке, предусмотренном федеральными законами и соответствующими соглашениями.1

В целях осуществления взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов территориальные органы в пределах своей компетенции:

а) выполняют задачи и функции федерального органа исполнительной власти, в том числе связанные с реализацией федеральных программ, планов и отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;

б) запрашивают в установленном порядке от органов исполнительной

власти субъектов Российской Федерации информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные и иную информацию,

необходимую для реализации своих полномочий, а также сведения о принятых решениях;

в) направляют информационно-аналитические материалы, экономикостатистические данные и иную информацию, необходимую органам государственной власти субъектов Российской Федерации для реализации своих полномочий и принятия решений по вопросам, находящимся в сфере их ведения, с соблюдением требований по защите информации с ограниченным доступом в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации;

г) осуществляют в порядке и формах, определенных законодательством Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, контроль за реализацией органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им в установленном порядке полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также за соблюдением требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями;

д) привлекают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по согласованию) к проведению совместных проверок соблюдения требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями;

е) направляют высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) предложения, касающиеся вопросов совместной деятельности территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также информацию об основных направлениях и результатах своей деятельности в порядке, установленном положениями об этих территориальных органах;

рассматривают обращения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и информируют их о принятых решениях.1

Полномочия территориальных органов по вопросам взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов устанавливаются положениями об этих территориальных органах. Если территориальный орган для решения определенного вопроса не обладает достаточными полномочиями, руководитель этого территориального органа направляет свои предложения в федеральный орган исполнительной власти и руководствуется принятым этим органом решением.[14] [15]

При ненадлежащей реализации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области осуществления государственного контроля и надзора, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области осуществления государственного контроля и надзора территориальные органы направляют предложения об устранении нарушений высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а если указанные нарушения не устранены, информируют об этом федеральный орган исполнительной власти, передавший реализацию части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации.1

Руководители территориальных органов вправе приглашать руководителей (представителей) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации для участия в работе совещаний, комиссий и рабочих групп по вопросам, находящимся в сфере их ведения. Территориальные органы обязаны заблаговременно информировать приглашаемых ими лиц о дате, времени, месте проведения и повестке дня совещания, заседания комиссии и рабочей группы, а также направлять им необходимые материалы с соблюдением требований по защите государственной тайны, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Руководители территориальных органов в случае приглашения могут принимать участие (направлять уполномоченных ими лиц) в совещаниях, проводимых высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также в работе консультативносовещательных и (или) координационных органов, создаваемых высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), коллегий органов исполнительной власти субъектов Российской

Федерации, в заседаниях комиссий и рабочих групп, образованных этими органами.1

Разногласия между территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам взаимодействия и координации их деятельности разрешаются руководителем федерального органа исполнительной власти, в подчинении которого находится территориальный орган, либо путем проведения согласительных процедур[16] [17].

Также особенностей взаимоотношений органов государственной власти между собой, порядка их взаимодействия касается Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»[18].

Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами. Федеральными органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий. Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг утверждаются федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства. Регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения

государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют

административный регламент федерального органа исполнительной власти.1

Этот же документ содержит правила организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Отдельно обратим наше внимание на интеграцию органов исполнительной власти на уровне федерального округа, а также их взаимодействие с полномочными представителями Президента в федеральных округах. Можно говорить, что они обусловлены функциями последних, а также необходимостью обеспечения взаимодействия подразделений федеральных органов исполнительной власти внутри их структур (по вертикали), и потребностью повышения степени и интенсивности совместной деятельности окружных государственных органов (по горизонтали).

С целью обеспечения взаимодействия с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями

Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения

2

территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" признано целесообразным:

- приглашать полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах на заседания Правительства России с правом совещательного голоса, а также на заседания создаваемых Правительством РФ комиссий и советов, [19] [20]

проводимые Председателем Правительства РФ и его заместителями по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов;

- по обращениям полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в пределах полномочий Правительства России разрешать споры и устранять разногласия между федеральными исполнительными органами и органами исполнительной власти субъектов Федерации, создавать для этого согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон с участием сотрудников аппаратов полномочных представителей.

Заместителю Председателя Правительства РФ, осуществляющему в соответствии с распределением обязанностей координацию вопросов

федеративных отношений, поручено проводить ежемесячно рабочие встречи с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах с участием при необходимости руководителей федеральных органов

исполнительной власти. Заместители Председателя Правительства РФ обязаны рассматривать обращения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и принимать по ним соответствующие решения. В свою очередь, на руководителя Аппарата Правительства РФ возложены функции по направлению полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах проектов повесток заседаний Правительства России и материалов к ним, протоколов заседаний Правительства РФ, принятых постановлений и распоряжений Правительства, а также их информирование о выезде членов Правительства на территорию федеральных округов.1

Однако большинство полномочий в сфере взаимодействия с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах в центральном аппарате федеральных органов исполнительной власти принадлежит руководителям федеральных органов исполнительной власти. Помимо выполнения требований, вытекающих из норм Положения о полномочном представителе, руководители федеральных органов исполнительной власти осуществляют следующие основные мероприятия:

- определяют в составе центральных аппаратов структурные подразделения, ответственные за координацию взаимодействия федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах;

- определяют территориальные органы, ответственные за обеспечение взаимодействия с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, возлагая на них сводно-аналитические, информационные и контрольные функции и формируя в них соответствующие структурные подразделения;

- устанавливают порядок представления материалов и информации территориальным органам, ответственным за обеспечение взаимодействия с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах;

- представляют полномочным представителям Президента РФ в

федеральных округах информацию о фактах нарушений органами исполнительной власти субъектов Федерации федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ для принятия соответствующих мер, а также информацию о ходе реализации федеральных программ;

- приглашают работников аппаратов полномочных представителей к участию в работе коллегий федеральных органов исполнительной власти;

- информируют полномочных представителей Президента РФ в

федеральных округах о планах проведения в федеральных округах выездных коллегий, координационных совещаний, конференций и других мероприятий, а также в случае необходимости о взаимодействии с органами публичной власти и общественными объединениями при решении наиболее важных вопросов;

- обеспечивают постоянный контроль и проверку деятельности территориальных органов и других территориальных структур федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах по взаимодействию с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.1

Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах обусловлено их структурными особенностями. Так, федеральные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельностью нижестоящих территориальных структур этих органов, осуществляют указанное взаимодействие посредством его обеспечения данными территориальными органами. Федеральные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального и иного уровня, которые размещаются во всех центрах или в части центров федеральных округов, возлагают аналитические, информационные, контрольные функции и

ответственность за обеспечение такого взаимодействия на данные территориальные органы. Федеральные органы исполнительной власти, территориальные органы которых имеют обособленную сферу ведения, а также не имеющие территориальных органов, осуществляют данное взаимодействие на уровне подразделений центральных аппаратов и руководства органов.[21] [22]

В соответствии с нормативными правовыми актами, закрепляющими контуры порядка создания и организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также на основании регламентов определенных федеральных органов исполнительной власти в типовых положениях о территориальных органах соответствующих федеральных органов исполнительной власти в обязательном порядке должны быть определены типовые правила, в частности, взаимодействия с полномочными представителями

РФ в федеральных округах (именно с указанными должностными лицами, а не иными субъектами). Однако на практике в данном вопросе нет единообразия. Одни федеральные органы исполнительной власти в типовых положениях о территориальных органах и иных актах определяют, что их территориальные органы взаимодействуют с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах (таких большинство), другие с аппаратами полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, третьи с главными федеральными инспекторами аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, четвертые с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, их аппаратами, главными федеральными инспекторами аппаратов. Причем, зачастую это не связано с размещением территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Разрешение данной коллизии видится в

совершенствовании норм общих правовых актов, заключающемся в расширении перечня субъектов взаимодействия и включении в него помимо полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах аппаратов полномочных представителей и их сотрудников, что также предполагает внесение соответствующих поправок и в ведомственные правовые акты.

К сожалению, в большинстве типовых положений о территориальных органах содержится лишь общее указание на осуществление взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в процессе своей деятельности с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Такая формулировка имеет мало общего с требуемым актами Правительства РФ установлением правил взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Редким исключением стал Приказ Минсельхоза России от 04.10.2012 № 527 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору»1, в котором определены формы взаимодействия территориального органа Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору с представителем Президента РФ в федеральном округе.

Здесь, с одной стороны, фактически речь идет о нарушении некоторыми федеральными органами исполнительной власти Постановления Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" ; с другой, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725 "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" (не распространяется на территориальные органы

федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых осуществляется на территориях нескольких субъектов Российской Федерации) порядок взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах устанавливается Президентом РФ, а не Правительством РФ.

Интересно здесь сказать о том, что Регламент Правительства РФ[23] [24] [25] [26] вообще «забыл» о взаимодействии с такими субъектами права, как полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. Отдельные вопросы взаимодействия с ними определяются в настоящее время в Постановлении Правительства РФ от 12.08.2000 г. № 592[27]. Согласно пп. 1-3 Постановления, как

отмечалось выше, признается целесообразным приглашать полномочных представителей на заседания Правительства РФ с правом совещательного голоса, а также на заседания создаваемых Правительством РФ комиссий и советов, проводимые Председателем Правительства РФ и его заместителями совещания по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов; по обращениям полномочных представителей в пределах полномочий Правительства РФ, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, разрешать споры и устранять разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, создавать для этого согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон с участием работников аппаратов полномочных представителей. Предусматривается, что Заместитель Председателя

Правительства РФ, осуществляющий в соответствии с распределением обязанностей координацию вопросов федеративных отношений, должен проводить ежемесячно рабочие встречи с полномочными представителями с участием при необходимости руководителей федеральных органов

исполнительной власти. Заместители Председателя Правительства РФ обязываются рассматривать обращения полномочных представителей, в том числе по оказанию содействия в организации контроля за исполнением в соответствующем федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, федеральных программ, и принимать по ним соответствующие решения. Нетрудно заметить, что обозначенное Постановление формирует лишь общие контуры такого взаимодействия. Более конкретные правовые механизмы, думается, целесообразно было бы поместить в Регламент Правительства РФ.

В этой связи можно поддержать предложение К.В. Черкасова о необходимости четкого нормативного определения содержания понятий "правила" и "порядок" взаимодействия, а также привести данные нормативные правовые акты в соответствие друг с другом.1 Также можно согласиться с целесообразностью в регламентах федеральных органов исполнительной власти и в типовых положениях о их территориальных органах вопросы взаимодействия с полномочными представителями Президента в федеральных округах (правила и порядок) выделить в отдельную главу или самостоятельный раздел.

Важное значение имеет и следующее обстоятельство. В большинстве положений о федеральных органах исполнительной власти и регламентах некоторых федеральных органов исполнительной власти в разделе "общие положения" используется формулировка, согласно которой они осуществляют свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, подведомственные организации, "во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями". Практически тождественная формулировка содержится и в аналогичных разделах положений о территориальных органах некоторых федеральных органов исполнительной власти. Например, в соответствии с Приказом Федеральной антимонопольной

службы России от 26.01.2011 N 30 "Об утверждении Положения о

2

территориальном органе Федеральной антимонопольной службы"

территориальный орган Федеральной антимонопольной службы осуществляет свою деятельность на территории одного или нескольких субъектов Федерации "во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти соответствующих [28] [29] субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями".[30]

Здесь важно отметить, что полномочные представители Президента РФ в федеральных округах не относятся ни к одному из указанных органов, не являются органами исполнительной власти. Исходя из этого, по сути, многие положения о федеральных органах исполнительной власти и положения о территориальных органах некоторых федеральных органов исполнительной власти не предусматривают взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, что не соотносится с требованиями иных нормативных правовых актов. Однако отметим одно обстоятельство: вопросы взаимодействия большинства федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и (или) сотрудниками их аппаратов, как правило, все же находят свое отражение в иных нормах (разделах) положений о федеральных органах исполнительной власти и (или) положениях о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти.

Возможно, причиной такой несогласованности в ведомственном нормотворчестве может являться постоянная модернизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти при отсутствии внесений соответствующих изменений в нормативные правовые акты, регламентирующие их взаимодействие с президентскими структурами. В такой ситуации, К.В. Черкасов предлагает следующие варианты решения проблемы. Во-первых, расширить указанный в положении о федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах, а также регламентах перечень субъектов взаимодействия и включить в него полномочных представителей Президента в федеральных округах и сотрудников их аппаратов. Во-вторых, заменить в положениях о федеральных органах исполнительной власти и регламентах в разделе "общие положения" предложение "взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти", а в положениях о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти предложение "во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти" на формулировки "взаимодействует с другими федеральными органами государственной власти" и "во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов государственной власти" или "взаимодействует с другими федеральными государственными органами" и "во взаимодействии с территориальными органами федеральных государственных органов" соответственно.[31] При этом отмечается, что такой вариант не учитывает имеющийся в юридической литературе спор относительно наличия или отсутствия у полномочных представителей Президента в федеральных округах властных полномочий и отнесения их к территориальным органам президентской власти. Тем не менее, схожую формулировку содержат регламенты некоторых федеральных органов исполнительной власти.

Названные проблемы правового регулирования взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента в федеральных округах свойственны практически всем федеральным исполнительным органам, независимо от того, являются ли они федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, деятельностью которых руководит Президент РФ, или же федеральными службами и федеральными агентствами, подведомственными этим федеральным министерствам или федеральными министерствами, деятельностью которых руководит Правительство РФ, а также независимо от статуса федерального органа исполнительной власти (министерство, служба, агентство).

Порядок и направления взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и их территориальных структур с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах находят свою детализацию в специальном ведомственном нормотворчестве. Правила взаимодействия окружных органов федеральных органов исполнительной власти с подразделениями центрального аппарата, территориальными структурами в субъектах Федерации, с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и их аппаратами, органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также между данными органами определяются индивидуальными положениями об этих органах и иными актами. Анализируя такие акты, можно прийти к выводу: неопределенность правового статуса и механизмов подчинения окружных территориальных органов некоторых федеральных органов исполнительной власти, особенности их построения часто серьезно затрудняют их взаимодействие между собой, с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также с негосударственными структурами, препятствуют координации их деятельности. В такой ситуации К.В. Черкасов предлагает «распространить практику заключения соглашений или регламентов взаимодействия как между федеральными органами исполнительной власти, так и с полномочными представителями Президента в федеральных округах, содержащих согласованные заинтересованными сторонами позиции и механизмы».[32] Однако мы не поддерживаем данное мнение и считаем, что внедрение такого предложения породит очередную бумажную волокиту и отсутствие единообразия. Целесообразней для унификации процесса взаимодействия мы считаем мониторинг нормативно-правовых актов, регулирующих такое взаимодействие, по всем территориальным органам федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах, и выработку единственного, закрепляющего единые стандарты взаимодействия, и закрепить его указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ.

Предлагая правовой мониторинг для унификации функционирования и процесса взаимодействия территориальных органов, изучим само понимание

данного понятия. Так, по мнению А.А. Невеселова, «правовой мониторинг представляет собой особую разновидность прикладной научно-познавательной юридической деятельности, выступающей как система получения и анализа правовой информации о состоянии правовых явлений и степени его адекватности осуществляемой государственной политике. Проблемы правового мониторинга исследуются ученым в его связи с государственной политикой как системного вида деятельности, сочетающего в себе юридические и научно-познавательные свойства».1

Л.А. Иванова под правовым мониторингом понимает «методически обоснованную комплексную систематическую деятельность уполномоченных субъектов по наблюдению, анализу, оценке качества правовых норм и практики их применения на предмет достижения заложенных в них целей и планируемых результатов правового регулирования общественных отношений, а также по прогнозированию путей совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности».[33] [34]

А. С. Фадеева определяет правовой мониторинг как «методически обоснованную, комплексную, систематическую аналитико-оценочную

деятельность уполномоченных субъектов, включающую в себя наблюдение, анализ, обобщение, оценку информации о качестве принимаемых и действующих нормативных правовых актов, практике применения последних, а также выработку предложений об устранении выявленных недостатков нормотворчества и правоприменения, прогнозирование направлений развития правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений».[35]

Н.Н. Черногор считает, что «правовой мониторинг представляет собой методически обоснованную комплексную систематическую деятельность уполномоченных субъектов по наблюдению, анализу, оценке качества правовых норм и практики их применения на предмет достижения заложенных в них целей и планируемых результатов правового регулирования общественных отношений, а также по прогнозированию путей совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности»1.

Приведенный обзор, безусловно, не является исчерпывающим. В нем показаны лишь некоторые подходы к понятию "правовой мониторинг". Вместе с тем сравнительный анализ объема и содержания понятий позволяет выделить общий признак - правовой мониторинг есть систематическая деятельность, которая сводится в основном к мониторингу законодательства и правоприменения.

Опираясь на Указ Президента РФ от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в РФ» и научные исследования в области правового мониторинга, необходмо провести комплексную и плановую деятельность по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу нормативных правовых актов различного уровня, касающихся деятельности федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов на окружном и региональном уровнях. В основу такого мониторинга необходимо положить единые принципы функционирования территориальных органов исполнительной власти - прежде всего, функциональный принцип. Также считаем, что проведение такого мониторинга должно способствовать исключению дублирования функций территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на окружном и региональном уровнях и органов исполнительной власти субъектов РФ и повышению эффективности их взаимодействия. В перспективе можно предложить в процессе такого мониторинга изучить законодательно закрепленные нормы о взаимодействии полномочного представителя Президента в РФ в федеральном округе с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, и [36] [37] попытаться привести к единообразию такое взаимодействие во всех федеральных округах.

Правовой мониторинг нормативных актов, регулирующих деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на окружном и региональном уровнях, а также вопросы их взаимодействия с полномочными представителями Президента РФ и территориальными органами исполнительных органов субъектов РФ, можно предложить провести Администрации Президента РФ или Контрольному управлению Президента РФ.

Полномочия по контролю над взаимодействием территориальных органов с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах со стороны федеральных органов исполнительной власти, как правило, возложены на руководителей и (или) заместителей руководителей. То, насколько эффективно организовано взаимодействие территориальных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента в федеральных округах, их аппаратами является показателем результативности их деятельности. В отдельных федеральных органах исполнительной власти способность организовать такое взаимодействие является квалификационным требованием к профессиональным навыкам, необходимым для назначения на государственные должности государственной гражданской службы. Напротив, в других федеральных органах исполнительной власти должного внимания в ведомственном нормотворчестве не уделяют взаимодействию своих территориальных структур с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах как одному из критериев эффективности их деятельности.

В силу того, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа реализуют координационные и контрольные функции (в ряде случаев правоприменительные) по отношению к своим структурам в субъектах Федерации, то вырастает их роль в интеграции и взаимодействии территориальных органов государственных

органов. Соответственно, важную роль в этом вопросе играет деятельность коллегий, специальных структурных подразделений федеральных

органов, а также консультативных и совещательных органов как при федеральных государственных органах, так и их структурах на уровне федерального округа. Также совместные мероприятия полномочных

представителей Президента в федеральных округах и иных государственных органов имеют большое значение. Можно отметить особую роль в механизме интеграции государственных органов на уровне федерального округа консультативных и совещательных органов при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах, а также устойчивое взаимодействие совещательных и консультативных органов разных федеральных государственных органов между собой. Например, в Южном федеральном округе активно взаимодействуют Департамент по вопросам правоохранительной деятельности, обороны и безопасности аппарата полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе (структурное подразделение аппарата полномочного представителя Президента РФ в ЮФО), Координационный совет правоохранительных органов в Южном федеральном округе (совещательный орган), а также территориальные структуры в Южном федеральном округе МВД России, ФСБ России, НАК и иные так называемые «силовые» ведомства. Интересно, что практика организации взаимодействия территориальных структур федеральных органов исполнительной власти организуется при минимальном участии в этом процессе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Интеграция государственных и негосударственных структур, образованных по федеральным округам, осуществляется в процессе их взаимодействия по следующим основным направлениям:

- обеспечение единого правового пространства России;

- борьба с терроризмом, экстремизмом, распространением наркотических и психотропных веществ;

- кадровое обеспечение территориальных органов федеральных органов государственной власти;

- контроль над деятельностью территориальных подразделений федеральных органов государственной власти;

- координация работы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

- реализация приоритетных национальных проектов;

- взаимное информирование о тех или иных процессах и тенденциях;

- совместное решение иных задач.[38]

Тем не менее, названные направления взаимодействия не являются исчерпывающими, так как они находятся под влиянием периодически меняющихся приоритетов и направлений государственной политики.

Подводя итог, можно сказать, что на уровне федерального округа созданы в определенной мере самостоятельные управленческие и иные структуры с серьезным административным ресурсом, которые по своим функциям напоминают в какой-то степени правительства федеральных округов. Однако говорить об административной целостности на уровне федерального округа на сегодня нельзя, так как уровень федерального округа - это прежде всего федеральный уровень власти, а образованные по окружному принципу органы - это органы федеральных государственных органов. Созданные по окружному принципу территориальные органы только выполняют функции отдельных федеральных государственных органов. Также можно отметить, что на уровне федерального округа отсутствуют органы законодательной (представительной) и судебной власти федеральных округов, нет возможности проводить собственное нормативно-правовое регулирование.

[1] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // www.pravo.gov.ru

[2] Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. Т. 1 / И.Н. Барциц. - М.: Изд-во РАГС, 2011. - 464 с.

[3] Указ Президента РФ от 02.07.2005 № 773 (ред. от 19.12.2015) «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 147. 08.07.2005.

[4] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // www.pravo.gov.ru

[5] Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // Российская газета. № 206. 19.10.1999.

[6] См. об этом также: Багдасарян А. Формирование федеральных окружных органов власти в Северо-Кавказском федеральном округе и их взаимодействие с органами власти национальных республик и Ставропольского края // Law-n-life.ru. 2015. № 5.

[7] Указ Президента РФ от 02.07.2005 № 773 (ред. от 19.12.2015) «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 147. 08.07.2005.

[8] Указ. документ.

[9] Постановление Правительства РФ от 05.12.2005 № 725 (ред. от 08.12.2008) «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 285. 17.12.2005.

[10] Указ. документ; см. об этом также: Тимохин Н. В. Координационная деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах: конституционно-правовое исследование. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Энгельс, 2010.

[11] Указ. документ.

[12] Указ. документ.

[13] Указ. документ.

[14] Указ. документ.

[15] Указ. документ.

[16] Указ. документ.

[17] Указ. документ.

[18] Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (ред. от 27.08.2015) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 12. 25.01.2005.

[19] Указ. документ.

[20] Постановление Правительства РФ от 12.08.2000 № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.

[21] Указ. документ.

[22] Указ. документ.

[23] Приказ Минсельхоза России от 04.10.2012 № 527 (ред. от 05.05.2015) «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору» // Российская газета. № 39. 22.02.2013; № 59. 20.03.2013.

[24] Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (ред. от 27.08.2015) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 171. 05.08.2005.

[25] Постановление Правительства РФ от 05.12.2005 № 725 (ред. от 08.12.2008) «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 285. 17.12.2005.

[26] Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 (ред. от 22.07.2016) «О Регламенте Правительства РФ и Положении об Аппарате Правительства РФ» // Российская газета. № 119. 08.06.2004.

[27] Постановление Правительства РФ от 12.08.2000 № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской

Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.

[28] Черкасов К.В. Федеральные округа в Российской Федерации: состояние и тенденции развития. // Законодательство и экономика. № 1 (297) / 2009; Черкасов К.В. Государственное управление на уровне федерального округа: административно-правовое исследование. Дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.

[29] Приказ ФАС России от 26.01.2011 № 30 (ред. от 22.01.2015) «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 19. 09.05.2011.

[30] Указ. документ.

[31] Черкасов К.В. Федеральные округа в Российской Федерации: состояние и тенденции развития. // Законодательство и экономика. № 1 (297) / 2009; Черкасов К.В. Государственное управление на уровне федерального округа: административно-правовое исследование. Дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.

[32] Указ. сочинение.

[33] Невеселов А.А. Правовой мониторинг и государственная политика: Теоретико-правовые основы взаимодействия: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2009.

[34] Иванова Л.А. Определение эффективности нормативных актов в процессе правового мониторинга: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2011.

[35] Фадеева А.С. Аналитическая функция правового мониторинга: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2011.

[36] Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики: монография / под ред. Н.Н. Черногора // СПС «КонсультантПлюс»

[37] Указ Президента РФ от 20.05.2011 № 657 (ред. от 25.07.2014) «О мониторинге правоприменения в РФ» (вместе с «Положением о мониторинге правоприменения в РФ») // Российская газета. № 110. 25.05.2011.

[38] Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849 (ред. от 28.07.2016) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Российская газета от 16 мая 2000 г. № 92-93; Постановление Правительства РФ от 05.12.2005 № 725 (ред. от 08.12.2008) «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 285. 17.12.2005.